18-K/A

FORM 18-K/A
For Foreign Governments and Political Subdivisions Thereof

UNITED STATES
SECURITIES AND EXCHANGE COMMISSION
Washington, D.C. 20549

ANNUAL REPORT
of

THE REPUBLIC OF ITALY
(Name of Registrant)

Date of end of last fiscal year: December 31, 2021

SECURITIES REGISTERED*
(As of close of the fiscal year)

Title of Issues	Amounts as to which registration is effective	Names of exchanges on which registered
N/A*	N/A	N/A

Name and address of Authorized Agent of the Registrant in the United States to receive notices and communications from the Securities and Exchange Commission:

THE HONORABLE MARIANGELA ZAPPIA
Italian Ambassador to the United States
3000 Whitehaven Street, N.W.
Washington, D.C. 20008

It is requested that copies of notices and communications from the Securities and Exchange Commission be sent to:

LORENZO CORTE, ESQ.
Skadden, Arps, Slate, Meagher & Flom (UK) LLP
22 Bishopsgate,
London EC2N 4BQ
United Kingdom

• The Republic of Italy files Annual Reports on Form 18-K voluntarily in order for The Republic of Italy to incorporate such Annual Reports into its shelf registration statements.

EXPLANATORY NOTE

The Republic of Italy is filing this Amendment No. 1 (“Amendment No. 1”) to the Annual Report on Form 18-K for the year ended December 31, 2021, as filed with the United States Securities and Exchange Commission on February 21, 2023, solely to provide Exhibits 2, 4, 5 and 9.

This Amendment No. 1 comprises:

(a) Pages numbered 1 to 3 consecutively; and

(b) The following exhibits:

Exhibit Number	Description
2.	2022 Stability Programme (Section I of the Economic and Financial Document of 2022), dated April 6, 2022 (unabridged Italian Version) *
4.	2022 National Reform Programme (Section III of the Economic and Financial Document of 2022), dated April 6, 2022 (unabridged Italian Version) *
5.	Update of the 2022 Economic and Financial Document, dated September 28, 2022 (unabridged Italian Version) *
9.	2022 National Reform Programme (Section III of the Economic and Financial Document of 2022), dated April 6, 2022 – (condensed English version)
	* Exhibit submitted electronically pursuant to Rule 306(b) of Regulation S-T. Condensed English version previously filed with the Form 18-K filed on February 21, 2023.

SIGNATURE

Pursuant to the requirements of the United States Securities Exchange Act of 1934, the registrant Republic of Italy has duly caused this annual report to be signed on its behalf by the undersigned, thereunto duly authorized, in the City of Rome, Italy on May 28, 2024.

REPUBLIC OF ITALY
By:	/s/ Dott. Davide Iacovoni
	Name:	Dott. Davide Iacovoni
	Title:	Director General – Treasury Department – Directorate II
		Ministry of Economy and Finance

EX-99

Exhibit 2

	Documento di Economia e Finanza
	2022
Minstero dell’Economica e delle Finanze	Sezione I Programma di Stabilità

	Documento di Economia e Finanza
	2022
	Sezione I Programma di Stabilità
	Presentato dal Presidente del Consiglio dei Ministri
	Mario Draghi
	e dal Ministro dell’Economia e delle Finanze
	Daniele Franco
Minstero dell’Economica e delle Finanze	Deliberato dal Consiglio dei Ministri il 6 aprile 2022

PREMESSA

Nel 2021 l’economia italiana ha messo a segno un buon recupero, con una crescita del PIL pari al 6,6 per cento in termini reali e una discesa del deficit e del debito della Pubblica amministrazione (PA) in rapporto al PIL più accentuata del previsto, rispettivamente al 7,2 per cento e al 150,8 per cento del PIL (dal 9,6 per cento di deficit e 155,3 per cento di debito del 2020).

La crescita del PIL registrata in corso d’anno dall’Italia (quarto trimestre 2021 su quarto trimestre 2020) è risultata la più elevata tra quella delle grandi economie europee, grazie anche alle politiche adottate dal Governo per sostenere famiglie e imprese e al successo della campagna di vaccinazione anti-Covid.

Negli ultimi mesi dell’anno, il quadro economico si è deteriorato, non solo per l‘impennata dei contagi da Covid-19 causata dalla diffusione della variante Omicron, ma anche per l’eccezionale aumento del prezzo del gas naturale, che ha trainato al rialzo le tariffe elettriche e i corsi dei diritti di emissione (ETS). La conseguente crescita del tasso di inflazione, comune a tutte le economie avanzate, seppure con diversa intensità, ha portato le principali banche centrali a rivedere l’orientamento della politica monetaria in direzione restrittiva o, nel caso della Banca Centrale Europea, a segnalare l’approssimarsi di tale inversione di tendenza. Conseguentemente, i tassi di interesse sono saliti e il differenziale del rendimento sui titoli di Stato italiani nei confronti di quello sul Bund tedesco si è allargato. Le prospettive di crescita, sebbene riviste lievemente al ribasso, prima dello scoppio della guerra restavano comunque ampiamente favorevoli.

A febbraio, facendo seguito a una escalation militare, la Russia ha avviato la sua invasione dell’Ucraina, alla quale l’Unione Europea (UE), il G7 e numerosi altri Paesi hanno risposto con una serie di sanzioni economiche. Agli eventi bellici è conseguita un’ulteriore impennata dei prezzi dell’energia, degli alimentari, dei metalli e di altre materie prime e si è accentuata la flessione della fiducia di imprese e famiglie. In Italia, a marzo l’inflazione al consumo è salita al 6,7 per cento e anche l’inflazione di fondo (al netto dei prodotti energetici e alimentari freschi), seppure assai più moderata, ha raggiunto il 2 per cento.

A fronte di questi sviluppi, le prospettive di crescita dell’economia appaiono oggi più deboli e assai più incerte che a inizio anno. Nell’aggiornamento della previsione ufficiale del presente documento, il peggioramento del quadro economico è determinato dall’andamento delle variabili esogene - dai prezzi dell’energia ai tassi d’interesse, dal tasso di cambio ponderato dell’euro alla minor crescita prevista dei mercati di esportazione dell’Italia. Tali variabili sono oggi tutte meno favorevoli di quanto fossero in settembre, in occasione della pubblicazione della precedente previsione ufficiale nella Nota di Aggiornamento del DEF (NADEF).

Anche in conseguenza di un livello di partenza del PIL trimestrale più elevato a fine 2021 rispetto a quanto precedentemente stimato, nonché dell’impatto

MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE III

DOCUMENTO DI ECONOMIA E FINANZA  2022

economico del conflitto e delle sanzioni imposte nei confronti della Russia, la previsione tendenziale di crescita del PIL per quest’anno scende dal 4,7 per cento dello scenario programmatico della NADEF al 2,9 per cento; quella per il 2023 dal 2,8 per cento al 2,3 per cento, mentre per il 2024 si ha solo una lieve riduzione, dall’1,9 per cento all’1,8 per cento. La previsione per il 2025 viene posta all’1,5 per cento, seguendo l’approccio secondo cui il tasso di crescita su un orizzonte a tre anni converge verso il tasso di crescita ‘potenziale’ dell’economia italiana, attualmente stimato pari all’1,4 per cento. Tale stima presuppone l’attuazione del programma di investimenti e riforme previsto dal Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR).

Alla luce delle tante incognite dell’attuale situazione, la previsione tendenziale è caratterizzata da notevoli rischi al ribasso. Tra questi spicca la possibile interruzione degli afflussi di gas naturale dalla Russia, che nel 2021 hanno rappresentato il 40 per cento delle nostre importazioni. Sebbene questo rischio sia già parzialmente incorporato negli attuali prezzi del gas e del petrolio, è plausibile ipotizzare che un completo blocco del gas russo causerebbe ulteriori aumenti dei prezzi, che influirebbero negativamente sul PIL e spingerebbero ulteriormente al rialzo l’inflazione. In tale scenario, la crescita media annua del 2022 potrebbe scendere sotto il 2,3 per cento ereditato dal 2021.

Il Governo già dallo scorso anno ha risposto al repentino aumento dei prezzi dei prodotti energetici con misure di contenimento dei costi per gli utenti di gas ed energia elettrica. Gli interventi - attuati in misura rilevante dal terzo trimestre del 2021 - sono stati pari, in termini di indebitamento della PA, a 5,3 miliardi nel 2021 e a 14,7 miliardi per il primo semestre di quest’anno, quando si sono aggiunte misure in favore anche delle grandi imprese, incluse le ‘energivore’, per il contenimento del costo dei carburanti e a beneficio del settore dell’autotrasporto. Si può, inoltre, stimare che per effetto di tali misure l’aumento della bolletta energetica pagata da imprese e famiglie nel primo semestre si riduca di almeno un quarto rispetto a uno scenario senza gli interventi del Governo.

A queste misure si aggiungono ulteriori interventi adottati nei primi mesi dell’anno in favore di specifiche categorie (contributi a fondo perduto e sostegno della liquidità delle imprese), quelli per coprire parte dei costi di Regioni ed enti locali e quelli per il settore della sanità (nel complesso, per ulteriori 4,1 miliardi nel 2022).

Il Governo sta anche operando per una risposta più ampia e strutturale alla crisi energetica, sia con azioni a livello nazionale che con l’attiva partecipazione alla formulazione delle politiche europee. Sul fronte nazionale, di concerto con le imprese del settore, è in corso uno sforzo di ampliamento e diversificazione degli approvvigionamenti di gas tramite un maggior ricorso alle forniture attraverso i gasdotti meridionali, nonché di aumento delle importazioni di GPL e della capacità di rigassificazione. Sarà inoltre promosso un incremento della produzione nazionale di gas naturale e di biometano.

All’impegno del Governo e delle società del settore per diversificare le fonti di approvvigionamento di gas si accompagnano sforzi crescenti per ridurre rapidamente la dipendenza dalle fonti fossili di energia attraverso l’impulso all’istallazione di capacità produttiva di elettricità da fonti rinnovabili. Questa linea è coerente con la recente comunicazione REPowerEU della Commissione europea,

IV MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE

PREMESSA

la quale pone l’enfasi sullo sviluppo della produzione di biocombustibili e su una politica concertata a livello europeo per l’acquisizione di gas e l’imposizione di livelli minimi di stoccaggio, oltre ad invitare gli Stati membri a contenere i consumi di energia tramite il potenziamento dell’efficienza energetica degli edifici e misure di risparmio, per esempio sulla temperatura degli ambienti interni.

La Commissione propone anche, in linea con la posizione espressa dall’Italia, di rivisitare in chiave migliorativa i meccanismi di funzionamento del mercato del gas e di quello elettrico, senza pregiudicare i principi di trasparenza e concorrenzialità su cui essi poggiano.

L’obiettivo principale nella risposta all’attuale crisi energetica è di accelerare la transizione ecologica assicurando al contempo le forniture di gas, che costituiscono il ponte verso un’economia decarbonizzata e sostenibile, e migliorando i meccanismi di funzionamento e la trasparenza dei mercati dell’energia.

Più in generale, è necessario che la difficile fase che stiamo attraversando non distolga l’attenzione, ma anzi rafforzi l’impegno di tutte le amministrazioni e di tutti i livelli di governo ad attuare efficacemente il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR), di cui la transizione ecologica è il capitolo più corposo in termini di investimenti programmati. Il completamento a fine 2021 della prima tappa del PNRR, con l’erogazione dei relativi fondi da parte della Commissione, rappresenta un primo importante risultato.

L’ultimo anno è stato anche caratterizzato da strozzature nei trasporti internazionali e nella logistica, nonché dalla carenza di prodotti d’importanza cruciale nelle moderne filiere industriali quali i semiconduttori. Ne ha particolarmente risentito l’industria dell’auto, che soffre non solo di un’insufficiente disponibilità di componenti elettroniche e dell’incertezza percepita dai consumatori circa la tempistica di dismissione delle auto tradizionali, ma anche delle difficoltà di riconversione della filiera dell’auto convenzionale.

Per quanto riguarda la politica industriale, sono stati destinati nuovi fondi al sostegno dell’industria dell’auto (sia dal lato delle vendite di veicoli non inquinanti che da quello del supporto all’innovazione e alla riconversione della filiera produttiva) e di sostegno agli investimenti dell’industria dei semiconduttori.

Ulteriori provvedimenti saranno emanati in aprile. Ma prima di descrivere quali saranno i prossimi passi, è opportuno considerare quali siano le basi di partenza in termini di finanza pubblica.

Come detto, il 2021 ha registrato un deficit della PA nettamente inferiore alle attese. I dati relativi al fabbisogno di cassa del settore statale indicano che nel primo trimestre dell’anno in corso l’andamento della finanza pubblica è rimasto favorevole. Le nuove proiezioni mostrano disavanzi della PA inferiori a quanto previsto per il 2022-2024 nello scenario programmatico della NADEF, soprattutto per quanto riguarda il 2022. Ciò riflette una dinamica delle entrate tributarie e contributive sostenuta e superiore alle previsioni e una dinamica della spesa sotto controllo. I recenti provvedimenti di calmierazione del costo dell’energia sono stati compensati in modo tale da non influire sull’indebitamento netto.

A fronte di una previsione di deficit tendenziale della PA del 5,1 per cento del PIL quest’anno e in discesa fino al 2,7 per cento del PIL nel 2025, il Governo ha

MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE V

DOCUMENTO DI ECONOMIA E FINANZA  2022

deciso di confermare gli obiettivi di deficit nominale della NADEF, con un sentiero che partendo dal 5,6 per cento del PIL quest’anno scende fino al 2,8 per cento nel 2025, creando uno spazio per nuove misure espansive pari a 0,5 punti percentuali di PIL quest’anno, 0,2 nel 2023 e 0,1 nel 2024 e 2025.

Utilizzando tali margini finanziari, il Governo predisporrà un nuovo decreto-legge per ripristinare alcuni fondi che erano stati utilizzati a copertura del recente decreto-legge n.17, integrare le risorse destinate a compensare l’aumento del costo delle opere pubbliche a fronte della dinamica del prezzo dell’energia e delle materie prime, intervenire ancora per contenere il costo dei carburanti e dell’energia. Si appronteranno inoltre strumenti per sostenere le imprese più danneggiate dalle sanzioni nei confronti della Russia e a tale scopo si rifinanzierà anche il fondo di garanzia per le PMI. Infine, ulteriori risorse saranno messe a disposizione per fornire assistenza ai profughi ucraini.

Tenuto conto di queste misure, lo scenario programmatico si caratterizza per una crescita del PIL lievemente più elevata del tendenziale, soprattutto nel 2022 e nel 2023, quando il PIL è previsto crescere, rispettivamente, del 3,1 per cento e del 2,4 per cento, con riflessi positivi sulla crescita dell’occupazione.

Come detto, lo scenario programmatico per l’indebitamento netto è invariato rispetto alla NADEF per quanto riguarda gli anni 2022-2024 e fissa un deficit inferiore al 3 per cento per il 2025. Il sentiero del saldo strutturale è solo lievemente superiore a quello della NADEF a causa di una diversa quantificazione delle misure di carattere temporaneo (one-off) e prevede comunque miglioramenti di tale saldo in ciascuno dei prossimi tre anni, oltre che, più limitatamente, quest’anno. Il rapporto debito/PIL scenderà dal 150,8 per cento del 2021 fino al 141,4 per cento nel 2025.

La decisione di confermare gli obiettivi programmatici di disavanzo fissati in un quadro congiunturale più favorevole testimonia l’attenzione dell’esecutivo verso la sostenibilità della finanza pubblica. Anche in questo momento difficile, in cui la finanza pubblica è chiamata a rispondere a molteplici esigenze di natura sia congiunturale sia strutturale, si conferma la sostenibilità dei conti pubblici. Le proiezioni di più lungo termine mostrano, infatti, che il progressivo miglioramento del saldo di bilancio negli anni successivi al 2025 e la piena attuazione del programma di riforma delineato nel PNRR consentiranno di portare il rapporto debito/PIL al disotto del livello precedente alla crisi pandemica (134,1 per cento) entro la fine del decennio.

Al contempo, per il Governo resta imprescindibile continuare ad operare per promuovere una crescita economica più elevata e sostenibile. Già lo scorso anno, con ripetuti interventi il Governo ha posto le basi per un innalzamento del potenziale di crescita dell’economia. Per gli investimenti pubblici sono stati stanziati fondi per oltre 320 miliardi, affiancando alle risorse previste con il PNRR quelle del Fondo complementare e quelle reperite con la Legge di bilancio per 2022. Sono stati estesi nel tempo, per dare maggiore certezza della programmazione temporale, gli incentivi agli investimenti privati e, in particolare, gli incentivi alla ricerca. Sono stati inoltre creati nuovi strumenti di sostegno alla ricerca di base e applicata.

VI MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE

PREMESSA

La riforma dell’Irpef e il taglio dell’Irap determinano una riduzione degli oneri fiscali su famiglie e imprese che potrà avere effetti positivi sull’occupazione e sul mercato del lavoro. Inoltre, l’attuazione della riforma dell’Assegno Unico e Universale per i figli, il potenziamento della rete di asili nido, le misure di vantaggio per i giovani che acquistano casa sono esempi della più ampia azione che il Governo sta conducendo a favore delle famiglie e della natalità, anche alla luce delle tendenze demografiche.

L’attuale contingenza non deve farci distogliere l’attenzione dalle politiche strutturali già avviate nei settori strategici della transizione ecologica e digitale, della competitività del sistema economico, della sanità e del welfare, con particolare riguardo all’assetto del sistema pensionistico per il quale, nel pieno rispetto dell’equilibrio dei conti pubblici, della sostenibilità del debito e dell’impianto contributivo del sistema, occorrerà trovare soluzioni che consentano forme di flessibilità in uscita ed un rafforzamento della previdenza complementare. Occorrerà, altresì, approfondire le prospettive pensionistiche delle giovani generazioni.

In conclusione, gli obiettivi programmatici del Documento si fondano su uno scenario in cui l’economia rallenta fortemente ma registra comunque una crescita annua significativa. I margini di bilancio derivanti dalla conferma degli obiettivi fissati nella NADEF saranno utilizzati per sostenere ulteriormente il sistema produttivo, le famiglie e per realizzare gli investimenti programmati.

L’incertezza è tuttavia molto ampia, in relazione a fattori politici ed economici internazionali. Se lo scenario globale dovesse ulteriormente deteriorarsi, vi è il rischio che la crescita annua risulti inferiore a quella derivante dal trascinamento del risultato del 2021.

Il Governo non esiterà a intervenire con la massima decisione e rapidità a sostegno delle famiglie e delle imprese italiane.

Il Governo è impegnato ad accelerare fortemente la diversificazione delle fonti energetiche e il conseguimento di una maggiore autonomia energetica nazionale.

I tanti problemi contingenti che ci troviamo a fronteggiare non devono distogliere la nostra attenzione dagli obiettivi di medio e lungo termine. Va data piena attuazione al PNRR e a tutte le iniziative necessarie per innalzare e rendere più sostenibile la crescita della nostra economia: dobbiamo accrescere gli investimenti in capitale umano e fisico, l’occupazione e il tasso di aumento della produttività.

Daniele Franco

Ministro dell’Economia e delle Finanze

MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE VII

DOCUMENTO DI ECONOMIA E FINANZA 2022

VIII MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE

INDICE

I. QUADRO COMPLESSIVO E POLITICA DI BILANCIO

I.1 Tendenze recenti dell’economia e della finanza pubblica

I.2 Quadro macroeconomico tendenziale

I.3 Finanza pubblica tendenziale

I.4 Quadro macroeconomico e di finanza pubblica programmatico

I.5 Scenari di rischio per la previsione

I.6 Collegati alla decisione di bilancio

II. QUADRO MACROECONOMICO

II.1 L’economia internazionale

II.2 Economia italiana: tendenze recenti

II.3 Economia italiana: prospettive

II.4 Scenario programmatico

III. INDEBITAMENTO NETTO E DEBITO PUBBLICO

III.1 Indebitamento netto: dati di consuntivo e previsioni tendenziali

III.2 Percorso programmatico di finanza pubblica

III.3 Impatto finanziario delle riforme adottate da aprile 2021

III.4 Evoluzione del rapporto debito/PIL

III.5 La regola del debito e gli altri fattori rilevanti

IV. SENSITIVITÀ E SOSTENIBILITÀ DELLE FINANZE PUBBLICHE

IV.1 Analisi di sensitività e rischio di breve periodo

IV.2 Analisi di sostenibilità del debito pubblico

V. AZIONI INTRAPRESE E LINEE DI TENDENZA

V.1 La manovra di finanza pubblica 2022

V.2 I principali provvedimenti adottati nel 2022

VI. ASPETTI ISTITUZIONALI DELLE FINANZE PUBBLICHE

VI.1 Il rafforzamento del processo di revisione e valutazione della spesa pubblica

VI.2 La regola dell’equilibrio di bilancio per le amministrazioni locali

VI.3 Il patto per la salute e i tetti alla spesa farmaceutica

APPENDICE

Tavola A1 Effetti netti della manovra di finanza pubblica sull’indebitamento netto della PA

MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE XI

DOCUMENTO DI ECONOMIA E FINANZA - SEZ. I PROGRAMMA DI STABILITÀ

INDICE DELLE TAVOLE

Tavola I.1 Quadro macroeconomico tendenziale sintetico

Tavola I.2 Quadro macroeconomico programmatico sintetico

Tavola I.3 Indicatori di finanza pubblica

Tavola II.1 Quadro macroeconomico tendenziale

Tavola II.2 Ipotesi di base

Tavola II.3a Prospettive macroeconomiche

Tavola II.3b Prezzi

Tavola II.3c Mercato del lavoro

Tavola II.3d Conti settoriali

Tavola III.1 Evoluzione dei principali aggregati delle Amministrazioni pubbliche

Tavola III.2 Impatto del RRF sulle previsioni – Sovvenzioni

Tavola III.3 Impatto del RRF sulle previsioni – Prestiti

Tavola III.4 Scenario a politiche invariate

Tavola III.5 Spese da escludere dalla regola di spesa

Tavola III.6 Differenze rispetto al precedente Programma di Stabilità

Tavola III.7 Saldi di cassa

Tavola III.8 La finanza pubblica corretta per il ciclo

Tavola III.9 Deviazioni significative

Tavola III.10 Tendenze della spesa corrente rispetto al benchmark di spesa

Tavola III.11a Impatto sull’indebitamento netto delle riforme adottate in risposta alle Raccomandazioni 2021

Tavola III.11b Impatto sull’indebitamento netto delle riforme adottate in risposta alle Raccomandazioni 2020

Tavola III.12 Determinanti del rapporto debito/PIL

Tavola III.13 Debito delle Amministrazioni pubbliche per sottosettore

Tavola III.14 Rispetto della regola del debito

Tavola IV.1 Heat map sulle variabili sottostanti a S0 per il 2022

Tavola IV.2 Sensitività alla crescita

Tavola IV.3 Spesa per pensioni, sanità, assistenza agli anziani, istruzione e indennità di disoccupazione (2010-2070)

Tavola V.1 Effetti della manovra di finanza pubblica 2022 e del D.Lgs. n. 230/2021 sull’indebitamento netto della P.A.

Tavola V.2 Effetti netti dei principali provvedimenti adottati nel 2022 sull’indebitamento netto della PA

XII MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE

INDICE

INDICE DELLE FIGURE

Figura I.1 Prodotto interno lordo e produzione industriale

Figura I.2 Prezzi all’ingrosso del gas naturale e dell’energia elettrica

Figura I.3 Prezzi al consumo (intera collettività nazionale – NIC)

Figura I.4 Indici di fiducia delle imprese italiane

Figura I.5 Indebitamento netto e debito lordo della PA in rapporto al PIL

Figura II.1 Indici dei prezzi delle principali commodities

Figura II.2 Inflazione al consumo dei maggiori paesi

Figura II.3 Prezzi Brent e gas naturale

Figura II.4 Contributi alla crescita del PIL

Figura II.5 Tasso di disoccupazione e partecipazione

Figura II.6 Esportazioni di beni e servizi in volume nel 2021

Figura II.7 Esportazioni di beni per i principali settori di attività economica nel 2021

Figura II.8 Prestiti al settore privato

Figura II.9 Sofferenze del settore privato

Figura II.10 Andamento dei contagi da Covid-19

Figura III.1 Indebitamento netto e saldo primario a legislazione vigente

Figura III.2 Investimenti fissi lordi della PA e risorse del RRF

Figura III.3 Determinanti del debito pubblico

Figura III.4 Andamento del rapporto debito/PIL al lordo e al netto degli aiuti europei

Figura IV.1 Dinamica del rapporto debito/PIL negli scenari di sensitività

Figura IV.2a Proiezione stocastica del rapporto debito/PIL con shock ad alta volatilità

Figura IV.2b Proiezione stocastica del rapporto debito/PIL con shock a volatilità limitata

Figura IV.3 Proiezione di medio termine del rapporto debito/PIL

Figura IV.4 Rapporto debito/PIL nello scenario di riferimento

Figura IV.5 Sensitività del debito pubblico a un aumento della speranza di vita e una riduzione del tasso di fertilità

Figura IV.6 Sensitività del debito pubblico a un aumento/riduzione del flusso netto di immigrati

Figura IV.7 Sensitività del debito pubblico ad una variazione della produttività totale dei fattori

Figura IV.8 Impatto della maggior crescita legata alle riforme

Figura IV.9 Impatto della maggiore tax compliance

Figura IV.10 Impatto delle riforme pensionistiche

Figura V.1 Effetti netti della manovra di finanza pubblica 2022 per principali settori di intervento sull’indebitamento netto della PA

Figura VI.1 Risparmio lordo e indebitamento netto enti territoriali 2017-2020

Figura VI.2 Variazione assoluta 2020-2019 principali grandezze conto economico della PA – Enti territoriali

Figura VI.3 Contributi alla crescita degli investimenti fissi lordi della PA (dati a prezzi 2015), indebitamento netto e debito delle Amministrazioni locali

MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE XIII

DOCUMENTO DI ECONOMIA E FINANZA - SEZ. I PROGRAMMA DI STABILITÀ

INDICE DEI BOX

Capitolo II Le sanzioni dell’Unione Europea nei confronti della Russia

La recente evoluzione delle relazioni commerciali tra Italia e Russia

Recenti iniziative del Governo italiano in risposta all’emergenza sanitaria Covid-19

Gli errori di previsione sul 2021 e la revisione delle stime per il 2022 e gli anni seguenti

Un’analisi di rischio (o di sensibilità) sulle variabili esogene

Capitolo III La pressione fiscale effettiva nel 2021 e nel 2022

Confronto con le previsioni di finanza pubblica della Commissione europea

Linee guida della Commissione Europea per la politica fiscale 2023

La revisione della governance economica europea

L’orientamento della Commissione sul debito pubblico degli Stati Membri

Capitolo IV Garanzie pubbliche

Le tendenze di medio-lungo periodo del sistema pensionistico italiano

Capitolo V Contrasto all’evasione fiscale

Aiuto Pubblico allo Sviluppo (APS)

XIV MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE

I. QUADRO COMPLESSIVO E POLITICA DI BILANCIO

I.1 TENDENZE RECENTI DELL’ECONOMIA E DELLA FINANZA PUBBLICA

Nel 2021 l’Italia ha conseguito un forte recupero del prodotto interno lordo e un notevole miglioramento della finanza pubblica. Il prodotto interno lordo (PIL) è cresciuto del 6,6 per cento in termini reali, dopo l’eccezionale caduta del 9,0 per cento registrata nel 2020 in connessione con lo scoppio della pandemia. L’indebitamento netto della Pubblica amministrazione (PA) è sceso al 7,2 per cento del PIL, dal 9,6 per cento del 2020. Grazie alla sostenuta crescita del prodotto in termini nominali (7,2 per cento), il rapporto tra debito pubblico e PIL a fine 2021 è sceso al 150,8 per cento, dal picco del 155,3 per cento toccato nel 2020¹.

Tuttavia, dopo la notevole ripresa registrata nei due trimestri centrali del 2021, negli ultimi mesi dell’anno scorso il ritmo di crescita del PIL è stato rallentato dalla quarta ondata dell’epidemia da Covid-19, da carenze di materiali e componenti, nonché dall’impennata dei prezzi del gas naturale e dell’energia elettrica, che peraltro avevano già registrato forti aumenti a partire dalla tarda primavera.

FIGURA I.1: PRODOTTO INTERNO LORDO E PRODUZIONE INDUSTRIALE

Fonte: Istat.

___

¹ Queste stime differiscono dai dati ufficiali pubblicati dall’Istat il 1°marzo 2022 in seguito al successivo comunicato stampa Istat del 24 marzo 2022, in cui l’istituto ha rivisto al ribasso il PIL nominale del 2021 a causa di una rettifica di valore per le importazioni di gas naturale e i relativi prezzi all’importazione.

MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE 1

DOCUMENTO DI ECONOMIA E FINANZA - SEZ. I PROGRAMMA DI STABILITÀ

Nel primo bimestre di quest’anno gli indicatori del ciclo internazionale si sono indeboliti, pur rimanendo moderatamente positivi. In Italia, l’impatto del rialzo dei prezzi energetici sui costi delle imprese e sui bilanci familiari si è aggravato, sebbene gli interventi finanziati dalla Legge di bilancio 2022 e da successivi provvedimenti del Governo² lo abbiano ridotto di oltre un quarto per quanto riguarda il primo semestre del 2022. A gennaio, la produzione dell’industria e delle costruzioni ha segnato una decisa battuta d’arresto, mentre il tasso di inflazione segnava nuovi rialzi, in Italia così come negli altri Paesi europei.

FIGURA I.2: PREZZI ALL’INGROSSO DEL GAS NATURALE E DELL’ENERGIA ELETTRICA

Fonte: GME - Gestore Mercati Energetici.

Il forte impulso inflazionistico proveniente dall’energia e dalle materie prime ha anche causato una revisione al rialzo delle aspettative di mercato sulla futura politica monetaria della Banca Centrale Europea (BCE). Di conseguenza, i tassi di interesse hanno registrato aumenti significativi e il differenziale di rendimento tra i titoli di Stato italiani e il Bund si è ampliato.

Su questo già complesso quadro economico, a fine febbraio si è inserito l’attacco militare della Russia all’Ucraina. L’aggressione ha portato all’immediata imposizione di sanzioni economiche nei confronti della Russia da parte dell’Unione Europea (UE), dei G7 e di molti altri Paesi. Le sanzioni UE sono state inizialmente rivolte a banche e individui; in seguito, sono state allargate all’esportazione di beni di lusso e ad alta tecnologia e alle importazioni siderurgiche. Sebbene gas e petrolio siano per ora esclusi dalle sanzioni, i prezzi del gas naturale e del petrolio hanno registrato ulteriori aumenti, raggiungendo un nuovo massimo l’8 marzo, a cui è poi seguita una correzione, favorita dall’annuncio di un pacchetto di misure UE, tra cui la Comunicazione REPowerEU, e dalla continuazione dei normali afflussi di gas russo.

___

² Decreti-legge n.4 del 27 gennaio 2022, n.17 del 1°marzo 2022 e n.21 del 21 marzo 2022.

2 MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE

I. QUADRO COMPLESSIVO E POLITICA DI BILANCIO

La crisi militare in Ucraina ha anche causato un marcato aumento dei prezzi delle materie prime alimentari, che potrà avere ulteriori impatti sull’inflazione in un contesto in cui in Italia, secondo i dati preliminari dell’Istat, i prezzi al consumo a marzo risultano in crescita tendenziale del 6,7 per cento secondo l’indice nazionale (NIC), dal 5,7 per cento di febbraio, con la componente di fondo anch’essa in salita al 2,0 per cento, dall’1,7 per cento³.

FIGURA I.3: PREZZI AL CONSUMO (INTERA COLLETTIVITÀ NAZIONALE – NIC), % A/A

Fonte: Istat.

Negli stessi mesi, i contagi da Covid-19 hanno registrato un massimo settimanale intorno al 20 gennaio, per poi scendere rapidamente fino all’inizio di marzo, quando si sono registrati nuovi aumenti, anche in corrispondenza con una maggiore diffusione del sotto lignaggio BA.2 della variante Omicron. A fine marzo, l’andamento dei contagi appare in fase di stabilizzazione e la tendenza dei ricoveri e del tasso di occupazione delle terapie intensive è tale che tutte le regioni italiane sono attualmente classificate a basso rischio. Circa il 90 per cento della popolazione di età superiore ai 12 anni e quasi il 33 per cento dei bambini di età fra i 5 e gli 11 anni hanno completato il ciclo di vaccinazione di base. Tenendo conto di questo quadro complessivo, il Governo ha deciso di porre fine allo stato di emergenza il 31 marzo e ha adottato una roadmap per la rimozione delle restrizioni anti-Covid in vigore⁴.

Ciononostante, la pandemia è ancora in corso e rimane un ostacolo all’attività economica a livello globale, sia per l’impatto sull’offerta di lavoro e i comportamenti dei consumatori, sia per gli effetti avversi sulle catene globali del valore e sui costi di trasporto.

In questo contesto di grande incertezza, la fiducia delle famiglie italiane, già in fase di lieve discesa da ottobre, è scesa marcatamente in marzo a causa della

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³ La componente di fondo dell’indice NIC esclude l’energia, i carburanti e i generi alimentari freschi.

⁴ Le disposizioni sono contenute nel decreto-legge n. 24/2022 del 17 marzo 2022.

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DOCUMENTO DI ECONOMIA E FINANZA - SEZ. I PROGRAMMA DI STABILITÀ

guerra in Ucraina. In particolare, le famiglie sono risultate assai più pessimiste sulle prospettive economiche dell’Italia e meno orientate a effettuare acquisti di beni durevoli, mentre la loro valutazione sulle proprie condizioni economiche non è sensibilmente peggiorata.

Il peggioramento della fiducia delle imprese secondo l’indagine congiunturale Istat è risultato più contenuto, con un moderato calo per l’industria manifatturiera e dei servizi e un peggioramento più sensibile del commercio al dettaglio. Nelle costruzioni, invece, l’indice di fiducia ha toccato un nuovo massimo sebbene un’elevata quota di imprese riporti pressioni al rialzo sui prezzi.

FIGURA I.4: INDICI DI FIDUCIA DELLE IMPRESE ITALIANE

Fonte: Istat e stime MEF per il mese di aprile 2020, in cui l’indagine non è stata pubblicata.

In base agli ultimi dati disponibili, sebbene si stimi un rimbalzo della produzione industriale in febbraio, i modelli di nowcasting indicano che all’incremento congiunturale dello 0,6 per cento registrato nel quarto trimestre del 2021 sia seguita una contrazione del PIL dello 0,5 per cento nel primo trimestre di quest’anno, attribuibile principalmente a una contrazione del valore aggiunto dell’industria. Per il secondo trimestre si prevede una moderata ripresa della crescita trimestrale del PIL, trainata principalmente dai servizi. Va tuttavia segnalato che nell’indagine Istat di marzo le aspettative delle imprese manifatturiere su ordinativi e produzione sono nettamente peggiorate, il che segnala rischi al ribasso per il secondo trimestre.

Passando alla finanza pubblica, la discesa dell’indebitamento netto della PA al 7,2 per cento nel 2021 costituisce un risultato assai migliore della stima presentata nel DEF dell’anno scorso (11,8 per cento) e di quella della Nota di Aggiornamento del DEF (NADEF) e del Documento Programmatico di Bilancio (DPB) (9,4 per cento). Tale riduzione è avvenuta nonostante l’entità straordinaria degli interventi di sostegno a famiglie, imprese, lavoro, sanità, scuola, università e ricerca attuati durante l’anno in risposta alla pandemia (pari complessivamente a 71 miliardi) e

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I. QUADRO COMPLESSIVO E POLITICA DI BILANCIO

delle misure di contenimento dei costi dell’energia per famiglie e imprese (5,3 miliardi).

Il minor disavanzo nel 2021 rispetto alle previsioni è derivato da una migliore performance sia della spesa che delle entrate della PA. Infatti, quasi tutte le componenti della spesa corrente primaria sono risultate inferiori alle previsioni, in particolare le retribuzioni, i consumi intermedi e le prestazioni sociali diverse dalle ensioni. Gli investimenti pubblici sono stati in linea con le previsioni (raggiungendo quasi 51 miliardi, equivalenti al 2,9 per cento del PIL), mentre i pagamenti per interessi hanno lievemente ecceduto le stime di settembre, soprattutto a causa dell’aumento dell’inflazione italiana ed europea, che ha fatto salire i pagamenti sui titoli indicizzati all’inflazione. Dal lato delle entrate, sia le entrate tributarie che i contributi sociali hanno superato le stime del DPB per complessivi 26,4 miliardi (1,5 per cento del PIL).

FIGURA I.5: INDEBITAMENTO NETTO E DEBITO LORDO DELLA PA IN RAPPORTO AL PIL

Fonte: Istat, Banca d’Italia.

I dati più recenti indicano che il buon andamento della finanza pubblica è continuato nel primo trimestre del 2022, giacché il fabbisogno di cassa del settore statale è sceso a 30,0 miliardi, da 41,1 miliardi nel corrispondente periodo dell’anno scorso. La discesa del fabbisogno appare dovuta soprattutto alla crescita delle entrate tributarie e contributive, che a gennaio sono aumentate, rispettivamente, del 13,8 per cento e del 7,8 per cento rispetto allo stesso mese dell’anno scorso.

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I.2 QUADRO MACROECONOMICO TENDENZIALE

Partendo da una stima Istat di crescita del PIL reale nel 2021 più elevata di quanto previsto a settembre nella Nota di Aggiornamento del DEF (NADEF), 6,6 per cento contro 6,0 per cento, la previsione tendenziale per il 2022 scende al 2,9 per cento, dal 4,7 per cento della NADEF, sebbene il profilo trimestrale del PIL nel 2021 crei un effetto di trascinamento del 2,3 per cento su quest’anno.

Oltre al fatto che il livello del PIL reale trimestrale ereditato dal 2021 è nettamente più elevato, la revisione al ribasso della previsione per il 2022 è dovuta principalmente al peggioramento delle variabili esogene della previsione. Risultano infatti riviste al ribasso le previsioni di crescita del commercio mondiale e delle importazioni dei Paesi più rilevanti quali mercati di esportazione dell’Italia. Inoltre, i livelli attesi dei prezzi delle materie prime e dell’energia sono nettamente più elevati, così come sono più alti i tassi di interesse correnti e attesi. Anche il tasso di cambio ponderato dell’euro risulta meno competitivo sebbene l’euro resti debole nei confronti del dollaro. Nel complesso, stime effettuate con il modello ITEM in uso al Tesoro indicano che i cambiamenti delle esogene rispetto al settembre scorso comportino un taglio alla previsione di crescita reale per il 2022 di almeno 1,4 punti percentuali.

Alla minore crescita delle importazioni dei partner commerciali dell’Italia, che già incorpora in qualche misura l’insorgere della crisi Ucraina, si deve sommare l’impatto specifico dei minori flussi di commercio bilaterale tra Italia e Russia dovuti alla situazione bellica e alle sanzioni. La quota della Russia sulle esportazioni italiane si è notevolmente ridotta dal 2013 in poi per via delle sanzioni che furono adottate nel 2014 dopo l’annessione della Crimea e l’occupazione di parte del Donbass da parte della Russia. Nel 2021 tale quota è stata pari all’1,5 per cento. I principali settori esportatori verso la Russia sono la meccanica, il mobilio, l’abbigliamento, le calzature, l’alimentare e i mezzi di trasporto

L’export verso la Russia è superiore al 3 per cento delle esportazioni settoriali solamente per l’abbigliamento e l’industria del mobile e al 2 per cento per macchinari e apparecchi. In base ad un’interpretazione molto ampia dei provvedimenti, si stima che i settori soggetti a divieti di esportazione contino per circa la metà dell’export italiano verso la Russia. L’azzeramento di tali esportazioni a partire dal mese di marzo causerebbe un calo del PIL Italiano di circa 0,2 punti percentuali nel 2022 e un ulteriore impatto di 0,1 punti nel 2023.

Il peso della Russia nel commercio estero italiano è maggiore dal lato delle importazioni: nel 2021, anche per via del rialzo dei prezzi, è risultato pari al 3,0 per cento e comprende principalmente il gas naturale, il petrolio, i metalli e i prodotti siderurgici. Non si sono per ora registrate riduzioni nelle forniture di gas e petrolio, mentre come detto le importazioni di prodotti siderurgici dalla Russia sono state vietate e quelle dall’Ucraina sono fortemente limitate dal conflitto in atto e dalla distruzione di importanti siti produttivi. Ciò causerà difficoltà di reperimento di alcuni semilavorati e un loro aumento di prezzo, che impatterà negativamente sul PIL per un importo che si stima inferiore ad un decimo di punto percentuale.

Come già menzionato, il conflitto in Ucraina ha anche avuto un impatto negativo sulla fiducia di famiglie e imprese, oltre ad aver causato una forte correzione nei mercati finanziari, peraltro parzialmente rientrata. L’effetto di

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I. QUADRO COMPLESSIVO E POLITICA DI BILANCIO

questi fattori sul PIL è stato quantificato in ulteriori 0,2 punti percentuali di minor crescita nel 2022.

D’altro canto, l’aggiornamento della previsione di crescita per il 2022 tiene anche conto della diversa distribuzione temporale delle spese relative al Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR) in confronto a quanto ipotizzato nella NADEF, nonché dei provvedimenti più recenti adottati dal Governo per contenere il rialzo dei costi di gas ed energia elettrica nel secondo trimestre e per sostenere le imprese energivore e alcune filiere produttive di punta, quali l’auto, la componentistica e i semiconduttori5. Si stima che la diversa distribuzione temporale delle spese connesse al PNRR impatti positivamente sulla crescita 2022 per 0,2 punti percentuali circa, mentre gli altri provvedimenti, essendo compensati da un temporaneo minor finanziamento di alcune spese e da aumenti di entrate, abbiano impatti limitati sulla crescita del PIL di quest’anno (nel caso del DL 17 hanno effetti ritardati di un qualche rilievo sul 2023).

La nuova previsione macroeconomica si caratterizza anche per un tasso di inflazione assai più elevato di quanto previsto a settembre scorso nella NADEF. Il deflatore dei consumi delle famiglie, che nel 2021 è cresciuto dell’1,7 per cento, è previsto aumentare del 5,8 per cento nel 2022, contro una previsione dell’1,6 per cento nella NADEF. La previsione di crescita del deflatore del PIL, anch’essa dell’1,6 per cento nella NADEF, sale al 3,0 per cento. Ciò porta la nuova previsione di crescita del PIL nominale al 6,0 per cento, solo leggermente più bassa del 6,4 per cento previsto nella NADEF.

A fronte dell’impennata dell’inflazione, si prevede un’accelerazione più moderata delle retribuzioni e dei redditi da lavoro, sebbene il rinnovo dei contratti pubblici (e di alcuni altri settori) causerà un’accelerazione delle retribuzioni contrattuali. Anche grazie a una crescita dell’occupazione, in rallentamento rispetto al 2021 ma pur sempre significativa (2,6 per cento in termini di ore lavorate), i redditi da lavoro dipendente quest’anno crescerebbero del 5,5 per cento in termini nominali, dal 7,7 per cento dell’anno scorso. Il tasso di disoccupazione scenderebbe dal 9,5 per cento del 2021 all’8,7 per cento.

Dal lato dei rapporti con l’estero, come è già avvenuto nella seconda metà del 2021, il forte aumento dei prezzi all’importazione porterà ad un restringimento del surplus commerciale e di partite correnti. Quest’ultimo scenderebbe al 2,3 per cento del PIL quest’anno, dal 3,7 per cento del PIL registrato nel 2020 e dal 3,3 per cento del 2021.

Per quanto riguarda i prossimi anni, anche la previsione di crescita del PIL per il 2023 scende in confronto alla NADEF (al 2,3 per cento, dal 2,8 per cento) per via del peggioramento delle variabili esogene della previsione – in particolare livelli attesi dei prezzi dell’energia e dei tassi di interesse più elevati e una minor crescita prevista del commercio mondiale. La previsione per il 2024 è quasi invariata (1,8 per cento contro 1,9 per cento), mentre la previsione per il 2025, non considerata nell’orizzonte della NADEF, è posta all’1,5 per cento anche in base al consueto approccio di far convergere la previsione a tre anni verso il tasso di crescita potenziale dell’economia italiana. Quest’ultimo, ipotizzando l’attuazione del programma di investimenti e riforme previsto dal PNRR, è cifrato all’1,4 per cento.

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⁵ Il riferimento è ai decreti-legge n.17 del 1°marzo 2022 e n.21 del 21 marzo 2022.

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TAVOLA I.1: QUADRO MACROECONOMICO TENDENZIALE SINTETICO (1) (variazioni percentuali, salvo ove non diversamente indicato)
	2021	2022	2023	2024	2025
PIL	6,6	2.9	2,3	1,8	1,5
Deflatore PIL	0,5	3,0	2,1	1,8	1,8
Deflatore consumi	1,7	5,8	2,0	1,7	1,8
PIL nominale	7,2	6,0	4,4	3,6	3,3
Occupazione (ULA) (2)	7,6	2,5	2,2	1,6	1,3
Occupazione (FL) (3)	0,8	1,8	1,7	1,2	1,0
Tasso di disoccupazione	9,5	8,7	8,3	8,1	8,0
Bilancia partite correnti (saldo in % PIL)	3,3	2,3	2,7	2,8	2,8
(1) Eventuali imprecisioni derivano dagli arrotondamenti. (2) Occupazione espressa in termini di unità standard di lavoro (ULA). (3) Numero di occupati in base all’indagine campionaria della Rilevazione Continua delle Forze Lavoro (RCFL).

La previsione sconta un rientro dell’inflazione già nel 2023 dopo il picco previsto per quest’anno. Il deflatore dei consumi crescerebbe intorno al 2 per cento nei prossimi anni. I fattori più importanti sono gli andamenti attesi dei prezzi dell’energia e dei salari. Per i primi, si segue il consueto approccio di utilizzare i prezzi dei contratti futures sul gas e il petrolio, i quali prefigurano livelli molto elevati fino alla primavera del 2023 e quindi una graduale discesa verso livelli che, nel caso del gas, sarebbero pari a meno della metà dei prezzi attuali.

Per quanto riguarda le retribuzioni contrattuali, lo scenario tendenziale ipotizza che, al netto delle componenti legate al welfare aziendale e ai premi di produttività, gli adeguamenti dei minimi contrattuali continueranno a prendere come riferimento il tasso di inflazione al netto dei prodotti energetici importati. Si consideri, ad esempio, che a marzo l’indice nazionale dei prezzi al consumo (NIC) al netto dell’energia ha registrato una crescita tendenziale del 2,5 per cento, mentre come detto l’indice generale è cresciuto del 6,7 per cento. Ipotizzando che il tasso di inflazione al netto dell’energia non salga in misura molto significativa rispetto al livello raggiunto a febbraio, i futuri aumenti delle retribuzioni dovrebbero risultare più elevati rispetto agli anni scorsi, ma relativamente moderati e compatibili con un tasso di inflazione intorno al 2 per cento nel medio termine. I lavoratori dipendenti recupereranno potere d’acquisto quando i prezzi dell’energia scenderanno e il tasso di inflazione totale scenderà al disotto del tasso al netto degli energetici⁶.

Guardando alle altre principali variabili macroeconomiche, la previsione tendenziale prefigura un’ulteriore crescita dell’occupazione nel triennio 2023-2025 e una discesa del tasso di disoccupazione all’8 per cento nel 2025 pur in presenza di una ripresa del tasso di partecipazione al lavoro. Il surplus di partite correnti della bilancia dei pagamenti si riallargherebbe dal 2023 in poi grazie alla prevista discesa dei prezzi energetici e ad una crescita delle esportazioni di merci in linea con quella dei principali mercati di sbocco, nonché alla ripresa del turismo straniero in Italia.

La previsione macroeconomica tendenziale è stata validata dall’Ufficio Parlamentare di Bilancio con nota del 24 marzo 2022.

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⁶ Si consideri, ad esempio, che nel 2020 il tasso di inflazione secondo il NIC è stato del -0,1 per cento, mentre quello al netto dell’energia è stato pari al +0,6 per cento. Con la salita dei prezzi energetici, nel 2021 il NIC è aumentato dell’1,9 per cento mentre quello netto energia dello 0,8 per cento. Quando i prezzi energetici scenderanno la forbice si invertirà nuovamente.

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I. QUADRO COMPLESSIVO E POLITICA DI BILANCIO

I.3 FINANZA PUBBLICA TENDENZIALE

Partendo dai positivi risultati di finanza pubblica conseguiti nel 2021, la previsione dell’indebitamento netto a legislazione vigente per il 2022 è rivista al ribasso rispetto allo scenario programmatico della NADEF, dal 5,6 per cento al 5,1 per cento del PIL. Il conto della PA tendenziale include le misure di calmierazione delle bollette per famiglie e imprese che il Governo ha introdotto con la Legge di Bilancio 2022 e i decreti-legge adottati negli scorsi tre mesi, che ammontano complessivamente a circa 0,7 punti percentuali di PIL in termini lordi, a cui vanno sommati interventi di politica industriale pari a un decimo di punto di PIL, sempre in termini lordi. A copertura degli interventi sono stati, fra l’altro, disposti tagli alle spese dei ministeri per 4,5 miliardi e introdotta un’imposta straordinaria sugli utili delle imprese dell’energia per 3,9 miliardi.

Inoltre, come già menzionato, nel 2022 il PIL è ora previsto crescere del 6,0 per cento in termini nominali, contro il 6,4 per cento prefigurato nella NADEF. A parità di altre condizioni, ciò darebbe luogo ad un impatto negativo sulle entrate della PA. Tuttavia, la revisione al rialzo della previsione di inflazione, pur comportando maggiori pagamenti per interessi sui titoli di Stato indicizzati ai prezzi al consumo e per le spese indicizzate all’inflazione, spinge d’altro canto al rialzo le entrate da imposte indirette.

Nel complesso, la revisione al ribasso della stima di indebitamento netto del 2022 è principalmente ascrivibile a maggiori entrate tributarie, contributive e altre entrate correnti, che più che compensano stime più elevate di spesa corrente e in conto capitale rispetto alla NADEF. Tuttavia, la pressione fiscale calcolata secondo i criteri della contabilità nazionale è attesa scendere dal 43,5 per cento del 2021 al 43,1 per cento del PIL quest’anno. Inoltre, correggendo i dati per tenere conto della classificazione di svariati sgravi fiscali e contributivi come misure di spesa, la pressione fiscale effettiva è in realtà più bassa e scende in misura lievemente maggiore, dal 41,7 l’anno scorso al 41,2 quest’anno.

Per quanto riguarda il prossimo triennio, il conto della PA a legislazione vigente beneficia di una sensibile riduzione in rapporto al PIL sia della spesa primaria corrente (dal 45,0 per cento del 2022 al 42,0 per cento del 2025), sia della spesa per interessi (dal 3,5 per cento al 3,0 per cento, grazie anche alla prevista discesa dell’inflazione al consumo), mentre gli investimenti fissi lordi della PA dovrebbero salire dal 3,1 per cento al 3,6 per cento del PIL. Dal lato delle entrate, la pressione fiscale scenderebbe al 42,2 per cento del PIL nel 2025, mentre le entrate finali calerebbero dal 48,5 per cento del PIL nel 2022 al 46,9 per cento nel 2025.

Come risultato di queste variazioni, l’indebitamento netto tendenziale della PA è previsto ridursi dal 5,1 per cento del PIL nel 2022 al 3,7 per cento nel 2023 e quindi al 3,2 per cento nel 2024 e al 2,7 per cento nel 2025.

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I.4 QUADRO MACROECONOMICO E DI FINANZA PUBBLICA PROGRAMMATICO

La politica di bilancio per il 2022 delineata un anno fa nel Programma di Stabilità, successivamente precisata nel Documento Programmatico di Bilancio e poi attuata con la Legge di Bilancio, si basa sulla considerazione che il rilancio dell’economia italiana dopo anni di lenta crescita e l’inedito crollo del 2020 richieda una politica di bilancio oculata ma espansiva – pur nell’aspettativa che il PNRR produca un impulso via via crescente allo sviluppo sostenibile del Paese.

Pertanto, l’approccio adottato nella Legge di Bilancio 2022 prevede che la politica di bilancio dell’Italia rimanga espansiva fino a quando non si sia pienamente chiuso il gap di PIL rispetto al trend precrisi. L’intonazione progressivamente meno espansiva della politica di bilancio si accompagna ad una graduale discesa del deficit, ad un significativo abbattimento del rapporto debito/PIL, al miglioramento della qualità della spesa pubblica e al recupero di gettito tramite il contrasto all’evasione fiscale.

Gli spazi di bilancio ricavati grazie all’adozione di un sentiero di rientro del deficit più graduale in confronto a quello tendenziale sono stati destinati alla riforma dell’imposta sui redditi delle persone fisiche e dell’IRAP, alla riforma degli ammortizzatori sociali, alla copertura delle garanzie sul credito, all’incremento degli investimenti pubblici e all’ampliamento delle risorse destinate al Reddito di cittadinanza. Si sono inoltre incrementati i fondi per la sanità e il contrasto alla pandemia e si è attuato un corposo intervento di abbattimento del costo dell’energia per famiglie e imprese. È stata data attuazione all’assegno unico per i figli.

Come già ampiamente descritto, a inizio d’anno il rincaro dei prezzi dell’energia ha impattato più duramente sulle imprese e sui bilanci familiari. Di conseguenza, il Governo è intervenuto con ulteriori provvedimenti di contenimento dei prezzi. Sono inoltre stati finanziati e sono in corso di definizione interventi per sostenere il settore dell’auto ed in particolare le vendite di auto a basso impatto ambientale, nonché il settore dei semiconduttori.

I recenti interventi attuati dal Governo sono allineati con gli orientamenti espressi dalla Commissione Europea, che riconoscono da un lato la necessità di attutire l’impatto sull’economia dei rialzi di prezzo del gas naturale e del petrolio causati dalla guerra in Ucraina, dall’altro l’importanza di sostenere filiere industriali strategiche a fronte di una concorrenza extra-europea che si basa anche su ingenti aiuti di Stato.

In questo contesto, alla luce dell’abbassamento della previsione di indebitamento netto tendenziale al 5,1 per cento del PIL, il Governo ha deciso di confermare l’obiettivo di rapporto tra deficit e PIL del DPB (5,6 per cento del PIL) e di utilizzare il risultante margine di circa 0,5 punti percentuali di PIL per finanziare un nuovo provvedimento, da finalizzare nel mese di aprile. Il nuovo decreto-legge ripristinerà anzitutto i fondi di bilancio temporaneamente definanziati a parziale copertura del decreto-legge n. 17/2022, pari a 4,5 miliardi in termini di impatto sul conto della PA. Le restanti risorse saranno destinate ai seguenti ordini di interventi:

● l’incremento dei fondi per le garanzie sul credito;

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I. QUADRO COMPLESSIVO E POLITICA DI BILANCIO

● l’aumento delle risorse necessarie a coprire l’incremento dei prezzi delle opere pubbliche;

● ulteriori interventi per contenere i prezzi dei carburanti e il costo dell’energia;

● ulteriori misure che si rendano necessarie per assistere i profughi ucraini e per alleviare l’impatto economico del conflitto in corso in Ucraina sulle aziende italiane;

● continuare a sostenere la risposta del sistema sanitario alla pandemia e i settori maggiormente colpiti dall’emergenza pandemica.

Vengono inoltre confermati gli obiettivi di indebitamento netto del 2023 e 2024 rivisti in chiave migliorativa nella NADEF e nel Documento Programmatico di Bilancio 2022 dell’anno scorso, ovvero 3,9 per cento del PIL nel 2023 e 3,3 per cento del PIL nel 2024. Per il 2025 il nuovo obiettivo di deficit è posto pari al 2,8 per cento del PIL. In base alle proiezioni di finanza pubblica a legislazione vigente illustrate in precedenza, ciò crea uno spazio per finanziare misure espansive pari allo 0,2 per cento del PIL nel 2023 e allo 0,1 per cento nel 2024 e nel 2025.

L’impatto sul PIL delle misure che saranno adottate in aprile è stimato pari a 0,2 punti percentuali di PIL nel 2022 e 0,1 nel 2023. Di conseguenza, il tasso di crescita del PIL previsto nel quadro programmatico è pari al 3,1 per cento nel 2022 e al 2,4 per cento nel 2023, mentre le previsioni di crescita per i due anni successivi rimangono invariate al primo decimale. Per il resto, le differenze fra scenario programmatico e tendenziale sono limitate giacché il differenziale di deficit è ampio quest’anno ma si riduce nel 2023, per poi quasi annullarsi nel 2024-2025.

TAVOLA I.2: QUADRO MACROECONOMICO PROGRAMMATICO SINTETICO (1) (variazioni percentuali, salvo ove non diversamente indicato)
	2021	2022	2023	2024	2025
PIL	6,6	3,1	2,4	1,8	1,5
Deflatore PIL	0,5	3,0	2,2	1,9	1,8
Deflatore consumi	1,7	5,8	2,1	1,8	1,8
PIL nominale	7,2	6,3	4,6	3,7	3,3
Occupazione (ULA) (2)	7,6	2,6	2,3	1,6	1,3
Occupazione (FL) (3)	0,8	1,9	1,8	1,2	1,0
Tasso di disoccupazione	9,5	8,6	8,1	8,0	7,9
Bilancia partite correnti (saldo in % PIL)	3,3	2,3	2,6	2,7	2,7
(1) Eventuali imprecisioni derivano dagli arrotondamenti. (2) Occupazione espressa in termini di unità standard di lavoro (ULA). (3) Numero di occupati in base all’indagine campionaria della Rilevazione Continua delle Forze Lavoro (RCFL).

La proiezione di finanza pubblica a legislazione vigente non comprende le cosiddette politiche invariate, che coprono una serie di spese cui si potrebbe dover dar corso nei prossimi anni in considerazione di impegni internazionali o fattori legislativi, dal rifinanziamento di missioni internazionali al finanziamento di futuri rinnovi contrattuali nella PA. Le amministrazioni centrali dello Stato concorreranno al finanziamento di tali esigenze e dei nuovi interventi che il Governo deciderà di adottare con la manovra di fine anno, attraverso una rinnovata attività di revisione della spesa. Ciò tenuto anche conto che per il triennio 2023-2025, la ripresa della

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procedura prevista dall’articolo 22-bis della legge n.196 del 2009 è configurata come una delle riforme abilitanti del PNRR (riforma 1.13).

TAVOLA I.3: INDICATORI DI FINANZA PUBBLICA (in percentuale del PIL) (1)
	2020	2021	2022	2023	2024	2025
QUADRO PROGRAMMATICO
Indebitamento netto	-9,6	-7,2	-5,6	-3,9	-3,3	-2,8
Saldo primario	-6,1	-3,7	-2,1	-0,8	-0,3	0,2
Interessi passivi	3,5	3,5	3,5	3,1	3,0	3,0
Indebitamento netto strutturale (2)	-5,0	-6,1	-5,9	-4,5	-4,0	-3,6
Variazione strutturale	-3,0	-1,1	0,2	1,4	0,5	0,4
Debito pubblico (lordo sostegni) (3)	155,3	150,8	147,0	145,2	143,4	141,4
Debito pubblico (netto sostegni) (3)	151,8	147,6	144,0	142,3	140,7	138,8
QUADRO TENDENZIALE
Indebitamento netto	-9,6	-7,2	-5,1	-3,7	-3,2	-2,7
Saldo primario	-6,1	-3,7	-1,6	-0,6	-0,2	0,2
Interessi passivi	3,5	3,5	3,5	3,1	3,0	3,0
Indebitamento netto strutturale (2)	-5,0	-6,1	-5,3	-4,3	-3,8	-3,4
Variazione strutturale	-3,0	-1,1	0,8	1,1	0,5	0,3
Debito pubblico (lordo sostegni) (3)	155,3	150,8	146,8	145,0	143,2	141,2
Debito pubblico (netto sostegni) (3)	151,8	147,6	143,8	142,1	140,5	138,6
MEMO: NADEF 2021/ DEF 2022 (QUADRO PROGRAMMATICO)
Indebitamento netto	-9,6	-9,4	-5,6	-3,9	-3,3
Saldo primario	-6,1	-6,0	-2,6	-1,2	-0,8
Interessi passivi	3,5	3,4	2,9	2,7	2,5
Indebitamento netto strutturale (2)	-4,7	-7,6	-5,4	-4,4	-3,8
Variazione del saldo strutturale	-2,9	-2,9	2,1	1,0	0,6
Debito pubblico (lordo sostegni)	155,6	153,5	149,4	147,6	146,1
Debito pubblico (netto sostegni)	152,1	150,3	146,4	144,8	143,3
PIL nominale tendenziale (val. assoluti x 1000)	1657,0	1775,4	1882,7	1966,2	2037,6	2105,7
PIL nominale programmatico (val. assoluti x 1000)	1657,0	1775,4	1887,0	1974,5	2048,3	2116,8
(1) Eventuali imprecisioni derivano da arrotondamenti. (2) Al netto delle misure una tantum e della componente ciclica. (3) Al lordo ovvero al netto delle quote di pertinenza dell’Italia dei prestiti a Stati membri dell'UEM, bilaterali o attraverso l'EFSF, e del contributo al capitale dell'ESM. A tutto il 2021 l'ammontare di tali quote è stato pari a circa 57,3 miliardi, di cui 43,0 miliardi per prestiti bilaterali e attraverso l'EFSF e 14,3 miliardi per il programma ESM (cfr. Banca d’Italia, ‘Bollettino statistico Finanza pubblica, fabbisogno e debito di marzo 2022). Si ipotizza una riduzione delle giacenze di liquidità del MEF di circa -0,2 per cento del Pil nel 2022 e di circa -0,1 per cento del Pil per ciascun anno successivo, con l'obiettivo di riportare il saldo al livello di fine 2019. Inoltre, le stime tengono conto del riacquisto di SACE, degli impieghi del Patrimonio destinato, delle garanzie BEI, nonché dei prestiti dei programmi SURE e NGEU. Lo scenario dei tassi di interesse utilizzato per le stime si basa sulle previsioni implicite derivanti dai tassi forward sui titoli di Stato italiani del periodo di compilazione del presente documento.

A tal fine, i risparmi di spesa che le amministrazioni centrali dello Stato dovranno assicurare per il triennio di programmazione sono indicati, secondo un profilo crescente, in 800 milioni di euro per l’anno 2023, 1.200 milioni di euro per l’anno 2024 e 1.500 milioni di euro per l’anno 2025. La ripartizione tra i Ministeri e le aree di intervento sarà individuata con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri (entro il 31 maggio) su proposta del Ministro dell'economia e delle finanze, previa deliberazione del Consiglio dei ministri.

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I. QUADRO COMPLESSIVO E POLITICA DI BILANCIO

In sintesi, il deficit della PA scenderà dal 5,6 per cento previsto per quest’anno fino al 2,8 per cento del PIL nel 2025. Il rapporto debito/PIL nello scenario programmatico diminuirà al 147,0 per cento quest’anno e poi via via fino al 141,4 per cento nel 2025, un livello lievemente superiore allo scenario tendenziale. Si tratta di una diminuzione coerente con l’obiettivo già enunciato nei precedenti documenti programmatici di riportare il rapporto debito/PIL al livello precrisi (134,1 per cento nel 2019) entro la fine del decennio.

Va infine ricordato che le previsioni economiche ufficiali sono di natura prudenziale. Il Governo continua a operare per promuovere un forte rilancio della crescita sostenibile nel nostro Paese, utilizzando al meglio le risorse del PNRR e degli altri fondi di investimento già programmati. Da una crescita più elevata deriverebbe anche una riduzione ancor più rilevante del rapporto debito/PIL nel prossimo decennio.

I.5 SCENARI DI RISCHIO PER LA PREVISIONE

Nel Capitolo II si analizzano come di consueto diversi scenari di rischio per le principali variabili esogene della previsione, fra cui la possibilità di una recrudescenza della pandemia, di rialzi dei tassi di interesse e di apprezzamento del tasso di cambio dell’euro superiori a quanto ipotizzato nel quadro tendenziale.

In questo capitolo di sintesi appare opportuno evidenziare uno scenario di rischio legato alla guerra in Ucraina ed in particolare all’eventualità che un ulteriore inasprimento delle sanzioni porti all’interruzione degli afflussi di gas e petrolio dalla Russia.

L’impatto di un eventuale blocco delle esportazioni russe di gas e petrolio sulle attività produttive e sui prezzi delle fonti fossili di energia e dell’elettricità dipenderebbe da una serie di fattori, tra cui la tempistica di tale evento, il livello degli stoccaggi di gas in Italia e in Europa al momento dell’interruzione e il contesto geopolitico e militare in cui ciò si verificasse.

Come caso limite, si è ipotizzato un blocco delle esportazioni a partire da fine aprile 2022 che perduri per tutto il 2023. Valutazioni effettuate con il contributo di esperti del settore portano a ipotizzare, con riferimento all’anno solare anziché a quello termico, un consumo annuo in Italia di 74 miliardi di metri cubi standardizzati nel 2022 (contro i 77,1 miliardi del 2021) e di 72,5 miliardi nel 2023.

Partendo da tali valutazioni, un primo scenario ipotizza che le aziende del settore sarebbero in grado di assicurare le forniture di gas necessarie al Paese grazie ad un incremento delle importazioni dai gasdotti meridionali, un maggior utilizzo di LNG (la capacità di rigassificazione aumenterebbe sensibilmente già nel 2023) e un aumento, inizialmente modesto ma crescente nel tempo, della produzione nazionale di gas naturale e biometano.

Tuttavia, in presenza di analoghi sforzi di diversificazione degli approvvigionamenti da parte degli altri Paesi europei, si assisterebbe a un rialzo dei prezzi molto superiore a quello incorporato nelle esogene del quadro macroeconomico tendenziale. Il prezzo del gas sul mercato all’ingrosso nazionale, che a fine marzo trattava a circa 100 €/MWh, seguirebbe un sentiero più elevato rispetto agli attuali prezzi a termine, portandosi in media al di sopra di 200 €/MWh del periodo novembre 2022-febbraio 2023 (contro una media di 90,8 €/MWh nel

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periodo novembre 2021-febbraio 2022). Nei mesi successivi e fino alla fine del 2023, il prezzo sarebbe pari a circa il doppio degli attuali livelli dei futures sulle scadenze corrispondenti.

Il prezzo dell’elettricità è stato proiettato in coerenza con l’andamento di quello del gas: ad esempio nel periodo novembre 2022-febbraio 2023 il prezzo di riferimento (PUN) sarebbe pari a 379 €/MWh, contro un livello attuale di circa 250 €/MWh. Anche in considerazione del fatto che il blocco delle importazioni dalla Russia interesserebbe anche il petrolio, si è inoltre ipotizzato un aumento del prezzo del petrolio Brent in confronto allo scenario tendenziale.

La valutazione dell’impatto sul PIL dello shock di prezzo qui descritto è stata effettuata con il modello CGE in uso al Tesoro, MACGEM-IT. Si è anche considerato che l’aumento dei prezzi dell’energia farebbe diminuire la crescita dei Paesi partner commerciali dell’Italia, particolarmente di quelli europei. La simulazione indica che i più elevati prezzi dell’energia ipotizzati sottrarrebbero complessivamente 0,8 punti percentuali alla crescita del PIL italiano nel 2022 e 1,1 punti percentuali nel 2023 in confronto allo scenario tendenziale (che già riflette le ripercussioni della guerra in Ucraina attraverso le variabili esogene della previsione); il deflatore dei consumi sarebbe più elevato di 1,2 punti percentuali nel 2022 e 1,7 nel 2023. L’occupazione si abbasserebbe di 0,6 punti percentuali quest’anno e 0,7 nel 2023.

Il secondo scenario di rischio considerato ipotizza che non tutte le azioni intraprese per diversificare gli approvvigionamenti di gas producano i risultati desiderati per via di problemi tecnici, climatici e geopolitici, e che anche gli altri Paesi UE si trovino a fronteggiare carenze di gas. Per l’Italia si ipotizza una carenza di gas pari al 18 per cento delle importazioni in volume nel 2022 e al 15 per cento delle importazioni nel 2023⁷.

In questo scenario, i prezzi del gas e dell’elettricità sono ipotizzati ancor più elevati in confronto al primo scenario di rischio, in misura pari in media al 10 per cento. Gli impatti sul PIL sono stati stimati tramite una simulazione a due stadi. Nel primo stadio si è stimato, come nel primo scenario, l’impatto del rialzo dei prezzi di gas, elettricità e petrolio sull’attività dei settori economici, il PIL e i consumi di gas. Nel secondo stadio, una volta ottenuta una stima della conseguente caduta della domanda nazionale di gas, si è calcolata la quota parte di consumi di gas da razionare per arrivare al calo complessivo delle importazioni ipotizzato e si è quindi stimata l’ulteriore discesa del PIL necessaria a generare tale calo. Come nella precedente simulazione, si è inoltre tenuto conto del calo di attività nei Paesi di destinazione dell’export italiano.

I risultati della simulazione mostrano una caduta del PIL in confronto allo scenario tendenziale di 2,3 punti percentuali nel 2022 e 1,9 nel 2023. L’occupazione sarebbe più bassa di 1,3 punti percentuali quest’anno e 1,2 nel 2023. Il deflatore dei consumi crescerebbe di 1,8 punti percentuali in più quest’anno e 2,4 nel 2023. Ipotizzando un rientro dei prezzi energetici nei due anni successivi e il ritorno del

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⁷Il confronto fra 2022 e 2023 è coerente con l’ipotesi di notevoli progressi nel diversificare le fonti di approvvigionamento di gas, giacché nel 2022 si sarà comunque importato gas russo per quattro mesi, mentre nel 2023 gli afflussi dalla Russia sarebbero pari a zero. Va peraltro rilevato che, in coerenza con la previsione macroeconomica, l’analisi delle forniture di gas è stata svolta sull’anno solare. Il mercato del gas, invece, si basa sull’anno termico che inizia il 1°di ottobre. Nello scenario ipotizzato, sarebbe l’anno termico 2022-2023 a presentare le maggiori difficoltà di approvvigionamento.

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I. QUADRO COMPLESSIVO E POLITICA DI BILANCIO

PIL al livello tendenziale nel 2025, il tasso di crescita del PIL sarebbe superiore di 1,9 punti percentuali nel 2024 e 2,3 nel 2025.

Pertanto, nello scenario più sfavorevole la crescita del PIL in termini reali nel 2022 sarebbe pari a 0,6 per cento e nel 2023 a 0,4 per cento. Giacché il 2022 eredita 2,3 punti percentuali di crescita dal 2021, la crescita del PIL nel corso del 2022 sarebbe nettamente negativa, mentre il deflatore dei consumi crescerebbe del 7,6 per cento. Queste valutazioni si riferiscono al quadro tendenziale, giacché è evidente che a un simile scenario si risponderebbe con una manovra di sostegno all’economia più robusta di quella ipotizzata nel programmatico del presente documento.

Infine, va sottolineato che il modello utilizzato per le simulazioni è a coefficienti fissi e pertanto non può cogliere i cambiamenti tecnici e comportamentali indotti da shock di prezzo della dimensione e durata considerata.Tali cambiamenti potrebbero avere riflessi sia in aumento che in riduzione sul prodotto aggregato il cui saldo netto è di difficile quantificazione ex ante.

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DOCUMENTO DI ECONOMIA E FINANZA - SEZ. I PROGRAMMA DI STABILITÀ

I.6 COLLEGATI ALLA DECISIONE DI BILANCIO

A completamento della manovra di bilancio 2023-2025, il Governo dichiara quali collegati alla decisione di bilancio:

● DDL "Disposizioni per l'attuazione dell'autonomia differenziata di cui all'articolo 116, comma 3, Cost.".

● DDL di revisione del Testo Unico dell'ordinamento degli enti locali.

● DDL delega riforma fiscale.

● DDL delega riforma giustizia tributaria.

● DDL riordino settore dei giochi.

● DDL su revisione organica degli incentivi alle imprese e potenziamento, razionalizzazione, semplificazione del sistema degli incentivi alle imprese del Mezzogiorno".

● DDL su disposizioni per lo sviluppo delle filiere e per favorire l'aggregazione tra imprese.

● DDL di revisione del d. lgs. 10 febbraio 2010, n. 33 (codice della proprietà industriale).

● DDL per l'aggiornamento e il riordino della disciplina in materia di salute e sicurezza nei luoghi di lavoro.

● DDL "Delega al Governo e altre disposizioni in materia di spettacolo", AS2318.

● DDL recante misure di attuazione del Patto per la salute 2019-2021 e per il potenziamento dell'assistenza territoriale.

● DDL "delega recante principi e criteri direttivi per il riordino della disciplina degli Istituti di ricovero e cura a carattere scientifico di diritto pubblico, di cui al decreto legislativo 16 ottobre 2003, n. 288".

● DDL "Delega al Governo per il coordinamento e il graduale aggiornamento della fascia anagrafica di riferimento delle politiche giovanili nonché misure per la promozione dell'autonomia e dell'emancipazione dei giovani".

● DDL di delega per la riforma del decreto legislativo 29 marzo 2004, n. 102 ("Interventi finanziari a sostegno delle imprese agricole, a norma dell'articolo 1, comma 2, lettera i), della legge 7 marzo 2003, n. 38").

● DDL "Sistema degli interventi a favore degli anziani non autosufficienti".

● DDL "Legge sulla montagna".

● DDL "Valorizzazione del sistema della formazione superiore e della ricerca".

● DDL "Legge annuale sulla concorrenza 2021".

● DDL di adeguamento delle pensioni di invalidità.

● DDL recante disposizioni per lo sviluppo e la valorizzazione delle isole minori.

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II. QUADRO MACROECONOMICO

II.1 L’ECONOMIA INTERNAZIONALE

Dopo la forte contrazione registrata nel 2020, pari al 3,1 per cento secondo il Fondo Monetario Internazionale (FMI), il PIL mondiale è cresciuto di circa il 6 per cento nel 2021, salendo quindi ampiamente sopra ai livelli precrisi grazie alla crescente disponibilità di vaccini contro il Covid-19. Sebbene la cooperazione internazionale sia molto migliorata in questo campo, l’accesso ai vaccini ha presentato profonde differenze tra i Paesi avanzati e quelli emergenti o in via di sviluppo¹. Ciononostante, le economie meno sviluppate hanno continuato a registrare un tasso di crescita superiore a quello delle economie avanzate (6,5 per cento contro 5 per cento, secondo le stime più recenti del FMI).

La performance delle attività produttive nel 2021 si è mantenuta su ritmi di crescita elevati fino ai mesi finali dell’anno, quando è stata rallentata dal diffondersi di nuove varianti del virus e dalle conseguenti limitazioni ai contatti sociali e da lockdown selettivi in alcuni Paesi.

Nell’ultimo trimestre del 2021, la crescita del PIL degli Stati Uniti ha riaccelerato (all’1,8 per cento t/t dallo 0,6 per cento del trimestre precedente), raggiungendo così un incremento del 5,6 per cento nel complesso dell’anno. Ha invece decelerato il ritmo di crescita dell’Eurozona (allo 0,3 dal 2,3 per cento t/t), con un aumento del PIL del 5,4 per cento nell’intero anno, che consente di recuperare in larga parte la contrazione dell’anno precedente. All’esterno dell’UE, il prodotto del Regno Unito registra un incremento dell’1,0 per cento t/t, in linea con il trimestre precedente, raggiungendo una crescita annua del 7,5 per cento (dal -9,4 per cento del 2020).

Nel continente asiatico, la Cina e il Giappone si espandono nell’ultimo trimestre del 2021 al ritmo più sostenuto dall’inizio dell’anno (rispettivamente dell’1,1 per cento t/t e dell’1,6 per cento t/t). Complessivamente, il prodotto giapponese torna a crescere nel 2021 (1,7 per cento), dopo due anni di contrazione. La ripresa della Cina risulta robusta (8,8 per cento), con un tasso di crescita superiore a quelli registrati negli ultimi dieci anni.

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¹ Alla fine del 2021, circa il 50 per cento della popolazione mondiale aveva completato un ciclo vaccinale. Nell’Unione Europea la percentuale toccava circa il 70 per cento, con un intervallo tra l’81 e 70 per cento per i maggiori Paesi europei (Francia, Germania, Italia e Spagna). Tra le maggiori economie avanzate, la popolazione vaccinata era circa il 63 per cento negli Stati Uniti e poco al di sopra del 78 per cento in Giappone. In Asia, la rapida campagna vaccinale promossa in Cina ha raggiunto oltre l’83 per cento della popolazione, mentre in India la copertura era poco al di sopra del 43 per cento. Al contrario, nel complesso dei Paesi a basso reddito la quota sfiorava appena il 4 per cento (Fonte: Our World in Data, https://ourworldindata.org/covid-vaccinations, dati al 28 Marzo 2022).

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Alla ripresa della crescita globale nel 2021 si è accompagnata un’espansione del commercio mondiale rilevata dal CPB olandese del 10,3 per cento². Allo stesso modo, gli Investimenti diretti esteri (IDE) globali hanno superato i livelli pre-pandemia, aumentando del 77 per cento, concentrandosi soprattutto nelle aree avanzate e negli investimenti in infrastrutture, sostenuti dalle politiche di stimolo all’economia adottati dai maggiori Paesi³.

La rapidità della crescita della domanda ha, tuttavia, determinato difficoltà dal lato dell’offerta nel soddisfare le maggiori richieste di beni e servizi, anche in relazione ai cambiamenti dello stile di vita e delle modalità di lavoro indotti dalla pandemia. In particolare, la robusta richiesta di dispositivi elettronici ha accresciuto la necessità di materie prime e di input intermedi specifici (quali i semiconduttori) divenuti essenziali nelle catene produttive mondiali. I maggiori Paesi produttori sono tre (Cina, Taiwan e Corea del Sud) e la scarsa disponibilità di tali risorse ha creato rallentamenti in diversi settori, come quello dell’auto e degli apparati tecnologici⁴. Per tale motivo, le maggiori economie hanno elaborato strategie per ridurre la dipendenza dall’estero⁵.

Le difficoltà di approvvigionamento di materie prime, i maggiori costi dei trasporti internazionali (sia marittimi sia su strada) e la forte domanda di beni durevoli rispetto a quella per i servizi si sono tradotti in pressioni inflazionistiche, accentuatesi a partire dalla seconda metà del 2021, soprattutto nelle economie avanzate. L’aumento dei costi delle materie prime si è tradotto in forti pressioni inflattive sui prezzi alla produzione e al consumo, dovute anche al trasferimento del maggior onere da parte delle imprese sui consumatori per salvaguardare i margini di profitto.

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² CPB Netherlands Bureau for Economic Analysis, CPB World Trade Monitor, 25 marzo 2022.

³ In termini settoriali, gli IDE nella manifattura sono risultati più contenuti, ad eccezione dei comparti a maggior contenuto tecnologico e digitale. Tra le aree geo-economiche, gli Stati Uniti (+114 per cento, derivante soprattutto da fusioni e acquisizioni) e la Cina (+20 per cento, in particolare nei servizi) hanno registrato notevoli incrementi nell’afflusso di IDE, mentre questi sono risultati di entità inferiore nell’Unione Europea (8 per cento); nelle maggiori economie europee, gli IDE sono risultati poco al di sotto del livello pre-pandemia (Fonte: UNCTAD, ‘Investment Trade Monitor’, N. 40, Gennaio 2022, https://unctad.org/system/files/official-document/diaeiainf2021d3_en.pdf).

⁴ A. M. Santacreu, J. LaBelle, "Global Supply Chain Disruptions and Inflation During the COVID-19 Pandemic," Federal Reserve Bank of St. Louis Review, Forthcoming 2022,

https://research.stlouisfed.org/publications/review/2022/02/07/global-supply-chain-disruptions-and-inflation-during-the-covid-19-pandemic .

⁵ Negli Stati Uniti il CHIPS Act finanzia gli investimenti per sostenere la produzione e la ricerca in tale comparto. Nel marzo del 2022 ulteriori finanziamenti sono stati approvati per 52 miliardi di dollari.

Nell’UE, a seguito del discorso della Presidente della Commissione Europea, Ursula Von der Leyen, del 15 settembre 2021, è stato approvato lo European Chips Act, che mira a potenziare le competenze e la produzione dell’UE in tale ambito, con l’obiettivo di portare la quota di presenza dell’Unione sul mercato globale al 20 per cento entro il 2030 (Fonti: Semiconductor Industry Association per gli Stati Uniti,

https://www.semiconductors.org/sia-echoes-president-bidens-call-for-enactment-of-investments-in-semiconductor-technology/; European Commission, ‘European Chips Act: Communication, Regulation, Joint Undertaking and Recommendation’, 8 Febbraio 2022, https://digital-strategy.ec.europa.eu/en/library/european-chips-act-communication-regulation-joint-undertaking-and-recommendation ).

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II. QUADRO MACROECONOMICO

FIGURA II.1: INDICI DEI PREZZI DELLE PRINCIPALI COMMODITIES (indici 2016=100, dati aggiornati al 28 marzo 2022)

Fonte: IMF, Commodity Data Portal.

L'inflazione globale ha continuato a crescere dall’autunno, inizialmente riflettendo soprattutto un marcato rincaro di carburanti, gas ed elettricità. La componente energetica ha influito per oltre la metà dell’inflazione complessiva registrata nei mesi autunnali. Dalla fine del 2021, si è accentuata la crescita del prezzo del petrolio, superando i 130 dollari al barile e sfiorando i livelli massimi raggiunti nell’estate del 2008, per poi collocarsi intorno ai 110 dollari. Le quotazioni del gas naturale hanno superato i 200 dollari per megawattora, per poi ridimensionarsi tra i 100 e i 120 dollari.

Prima dello scoppio della guerra in Ucraina, si riteneva che le pressioni inflazionistiche sarebbero state temporanee. Nel corso del 2022, si attendeva una stabilizzazione dei prezzi dell’energia e una normalizzazione dei consumi, unitamente all’attenuazione delle strozzature dal lato dell’offerta con minori pressioni sui prezzi. Peraltro, si riconosceva che il graduale ritorno dell’economia al pieno utilizzo della capacità produttiva e gli ulteriori miglioramenti del mercato del lavoro avrebbero potuto innescare una più rapida crescita salariale, con il rischio di rendere più persistente un’inflazione inizialmente considerata come temporanea.

Tuttavia, la tendenza al rialzo dell’inflazione è proseguita, determinata principalmente dai più elevati costi dell’energia che spingono al rialzo i prezzi di beni e servizi in molti settori, nonché dai rincari dei beni alimentari.

Le tensioni geopolitiche prima e l’invasione militare dell’Ucraina da parte della Russia poi, hanno esacerbato la volatilità dei prezzi che si è estesa a tutte le materie prime. Incrementi rilevanti si sono registrati anche nel settore alimentare, in particolare per il grano, fortemente sensibile alle evoluzioni del conflitto per il ruolo dell’Ucraina come esportatore di grano, per il mais e per il cotone. Anche il segmento dei metalli ha subìto forti rialzi, soprattutto il prezzo del nickel, molto

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importante nella siderurgia e per le batterie, ma anche quelli del ferro, dell’alluminio e del palladio.

A seguito delle tensioni belliche diviene più incerto stabilire quando le pressioni inflazionistiche globali si allenteranno. Un prolungamento dell’azione militare russa in Ucraina avrebbe forti ripercussioni negative sull’inflazione, oltre che sulla crescita economica.

Una prima valutazione dell’impatto del conflitto russo-ucraino è stata formulata dalla Banca centrale europea (BCE), che ha delineato due scenari alternativi rispetto a quello di base, reso noto in occasione della riunione di marzo del Consiglio direttivo⁶. Nello scenario più negativo, l’inflazione nell’area dell’euro arriverebbe al 7,1 per cento nel 2022, per poi scendere al 2,7 nel 2023 e tornare al di sotto del 2 per cento nel 2024. In tale scenario, il tasso d’inflazione risulta due punti più alto rispetto a quello base e l’effetto è guidato da un incremento maggiore e più prolungato dei prezzi delle materie prime, con l’assunzione di una più elevata elasticità dei prezzi rispetto ai tagli dell’offerta e minori compensazioni.

Nell’area dell’euro l’inflazione ha raggiunto il 5,9 per cento in febbraio, spinta principalmente dal comparto energetico, che ha risentito degli incrementi del gas e delle tariffe dell’elettricità. Anche il comparto alimentare ha registrato sensibili rialzi, salendo a febbraio del 4,2 per cento. L’inflazione di fondo risulta sopra il target della BCE, al 2,7 per cento.

Negli Stati Uniti, ha continuato ad accentuarsi la crescita dei prezzi, con l’indice di quelli al consumo che si è attestato al 7,9 per cento a/a in febbraio, toccando il livello più alto dai primi anni ‘80; analogo incremento si riscontra per la componente di fondo (al 6,4 per cento a/a). Prevale l’apporto della componente dell’energia, cui si affianca quello dei beni alimentari⁷.

Nel Regno Unito l’inflazione ha toccato il 6,2 per cento in febbraio, il livello più elevato degli ultimi trent’anni, per effetto degli aumenti dei beni alimentari e dell’energia.

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⁶ BCE, ‘Previsioni macroeconomiche degli esperti’, marzo 2022.

⁷ Uno studio della BCE (Gerrit Koester, Jakob Nordeman and Michel Soudan, Comparing recent inflation developments in the United States and the euro area, pubblicato nel Bollettino economico della BCE n. 8 del 2021) aveva messo in luce le differenze tra l’andamento dell’inflazione negli Stati Uniti e l’Eurozona. L'inflazione complessiva è aumentata notevolmente sia negli Stati Uniti sia nell'area dell'euro nei mesi recenti, ben prima dello scoppio della guerra, dopo essere diminuita nel 2020. Gli effetti legati alla ripresa dei prezzi dell'energia dopo la caduta del 2020 hanno svolto un ruolo importante in questo aumento. Tuttavia, l’inflazione complessiva è stata molto più sostenuta negli Stati Uniti rispetto all’Eurozona. L'inflazione CPI al netto di generi alimentari ed energia negli Stati Uniti era già nella scorsa estate sopra i livelli del febbraio 2020, a differenza della corrispondente dinamica nell’area dell’euro. I prezzi delle auto usate, i costi dei trasporti e gli aumenti degli affitti sono alcuni degli elementi che concorrono a spiegare tali differenze. Oltre ai costi dell’energia, hanno continuato a incidere i rialzi dei prezzi delle auto usate, sospinti dalla mancanza di microprocessori e dal conseguente ritardo nella consegna di auto nuove, e i rincari degli affitti. In prospettiva, i recenti aumenti salariali potrebbero contribuire a mantenere elevata l’inflazione statunitense.

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II. QUADRO MACROECONOMICO

FIGURA II.2: INFLAZIONE AL CONSUMO DEI MAGGIORI PAESI (variazioni percentuali A/A)

Fonte: Refinitiv.

Le pressioni sulle materie prime hanno interessato anche le maggiori economie del continente asiatico. In Cina, i prezzi alla produzione sono aumentati dell'8,8 per cento a/a in febbraio, mentre l’inflazione al consumo non sembra ancora risentirne: l’indice dei prezzi al consumo è rimasto invariato, rispetto a gennaio, allo 0,9 per cento. Il governo cinese ha fissato al 3 per cento l’inflazione per il 2022. Tuttavia, considerando che il Paese importa oltre il 70 per cento del petrolio e il 40 per cento di gas naturale, la crisi russo-ucraina potrebbe influenzare la dinamica dei prezzi nei prossimi mesi. In Giappone accelerano i prezzi alla produzione: l’indice aumenta del 9,3 per cento a/a, risultando questo l’incremento più elevato dall’inizio della rilevazione (dal 1981). L’apporto maggiore è fornito dai carburanti. L’inflazione al consumo è risalita dai livelli molto bassi in autunno (0,6 per cento a febbraio). L’attuale conflitto in Ucraina potrebbe portare l’inflazione al consumo più vicina all’obiettivo del 2 per cento della BoJ, ma incidere allo stesso tempo sui consumi privati.

Gli eventi più recenti hanno quindi accresciuto il grado di persistenza dell’inflazione rispetto a quanto previsto, inducendo le banche centrali a rivedere l’orientamento della politica monetaria.

Il percorso di rientro verso politiche meno espansive varia tra le diverse aree: Stati Uniti e Regno Unito hanno avviato il processo di normalizzazione delle rispettive politiche monetarie alla fine del 2021, a fronte di un atteggiamento più cauto assunto in Europa, e di un orientamento ancora espansivo in Giappone.

Negli Stati Uniti, la Federal Reserve ha mantenuto in essere i programmi di sostegno alle transazioni nei mercati finanziari, all’erogazione di prestiti alle piccole e medie imprese (PMI) e alle autorità statali e locali. Dal giugno del 2020 fino al novembre del 2021, la Fed aveva ampliato il programma di acquisti mensili dei titoli di Stato fissando questi a 80 miliardi di dollari e quelli di titoli garantiti da ipoteche su immobili a 40 miliardi di dollari. Il rafforzamento dell’economia e il sostanziale raggiungimento degli obiettivi di massima occupazione e stabilità dei

MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE 21

DOCUMENTO DI ECONOMIA E FINANZA - SEZ. I PROGRAMMA DI STABILITÀ

prezzi hanno portato alla decisione di ridurre l’entità dei programmi mensili di acquisto. Dal dicembre del 2021, l’ammontare degli acquisti è stato ridotto di 20 miliardi di dollari per i titoli di Stato e di 10 miliardi per i titoli garantiti da ipoteche. Al contempo, la Fed ha mantenuto i tassi di riferimento tra lo 0-0,25 per cento.

Nell’ultima riunione del 2021 è stato stabilito l’innalzamento dei tassi di interesse nel corso del 2022. Tale decisione si è concretizzata nella riunione di metà marzo, con l’aumento dei tassi di riferimento allo 0,25-0,5 per cento, per la prima volta dal 2018, per il persistere delle forti pressioni inflazionistiche⁸. Nello stesso mese, la Fed ha stabilito di terminare i programmi di acquisti netti di titoli.

La Banca d’Inghilterra ha avviato il rialzo del tasso di interesse nelle riunioni di dicembre del 2021 e di febbraio (+0,25pp in ciascuna), comunicando la possibilità di ulteriori incrementi nei prossimi mesi allo scopo di riportare il tasso di inflazione al target del 2 per cento; si è inoltre concluso il programma di acquisto di titoli, che ha raggiunto la soglia stabilita di 895 miliardi di sterline. L’Istituto ha inoltre votato all’unanimità la successiva riduzione del portafoglio di titoli pubblici e privati, che avverrà interrompendo il reinvestimento dei titoli che giungono progressivamente a scadenza. Nella riunione di marzo⁹, la Bank of England ha aumentato il tasso di policy per la terza volta, portandolo allo 0,75 per cento (+25 punti base), il livello pre-pandemia¹⁰, segnalando inoltre che ulteriori incrementi potrebbero essere opportuni nei prossimi mesi.

La BCE ha mostrato di voler normalizzare la politica monetaria in maniera più graduale. Nella riunione di marzo¹¹, il Consiglio direttivo ha deciso di accelerare la fine degli acquisti netti di titoli sul mercato aperto nell’ambito del programma APP, aprendo la strada ad una conclusione entro il terzo trimestre. Modificando le indicazioni prospettiche (forward guidance), l’Istituto ha annunciato un rialzo dei tassi successivamente alla fine degli acquisti, preferendo una maggiore gradualità. Il Consiglio Direttivo ha previsto che i tassi di interesse di riferimento rimarranno ai livelli attuali fino a quando l'inflazione non raggiungerà il 2 per cento nell’orizzonte di previsione. Già in dicembre aveva stabilito la fine degli acquisti di attività del piano pandemico alla fine di marzo del 2022.

L’orientamento espresso dalle banche centrali dei maggiori Paesi dell’Asia rimane espansivo. La politica monetaria giapponese ha continuato ad essere accomodante, mantenendo tassi di interesse a breve negativi e il rendimento sui titoli di Stato decennali intorno allo zero. Alla fine del 2021, la Banca del Giappone ha deciso di continuare i programmi di acquisto fino al primo trimestre del 2022, iniziando a ridurli a partire da aprile. Sono, inoltre, stati estesi all’autunno le misure di supporto al finanziamento delle imprese. L’indirizzo espansivo della politica monetaria è considerato adeguato anche alla luce delle attuali pressioni inflazionistiche, in quanto queste ultime sono principalmente legate alla componente energetica.

La Banca popolare cinese ha anch’essa attuato interventi fortemente espansivi, effettuando diverse iniezioni di liquidità nel sistema bancario e finanziario. La

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⁸ Federal Reserve, ‘Monetary Policy Report’, 25 Febbraio 2022; Federal Reserve, Press Release, 16 Marzo 2022.

⁹ Bank of England, ‘Monetary Policy Summary’, 16 Marzo 2022.

¹⁰ La decisione è stata presa con il voto favorevole di otto dei nove membri del Comitato di Politica Monetaria, perché un membro avrebbe preferito mantenere i tassi invariati.

¹¹ ECB, ‘Monetary policy decisions’, 10 Marzo 2022, ECB Press release.

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II. QUADRO MACROECONOMICO

riduzione dei tassi di interesse di riferimento per i prestiti a uno e a cinque anni, unitamente alla diminuzione dei requisiti di riserva per gli istituti bancari, hanno favorito il contenimento dei costi di finanziamento delle imprese. I principali obiettivi perseguiti hanno riguardato la fluidità dell’erogazione del credito alle imprese, in particolare a quelle piccole e medie nei settori innovativi, e la correzione dell’eccessiva esposizione nel settore immobiliare. Nel corso del 2022, l’intonazione della politica monetaria sarà ancora accomodante e orientata a sostenere la stabilità della domanda interna. Dal lato dell’inflazione, la Banca centrale si attende una riduzione nella crescita dei prezzi alla produzione in relazione al ridursi degli squilibri tra la domanda e l’offerta globali¹².

La dinamica complessiva dei mercati finanziari nel 2021 è stata positiva ed in grado di supportare la crescita. Le politiche delle autorità monetarie in tutti i maggiori Paesi avanzati hanno garantito liquidità sufficiente per il contenimento del rischio default e, conseguentemente, dei tassi di finanziamento per le autorità fiscali e il settore privato. Le buone condizioni economiche hanno, quindi, favorito una riduzione del rapporto debito/PIL globale al 351 per cento (nel 2019 era pari al 323 per cento), in riduzione di 9 punti percentuali rispetto al valore massimo raggiunto nel 2020, con un contemporaneo aumento dell’indebitamento di 10 trilioni di dollari, per un valore complessivo di 303 trilioni di dollari. Con riferimento alla stabilità finanziaria, la percentuale di emissioni in valuta estera dei Paesi emergenti nel 2021 è stata pari al 13 per cento, in una dinamica che conferma una riduzione del rischio legato ai rialzi dei tassi d’interesse americani¹³.

Il moderato premio al rischio nel mercato obbligazionario e i piani di spesa pubblica, in un contesto di diffusa ripresa economica, hanno contribuito ad un aumento stabile delle quotazioni azionarie nei maggiori Paesi avanzati, con una volatilità contenuta se considerata alla luce del protrarsi della situazione pandemica¹⁴.

Più recentemente, la fase rialzista dei mercati azionari si è indebolita a seguito delle aspettative di stretta monetaria (specialmente negli Stati Uniti) e poi interrotta all’inizio del 2022 con il sopraggiungere delle informazioni sui piani di invasione dell’Ucraina da parte della Russia. L’instabilità geopolitica, con conseguenze sui mercati delle materie prime e sulle previsioni di crescita, ha prodotto significative correzioni al ribasso per tutti gli indici azionari.

Nel mercato valutario la tendenza al deprezzamento dell’euro nei confronti del dollaro, in anticipazione delle differenti politiche monetarie delle rispettive banche centrali e dei differenziali di crescita, si è consolidata nei primi mesi del 2022 a causa della domanda di dollari come valuta rifugio e delle asimmetriche esposizioni dei Paesi verso il conflitto.

L’inizio del conflitto tra Russia e Ucraina, unitamente al perdurare della pandemia, orientano maggiormente al ribasso gli elementi di rischio dello scenario globale. Gli effetti della guerra in corso potrebbero influire sulla prosecuzione della

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¹² People’s Bank of China (PBoC), ‘China Monetary Policy Implementation Report Q4 2021’, 11 Febbraio 2022, http://www.pbc.gov.cn/en/3688229/3688353/3688356/4271098/4515014/2022032411414559365.pdf .

¹³ Institute of International Finance, “Global Debt Monitor: EM Debt: The Good, the Green, and the Ugly”, 2022.

¹⁴ Un’importante eccezione è rappresentata dal Giappone, con indici azionari relativamente costanti a causa della bassa crescita come effetto delle frequenti restrizioni anti-Covid.

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DOCUMENTO DI ECONOMIA E FINANZA - SEZ. I PROGRAMMA DI STABILITÀ

normalizzazione della politica monetaria, intrapresa dalle diverse banche centrali, dopo le misure eccezionalmente espansive adottate nel periodo 2020-2021 per fronteggiare la crisi pandemica.

La ripresa economica e la transizione ecologica hanno incrementato la domanda di materie prime nella filiera della elettrificazione dei trasporti. I prezzi dell’energia e delle commodity, cresciuti rapidamente nella seconda parte del 2021, hanno accelerato ulteriormente dopo lo scoppio del conflitto. Trattandosi di spinte inflazionistiche dal lato dell’offerta, i rischi per la crescita associati al perdurare del conflitto aumenterebbero qualora le banche centrali decidessero di intervenire in modo più deciso per contenere gli aumenti dei prezzi al consumo, soprattutto nelle economie ancora distanti dalla piena occupazione.

In quest’ottica la situazione nei mercati petroliferi mondiali è stata caratterizzata dalle decisioni dell'OPEC+ di incrementare con cautela la produzione di greggio (circa 400.000 barili al giorno ogni mese), mentre la ripresa economica trainava la domanda. Le stime dell’International Energy Agency¹⁵ suggeriscono che nei prossimi trimestri la domanda mondiale potrebbe aumentare di altri 1,3 milioni di barili al giorno, tornando definitivamente al livello pre-Covid di 99,7 milioni di barili al giorno alla fine del 2022. Le limitazioni all’offerta di natura tecnica e decisionale riscontrate nel 2021 e nei primi mesi del 2022 pongono un rischio sull’effettiva capacità di assorbire le tensioni nel mercato del gas.

L’attuale contesto internazionale ha indotto l’OCSE a rivedere al ribasso le stime di crescita globale per il 2022. Nelle previsioni rilasciate all’inizio di marzo, l’OCSE assume che le tensioni nei mercati finanziari e dell’energia si protrarranno per un anno. Rispetto alla valutazione pubblicata a dicembre, l’Istituto prevede un tasso di crescita dell’economia mondiale del 3,4 per cento (-1,1pp) e un incremento di 2,5pp dell’inflazione¹⁶. In particolare, il tasso di crescita degli Stati Uniti viene corretto al 2,8 per cento (dal 3,7 per cento), in linea con la stima pubblicata dalla FED il 16 marzo. La previsione per l’Eurozona è stata tagliata di circa 1,4pp, portandola al 2,9 per cento. Le stime del 10 marzo pubblicate dalla BCE, invece, prefigurano la crescita dell’area dell’euro del 3,7 per cento nello scenario base e del 2,5 in quello avverso. Anche le previsioni per gli altri maggiori Paesi saranno modificate alla luce degli eventi in corso.

Nel complesso, l’economia internazionale è chiamata a fronteggiare un’inflazione da materie prime con possibili interruzioni nelle catene di approvvigionamento. Inoltre, gli effetti del conflitto potrebbero condurre ad una maggiore fragilità dei mercati emergenti, all’estromissione dell’undicesima economia mondiale dai canali commerciali e finanziari e ad un’ulteriore volatilità nei mercati.

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¹⁵ IEA, ‘Oil Market Report’, Marzo 2022, https://www.iea.org/reports/oil-market-report-march-2022 .

¹⁶ OCSE, ‘OECD Economic Outlook, Interim Report March 2022: Economic and Social Impacts and Policy Implications of the War in Ukraine’, Marzo 2022, https://www.oecd-ilibrary.org/sites/4181d61b-en/index.html?itemId=/content/publication/4181d61b-en ; OCSE, ‘OECD Economic Outlook, Volume 2021 Issue 2’, Dicembre 2021, https://doi.org/10.1787/66c5ac2c-en.

24 MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE

II. QUADRO MACROECONOMICO

FIGURA II.3: PREZZI BRENT E GAS NATURALE

Fonte: EIA, elaborazioni MEF e Refinitiv.

FOCUS	Le sanzioni dell’Unione Europea nei confronti della Russia
	Le sanzioni dell’Unione Europea (UE) nei confronti della Federazione Russa, non nascono in concomitanza dell’attacco all’Ucraina del 24 febbraio scorso, ma sono state estese e rese gradualmente più incisive dal 2014 in poi, originariamente in reazione all’annessione non riconosciuta della Crimea e all’occupazione di parti del Donbass. L’UE ha risposto con misure che sono alla base dell’attuale sistema sanzionatorio: il congelamento dei beni di 21 individui ritenuti responsabili dell’annessione, il blocco del commercio e degli investimenti in Crimea in settori strategici dell’economia (infrastrutture, trasporti, telecomunicazioni e energia), l’embargo sulla componentistica ad uso militare e misto (civile/militare) da e verso la Russia, e varie limitazioni al rifinanziamento a favore di cinque banche a partecipazione statale. Il successivo allungamento della lista di individui a cui è vietato l’ingresso nell’UE, e i cui beni sono congelati, è avvenuto in risposta all’avvelenamento di Sergei Skripal (2018) in Gran Bretagna e all’avvelenamento dell’attivista russo Aleksej Navalnyj (2020), nonché ad attacchi cibernetici contro l’OPAC (2017) e il Bundestag (2015), alle violazioni dei diritti umani in Cecenia e alla recente condanna di Aleksej Navalnyj.
	Dall’inizio del conflitto in Ucraina, l’impianto di restrizioni agli scambi con la Russia è stato esteso a livelli precedentemente inimmaginabili. Al 28 febbraio, il totale dei soggetti sanzionati era di 696 individui – incluse figure di spicco del governo russo e membri della Duma – e 56 entità, lista che si è ulteriormente allungata, nella prima metà di marzo, con l’inclusione dei 160 imprenditori e membri del Consiglio della Federazione che hanno votato a favore del riconoscimento delle repubbliche separatiste di Donetsk e Luhansk, di altri 15, tra oligarchi, dirigenti d’azienda e giornalisti, e di ulteriori 9 imprese operanti nei settori dell’aviazione, cantieristica navale e armamenti.
	In ambito commerciale, il blocco a scambi e investimenti precedentemente varato per la sola Crimea (nel giugno 2014) è stato esteso, sin dal 23 febbraio, alle due nuove repubbliche separatiste; l’embargo sui componenti a doppio uso (militare e civile) varato a luglio 2014 si applica, da fine febbraio, anche nei confronti di utenti finali non militari e viene esteso, a metà marzo, ad una selezione di prodotti siderurgici, oltre che a tutti i beni di lusso. Viene inoltre vietato l’impiego di finanziamenti pubblici nel commercio con la Federazione (25 febbraio) e l’effettuazione di operazioni commerciali con partecipate statali russe (oltre il 50%, 9 marzo).

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Anche il settore dei servizi è coinvolto nell’impianto sanzionatorio, specialmente in ambiti strategici. Nell’aeronautica, oltre al divieto di vendere vettori e pezzi di ricambio varato il 25 febbraio, le imprese europee sono tenute a non fornire equipaggiamenti, manutenzione, revisione o assicurazione, così come pure nei settori spaziale e marittimo (sanzioni del 9 marzo), e della produzione energetica (15 marzo). Nei servizi finanziari, da metà aprile in poi sarà vietato fornire rating del credito a tutte le persone fisiche e giuridiche russe o residenti in Russia.

Tra le misure più efficaci, sono da annoverarsi quelle rivolte al settore bancario. Oltre all’impossibilità di completare transazioni su nuovi titoli e strumenti finanziari con la Federazione, il governo, la Banca Centrale e le controllate statali russe, è anche vietato, da fine febbraio, il finanziamento ad alcuni istituti di credito (ad esempio Alfa Bank), imprese a controllo pubblico (come Russian Railways) e società già incluse nelle sanzioni. Alle banche europee è proibito accettare depositi superiori a EUR 100.000 da persone fisiche o giuridiche russe (residenti o cittadini) o seguirne la gestione titoli. Con la Decisione del Consiglio 2022/335 e il Regolamento 2022/334 del 28 febbraio è stato introdotto il divieto di transazioni relative alla gestione delle riserve e degli asset della Banca Centrale Russa e di ogni altra entità che opera per suo conto o sotto la sua direzione determinandone, a tutti gli effetti, il congelamento delle riserve. Il giorno successivo, sette tra le principali banche russe sono state escluse dal sistema di pagamenti internazionale SWIFT.

Da sottolineare, infine, le limitazioni agli scambi in ambito tecnologico e al settore dell’informazione. Oltre al già citato embargo in ambito militare, a metà marzo viene esteso al settore energetico il bando, già in vigore per aviazione e spazio, al trasferimento di beni e tecnologie che possano contribuire al rafforzamento o allo sviluppo della difesa della Federazione. Per contrastare la propaganda russa, invece, a inizio marzo sono state oscurate le trasmissioni di Russia Today e Sputnik.

II.2 ECONOMIA ITALIANA: TENDENZE RECENTI

Dopo il calo dell’attività causato dalla pandemia, nel 2021 l’economia italiana ha registrato un deciso recupero: il PIL è cresciuto del 6,6 per cento in termini reali, superando la previsione della NADEF (6,0 per cento). Pur in presenza di una marcata ripresa dell’attività, a fine 2021 il PIL trimestrale si collocava 0,3 punti al di sotto della fase pre-crisi. Durante l’anno la dinamica del PIL ha seguìto l’evoluzione della pandemia, beneficiando, a partire dai mesi estivi, dell’entrata a regime della campagna di immunizzazione e del progressivo allentamento delle restrizioni alla mobilità.

In un quadro di ripresa, la solo parziale riattivazione della produzione non ha assecondato il robusto recupero della domanda, innescando pressioni sulla capacità esistente. Tale fenomeno si è accompagnato a interruzioni nelle catene di fornitura e conseguenti scarsità di materiali, alimentando tendenze inflazionistiche che, dapprima circoscritte ai beni energetici, si sono poi gradualmente estese ad altri prodotti. Per limitare le conseguenze provocate dall’aumento dei prezzi energetici sui bilanci di famiglie e imprese, il Governo ha adottato diversi provvedimenti¹⁷ a sostegno dei settori produttivi e dei nuclei familiari più esposti.

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¹⁷ Legge 106/2021 per 1,2 miliardi; L.171/2021 per 3,5 miliardi e L.234/2021 per circa 5,5 miliardi. Il 18 febbraio è stato approvato dal Consiglio dei ministri un decreto-legge che ha introdotto misure urgenti per il contenimento dei costi dell’energia elettrica e del gas naturale per circa 5,5 miliardi.

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II. QUADRO MACROECONOMICO

Produzione e domanda aggregata

Dopo un primo trimestre moderatamente positivo (0,3 per cento t/t), l’attività ha registrato un forte incremento nel secondo (2,7 per cento t/t) e nel terzo trimestre (2,5 per cento t/t), decelerando nell’ultimo quarto d’anno (0,6 per cento t/t). La crescita annuale del PIL è stata trainata dalla domanda finale (con un contributo di 6,3 punti percentuali). Il contributo delle scorte è stato pari a 0,3 punti percentuali, mentre è risultato nullo quello del commercio estero netto.

FIGURA II.4: CONTRIBUTI ALLA CRESCITA DEL PIL (p.p. del PIL, scala sx; variazioni % t/t scala dx)

Fonte: ISTAT.

Nel dettaglio delle componenti della domanda, i consumi delle famiglie hanno registrato una ripresa particolarmente significativa (5,2 per cento), tuttavia ancora insufficiente a recuperare i livelli pre-crisi. Dopo la flessione del primo trimestre, connessa al timore del contagio e alle misure di restrizione alla mobilità¹⁸, la spesa delle famiglie ha segnato robusti incrementi nei trimestri centrali dell’anno, per poi registrare una variazione lievemente negativa nel quarto trimestre.

La crescita della spesa per consumi è risultata maggiore di quella del reddito disponibile lordo delle famiglie consumatrici (3,9 per cento), determinando una riduzione della propensione al risparmio delle famiglie al 13 per cento circa, che - seppure inferiore rispetto al livello registrato nello stesso periodo del 2020 - riflette comunque livelli eccezionalmente elevati. Nonostante l’incremento della domanda e le maggiori occasioni di socialità, il cospicuo ammontare di risparmi accumulato nel 2020 si è tradotto solo parzialmente in maggiori consumi nel 2021¹⁹. Secondo

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¹⁸ “Principali risultati della quarta edizione dell’indagine straordinaria sulle famiglie italiane”, Note covid-19, Banca d’Italia. https://www.bancaditalia.it/pubblicazioni/note-covid-19/2021/Nota_Covid_ISF4_210521.pdf.

¹⁹ “I risparmi accumulati durante la pandemia e le proiezioni sui consumi”, in Bollettino Economico 3/2021, Banca d’Italia. https://www.bancaditalia.it/pubblicazioni/bollettino-economico/2021-3/boleco-3-2021.pdf.

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l’“Indagine sul Risparmio e sulle scelte finanziarie degli italiani 2021”²⁰ le famiglie avrebbero accumulato risparmi principalmente per motivi precauzionali. Durante lo scorso anno è aumentata infatti la quota di risparmiatori costretta a posticipare i programmi di spesa a causa delle restrizioni per il contenimento dei contagi.

Con il venir meno delle limitazioni, la propensione a spendere nei comparti più colpiti dalla pandemia - tra cui alberghi, bar e ristoranti - è cresciuta, anche se in modo eterogeneo tra i diversi nuclei familiari. Ulteriori informazioni sull’entità del risparmio delle famiglie sono desumibili dai dati sui depositi: nel corso della pandemia i depositi bancari delle famiglie residenti sono cresciuti, complessivamente, di circa 126 miliardi, ovvero circa 7 punti di PIL. I prestiti hanno segnato un aumento più contenuto (33,6 miliardi, 5,3 per cento in più rispetto al 2019)²¹. In particolare, si è osservata una tendenza ad allungare la vita media del debito, con una riduzione di 4,5 miliardi per i debiti con scadenza entro i 5 anni e un aumento di 38 miliardi per i prestiti a lunga durata.

Per quanto riguarda la tipologia di credito, mentre quello al consumo è rimasto ancora al di sotto del livello di dicembre 2019, i mutui e gli altri prestiti sono aumentati, rispettivamente, del 7,0 e del 5,0 per cento. La situazione patrimoniale delle famiglie, pur confermandosi solida, si è deteriorata: il debito delle famiglie nel terzo trimestre del 2021 si attestava al 65,2 per cento del reddito disponibile, un livello tuttavia nettamente inferiore alla media dell’area euro (98,3 per cento). Nonostante il permanere di bassi tassi di interesse, favorito dall’accomodamento monetario garantito dalla BCE, il peso degli oneri per il servizio del debito sul totale del reddito disponibile è risultato in crescita.

Con riferimento alle imprese non finanziarie, nei primi tre trimestri dell’anno si è rilevata una lieve crescita della quota di profitto e una flessione del tasso di investimento. I dati relativi al terzo trimestre indicano che il debito delle imprese in percentuale del PIL si è ridotto su base congiunturale, collocandosi al 73,3 per cento, un livello comunque inferiore rispetto alla media dell’area euro (110,8 per cento).

Gli investimenti hanno registrato un notevole rimbalzo (17,0 per cento): dopo la sorprendente ripresa del primo trimestre (4,4 per cento t/t), la dinamica è risultata positiva anche nei trimestri estivi, seguita da un’accelerazione nel quarto (2,8 per cento t/t). Nel complesso dell’anno tutte le componenti hanno mostrato una crescita, sebbene di entità eterogenea. Gli investimenti in costruzioni hanno sperimentato l’incremento più ampio, sostenuto anche dai provvedimenti governativi a favore del settore²², seguiti da quelli in macchinari e attrezzature. Lo slancio degli investimenti in costruzioni si è accompagnato all’andamento positivo del mercato immobiliare, testimoniato dall’aumento dei volumi di compravendita e dalla crescita dei prezzi delle abitazioni.

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²⁰ “Economia, reddito, risparmio: l’anno orribile della pandemia per le famiglie italiane” in “Indagine sul Risparmio e sulle scelte finanziarie degli italiani 2020”, Intesa San Paolo & Centro di Ricerca e Documentazione Einaudi.

https://group.intesasanpaolo.com/content/dam/portalgroup/repository-documenti/research/it/indagine-risparmio/2021/21_620_BRO_EINAUDI_2021.pdf.

²¹ Consistenze dei depositi e dei prestiti per le famiglie consumatrici residenti in Italia.

https://www.bancaditalia.it/pubblicazioni/moneta-banche/2022-moneta/statistiche_BAM_20220309.pdf

²² “Osservatorio congiunturale sull’industria delle costruzioni”, ANCE, febbraio 2022.

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II. QUADRO MACROECONOMICO

Nel complesso del 2021 l’andamento dell’interscambio estero è stato positivo, nonostante il prevalere di un quadro macroeconomico segnato dalle interruzioni nelle catene globali del valore e dal forte rialzo dei prezzi energetici. L’export è aumentato del 13,3% (dopo il pesante crollo del -13,4%), mentre le importazioni hanno visto una crescita del 14,2% (dal -12,1%), trainate dalla domanda interna. L’avanzo commerciale per il 2021 si è quindi ridotto rispetto al 2020 (passando da 63,3 milioni a 44,2 milioni), influenzato dalla componente energetica, depurato dalla quale risulterebbe superiore (89,3 milioni). Il surplus di conto corrente della bilancia dei pagamenti nel 2021 è sceso al 3,3 per cento del PIL, dal picco del 3,7 per cento del PIL raggiunto nel 2020.

Dal lato dell’offerta, le misure di contenimento del contagio hanno determinato andamenti settoriali differenziati nel primo trimestre, con l’industria che ha mostrato un dinamismo marcatamente superiore rispetto ai servizi, direttamente interessati dalle restrizioni. Tuttavia, con il graduale ripristino delle normali condizioni di operatività, anche il settore dei servizi ha sperimentato una ripresa considerevole, recuperando soprattutto nei trimestri centrali dell’anno. Secondo un’indagine condotta dall’ISTAT²³, ad un anno dalla crisi pandemica il sistema delle imprese è risultato nel complesso resiliente rispetto alla portata dello shock, anche se in alcuni settori - come quello alberghiero, della ristorazione e dell’intrattenimento - una quota significativa di imprese ha interrotto definitivamente l’attività.

Il valore aggiunto dell’industria manifatturiera ha registrato un deciso aumento (13,2 per cento) in linea con la crescita della produzione industriale (12,2 per cento), che, dopo aver mostrato un incremento congiunturale marcato nel primo trimestre (2,9 per cento), ha rallentato nei trimestri successivi per via di crescenti ostacoli alla produzione, quali la difficoltà di approvvigionamento degli input produttivi e il rincaro dei beni energetici²⁴.Tutti i principali raggruppamenti hanno fatto rilevare aumenti della produzione: il comparto dell’auto, dopo il profondo calo del 2020, ha segnato un aumento apprezzabile della produzione e del fatturato (rispettivamente 18,7 per cento e 15,9 per cento)²⁵.

Particolarmente robusta è risultata l’espansione delle costruzioni, il cui valore aggiunto è cresciuto del 21,3 per cento. Il settore dei servizi, il più esposto ai provvedimenti di limitazione alla mobilità, ha registrato un recupero notevole nel corso dell’anno (4,5 per cento), risultando tuttavia l’unico comparto a non aver ancora recuperato i valori pre-crisi. Dopo un primo trimestre di contrazione, i raggruppamenti del commercio, trasporto e immagazzinaggio e servizi di alloggio e ristorazione hanno registrato un apprezzabile recupero nei mesi estivi, segnando una crescita del 10,8 per cento nell’anno. Le attività immobiliari e l’amministrazione pubblica hanno registrato un aumento del valore aggiunto, mentre le attività artistiche e di intrattenimento, hanno perso ancora terreno (-0,8 per cento).

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²³ “Situazione e prospettive delle imprese dopo l'emergenza sanitaria Covid-19”, ISTAT, 4 febbraio 2022.

https://www.istat.it/it/archivio/266078#:~:text=Situazione%20e%20prospettive%20delle%20imprese%20dopo%20l'emergenza%20sanitaria%20Covid%2D19,-In%20chiusura%20d&text=Oltre%20l'80%25%20delle%20imprese,la%20prima%20met%C3%A0%20del%202022.

²⁴ “Indagine sulle aspettative di inflazione e crescita - 4° trimestre 2021”, Banca d’Italia, 2021.

https://www.bancaditalia.it/pubblicazioni/indagine-inflazione/2021-indagine-inflazione/12/Statistiche_iai_2021Q4.pdf.

²⁵ “Rapporto ANFIA, Focus Italia Produzione industriale – settore automotive”, dicembre 2021.

https://www.anfia.it/data/portale-anfia/comunicazione_eventi/comunicati_stampa/2022/12.2021-Approfondimento_ANFIA_Fatturato.pdf.

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Mercato del lavoro e tasso di disoccupazione

Nel corso del 2021, con l’attenuarsi dell’emergenza pandemica e la ripresa dell’economia il ricorso alla Cassa Integrazione Guadagni (CIG) e ad altri strumenti di supporto (come il Fondo di integrazione salariale) è diminuito. Dal primo luglio è stato rimosso il divieto di licenziamento per le grandi imprese del settore manifatturiero e delle costruzioni (tranne per il comparto tessile, dell’abbigliamento e della pelletteria). Da novembre il divieto di licenziamento è rimasto in vigore unicamente per le imprese utilizzatrici della CIG-covid.

Nel 2021 il numero di occupati, quale rilevato dalla contabilità nazionale, è cresciuto dello 0,6 per cento, dopo il calo del 2,1 per cento registrato nel 2020. Parallelamente, il minore ricorso alla CIG ha determinato un recupero del monte ore lavorate (8,0 per cento) e delle unità di lavoro - ULA (7,6 per cento). Per effetto delle misure di politica economica e della ripresa dell’attività, l’occupazione ha mostrato una maggiore stabilità rispetto alle ore lavorate, le quali, a partire dal primo trimestre 2021, hanno progressivamente ridotto il gap con i livelli pre-crisi, senza tuttavia colmarlo. In tale quadro, il monte ore lavorate pro-capite è cresciuto del 7,4 per cento. La produttività – calcolata come rapporto tra PIL e ULA – ha fatto rilevare dunque una lieve flessione (-0,9 per cento) dopo l’aumento dell’1,4 per cento registrato nel 2020.

In base ai risultati dell’indagine sulle forze lavoro, nel 2021 l’occupazione è cresciuta dello 0,8 per cento (+174 mila unità come media dei dati mensili). Dopo l’arretramento del primo trimestre, gli occupati hanno registrato aumenti congiunturali particolarmente significativi nel secondo e nel terzo trimestre, decelerando nell’ultimo quarto d’anno. Nonostante l’incremento nel corso dell’anno, il livello dell’occupazione è ancora inferiore rispetto ai livelli pre-crisi. Il tasso di occupazione si è collocato al 58,2 per cento.

A livello settoriale, la crescita dell’occupazione è stata generalizzata, mostrando tuttavia una maggiore reattività al ciclo nel comparto delle costruzioni e nei servizi. La crescita degli occupati si è accompagnata alla flessione dei lavoratori autonomi e all’incremento dei dipendenti, quest’ultima sintesi di una sostanziale stabilità di quelli permanenti e una decisa crescita degli addetti a termine (11,0 per cento), tornati sopra i livelli pre-crisi. Come durante il momento più critico dell’emergenza pandemica, anche in un quadro di ripresa i rapporti di lavoro a termine hanno trainato la dinamica dell’occupazione, assorbendo le fluttuazioni della domanda di lavoro.

Le misure di restrizione agli spostamenti hanno influenzato la partecipazione al mercato del lavoro: dopo una forte contrazione della disoccupazione nel 2020, nel complesso del 2021 si è registrata una crescita dei soggetti in cerca di occupazione (2,9 per cento, +65 mila). Ciò ha determinato un aumento del tasso di disoccupazione al 9,5 per cento (+0,2 punti rispetto al 2020). Nonostante il superamento del divieto di licenziamento, i dati delle Comunicazioni Obbligatorie indicano che, a partire da luglio, le cessazioni dei rapporti di lavoro risultano in linea con i valori pre-pandemia, mentre si rileva una crescita significativa delle

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II. QUADRO MACROECONOMICO

dimissioni volontarie²⁶, fenomeno diffuso anche in altri Paesi e conosciuto con il nome di “great resignation” ²⁷. Specularmente, la riduzione del numero di inattivi (-3,3 per cento, -460 mila) ha determinato la flessione del tasso di inattività al 35,5 per cento.

FIGURA II.5: TASSO DI DISOCCUPAZIONE E PARTECIPAZIONE

Fonte: ISTAT.

È proseguita la crescita del tasso di posti vacanti, che nel quarto trimestre del 2021 è risultato pari al 2,1 per cento, il valore più alto dal 2016. Il tasso di posti vacanti - benché sia aumentato dal 2020 in tutti i settori - si colloca su valori solo lievemente superiori rispetto a quelli pre-crisi: nel quarto trimestre del 2021 nelle costruzioni risultava pari al 2,1 per cento (dall’1,8 per cento del quarto trimestre 2019); nelle attività di servizi e di ristorazione risultava pari al 2,7 per cento (dal 2,2 per cento). In altri settori - come manifattura, commercio all’ingrosso e trasporto – si collocava su valori inferiori (nell’ordine dell’1,5 per cento).

Retribuzioni e prezzi

Nel 2021 i redditi da lavoro dipendente hanno registrato un marcato rimbalzo (7,7 per cento), dovuto principalmente alla ripresa dell’occupazione e delle ore lavorate, nonché al minor ricorso alla CIG. Infatti, guardando alle retribuzioni contrattuali, nel 2021 si è rilevata una crescita media dello 0,9 per cento, più ampia per l’industria che per i servizi. Il potere d’acquisto delle retribuzioni contrattuali

___

²⁶ “Il mercato del lavoro: dati e analisi. Le comunicazioni obbligatorie – n°6”, Banca d’Italia e Ministero del lavoro e delle politiche sociali, novembre 2021. https://www.bancaditalia.it/pubblicazioni/comunicazioni-obbligatorie/comunicazioni-obbligatorie-2021/Comunicazioni-obbligatorie-2021.06.pdf.

²⁷ “I mercati del lavoro negli Stati Uniti e nel Regno Unito durante la ripresa successiva alla pandemia” Forster van Aerssen et al., in Bollettino Economico BCE 8/2021, 2021

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ha risentito della dinamica dei prezzi al consumo, marcatamente più vivace di quella delle retribuzioni nominali.

Nel 2021 l’inflazione misurata dall’IPCA ha accelerato notevolmente (all’1,9 per cento, dal -0,1 per cento del 2020). Il rialzo dell’inflazione è stato dovuto in prevalenza dalla crescita dei prezzi dei beni energetici, in particolare del gas e dell’elettricità, i cui marcati rialzi hanno riflesso strozzature dal lato dell’offerta nel contesto di una ripresa della domanda mondiale di combustibili. Aumenti significativi hanno riguardato anche i prezzi dei carburanti: secondo uno studio della Commissione Europea, per l’Italia la velocità di trasmissione dell’aumento del prezzo del petrolio a quello del carburante è risultata maggiore di quella dell’aumento dei prezzi del gas sui prezzi retail²⁸.

Parallelamente alla crescita dei prezzi dei beni energetici e dei servizi ad essi connessi si è rilevato un incremento - seppur più contenuto - anche per altri raggruppamenti di spesa: dal secondo semestre del 2021, infatti, si è osservata un’inversione di tendenza nella variazione annuale dei prezzi dei beni alimentari, dei servizi ricettivi e di ristorazione e dei servizi ricreativi. In ragione degli effetti indiretti dei rincari dei beni energetici sui prezzi degli altri beni, anche l’inflazione di fondo - depurata dagli energetici e dagli alimentari freschi - ha registrato un aumento in media d’anno (0,8 per cento, dallo 0,5 per cento del 2020).

La trasmissione del maggiore prezzo degli energetici ad altre voci di spesa si è tradotta in una crescita dei prezzi dei beni maggiore rispetto a quella dei servizi: ciò ha determinato effetti redistributivi significativi, che hanno interessato i nuclei familiari caratterizzati da minore capacità di spesa, per i quali la quota dei beni sulla spesa totale è maggiore rispetto a quella dei servizi²⁹.

A fronte del marcato aumento dell’inflazione al consumo, il deflatore del PIL è cresciuto di solo uno 0,5 per cento, schiacciato da un forte incremento del deflatore delle importazioni (9,9 per cento), la cui portata riflette le elevate importazioni di energia dell’Italia.

Commercio Estero

La ripresa dell’economia mondiale si è tradotta nell’accelerazione degli scambi internazionali, in particolare negli ultimi mesi del 2021, con un tasso di crescita che ha recuperato largamente la contrazione del 2020³⁰. Le campagne vaccinali, diffuse soprattutto nei Paesi avanzati, hanno consentito il rilancio dell’attività dei servizi, soprattutto nei mesi estivi con la ripartenza del turismo internazionale.

Le statistiche del settore estero documentano tale evoluzione, mostrando la rinnovata vivacità del comparto dei servizi nei maggiori Paesi europei a prevalente vocazione turistica. Contrariamente a quanto avvenuto per la manifattura, le esportazioni dei servizi non hanno recuperato la contrazione dell’anno precedente.

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²⁸ “An update on energy price developments: pass-through from wholesale to retail”, in Winter Forecasts 2022, European Commission.

https://ec.europa.eu/info/sites/default/files/economy-finance/ecfin_forecast_winter_2022_box-1-2_en.pdf.

²⁹ “La misura dell’inflazione per classi di spesa nella famiglie”, in Prezzi al consumo, dicembre 2021 – dati definitivi, ISTAT. https://www.istat.it/it/files//2022/01/CS_Prezzi-al-consumo_Dic2021.pdf.

³⁰ Central Planning Bureau, ‘World Trade Monitor’, 25 Marzo 2022, https://www.cpb.nl/en/worldtrademonitor

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II. QUADRO MACROECONOMICO

FIGURA II.6: ESPORTAZIONI DI BENI E SERVIZI IN VOLUME NEL 2021 (variazioni percentuali)

Fonte: Eurostat

Considerando il comparto dei servizi dell’Italia, le esportazioni di servizi hanno riportato un forte aumento congiunturale nei mesi estivi, per poi registrare una crescita debole negli ultimi mesi dell’anno. Le importazioni di servizi hanno mostrato un andamento discendente, con un forte aumento su base congiunturale soprattutto nel primo trimestre, per poi decelerare nei due trimestri seguenti e chiudere l’anno con maggiore slancio grazie al prevalente contributo dei servizi informatici e di informazione.

Gli scambi commerciali di beni mostrano una crescita delle esportazioni in valore del 18,2 per cento nella media del 2021, in misura più ampia verso i mercati europei. Le importazioni di beni in valore sono aumentate in misura maggiore (26,4 per cento) anche per effetto del robusto aumento dei prezzi dei beni importati per il rapido incremento di quelli dei beni energetici. Di conseguenza, l’avanzo commerciale dell’Italia è stato pari a circa 44,2 miliardi (inferiore di circa 12 miliardi al 2019), confermandosi tuttavia tra i più alti in Europa in rapporto al PIL dopo Germania, Paesi Bassi e Irlanda.

Tenendo conto della quota sulle esportazioni complessive, la ripresa delle vendite di beni all’estero nel complesso dell’anno ha coinvolto tutti i principali partner commerciali, tra cui la Germania, la Francia e gli Stati Uniti. Il commercio di beni è tornato al di sopra dei livelli pre-pandemia con la maggioranza dei partner commerciali; le eccezioni di maggior rilievo, in termini di quote sulle vendite totali, riguardano il Regno Unito, su cui pesano anche le difficoltà doganali seguite alla Brexit, e l’OPEC. Di rilievo l’incremento delle esportazioni verso la Cina, la cui l’attività economica ha continuato a crescere a ritmo sostenuto.

Guardando alle performance settoriali, l’aumento delle vendite è esteso alla quasi totalità dei settori, con la sola eccezione degli articoli farmaceutici.

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FIGURA II.7: ESPORTAZIONI DI BENI PER I PRINCIPALI SETTORI DI ATTIVITÀ ECONOMICA NEL 2021 (variazioni percentuali)

Fonte: Istat

Le prospettive per il 2022 apparivano complessivamente favorevoli prima dell’inizio del conflitto in Ucraina, grazie alla ripresa della domanda mondiale. L’andamento del commercio estero italiano ha mostrato una buona tenuta delle esportazioni in gennaio, pressoché in egual misura verso i Paesi europei ed extra-UE. Su base annua, si rileva un incremento significativo delle esportazioni e delle importazioni verso e dal Regno Unito. Sono aumentate le importazioni dalla Cina, mentre si sono ridotte le esportazioni verso di essa. Per quanto riguarda la Russia, gli scambi commerciali sono risultati in crescita. L’indice PMI degli ordini dall’estero per la manifattura permane al di sopra della soglia di espansione dei 50 punti, raggiungendo i 54,1 punti a febbraio.

L’impatto del conflitto in corso sugli scambi commerciali dell’Italia non è ancora colto dalle statistiche più recenti, ma dovrebbe rimanere contenuto. La quota sulle esportazioni italiane di quelle verso la Russia risulta limitata (1,5 per cento), mentre è più elevata quella sulle importazioni (3,7 per cento), soprattutto per l’acquisto di prodotti energetici. Tale aspetto potrà essere ulteriormente influenzato dalla strategia di diversificazione energetica in corso di attuazione a livello europeo.

FOCUS	La recente evoluzione delle relazioni commerciali tra Italia e Russia
	Le relazioni commerciali tra Italia e Russia hanno vissuto tre periodi distinti durante gli ultimi anni. Nel primo periodo (riferibile ad anni di rilevante espansione del commercio internazionale), l’export verso la Russia è cresciuto notevolmente (da 3,8 a 10,5 miliardi di euro), con un’incidenza sul totale delle esportazioni italiane raddoppiata (dall’1,4% del 2002 al 2,8% del 2008). Allo stesso tempo, anche le importazioni di merci russe in Italia sono cresciute sensibilmente (da 8 a 16 miliardi di euro), pur se con un effetto meno pronunciato in termini di quote sul totale delle importazioni italiane (dal 3,0% al 4,2%).
	Successivamente, negli anni della crisi economico finanziaria (2008-2013), la quota di import italiano dalla Russia ha continuato a crescere, portandosi fino al 5,6% del 2013. L’export

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II. QUADRO MACROECONOMICO

italiano, invece, dopo la brusca frenata del 2009 (-20,9% a livello globale; -38,6% quelle verso la Russia), è lentamente tornato sui livelli precrisi, così come la quota destinata al mercato russo (2,8%).

La terza fase (dal 2013 al 2021), infine, è quella caratterizzata dall’intervento militare russo in Crimea, a cui l’Unione europea ha riposto con un pacchetto di sanzioni crescenti nel tempo che ha inciso sui livelli di interscambio. L’import italiano di merci russe è crollato nel giro di tre anni (dai 20,2 ai 10,6 miliardi di euro del 2016), scendendo anche in termini di incidenza sul totale delle importazioni nazionali (dal 5,6% al 2,9%, per poi orbitare su valori poco superiori al 3% negli anni successivi). Anche il mercato russo è apparso sempre meno centrale per le imprese italiane, con una quota di assorbimento quasi dimezzata durante gli otto anni, dal 2,8% del 2013 all’1,5% del 2021. Da evidenziare come, proprio nel 2021, i 17,6 miliardi di importazioni dalla Russia abbiano prodotto quasi 10 miliardi di disavanzo commerciale, in virtù di un ammontare di esportazioni dall’Italia pari ad appena 7,7 miliardi di euro.

EVOLUZIONE DEL RUOLO DELLA RUSSIA NELL’INTERSCAMBIO COMMERCIALE CON L’ITALIA

Anni 2002-2021 (incidenze percentuali sull’interscambio globale italiano)

Fonte: elaborazioni su dati Istat

A livello settoriale, le sanzioni in risposta alla crisi in Crimea del 2014 hanno inciso soprattutto sull’import di petrolio greggio (--3,7 miliardi di euro) e di prodotti petroliferi raffinati (-2,2 miliardi). Diverso è il caso del gas naturale, in cui l’Italia ha aumentato il proprio approvvigionamento dalla Russia (+1,5 miliardi di euro tra il 2013 e il 2021, un incremento del 19,7%), in presenza di un analogo aumento della dipendenza relativa (dal 37,1% al 46,6%). Un risultato esclusivamente ascrivibile al 2021, quando le importazioni di gas naturale dalla Russia sono aumentate di oltre 3 miliardi di euro rispetto al 2019 (5,3 rispetto al 2020, come noto caratterizzato da un brusco rallentamento del commercio internazionale per via della crisi pandemica), quasi interamente da associare all’ultimo trimestre (+2,9 miliardi di euro). Guardando al periodo 2013-2019, invece, le importazioni di gas russo sono scese del -2,3%, stante un valore assoluto poco al di sotto dei 6 miliardi di euro in entrambi gli anni.

In considerazione degli obiettivi di diversificazione nell’approvvigionamento di gas, appare utile ricordare i principali competitor della Russia sul mercato italiano. In particolare, i dati Istat evidenziano il ruolo dell’Algeria, unico paese a mostrare valori comparabili con quelli russi (4,5 miliardi di euro, pari al 22,8% dell’import settoriale italiano); a seguire, l’Azerbaijan, il Qatar (1,8 miliardi di euro ciascuno) e la Libia (circa 600 milioni di euro), altri potenziali mercati da cui attingere per diversificare gli approvvigionamenti.

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EVOLUZIONE DELL’INTERSCAMBIO COMMERCIALE DELL’ITALIA CON LA RUSSIA PER SETTORI Anni 2013 e 2021 (differenze in valori assoluti e quote di mercato sul totale settoriale)
		ESPORTAZIONI			IMPORTAZIONI
Nace	Descrizione attività	Differenze in v.a. (milioni di euro)	Quote % sul totale settoriale		Differenze in v.a. (milioni di euro)	Quote % sul totale settoriale
		2013 - 2021	2013	2021	2013 - 2021	2013	2021
A	AGRICOLTURA	-59,9	1,6	0,4	32,3	0,9	0,9
B	ATTIVITÀ ESTRATTIVE	-0,5	0,6	0,4	-1.919,4	23,4	24,6
	di cui: petrolio greggio	0,0	0,0	0,0	-3.735,8	17,1	8,8
	di cui: gas naturale	0,0	0,0	0,0	1.496,2	37,1	46,6
C	INDUSTRIA MANIFATTURIERA	-2.998,0	2,8	1,6	-725,2	2,2	1,4
CA	Alimentari, bevande e tabacchi	24,5	2,2	1,4	-71,9	0,7	0,4
CB	Tessile, abbigliamento e calzature	-967,7	5,1	2,5	-68,0	0,4	0,1
CC	Legno carta e stampa	-122,6	2,6	0,8	96,0	1,5	2,0
CD	Prodotti petroliferi raffinati	-1,3	0,1	0,1	-2.231,8	29,2	15,1
CE	Chimica	139,8	2,3	2,0	-438,0	2,2	0,7
CF	Farmaceutica	-11,5	1,0	0,6	-1,5	0,0	0,0
CG	Gomma, plastica, lav. metalliferi	-126,6	2,2	1,3	71,5	0,2	0,5
CH	Metallurgia e prodotti in metallo	-163,8	1,6	0,9	1.973,1	3,5	5,4
CI	Elettronica	-9,5	1,3	0,8	5,4	0,0	0,0
CJ	Apparecchi elettrici	-194,0	3,2	1,7	8,1	0,2	0,1
CK	Meccanica	-745,2	4,0	2,6	1,8	0,1	0,1
CL	Mezzi di trasporto	-412,1	2,2	0,8	-72,1	0,3	0,0
CM	Mobili e altre manifatturiere	-408,0	4,2	1,7	2,2	0,1	0,1
D-V	ALTRE ATTIVITÀ	-17,0	0,3	0,1	12,9	0,1	0,1
	TOTALE	-3.075,3	2,8	1,5	-2.599,4	5,6	3,7
Fonte: elaborazione su dati Istat
Le sanzioni degli anni passati hanno ridotto anche la presenza delle imprese italiane sul mercato russo (oltre 3 miliardi di vendite nel 2021 rispetto al 2013; -28,6%). Tra i comparti manifatturieri, il sistema moda ha perso quasi un milione di euro di export durante gli ultimi otto anni, con una quota di importazioni dalla Russia sul totale delle vendite oltreconfine del settore più che dimezzata (dal 5,1% al 2,5%). Anche la meccanica e il mobilio sono stati duramente colpiti dalle sanzioni (oltre 400 milioni di euro ciascuno), pur se con effetti differenziati in termini di quote (-1,5 p.p. per la meccanica e -2,5 p.p. per i mobili e le altre attività manifatturiere). Nel complesso, tutti i comparti manifatturieri italiani hanno sperimentato un evidente contraccolpo, associando ad una riduzione delle vendite un ridimensionamento del mercato russo rispetto agli altri mercati di destinazione. Unica eccezione è data dall’alimentare e dalle bevande, dove alla crescita dell’export in valore (24 milioni di euro) ha corrisposto una riduzione della quota di import (dal 2,2% all’1,4%).

Andamento del credito

Dopo l’eccezionale incremento registrato lo scorso anno in ragione degli interventi posti in essere dal Governo per agevolare l’accesso al credito, la dinamica complessiva dei prestiti ad imprese e famiglie ha segnato un netto rallentamento nel 2021. Tale decelerazione rispetto al primo anno di pandemia (+1,6 per cento su base annua contro il +3,5 per cento nel 2020) ha riflesso in particolare la significativa decelerazione dei prestiti alle imprese, a cui si è contrapposta l’intensa crescita registrata da quelli alle famiglie. La dinamica del credito alle famiglie ha

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II. QUADRO MACROECONOMICO

infatti confermato per tutto il corso dell’anno un andamento fortemente espansivo (+4,5 per cento dal +0,8 per cento nel primo anno di pandemia), giustificato dall’incremento sia della componente del credito al consumo sia di quella dei prestiti per l’acquisto delle abitazioni. Per quest’ultima, l’accelerazione è ascrivibile in particolare alla netta ripresa del mercato immobiliare, dove nel complesso dell’anno l’incremento delle compravendite è risultato pari al 34,0 per cento. Su quest’ultimo hanno inciso anche gli interventi del Governo per migliorare le condizioni di accesso al credito, in particolare per le coorti più giovani, nonché le opportunità offerte dall’incentivazione fiscale per gli interventi edilizi nell’ambito del programma Superbonus e Ecobonus.

I prestiti alle società non finanziarie, invece, dopo la vivace dinamica realizzata nel 2020 (+5,8 per cento su base annua), hanno registrato una inversione di tendenza, contraendosi del -0,7 per cento nel 2021. Sulla base dei dati disponibili nonché delle indagini condotte dalla Banca di Italia presso gli intermediari finanziari e presso le imprese, emergono elementi che portano a ricondurre tale flessione principalmente a fattori di domanda, in gran parte connessi alla stabilizzazione della domanda di credito delle imprese per via delle ampie disponibilità di liquidità accumulate durante la pandemia dalle società non finanziarie grazie alle misure del Governo per agevolare l’accesso al credito (moratorie e garanzie sul credito), nonché alle misure di ristoro e sostegno alle imprese.

FIGURA II.8: PRESTITI AL SETTORE PRIVATO (variazioni percentuali a/a)

Fonte: Banca di Italia.

Dal lato dell’offerta, le condizioni di accesso al credito rimangono nel complesso distese, anche per effetto della conferma da parte del Consiglio direttivo della BCE di mantenere inalterati i tassi di policy nella revisione della strategia monetaria nel corso del 2022.

Le ultime rilevazioni dell’indagine Bank Lending Survey (BLS) della Banca d’Italia confermano l’allentamento per tutto il corso dell’anno dei criteri di accesso al credito, cui tuttavia si accompagna, nell’ultimo trimestre, un lieve irrigidimento

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delle condizioni dei prestiti già approvati risultante dal maggiore margine richiesto dagli istituti creditizi per i finanziamenti più rischiosi, riconducibile all’indebolimento congiunturale dell’ultimo trimestre dell’anno. Tale tendenza risulta confermata anche dalle indagini sulle aspettative di inflazione e crescita condotte dalla Banca d’Italia, dalle quali emerge un lieve peggioramento delle valutazioni sulle condizioni generali dell’economia da parte delle imprese e dei giudizi sulle condizioni per investire in chiusura dello scorso anno.

Infine, la qualità del credito ha continuato a migliorare, anche beneficiando degli interventi posti in essere dal Governo in campo di moratorie e garanzie pubbliche sui nuovi prestiti. Sebbene in leggero ridimensionamento rispetto all’anno precedente, le ultime rilevazioni mostrano che il processo di dismissione degli NPL è proseguito nel corso del 2021, portando ad una diminuzione delle sofferenze del 24,3 per cento (contro il -29,6 per cento realizzato nel 2021), mantenendosi ben al di sotto dei picchi raggiunti negli anni delle crisi finanziaria e dei debiti sovrani. Sulla qualità del credito hanno contributo positivamente anche il miglioramento della condizione patrimoniale degli istituti di credito confermata dalla ripresa della redditività³¹ dei bilanci bancari.

FIGURA II.9: SOFFERENZE DEL SETTORE PRIVATO in % del totale dei prestiti)

Fonte: Banca di Italia.

In prospettiva, il graduale venir meno delle misure di sostegno all’economia potrà comportare nei prossimi mesi un aumento del flusso di crediti deteriorati, con la conseguente necessità di contabilizzare le relative perdite. Tuttavia, secondo Banca d’Italia il tasso di ingresso in default dovrebbe mantenersi ben al di sotto dei picchi raggiunti nei precedenti episodi di recessione. Le proiezioni circa la possibile

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³¹ In un’audizione del Governatore della Banca di Italia Ignazio Visco, viene rilevato che nei primi nove mesi del 2021 il rendimento annualizzato del capitale e delle riserve (ROE) risulterebbe più che raddoppiato rispetto allo stesso periodo dell’anno precedente, attestandosi intorno all’8 per cento.

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II. QUADRO MACROECONOMICO

dinamica futura delle sofferenze sono peraltro soggette ad un elevato grado di incertezza in relazione all’intensità della ripresa, alla traiettoria di normalizzazione della politica monetaria, nonché all’impulso effettivo che sarà fornito dal programma Next Generation EU.

Le principali tendenze del credito al settore privato rilevate nel corso del 2021 sono sostanzialmente confermate dall’analoga dinamica tracciata dalle rilevazioni più recenti a inizio del 2022. I dati preliminari per il mese di gennaio, diffusi dalla Banca d’Italia, mostrano una debole crescita su base tendenziale dei prestiti alle imprese (+0,9 per cento), a fronte della sostenuta espansione dei prestiti alle famiglie (+4,0 per cento). Le politiche accomodanti adottate per favorire il credito e gli investimenti continuano a contenere l’andamento dei tassi d’interesse: a inizio 2022, quelli praticati alle famiglie per l’acquisto di abitazioni si attestano all’1,78 per cento, solo in lieve aumento rispetto al mese di dicembre (1,74 per cento), così come quelli applicati al credito al consumo, pari all’8,09 per cento (dal 7,64 per cento). Per quanto riguarda i nuovi prestiti alle imprese, i tassi praticati alle società non finanziarie sono risultati pari all’1,12 per cento (dall’1,18 per cento di dicembre), con il tasso medio relativo alle concessioni al di sotto della soglia del milione di euro all’1,74 per cento, mentre al di sopra di tale soglia il tasso è pari allo 0,76 per cento.

Infine, in gennaio le esposizioni deteriorate nei confronti delle società non finanziarie si sono ridotte fino a rappresentare solo il 3,7 per cento del totale dei prestiti (ritornando sui valori di fine 2009), mentre le sofferenze sui crediti alle famiglie corrispondono a circa il 2,1 per cento dei prestiti, una quota paragonabile a quella del 2008.

II.3 ECONOMIA ITALIANA: PROSPETTIVE

Le prospettive economiche, condizionate negli ultimi due anni dall’andamento della pandemia, sono ora segnate dall’incertezza sull’evoluzione del conflitto tra Russia e Ucraina e dal conseguente aumento dei prezzi delle materie prime e dalle oscillazioni osservate nei mercati finanziari. Prima del conflitto, l’economia italiana era attesa in forte ripresa anche nel 2022 grazie al miglioramento del quadro sanitario, alle politiche fiscali espansive e alle condizioni finanziarie favorevoli.

Tuttavia, i dati congiunturali di inizio anno, precedenti all’insorgere del conflitto, segnalavano già un indebolimento della crescita. Da un lato, infatti, gennaio è stato condizionato dalla quarta ondata di casi Covid, dall’altro erano evidenti le maggiori pressioni inflazionistiche, con l’indice IPCA in aumento del 6,2% in febbraio e l’inflazione core dell’1,9%. Gli ultimi dati sulla fiducia fanno emergere ulteriori segnali di rallentamento legati all’insorgere del conflitto. La produzione industriale, dopo la flessione di dicembre (-1,1% m/m), ha rilevato una nuova, decisa riduzione (-3,4% m/m) in gennaio. L’entità del calo porta l’indice destagionalizzato a collocarsi 1,9 pp al di sotto dei livelli pre-crisi pandemica. Le stime interne indicano un rimbalzo della produzione industriale in febbraio, ma le ultime indagini congiunturali di marzo denotano un netto peggioramento della fiducia degli operatori.

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FIGURA II.10: ANDAMENTO DEI CONTAGI DA COVID-19

Fonte: Protezione Civile.

Per i servizi, dopo i dati poco favorevoli di inizio anno sulle vendite al dettaglio, a marzo l’Istat rileva un consistente peggioramento sugli ordini e sulle vendite per le imprese dei servizi di mercato e del commercio al dettaglio. Il clima di fiducia dei consumatori, in riduzione da dicembre del 2021, arretra sensibilmente in marzo (a 100,8 dal 112,4 di febbraio), collocandosi al livello più basso da gennaio del 2021. Il deterioramento del quadro prospettico, riflettendo anche gli esiti incerti della guerra in Ucraina, induce un deciso peggioramento delle attese sulle condizioni economiche delle famiglie e sulla disoccupazione, in concomitanza con il marcato aumento del saldo tra le risposte che indicano aspettative di rialzo dell’inflazione e quelle che indicano attese di segno opposto.

Per quanto riguarda le costruzioni, la produzione ha subìto una flessione congiunturale (-0,9% m/m) in gennaio, la prima da luglio 2021. Le prospettive del settore restano tuttavia favorevoli nel settore: in marzo la fiducia delle imprese del settore raggiunge un nuovo massimo storico.

La domanda estera risulta in recupero in apertura d’anno (5,3 per cento m/m) per i flussi commerciali sia all’interno dell’Unione Europea sia al di fuori, mentre le importazioni si sono ridotte del 2,0% m/m per effetto della debolezza della domanda interna.

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II. QUADRO MACROECONOMICO

FOCUS	Recenti iniziative del Governo italiano in risposta all’emergenza sanitaria Covid-19
	Qui di seguito le decisioni più rilevanti adottate per il contenimento dell’emergenza epidemiologica successivamente all’approvazione della Nota di Aggiornamento al Documento di Economia e Finanza 2021, nel quale erano riportati i provvedimenti presi nel periodo aprile – settembre 2021.
	8 ottobre 2021. Approvato il D.L. n. 139/2021 che allenta le restrizioni in tema di accessi contingentati, nelle regioni in zona bianca. È consentita la capienza al 100 per cento per teatri, sale da concerto, cinema, musei, locali di intrattenimento e musica dal vivo. Per gli eventi sportivi la capienza autorizzata sale al 75 per cento all’aperto e 60 per cento al chiuso. Per discoteche e locali assimilati la capienza consentita è del 75 per cento all’aperto e 50 per cento al chiuso. In tutti i suddetti locali o eventi, l’accesso è consentito solo ai possessori del Green Pass. Alla seconda violazione delle regole si commina la chiusura del locale.
	12 ottobre 2021. Firmati due DPCM contenenti le linee guida per le modalità di esibizione e verifica del possesso del Green Pass nelle sedi di lavoro, in vista dell’entrata in vigore dell’obbligo, prevista per il 15 ottobre.
	10 novembre 2021. Diramata una Direttiva del Ministro dell’Interno ai Prefetti e ai Comitati Provinciali per individuare aree del territorio di competenza in cui limitare la possibilità di svolgere manifestazioni pubbliche, suscettibili di provocare un aumento del contagio.
	24 novembre 2021. Approvato il D.L. n. 172/2021, che introduce ulteriori misure per contenere l’epidemia, a seguito dell’evolversi della cd. quarta ondata. Il decreto dispone l’obbligo di sottoporsi alla terza dose di vaccino per le categorie già soggette all’obbligo vaccinale ed estende queste categorie per includere il personale amministrativo della sanità, il personale della scuola, i militari e le forze di polizia. La validità del Green Pass vaccinale è ridotta da 12 a 9 mesi, mentre l’obbligo è esteso ad alberghi, spogliatoi per attività sportiva, servizi di trasporto ferroviario regionale e interregionale, servizi di trasporto pubblico locale. Inoltre, il decreto introduce il Green Pass rafforzato, valido solo in caso di vaccinazione o guarigione dalla malattia. Nelle regioni in zona gialla o arancione, il Green Pass rafforzato è obbligatorio per accedere a spettacoli, eventi sportivi, ristorazione al chiuso, feste, discoteche, cerimonie pubbliche. Tuttavia, dal 6 dicembre 2021 al 15 gennaio 2022, l’obbligo è esteso anche alle regioni in zona bianca.
	26 novembre 2021. Firmata un’Ordinanza del Ministro della Salute che impone il divieto di ingresso in Italia da Sudafrica, Lesotho, Botswana, Zimbabwe, Mozambico, Namibia, Eswatini e Malawi, in ragione del diffondersi della nuova variante ‘Omicron’.
	1° dicembre 2021. Approvata dall’AIFA la somministrazione del vaccino ‘Comirnaty’ (Pfizer) anche ai bambini di età compresa tra i 5 e gli 11 anni. Le vaccinazioni partiranno il 16 dicembre, pur restando il non obbligo del Green Pass per i bambini sotto i 12 anni.
	9 dicembre 2021. Approvato il Decreto Fiscale bis32, che, in tema di pandemia, stanzia 1,85 miliardi per il 2021 per l’acquisto di vaccini e farmaci anti Covid-19, e 49,1 milioni per le attività di pubblica sicurezza svolte dalle Forze dell’Ordine connesse al contenimento del contagio.
	14 dicembre 2021. Il Consiglio dei Ministri delibera la proroga dello Stato di Emergenza fino al 31 marzo 2022, nonché la proroga al 31 marzo 2022 del termine per la disposizione di cui al precedente D.L. n. 172/2021, secondo la quale per le regioni in zona bianca valgono gli stessi obblighi di Green Pass in vigore in zona gialla. Tali disposizioni saranno incluse nel successivo D.L. n. 221/2021.
	23 dicembre 2021. Approvato il D.L. n. 221/2021 che introduce nuove misure per il contenimento del contagio. Dal 1° febbraio 2022 la durata del Green Pass vaccinale è ridotta da 9 a 6 mesi. Si prevede l’obbligo di mascherina all’aperto anche in zona bianca, e l’obbligo di mascherina FFP2 sui mezzi di trasporto. Obbligo di mascherina FFP2 anche per l’accesso a spettacoli, cinema, teatri, locali di intrattenimento e musica dal vivo, eventi e competizioni sportivi, in cui è anche vietato il consumo di cibi e bevande al chiuso. Fino al 31 gennaio 2022

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³² D.L. n. 209/2021, confluito nella Legge di bilancio 2022 n. 234/2021.

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DOCUMENTO DI ECONOMIA E FINANZA - SEZ. I PROGRAMMA DI STABILITÀ

sono vietati eventi, feste e concerti che comportino assembramenti, e chiuse sale da ballo, discoteche e locali assimilati. Esteso l’obbligo di Green Pass rafforzato ad ulteriori attività anche in zona gialla.

29 dicembre 2021. Approvato il D.L. n. 229/2021 che amplia l’obbligo di Green Pass rafforzato, a partire dal 10 gennaio 2022, per l’accesso ad alberghi, feste, sagre, fiere, centri congressi, ristoranti anche all’aperto, impianti di risalita, piscine, centri benessere, sport di squadra, centri culturali, sociali e ricreativi, mezzi di trasporto pubblico. I soggetti che hanno completato il primo ciclo vaccinale entro 4 mesi, o che hanno ricevuto la dose booster non sono tenuti all’obbligo di quarantena precauzionale in caso di contatti diretti con soggetti positivi al virus. Infine, il decreto riduce la capienza massima consentita per gli eventi in zona bianca, al 50 per cento per gli impianti all’aperto, al 35 per cento per gli impianti al chiuso.

30 dicembre 2021. Approvata la Legge di Bilancio 2022-2024, che include, tra gli altri, alcuni interventi di rifinanziamento di fondi connessi all’emergenza Covid-19.

5 gennaio 2022. Approvato il D.L. n. 1/2022 per fronteggiare l’aumento dei contagi. Il decreto introduce l’obbligo vaccinale per chi ha almeno 50 anni di età e per il personale delle università. Dal 15 febbraio, per gli ultracinquantenni, l’accesso al luogo di lavoro, pubblico o privato, sarà subordinato al possesso del Green Pass rafforzato. L’obbligo di Green Pass è esteso anche per l’accesso a pubblici uffici, servizi postali, bancari e finanziari, attività commerciali, ad eccezione di quelle per esigenze essenziali e primarie. Infine, il decreto prevede le regole per la gestione dell’attività didattica nelle scuole, in presenza o a distanza, in caso di studenti positivi.

21 gennaio 2022. Firmato un DPCM che stabilisce una deroga all’obbligo di Green Pass per i servizi e attività in cinque ambiti: alimentare e prima necessità; sanitario; veterinario; di giustizia; di sicurezza personale. Inoltre, approvato il D.L. n. 4/2022 (cd. ‘Sostegni ter’) che, in particolare, prevede ulteriori sostegni per i settori colpiti dalle recenti misure di restrizione.

31 gennaio 2022. Firmata un’Ordinanza del Ministro della Salute che proroga l’obbligo di mascherina all’aperto fino al 10 febbraio.

2 febbraio 2022. Approvato il D.L. n. 5/2022 che allenta le norme di isolamento, quarantena e sospensione dell’attività didattica in caso di studenti positivi. Per coloro in possesso del Green Pass rafforzato sono eliminate anche le restrizioni previste in zona rossa.

8 febbraio 2022. Firmata un’Ordinanza del Ministro della Salute che proroga l’obbligo di mascherina nei luoghi chiusi fino al 31 marzo.

15 febbraio 2022. Ai sensi del D.L. n. 1/2022, entra in vigore l’obbligo per gli ultracinquantenni di possesso del Green Pass rafforzato per accedere al luogo di lavoro.

18 febbraio 2022. Approvata la L. n. 11/2022, di conversione del D.L. n. 221/2021. La legge conferma la riapertura di sale da ballo e discoteche e rimuove il divieto di concerti e feste private. Inoltre, aumenta la capienza massima consentita per gli impianti sportivi, al 75 per cento per gli impianti all’aperto, al 60 per cento per quelli al chiuso. Infine, dispone l’obbligo di Green Pass base per l’accesso agli istituti scolastici e università.

17 marzo 2022. Approvato il D.L. n. 24/2022, che, in seguito all’attenuamento della diffusione del contagio, dispone una road map per la rimozione delle restrizioni in vigore. Il Decreto prevede la cessazione dello stato di emergenza il 31 marzo, con conseguente decadenza del Comitato tecnico scientifico, della struttura del Commissario straordinario e del sistema dei colori per le Regioni (Figura R.1). Il 1° aprile cessa l’obbligo di Green Pass rafforzato sui luoghi di lavoro per gli over 50; cessa l’obbligo di Green Pass sui mezzi pubblici e per l’accesso a uffici pubblici, negozi, banche, poste, tabaccai e ristoranti all’aperto; decadono i limiti alle capienze; decade l’obbligo di quarantena in caso di contatto con positivi, dunque la DaD rimane per i soli studenti contagiati. Il 1° maggio cessa l’obbligo di Green Pass rafforzato per accedere a ristoranti, centri benessere, sale gioco, discoteche, congressi, eventi sportivi; cessa l’obbligo di Green Pass per mense, concorsi pubblici, colloqui in carcere, treni a lunga percorrenza; decade l’obbligo di mascherina al chiuso. Il 15 giugno decade l’obbligo vaccinale per tutte le categorie per le quali è previsto, eccetto il personale sanitario e delle RSA. Il 30 giugno termina il regime semplificato per lo smart working nel settore privato. Il 31 dicembre decade l’obbligo vaccinale per il personale sanitario e delle RSA e l’obbligo di Green Pass rafforzato per i visitatori di ospedali e RSA.

42 MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE

II. QUADRO MACROECONOMICO

FIGURA R.1: RIPARTIZIONE DELLE REGIONI NELLE AREE DI RISCHIO SECONDO LE ORDINANZE DEL MINISTRO DELLA SALUTE. PERIODO 5 NOVEMBRE 2020 – 31 MARZO 2022 (1)
(1) Facoltà delle Regioni di istituire aree all’interno del proprio territorio in cui applicare misure più restrittive rispetto a quelle previste dal colore di appartenenza.
Misure in vigore in area bianca (2):	Obbligo di mascherina al chiuso. Dal 23 dicembre 2021 all'11 febbraio 2022 obbligatoria anche all'aperto. Fino all'11 ottobre 2021 e di nuovo dal 23 dicembre 2021 al 18 febbraio 2022: chiusura di sale da ballo e discoteche e divieto di feste e concerti. Obbligo di Green Pass rafforzato esteso gradualmente per: trasporto aereo e ferroviario, impianti sciistici, luoghi di lavoro (per gli ultracinquantenni), personale e visitatori di strutture sanitarie e RSA, ristorazione, strutture ricettive, palestre, piscine e centri sportivi, teatri, cinema, locali, concerti, stadi, impianti sportivi, sagre, fiere, congressi, convegni, feste, sale da ballo, discoteche, centri benessere e termali, parchi tematici, sale gioco, scommesse e casinò. Obbligo di Green Pass base limitato gradualmente a: accesso a negozi, centri commerciali, uffici pubblici, scuole, università, prove di concorsi pubblici, luoghi di lavoro. Scuola completamente in presenza; DaD solo in caso di studenti positivi o in isolamento. Capienze: teatri, cinema, musei 100%; impianti sportivi all’aperto 75%; al chiuso 60%. Dal 29 dicembre 2021 al 15 febbraio 2022: rispettivamente, 50%, 50%, 35%.
Misure in vigore in area gialla (2):	Obbligo di mascherina anche all'aperto; dall’11 febbraio 2022 solo al chiuso. Capienze ridotte al 50% per teatri, cinema, locali, 50% per gli impianti sportivi all'aperto, 35% per gli impianti sportivi al chiuso. Dal 15 febbraio 2022: rispettivamente 100%, 75%, 60%. Su chiusure, Green Passe scuola, stesse misure in vigore in zona bianca.
Misure in vigore in area arancione (2):	Dal 6 dicembre 2021 per diverse attività per le quali in zona gialla è previsto l'obbligo di Green Pass, si prevede l'obbligo di Green Pass rafforzato. Inoltre, obbligo di Green Pass base per spostamenti al di fuori del proprio Comune e della propria Regione.
Misure in vigore in area rossa (2):	Divieto di ogni spostamento, anche all'interno del comune; chiusura attività ricreative; chiusura negozi eccetto alimentari, farmacie, edicole, tabaccherie, lavanderie, parrucchieri; ristorazione solo di asporto; coprifuoco dalle 22.00 alle 05.00. Dal 2 febbraio 2022, la zona rossa è di fatto eliminata.
(2) Riferimento alle misure in vigore nel periodo ottobre 2021 - marzo 2022

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Scenario a legislazione vigente

Le prospettive per il 2022, che a inizio anno apparivano più moderate rispetto alla NADEF di settembre per il protrarsi dell’elevata inflazione, sono condizionate dal mutato contesto internazionale. L’impatto del rialzo dei prezzi energetici su imprese e famiglie si è aggravato, nonostante gli interventi finanziati con la Legge di bilancio 2022 e successivi provvedimenti del Governo³³. Conseguentemente, la previsione è basata sulla stima di una riduzione del PIL nel primo trimestre, cui seguirà un recupero a partire dal 2T. Nel corso dei mesi estivi l’attività tornerebbe a crescere a ritmi sostenuti, ma meno intensi rispetto a quelli registrati nel corso del 2021. Nel 2022, inoltre, un sostegno alla crescita degli investimenti proverrebbe dalla piena attuazione del PNRR. Il livello del PIL è atteso tornare ai livelli pre-pandemici nel 3T 2022.

Nel complesso del 2022, pertanto, si stima che il PIL aumenterà del 2,9 per cento. L’espansione economica è attesa poi essere più moderata nel 2023 (al 2,3 per cento), seguita da un aumento dell’1,8 e dell’1,5 per cento, rispettivamente, nel 2024 e 2025. In un contesto caratterizzato da ampia incertezza e analogamente a quanto avvenuto nella NADEF, il presente documento contiene uno scenario di rischio costruito sull’ipotesi di una temporanea interruzione di fornitura di gas e petrolio dalla Russia.

Nel dettaglio della previsione, il recupero del PIL atteso per l’anno in corso risulta guidato esclusivamente dalla domanda interna al netto delle scorte, che si stima contribuire per 3,2 punti percentuali alla crescita economica. La dinamica dei consumi delle famiglie è attesa in linea con quella del PIL. L’aumento dei prezzi inciderebbe sul potere d’acquisto delle famiglie e vi sarebbe una riduzione del tasso di risparmio, che si attesterebbe quest’anno intorno ai livelli pre-crisi. Le famiglie, infatti, faranno leva sul risparmio precauzionale e involontario accumulato nel corso della pandemia.

Nell’anno successivo, il recupero dei consumi sarebbe più modesto, in linea con il rallentamento del PIL, per poi registrare un incremento ancora più contenuto nel biennio successivo. Il reddito disponibile reale tornerebbe in territorio positivo già dal 2023, sospinto dal venir meno delle pressioni inflazionistiche. Il tasso di risparmio quindi si attesterebbe su livelli analoghi a quelli del 2019 a fine periodo.

L’accumulazione di capitale dovrebbe risultare particolarmente intensa per tutto l’orizzonte previsivo, beneficiando delle risorse a sostegno degli investimenti pubblici e privati previste nel PNRR e nella manovra di bilancio. Nel quadriennio 2022-25 gli investimenti si espanderebbero in media di circa il 4,6 per cento all’anno, trainati principalmente dalla componente dei macchinari e attrezzature e dalle costruzioni. Il rapporto tra investimenti totali e PIL salirebbe in misura significativa, fino a poco sopra il 21 per cento a fine periodo, in linea con il picco del 2007. Per la componente delle costruzioni, nel 2025 il rapporto si attesterà poco sotto l’11 per cento del PIL, un valore ancora inferiore al picco del 2007.

Il contributo della domanda estera netta risulterebbe invece lievemente negativo nel 2022, per poi annullarsi nei due anni successivi e ritornare in territorio positivo nell’anno finale della previsione. Nell’orizzonte previsivo le esportazioni

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³³ Il riferimento è ai decreti-legge n.17 del 1°marzo 2022 e n.21 del 21 marzo 2022.

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II. QUADRO MACROECONOMICO

crescerebbero in linea con la domanda mondiale pesata per l’Italia, in concomitanza con un significativo incremento delle importazioni, dovuto alla ripresa economica, e della domanda interna, sospinta in modo particolare dai maggiori investimenti in programma su tutto il quadriennio. L’avanzo di parte corrente della bilancia dei pagamenti in percentuale del PIL subirebbe una riduzione nel 2022, ponendosi al 2,3 per cento. La riduzione dell’avanzo corrente in rapporto al PIL è ascrivibile in parte all’aumento dei prezzi dei beni importati e al saldo negativo dei servizi che, a inizio anno, sono stati condizionati dall’elevato numero di contagi. Nel triennio successivo l’avanzo di parte corrente è atteso in lieve recupero, al 2,8 per cento.

Dal lato dell’offerta, le costruzioni continuerebbero ad espandersi a ritmi sostenuti grazie all’attuazione dei piani di spesa del PNRR e alle misure di incentivazione fiscale per l’edilizia. L’industria in senso stretto segnerebbe un rallentamento anche per effetto delle strozzature nelle catene globali del valore. I servizi proseguirebbero il loro recupero beneficiando delle riaperture a partire dalla primavera.

Per quanto riguarda il mercato del lavoro, nel quadriennio 2022-25 proseguirebbe la crescita dell’occupazione, che alla fine del 2022 si attesterebbe sui valori pre-pandemici relativamente al numero sia degli occupati sia delle ore lavorate. Il tasso di disoccupazione scenderebbe dal 9,5 per cento nella media del 2021, all’8,7 nell’anno in corso per poi attestarsi all’8,0 per cento a fine periodo. La dinamica prevista dell’occupazione in termini di input è più contenuta di quella del PIL. Si profila pertanto un moderato aumento della produttività (0,4 per cento), dopo le anomalie statistiche degli ultimi due anni generate dalla crisi. La dinamica della produttività resta lievemente positiva lungo tutto l’orizzonte di previsione e si accompagna a una crescita moderata del costo del lavoro.

Il deflatore dei consumi aumenterebbe del 5,8 per cento quest’anno, per gli effetti del rincaro delle materie prime e, in particolare, dei rialzi senza precedenti delle quotazioni del gas. La crescita del deflatore si attenuerebbe già nel 2023, al 2,0 per cento, per poi registrare una crescita dell’1,7 per cento nel 2024 e dell’1,8 nel 2025. Il costo del lavoro per unità di lavoro dipendente, dopo una crescita modesta nel 2021 (0,3 per cento) mostrerebbe un’accelerazione (2,6 per cento) grazie anche ai rinnovi contrattuali e al pagamento degli arretrati del settore pubblico per poi registrare tassi di crescita più contenuti negli anni successivi. Lo scenario si fonda sull’ipotesi che i futuri aumenti delle retribuzioni contrattuali del settore privato, basati sull’indice IPCA al netto dei beni energetici importati, saranno più elevati di quelli registrati in passato ma in linea con un tasso di inflazione del suddetto indice intorno al 2 per cento. La dinamica del costo del lavoro per unità di prodotto, dopo il picco del 2022, si ridurrebbe negli anni successivi. Di conseguenza, l’inflazione interna, misurata dal deflatore del PIL, sarebbe pari al 3,0 per cento nell’anno in corso e scenderebbe al 2,1 nel 2023 per poi ridursi all’1,8 per cento nel biennio 2024-25.

La previsione macroeconomica tendenziale è stata validata dall’Ufficio Parlamentare di Bilancio con nota del 24 marzo 2022, al termine delle interlocuzioni previste dal Protocollo di intesa UPB-MEF del 15 settembre 2014.

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FOCUS	Gli errori di previsione sul 2021 e la revisione delle stime per il 2022 e gli anni seguenti34
	Il presente riquadro è volto a fornire un approfondimento sui cambiamenti introdotti in sede di aggiornamento della previsione con il duplice scopo di i) valutare l’errore di previsione sull’anno appena concluso; ii) analizzare in maggior dettaglio i fattori che hanno condotto ad una revisione delle stime di crescita per il 2022 e gli anni seguenti. In entrambi i casi il confronto avviene con le previsioni formulate nella Nota di aggiornamento del DEF dello scorso settembre.
	La tavola R1, colonna Delta 2021, mostra l’errore di previsione per il 2021 ovvero gli scostamenti tra la previsione elaborata a settembre e i dati di consuntivo pubblicati dall’ISTAT in marzo. Le previsioni per il 2021 formulate a settembre includevano i dati di Contabilità nazionale solo fino al secondo trimestre dello scorso anno mentre i dati pubblicati dall’ISTAT a marzo includono anche le informazioni relative alla seconda parte dello scorso anno e la revisione delle serie storiche relativa ai trimestri precedenti.
	Con riferimento al PIL, i dati di consuntivo ISTAT sono risultati superiori (0,6 punti percentuali) alle attese, rilevando una crescita annuale del 6,6 per cento. I dati confermano il profilo trimestrale di crescita definito in sede NADEF, che prevedeva una ulteriore espansione del terzo trimestre seguita da un rallentamento nell’ultimo trimestre dell’anno. Infatti, anche nel 3T la crescita dell’attività economica è proseguita con ritmi elevati e in linea con quelli registrati nel secondo trimestre. La crescita ha beneficiato dell’allentamento delle restrizioni reso possibile dall’accelerazione della campagna vaccinale. Nell’ultimo segmento del 2021, l’attività economica ha rallentato per via dell’incremento dei prezzi dei beni energetici e per gli effetti della quarta ondata Covid.
	Nel dettaglio delle componenti, i consumi delle famiglie sono risultati in linea con la previsione, mentre le esportazioni e gli investimenti, in particolare quelli in macchinari e attrezzature, hanno registrato incrementi maggiori rispetto alle stime; il divario è significativamente positivo per la crescita delle importazioni. Sul fronte dei prezzi, è evidente l’aumento dei prezzi all’import, nettamente superiore alle attese, innescato dai rincari della componente energetica verificatisi nella seconda metà dell’anno. La variazione del deflatore dei consumi è stata lievemente più alta rispetto alla previsione (0,2 per cento), al contrario il deflatore del PIL, la cui effettiva variazione è risultata più bassa rispetto alle stime di 1,0 punti percentuali.
	Nell’analisi della revisione di crescita per il 2022 si procede come segue: si analizzano in primo luogo le motivazioni statistiche derivanti dal cambiamento riguardo l’effetto trascinamento dal 2021, si prosegue con i delta derivanti dalle nuove ipotesi sullo scenario internazionale per concludere poi con la revisione della previsione.
	La colonna “a” indica la differenza dell’effetto statistico di trascinamento del 2021 sul 2022 tra il valore stimato nell’ultimo aggiornamento ufficiale e il valore di consuntivo. Per il PIL la variazione dell’effetto di trascinamento è positiva e pari a 0,2 punti percentuali. Sull’effetto trascinamento pesa il risultato superiore alle attese della seconda metà del 2022 come rilevato in precedenza.
	La componente dovuta alla revisione del quadro internazionale rispetto a ottobre viene esplicitata nella colonna (“b”), dove si mostra l’impatto sulle principali variabili stimato con il modello econometrico del Dipartimento del Tesoro. L’impatto sul PIL risulta sensibilmente negativo riflettendo il deterioramento del contesto internazionale legato al conflitto russo-ucraino. Quest’ultimo ha esacerbato le condizioni critiche presenti nel mercato dell’energia, aumentando ulteriormente i costi di approvvigionamento, e ha contribuito a un deterioramento degli scambi internazionali.
	La colonna c, indica la revisione della previsione, la quale, riguardo alla variazione percentuale del PIL, è quantificata in -0,4 punti percentuali.

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³⁴ In questo riquadro si fa riferimento ai dati dei conti economici trimestrali pubblicati il 4 marzo 2022 che risultano corretti per i giorni lavorativi.

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II. QUADRO MACROECONOMICO

TAVOLA R1 - PRINCIPALI VARIABILI DEL QUADRO MACROECONOMICO (media dei dati trimestrali destagionalizzati)
	Previsione 2021			Previsione 2022			di cui: Revi-sione tra-scinamento sul 2022 ri-spetto alla NADEF 2021	di cui: Im-patto Eso-gene ri-spetto alla NADEF 2021	di cui: Revi-sione della previsione
	Update 2021	ISTAT	Delta 2021	Update 2021	SP 2022	Delta 2022	(1)	(2)	(3)
MACRO ITALIA
PIL	6,0	6,6	0,6	4,8	3,0	-1,8	0,2	-1,6	-0,4
Spesa delle famiglie	5,2	5,2	0,0	5,0	2,9	-2,1	-0,5	-1,7	0,1
Spesa della PA	0,7	0,6	-0,1	1,7	1,2	-0,5	0,2	-0,1	-0,6
Investimenti fissi lordi	15,5	17,0	1,5	6,8	7,0	0,2	1,8	-2,4	0,8
macchinari, attrezzature e vari	10,0	12,9	2,9	6,6	6,5	-0,1	2,0	-2,9	0,9
Costruzioni	20,9	22,3	1,4	6,5	8,7	2,1	3,0	-1,7	0,9
Esportazioni di beni e servizi	11,4	13,4	1,9	6,1	4,4	-1,6	0,7	-1,8	-0,6
Importazioni di beni e servizi	11,6	14,3	2,7	6,8	5,5	-1,3	2,2	-1,2	-2,4
Deflatori
Deflatore PIL	1,5	0,5	-1,0	1,6	3,0	1,4	-1,0	0,2	2,2
Deflatore consumi	1,5	1,6	0,2	1,6	5,8	4,3	0,5	2,4	1,4
La avola R2 offre una sintesi dell’impatto sulla crescita del PIL dell’evoluzione del contesto internazionale, ponendolo a confronto con quanto ipotizzato nella Nota di aggiornamento di settembre 2021. Tale impatto, stimato tramite il modello econometrico ITEM, risulta più sfavorevole rispetto a quanto prospettato in settembre e rispettivamente pari a -1,6 punti percentuali nel 2022, -1,1 punti percentuali nel 2023 e -0,4 punti percentuali nel 2024.

Nel dettaglio, rispetto alla previsione sottostante la NADEF 2021 il commercio internazionale ha subìto una forte revisione al ribasso per il biennio 2022-23, con una flessione più marcata nel primo anno, per poi recuperare nel 2024. Di conseguenza l’effetto della revisione delle previsioni sulla domanda mondiale sul tasso di variazione del PIL risulta negativo sia nel 2022 (-0,3 per cento) sia nel 2023 (-0,1 per cento) e leggermente positivo nel 2024 (0,1 per cento).
TAVOLA R2: EFFETTI SUL PIL DELLO SCENARIO INTERNAZIONALE RISPETTO ALLO SCENARIO DELLA NADEF 2020 (impatto sui tassi di crescita)
	2022	2023	2024
1. Commercio mondiale	-0,3	-0,1	0,1
2. Prezzo del petrolio e gas	-0,8	-0,5	0,0
3. Tasso di cambio nominale effettivo	-0,1	-0,2	0,0
4. Ipotesi tassi d'interesse ed effetti finanziari	-0,2	-0,3	-0,6
5. Sanzioni verso la Russia	-0,2	-0,1	0,1
Totale	-1,6	-1,1	-0,4
Fonte: Elaborazioni MEF.

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Nei primi mesi dell’anno in corso i prezzi del petrolio hanno mantenuto la tendenza al rialzo già emersa a conclusione del 2021, accentuata però dalle tensioni derivanti dal conflitto russo-ucraino. La proiezione attuale, basata sui contratti futures, prevede livelli del prezzo del petrolio più alti su tutto il triennio. In particolare, si prevede un picco di 99,8$ al barile nel 2022, cui segue una moderazione nel 2023 e nel 2024³⁵. Rispetto a quanto prospettato a settembre, il livello dei prezzi è più alto in media di circa 26 dollari nel triennio. Alla luce dei recenti sviluppi sul fronte ucraino, si è delineata la necessità di considerare tra le variabili esogene anche il prezzo del gas che ha subìto incrementi molto rilevanti. Le ipotesi avanzate riguardano il profilo del prezzo del gas TTF e sono basate sui contratti futures. Nello specifico, il prezzo nel 2022 raggiungerebbe livelli quattro volte superiori a quelli estrapolati dai contratti temporalmente coerenti con il documento di settembre, per poi ridursi negli anni successivi pur rimanendo su livelli molto superiori rispetto ai livelli registrati nel passato recente. Cumulando gli effetti dei rincari di petrolio e gas ne deriverebbe un impatto negativo di 8 decimi di punto per il tasso di variazione del PIL nel 2022, di 5 decimi di punto nel 2023 e un impatto nullo nel 2024.

Sul fronte dei tassi di cambio, per la proiezione delle valute è stata adottata un’ipotesi tecnica che implica che il tasso di cambio resti invariato nel tempo e risulti pari alla media degli ultimi 10 giorni lavorativi terminanti il 10 marzo. L’aggiornamento del tasso di cambio nominale effettivo rispetto a settembre vede un apprezzamento dell’euro rispetto alle altre valute dello 0,3 per cento nel 2022 e di 0,1 nel 2023. L’impatto macroeconomico di questo aggiornamento delle previsioni sul tasso di cambio risulta negativo di un decimo di punto percentuale sulla crescita del PIL del 2022 e di due decimi nel 2023.

Il profilo dei tassi d’interesse sui titoli di Stato risulta più sfavorevole in maniera crescente sul triennio, coerentemente con le aspettative di politiche meno accomodanti da parte delle autorità monetarie per contrastare le pressioni inflazionistiche. Inoltre, già dall’anno in corso si prospettano un rendimento del BTP e un differenziale tra BTP e Bund decennale più elevati, combinati con livelli più alti del costo del credito bancario. Secondo le stime del modello econometrico questi fattori comportano effetti negativi sulla crescita del triennio, rispettivamente pari a -0,2 punti percentuali nel 2022, -0,3 punti nel 2023 e -0,6 punti nel 2024.

Infine, si è ritenuto opportuno considerare tra le revisioni del quadro internazionale che hanno indotto modifiche nel profilo di crescita anche l’imposizione di sanzioni alla Russia a seguito dell’inizio delle ostilità con l’Ucraina. Tali restrizioni indebolirebbero gli scambi commerciali deteriorando la domanda estera di beni nazionali in maniera proporzionale all’esposizione diretta delle esportazioni verso la Russia. L’impatto stimato sul tasso di variazione del PIL è di -0,2 e -0,1 punti percentuali, rispettivamente, nel 2022 e 2023 e di 0,1 nel 2024.

Le previsioni di crescita della NADEF sono state validate dall’ufficio Parlamentare di Bilancio. Quest’ultimo a febbraio, successivamente alla pubblicazione della stima flash dell’Istat per il PIL del quarto trimestre, ha pubblicato una previsione di crescita del PIL pari al 3,9 per cento nel 2022 e all’1,9 per cento nel 2023.

Rispetto alle stime più recenti della Commissione Europea (Winter Forecast), la crescita del PIL tendenziale per il 2022 risulta meno accentuata (2,9 per cento rispetto a 4,0 per cento), mentre per il 2023 la crescita tendenziale è pari in entrambi i casi al 2,3 per cento. Nel 2022 la stima della Commissione Europea non incorpora i più recenti sviluppi internazionali. Nel 2022 non ci sono disallineamenti tra la crescita stimata dalla NADEF e quella della Commissione europea e in generale con quelle di altri previsori.

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³⁵ Si fa riferimento alla media delle quotazioni dei futures negli ultimi dieci giorni lavorativi terminanti il 10 marzo 2022.

48 MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE

II. QUADRO MACROECONOMICO

TAVOLA R3: PREVISIONI DI CRESCITA PER L'ITALIA
PIL reale (per cento a/a)	Data previsione	2022	2023
DEF 2022	mar-22	2,9	2,3
OSCE	dic-21	4,6	2,6
UPB	feb-22	3,9	1,9
FMI (WEO)	gen-22	3,8	2,2
Commission europea	feb-22	4,1	2,3
(*) Per OCSE dati corretti per i giorni lavorativi.

TAVOLA II.1: QUADRO MACROECONOMICO TENDENZIALE (variazioni percentuali, salvo ove non diversamente indicato)
	2021	2022	2023	2024	2025
ESOGENE INTERNAZIONALI
Commercio internazionale	9,8	5,8	4,8	3,8	3,2
Prezzo del petrolio (Brent, USD/barile, futures)	70,8	99,8	87,6	81,2	77,2
Cambio dollaro/euro	1,183	1,110	1,105	1,105	1,105
MACRO ITALIA (VOLUMI)
PIL	6,6	2,9	2,3	1,8	1,5
Importazioni	14,2	5,4	3,7	3,3	2,8
Consumi finali nazionali	4,0	2,5	1,6	1,3	1,2
Consumi famiglie e ISP	5,2	2,9	2,1	1,6	1,6
Spesa della PA	0,6	1,2	0,1	0,3	0,1
Investimenti	17,0	7,0	5,1	3,9	2,3
- macchinari, attrezzature e beni immateriali	12,9	6,5	5,3	4,2	2,3
- mezzi di trasporto	10,2	-3,2	6,4	5,1	3,6
- costruzioni	22,3	8,7	4,7	3,5	2,2
Esportazioni	13,3	4,4	3,4	3,1	2,9
pm. saldo corrente bil. pag.in % PIL	3,3	2,3	2,7	2,8	2,8
CONTRIBUTI ALLA CRESCITA DEL PIL (1)
Esportazioni nette	0,0	-0,2	0,0	0,0	0,1
Scorte	0,3	-0,1	0,1	0,0	0,0
Domanda nazionale al netto delle scorte	6,3	3,2	2,3	1,8	1,5
PREZZI
Deflatore importazioni	9,9	7,6	1,4	1,2	1,1
Deflatore esportazioni	4,9	4,9	1,3	1,2	1,1
Deflatore PIL	0,5	3,0	2,1	1,8	1,8
PIL nominale	7,2	6,0	4,4	3,6	3,3
Deflatore consumi	1,7	5,8	2,0	1,7	1,8
LAVORO
Costo lavoro	0,3	2,6	1,6	1,4	1,8
Produttività (misurato su PIL)	-0,9	0,4	0,1	0,1	0,2
CLUP (misurato su PIL)	1,1	2,2	1,5	1,3	1,6
Occupazione (ULA)	7,6	2,5	2,2	1,6	1,3
Tasso di disoccupazione	9,5	8,7	8,3	8,1	8,0
Tasso di occupazione (15-64 anni)	58,2	59,5	60,8	61,8	62,8
pm. PIL nominale (valori assoluti in milioni euro)	1775436	1882720	1966210	2037629	2105664
(1) Eventuali imprecisioni derivano dagli arrotondamenti. (2) Fonte: ISTAT. Nota: Il quadro macroeconomico relativo alle esogene internazionali è stato elaborato sulla base delle informazioni di-sponibili al 10 marzo. PIL e componenti in volume (valori concatenati anno di riferimento 2015), dati non corretti per i giorni lavorativi.

MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE 49

DOCUMENTO DI ECONOMIA E FINANZA - SEZ. I PROGRAMMA DI STABILITÀ

FOCUS	Un’analisi di rischio (o di sensibilità) sulle variabili esogene
	Sebbene la previsione di crescita dello scenario tendenziale già incorpori le conseguenze negative sul piano economico dell’invasione russa del territorio ucraino, l’evolversi del conflitto avviene in una cornice di incertezza riguardo sia la durata sia gli esiti. Ciò suggerisce l’opportunità di prendere in esame incognite ed elementi di rischio insiti nel quadro economico internazionale e valutare come il loro materializzarsi possa ripercuotersi sull’economia italiana.
	Le ipotesi alternative analizzate riguardano difficoltà per l’approvvigionamento e le importazioni di gas. Il profilo delle variabili esogene del quadro internazionale è stato modificato anche riguardo ai tassi di cambio e alle condizioni dei mercati finanziari. Utilizzando sia il modello econometrico ITEM sia il modello computazionale di equilibrio generale MACGEM-IT, sono stati presi in considerazione quattro diversi scenari, due dei quali riferiti all’interruzione nelle forniture di gas dalla Russia a seguito di un inasprimento delle sanzioni e ognuno degli altri riguardanti un altro specifico fattore di rischio dello scenario tendenziale.
	Per i due scenari di embargo sul gas russo si suppone che il blocco delle importazioni di gas si verifichi a partire dalla fine del mese di aprile 2022 e perduri per tutto il 2023. Il primo scenario assume che le aziende del settore riescano ad assicurare il soddisfacimento del fabbisogno grazie alla diversificazione degli approvvigionamenti, anche se l’embargo provoca un ulteriore rialzo dei prezzi del gas, dell’elettricità e del petrolio rispetto a quello prefigurato nel quadro tendenziale. In particolare, si è ipotizzato che il prezzo del gas risulti nel 2022 più elevato rispetto allo scenario del DEF del 37 per cento (69 per cento nel 2023), il prezzo del petrolio del 9 per cento (4,5 per cento nel 2023) e quello dell’elettricità del 30 per cento (58 per cento nel 2023). Mediante il modello MACGEM-IT si è determinato l’impatto del rialzo dei prezzi sui livelli di produzione, tenendo conto dell’utilizzo di materie energetiche nei diversi settori e dei legami intersettoriali. Inoltre, poiché l’embargo riguarda anche gli altri Paesi europei, lo scenario considera anche gli effetti di un calo delle loro attività dovuto al forte rialzo dei prezzi energetici, che si manifestano attraverso una minore domanda estera.
	Nel secondo scenario si ipotizza che gli sforzi di diversificazione nell’approvvigionamento non producano i risultati attesi a causa di difficoltà di varia natura. L’interruzione nelle forniture di gas dalla Russia si accompagna, quindi, oltre che a un ancor più marcato incremento dei prezzi del gas, dell’elettricità e del petrolio (+10 per cento in media rispetto a quanto già ipotizzato nel primo scenario), anche ad una carenza di gas, stimata pari al 18 e al 15 per cento delle importazioni in volume, rispettivamente, nel 2022 e nel 2023. Anche in questo scenario si considerano gli effetti dell’analoga caduta di attività nei partner commerciali europei36.
	La terza simulazione riguarda i tassi di cambio. Nello scenario alternativo essi sono stati fissati, nell’orizzonte di previsione, ai livelli corrispondenti alle quotazioni medie dei tassi di cambio a termine (forward exchange rates) registrate nel periodo più recente (nei 10 giorni a partire dal 3 marzo 2021). Nel 2022 risulterebbe un minore apprezzamento del dollaro nei confronti dell’euro rispetto allo scenario di base (del 4,8 per cento invece che del 6,3). Inoltre, a fronte di una sostanziale invarianza del tasso di cambio nominale effettivo nello scenario di riferimento, si registrerebbe un apprezzamento medio dell’euro rispetto alle altre valute di circa lo 0,3 per cento nel 2022 e del 2,3 nel 2023. Nel 2024 e 2025 l’apprezzamento sarebbe, rispettivamente, del 3,2 e 0,8 per cento.
	La quarta e ultima simulazione si riferisce a fattori di rischio connessi alle condizioni finanziarie dell’economia. Rispetto allo scenario di riferimento, si è ipotizzato un livello del tasso di rendimento del BTP a dieci anni più elevato di 100 punti base. Queste condizioni

___

³⁶ Per la descrizione della strategia di simulazione si rimanda alla descrizione degli scenari di rischio del Capitolo I.

50 MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE

II. QUADRO MACROECONOMICO

meno favorevoli per il finanziamento del debito pubblico non riguardano l’anno in corso ma soltanto gli anni successivi, a motivo del programma di acquisti di titoli finanziari da parte della banca centrale tuttora in corso, che concorre a limitare il rischio di tensioni nei mercati finanziari. In questo scenario alternativo, i livelli più elevati dello spread BTP-Bund dall’anno 2023 si traducono in condizioni meno favorevoli per l’accesso al credito, con l’applicazione di tassi di interesse più elevati sui prestiti alle famiglie e le imprese.
La valutazione dell’impatto sui livelli di attività economica degli elementi di rischio appena esposti è documentata nella Tavola R4. Nell’ipotesi di interruzione dei flussi di gas dalla Russia secondo il primo scenario, il tasso di crescita del PIL sarebbe inferiore rispetto a quello dello scenario tendenziale di 0,8 punti percentuali nel 2022 e di 1,1 punti nel 2023. La ripresa negli anni successivi, con tassi di crescita superiori a quelli dello scenario di base (rispettivamente dell’1,1 e dello 0,8 per cento), fa sì che, all’inizio del 2025, il livello del PIL risulti in linea con quello corrispondente dello scenario di base. Nell’altro scenario di embargo sul gas russo, quello in cui si prospettano sviluppi ancor più sfavorevoli, l’incremento dei prezzi delle materie energetiche, la minore disponibilità di gas per le utenze domestiche e la riduzione della domanda estera concorrerebbero a determinare una contrazione del tasso di crescita del prodotto rispetto allo scenario tendenziale di 2,3 punti percentuali nel 2022 e di 1,9 punti percentuali nel 2023. Il tasso di crescita del PIL sarebbe, invece, superiore rispetto al quadro tendenziale di 1,9 punti percentuali nel 2024 e di 2,3 punti nel 2025.
Riguardo ai tassi di cambio, il maggiore apprezzamento dell’euro rispetto a quanto prospettato nel quadro tendenziale ridurrebbe il tasso di crescita del PIL rispetto allo scenario tendenziale dello 0,4 per cento nel 2023, dello 0,8 per cento nel 2024 e dello 0,6 per cento nel 2025. In questa simulazione non si incorpora alcuna ipotesi circa il blocco di parte dell’interscambio commerciale tra l’Italia e la Russia e, dunque, gli effetti sia sulle esportazioni sia sul prodotto di un apprezzamento dell’euro (dovuto, in gran parte, all’apprezzamento rispetto al rublo) potrebbe contenere elementi di sovrastima. Nell’ipotesi di peggiori condizioni finanziarie dal 2023 in poi, si assisterebbe a un impatto negativo sul profilo di crescita dell’economia italiana. In particolare, il tasso di variazione del prodotto risulterebbe inferiore nel 2023 di 0,1 punti percentuali rispetto al quadro tendenziale e, nel 2024 e 2025, rispettivamente, di 0,4 e 0,5 punti.
TAVOLA R1: EFFETTI SUL PIL DEGLI SCENARI DI RISCHIO (impatto sui tassi di crescita percentuale rispetto al quadro macroeconomico tendenziale)
	2022	2023	2024	2025
1. Interruzione afflussi di gas dalla Russia: I° scenario	0,8	-1,1	1,1	0,8
2. Interruzione afflussi di gas dalla Russia: II° scenario	-2,3	-1,9	1,9	2,3
3. Tasso di cambio nominale effettivo	0,0	-0.4	-0.8	-0.6
4. Ipotesi di peggiori condizioni finanziarie	0,0	-0,1	-0,4	-0,5
Fonte: Elaborazioni MEF-DT; modelli ITEM e MACGEM-IT.

II.4 SCENARIO PROGRAMMATICO

Nello scenario programmatico il Governo ha deciso di confermare l’obiettivo di rapporto tra deficit e PIL del Documento Programmatico di Bilancio del 5,6 per cento del PIL per l’anno in corso, del 3,9 per cento nel 2023 e del 3,3 per cento nel 2024. Per il 2025 il nuovo obiettivo di deficit è posto pari al 2,8 per cento del PIL.

Tuttavia, le proiezioni più favorevoli di indebitamento netto a legislazione vigente per il 2022, pari a 5,1 punti percentuali di PIL, consentono un margine di

MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE 51

DOCUMENTO DI ECONOMIA E FINANZA - SEZ. I PROGRAMMA DI STABILITÀ

circa 0,5 punti percentuali di PIL per finanziare un nuovo provvedimento già nel mese di aprile. Gli interventi di politica di bilancio annunciati dal Governo continueranno ad essere moderatamente espansivi anche per il 2023, in misura pari allo 0,2 per cento del PIL.

Il Governo ha già adottato ad inizio anno ulteriori provvedimenti di contenimento dei prezzi dell’energia per contrastarne il rincaro che ha gravato sui bilanci di famiglie ed imprese. Inoltre, sono stati finanziati ed in corso di definizione interventi di sostegno per il settore dell’auto e per il settore dei semiconduttori. In questo contesto, nel 2022, attraverso un nuovo decreto-legge, verranno ripristinati anzitutto i fondi di bilancio temporaneamente de-finanziati a parziale copertura del decreto-legge n. 17/2022 (riguardante, tra l’altro, misure per il contenimento dei costi dell'energia elettrica e del gas naturale), con un onere di finanza pubblica pari a 4,5 miliardi. Le restanti risorse saranno destinate a interventi espansivi nelle seguenti aree:

● l’incremento dei fondi per le garanzie sul credito;

● l’aumento delle risorse necessarie a coprire l’incremento dei prezzi delle opere pubbliche;

● ulteriori interventi per contenere i prezzi dei carburanti e il costo dell’energia;

● ulteriori misure che si rendano necessarie per assistere i profughi ucraini e per alleviare l’impatto economico del conflitto in corso in Ucraina sulle aziende italiane.

● continuare a sostenere la risposta del sistema sanitario alla pandemia e i settori maggiormente colpiti dall’emergenza pandemica.

Le misure che verranno adottate ad aprile hanno un effetto espansivo sull’economia italiana e accrescerebbero la variazione del PIL prevista nel quadro programmatico al 3,1 per cento nel 2022 (dal 2,9 del quadro tendenziale) e al 2,4 per cento nel 2023 (dal 2,3 del quadro tendenziale). Le maggiori risorse stanziate sostengono famiglie e imprese e contribuiscono ad aumentare (rispetto allo scenario tendenziale) gli investimenti dello 0,3 per cento e i consumi delle famiglie di circa 0.1 punti percentuali nell’anno in corso. Nell’anno seguente i consumi delle famiglie nel quadro macroeconomico programmatico crescono del 2,1 per cento (in linea con il quadro tendenziale) e gli investimenti fissi lordi totali del 5,5 per cento (di 0.4 punti percentuali in più rispetto allo scenario tendenziale). La migliore performance della domanda attiva da un lato maggiori importazioni nel 2023 e dall’altro favorisce la crescita dell’input di lavoro. Lo scenario programmatico prevede un maggior numero di occupati e un minor tasso di disoccupazione rispetto al quadro tendenziale, che si attesta al 8,1 per cento nel 2023, per poi ridursi ulteriormente all’ 8,0 per cento nel 2024 e al 7,9 per cento nel 2025.

Le previsioni di crescita del PIL per il 2024 e il 2025 rimangono sostanzialmente invariate rispetto a quelle riportate nello scenario a legislazione vigente. Per il resto, le differenze fra scenario programmatico e tendenziale risultano limitate in quanto il differenziale di deficit è ampio quest’anno ma si riduce nel prossimo triennio fino a sostanzialmente annullarsi nel 2024-2025.

52 MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE

II. QUADRO MACROECONOMICO

TAVOLA II.2 IPOTESI DI BASE
	2021	2022	2023	2024	2024
Tasso di interesse a breve termine 1	n.d.	-0,4	0,9	1,4	1,5
Tasso di interesse a lungo termine (media annuale)1	0,8	1,8	2,3	2,4	2,5
Tassi di cambio dollaro/euro (media annuale)	1,18	1,11	1,11	1,11	1,11
Variazione del tasso di cambio effettivo nominale	1,0	0,0	0,1	0,0	0,0
Tasso di crescita dell'economia mondiale, esclusa UE	5,1	3,3	2,9	2,8	2,8
Tasso di crescita del PIL UE	5,2	3,2	2,8	2,1	1,5
Tasso di crescita dei mercati esteri rilevanti per l'Italia	11,3	4,8	3,4	3,3	2,8
Tasso di crescita delle importazioni in volume, esclusa UE	6,3	4,5	3,9	3,0	2,5
Prezzo del petrolio (Brent, USD/barile)	70,8	99,8	87,6	81,2	77,2
(1) Per tasso di interesse a breve termine si intende la media dei tassi previsti sui titoli di Stato a 3 mesi in emissione durante l'anno. Per tasso di interesse a lungo termine si intende la media dei tassi previsti sui titoli di Stato a 10 anni in emissione durante l'anno.

TTAVOLA II.3.A. PROSPETTIVE MACROECONOMICHE
	2021	2021	2022	2023	2024	2025
	livello (1)	var. %	var. %	var. %	var. %	var. %
PIL reale	1677568	6,6	3,1	2,4	1,8	1,5
PIL nominale	1775436	7,2	6,3	4,6	3,7	3,3
COMPONENTI DEL PIL REALE
Consumi privati (2)	984117	5,2	3,0	2,1	1,6	1,6
Spesa della PA  (3)	320512	0,6	2,3	0,3	0,6	0,2
Investimenti fissi lordi	334086	17,0	7,3	5,5	4,0	2,2
Scorte (in percentuale del PIL)		0,3	-0,2	0,1	0,0	0,0
Esportazioni di beni e servizi	537573	13,3	4,4	3,4	3,1	2,9
Importazioni di beni e servizi	502575	14,2	5,4	4,0	3,3	2,9
CONTIRIBUTI ALLA CRESCITA DEL PIL REALE
Domanda interna	-	6,3	3,5	2,5	1,9	1,5
Variazione delle scorte	-	0,3	-0,2	0,1	0,0	0,0
Esportazioni nette	-	0,0	-0,2	-0,1	0,0	0,1
(1) Milioni.
(2) Spesa per consumi finali delle famiglie e delle istituzioni sociali private senza scopo di lucro al servizio delle famiglie (I.S.P.).
(3) PA= Pubblica Amministrazione.
Nota: eventuali imprecisioni derivano da arrotondamenti.

TAVOLA II.3.B. PREZZI
	2021	2021	2022	2023	2024	2025
	Livello	var. %	var. %	var. %	var. %	var. %
Deflatore del PIL	105,8	0,5	3,0	2,2	1,9	1,8
Deflatore dei consumi privati	104,2	1,7	5,8	2,1	1,8	1,8
IPCA	105,0	1,9	5,8	2,1	1,8	1,8
Inflazione programmata			5,4
Deflatore dei consumi pubblici	109,7	1,6	4,3	-0,8	-1,1	0,1
Deflatore degli investimenti	105,8	2,2	2,9	2,0	1,5	1,6
Deflatore delle esportazioni	108,1	4,9	4,9	1,3	1,2	1,1
Deflatore delle importazioni	107,1	9,9	7,6	1,4	1,2	1,1

MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE 53

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TAVOLA II.3.C. MERCATO DEL LAVORO
	2021	2021	2022	2023	2024	2025
	Livello	var. %	var. %	var. %	var. %	var. %
Occupati di contabilità nazionale	25125	0,6	1,3	1,7	1,3	1,1
Monte ore lavorate	41920103	8,0	2,7	2,3	1,6	1,3
Tasso di disoccupazione		9,5	8,6	8,1	8,0	7,9
Produttività del lavoro misurata sugli occupati	66769	6,0	1,8	0,7	0,5	0,5
Produttività del lavoro misurata sulle ore lavorate	40	-1,3	0,5	0,1	0,2	0,2
Redditi da lavoro dipendente	724629	7,7	5,6	4,0	3,0	3,1
Costo del lavoro	43338	0,3	2,7	1,7	1,4	1,8
(1) Unità di misura: migliaia di unità per gli occupati di contabilità nazionale e il monte ore lavorate; euro a valori costanti per la produttività del lavoro; milioni di euro a valori correnti per i redditi da lavoro dipendente ed euro per il costo del lavoro.

TAVOLA II.3.D. CONTI SETTORIALI
	2021	2022	2023	2024	2025
	% del PIL	% del PIL	% del PIL	% del PIL	% del PIL
Accreditamento/indebitamento netto con il resto del mondo	2,4	1,6	1,5	1,5	1,6
- Bilancia dei beni e servizi	2,4	1,4	1,2	1,1	1,2
- Bilancia dei redditi primari e trasferimenti	0,4	0,4	0,4	0,3	0,3
- Conto capitale	-0,1	-0,1	-0,1	0,0	0,1
Indebitamento/surplus del settore privato	9,6	7,2	5,4	4,8	4,4
Indebitamento/surplus delle Amministrazioni Pubbliche	-7,2	-5,6	-3,9	-3,3	-2,8

54 MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE

III. INDEBITAMENTO NETTO E DEBITO PUBBLICO

III.1 INDEBITAMENTO NETTO: DATI DI CONSUNTIVO E PREVISIONI TENDENZIALI

Risultati conseguiti nel 2021

Le recenti stime preliminari diffuse dall’ISTAT collocano il rapporto tra l’indebitamento netto delle Amministrazioni pubbliche e il PIL nel 2021 al 7,2 per cento, in netta discesa rispetto al 9,6 per cento del 2020¹. In termini assoluti, l’indebitamento netto è stato di 128,3 miliardi, un livello inferiore di 30,7 miliardi rispetto al 2020.

Il miglioramento dell’indebitamento netto del 2021 rispetto al 2020 riflette la riduzione del deficit primario, sceso a 65,5 miliardi dai 101,7 miliardi del 2020, in parte compensata dall’aumento di 5,5 miliardi della spesa per interessi, che si attesta a 62,9 miliardi.

L’aumento della spesa per interessi registrato nel 2021 è dovuto all’andamento dell’inflazione, che comporta una maggiore spesa per interessi passivi legata alla rivalutazione dei titoli indicizzati (cd. inflation uplift). D’altro canto, grazie alle condizioni distese dei mercati finanziari, nel 2021 il costo medio all’emissione dei titoli di Stato ha raggiunto il minimo storico dello 0,10 per cento, dallo 0,59 per cento del 2020.

In rapporto al PIL, la stima del deficit del 7,2 per cento è migliore di circa 2,2 punti percentuali in confronto all’obiettivo programmatico per il 2021, aggiornato in chiave migliorativa al 9,4 per cento dalla Nota di Aggiornamento del DEF 2021 (NADEF) e successivamente confermato nel Documento Programmatico di Bilancio 2022 (DPB) inviato alle istituzioni europee in ottobre 2021. Nel precedente Programma di Stabilità, l’obiettivo di deficit era stato posto all’11,8 per cento del PIL.

Il deficit primario cala al 3,7 per cento del PIL dal 6,1 per cento del 2020. Anch’esso si colloca significativamente al di sotto dell’obiettivo programmatico, il quale era rivisto al 6,0 per cento del PIL lo scorso autunno. La spesa per interessi, nonostante l’aumento nominale, si mantiene stabile in rapporto al PIL, collocandosi al 3,5 per cento, un livello lievemente superiore all’obiettivo del 3,4 per cento.

I principali fattori che spiegano il rientro del deficit nel 2021 sono la ripresa economica che ha sostenuto l’aumento del gettito fiscale e un andamento contenuto della spesa primaria corrente, conseguente anche ad un minor tiraggio delle misure discrezionali adottate per contrastare l’impatto economico-sociale della crisi pandemica.

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¹ ISTAT, ‘Conto trimestrale delle Amministrazioni pubbliche, reddito e risparmio delle famiglie e profitti delle società’, 5 aprile 2022.

MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE 55

DOCUMENTO DI ECONOMIA E FINANZA - SEZ. I PROGRAMMA DI STABILITÀ

Le entrate della PA segnano una crescita tendenziale del +9,2 per cento rispetto al 2020. Alla base di questa tendenza positiva vi è l’aumento di imposte indirette (+13,8 per cento), contributi sociali (+6,7 per cento) e imposte dirette (+6,5 per cento). Tra le imposte indirette, il gettito IVA sugli scambi interni mostra la maggiore dinamicità per effetto sia dell’aumento dell’inflazione, sia della domanda interna. Il gettito IVA sulle importazioni torna a registrare tassi di variazione fortemente positivi, come conseguenza della ripresa dei volumi di acquisti dall’estero e della forte salita dei prezzi all’importazione.

L’aumento dei contributi sociali e delle imposte dirette, in particolare del gettito IRPEF da ritenute sui redditi dei dipendenti privati ed autonomi, è riconducibile al progressivo miglioramento delle condizioni del mercato del lavoro.

Infine, nel 2021 anche la variazione tendenziale di altre tipologie di tributi, quali accise, imposte sostitutive, tasse automobilistiche, imposte sul Lotto e le lotterie è tornata ad essere nuovamente positiva.

Per effetto degli andamenti descritti, la pressione fiscale nel 2021 si è attestata al 43,5 per cento, in aumento sia rispetto al 2020, in cui era stata del 42,8 per cento, sia rispetto alle previsioni tendenziali del DPB che la collocavano al 41,8 per cento. Come illustrato più avanti nell’apposito Focus, la pressione fiscale effettiva nel 2021 è stata più bassa di quella risultante dalla contabilità nazionale, essendo pari al 41,7 per cento.

Dal lato della spesa, nel 2021 la componente primaria corrente cresce ad untasso del +2,2 per cento, a fronte di una crescita nominale dell’economia del +7,2 per cento. Conseguentemente, tale spesa in rapporto al PIL scende di circa 2,2 punti percentuali, al 46,0 per cento dal picco del 48,2 per cento del 2020.

Con riferimento alla spesa per prestazioni sociali in denaro, si osserva una sostanziale invarianza nominale rispetto al 2020, a fronte di una ricomposizione interna all’aggregato. Le prestazioni diverse dalle pensioni registrano un calo del - 4,7 per cento, a fronte della significativa riduzione della spesa per ammortizzatori sociali solo parzialmente compensata dagli incrementi di spesa per altre prestazioni, tra cui quella per trattamenti di famiglia². Le prestazioni pensionistiche sono, invece, in aumento del +2,0 per cento. Nel complesso, la spesa per prestazioni sociali in denaro si colloca al 22,5 per cento del PIL, in riduzione di 1,6 punti percentuali rispetto al 2020, mantenendosi comunque 2,4 punti percentuali superiore al livello del 2019.

Per contro, nel 2021 tutte le componenti della spesa in conto capitale sono risultate molto dinamiche. Gli investimenti pubblici si sono mostrati sostanzialmente in linea con gli obiettivi, segnando una crescita nominale del +19,5 per cento rispetto al 2020 e collocandosi al 2,9 per cento del PIL, in salita dal 2,6 per cento del 2020.

A fronte di tali andamenti, la spesa primaria nel suo complesso è aumentatadel +4,1 per cento su base annua; pertanto, la sua incidenza sul PIL si è ridotta al 52 per cento dal picco del 53,5 per cento del 2020.

L’evoluzione dei saldi, delle entrate e della spesa pubblica descritta indica l’avvio di un percorso di normalizzazione della finanza pubblica dopo gli effetti della

___

² Si fa riferimento, in particolare, all’assegno temporaneo per i figli minori e per nuclei familiari con figli disabili (ANF) previsto dal D.L. n. 79/2021.

56 MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE

III. INDEBITAMENTO NETTO E DEBITO PUBBLICO

crisi pandemica, in cui l’impatto sui conti pubblici delle misure eccezionali a sostegno alla crisi sanitaria ed economico-sociale inizia ad affievolirsi.

Il percorso di rientro del deficit e il riequilibrio della composizione del bilancio pubblico hanno peraltro seguito un ritmo più veloce di quanto prefigurato in autunno. Le entrate della PA sono risultate superiori rispetto alle previsioni tendenziali del DPB di circa 26,4 miliardi (1,5 punti percentuali di PIL), grazie principalmente al gettito tributario; mentre dal lato della spesa, nel 2021 vi sono stati circa 12 miliardi (0,7 punti percentuali del PIL) in meno rispetto alleprevisioni, ascrivibili principalmente alla spesa corrente primaria. Nello specifico, vi sono stati circa -7,5 miliardi per redditi da lavoro e consumi intermedi della PA, -4,8 miliardi per prestazioni sociali in denaro e -3,7 miliardi per altre uscite correnti.

Previsioni per il 2022 e il triennio 2023-2025

L’aggiornamento del quadro di finanza pubblica a legislazione vigente per l’anno in corso e il biennio successivo, e la formulazione delle nuove previsioni per il 2025 è effettuato utilizzando le informazioni più aggiornate disponibili al momento della predisposizione di questo Documento, inclusive delle stime preliminari per il 2021 diffuse dall’ISTAT e delle previsioni macroeconomiche illustrate nel Capitolo II.

Le previsioni tendenziali del Conto della PA tengono altresì conto dell’effetto trascinamento derivante dall’andamento positivo del 2021 e degli elementi emersi nell’ambito dell’attività di monitoraggio sull’andamento di entrate e uscite della PA, in particolare sul tiraggio effettivo delle misure urgenti introdotte in risposta all’emergenza sanitaria e degli altri interventi normativi adottati.

Oltre ai provvedimenti considerati nel DPB, si considerano la Legge di Bilancio 2022 e il relativo decreto fiscale³, le misure emergenziali aggiuntive rese necessarie ad inizio 2022 dalla quarta ondata di diffusione del Coronavirus e quelle introdotte per mitigare l’impatto sulle famiglie e le imprese derivante dall’incremento dei prezzi energetici. I recenti eventi che stanno sconvolgendo il panorama geopolitico, economico e finanziario internazionale hanno reso necessaria l’adozione di ulteriori misure d’urgenza, per il contrasto delle ripercussioni economiche e umanitariederivanti dalla crisi ucraina (cd. decreto ‘Energia’)⁴.

Le misure introdotte per fronteggiare l’emergenza Covid-19 hanno riguardato agevolazioni e sostegni (estensioni di crediti di imposta e contributi a fondo perduto) destinati alle imprese operanti nei settori maggiormente colpiti dalle misure di restrizione. Inoltre, sono previsti specifici interventi per il settore sanitario, per le scuole e per contributi agli enti locali.

In tema di rincari di costi energetici, i provvedimenti adottati a seguito del DPB hanno comportato maggiori spese e minori entrate lorde per circa lo 0,7 per cento del PIL sul 2022, per interventi di contenimento dei prezzi di gas, energia elettrica

___

³ L. n. 234 del 30 dicembre 2021 e D.L. n.146 del 21 ottobre 2021, convertito dalla L. n. 215 del 17 dicembre 2021.

⁴ D.L. n. 4 del 27 gennaio 2022, convertito dalla L. n. 25 del 28 marzo 2022 (cd. decreto ‘Sostegni ter’), D.L. n. 14 del 25 febbraio 2022, D.L. 17 del 1° marzo 2022, D.L. n. 21 del 21 marzo 2022 (cd. decreto ‘Energia’) e D.L. n. 24 del 24 marzo 2022.

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DOCUMENTO DI ECONOMIA E FINANZA - SEZ. I PROGRAMMA DI STABILITÀ

e carburanti, focalizzati sui primi due trimestri dell’anno. Queste risorse si aggiungono a quelle pari a circa lo 0,3 per cento del PIL del 2021⁵.

È bene ricordare che i decreti legge introdotti nei primi mesi del 2022 non hanno comportato un incremento del deficit tendenziale, in quanto finanziati attraverso riduzioni di autorizzazioni di spesa non utilizzate (tra cui le risorse destinate ad alcuni ristori e Fondi a favore degli operatori economici e delle aree territoriali maggiormente colpiti dall’emergenza epidemica) e da contestuali incrementi di gettito richiesti alle aziende del comparto energetico, come avvenuto per il decreto ‘Energia’⁶.

L’aggiornamento delle previsioni del Conto della PA sconta, infine, il riallineamento delle ipotesi sottostanti l’utilizzo dei fondi del Next Generation EU e del React-EU per finanziare gli interventi programmati nel PNRR⁷. L’impatto del PNRR sulla spesa pubblica nel 2021 risulta lievemente inferiore al DPB, a fronte di un posticipo dei progetti di spesa per investimenti all’anno in corso e agli anni successivi.

Alla luce degli elementi sopra esposti, il sentiero dell’indebitamento netto è rivisto in termini migliorativi rispetto al DPB lungo tutto l’orizzonte di previsione. Nel 2022, il rapporto deficit/PIL a legislazione vigente scenderà al 5,1 per cento, un livello inferiore di circa 0,5 punti percentuali rispetto all’obiettivo del 5,6 per cento già rivisto al ribasso lo scorso autunno. L’obiettivo per l’anno in corso era stato, infatti, fissato al 5,9 per cento del PIL nel precedente Programma di Stabilità.

FIGURA III.1: INDEBITAMENTO NETTO E SALDO PRIMARIO A LEGISLAZIONE VIGENTE (% del PIL)

Fonte: ISTAT. Dal 2022, previsioni a legislazione vigente di questo Documento.

___

⁵ Si fa riferimento all’impatto sull’indebitamento delle misure previste dai diversi provvedimenti di legge, al lordo delle coperture, secondo le stime ex-ante della RGS. Si rimanda alla Tavola V.2 e a quella in Appendice per gli impatti netti.

⁶ Per maggiori dettagli sui decreti legge adottati nei primi tre mesi del 2022, si veda il Paragrafo V.2

⁷Il PNRR è disponibile al link: https://italiadomani.gov.it/it/home.

58 MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE

III. INDEBITAMENTO NETTO E DEBITO PUBBLICO

TAVOLA III.1: EVOLUZIONE DEI PRINCIPALI AGGREGATI DELLE AMMINISTRAZIONI PUBBLICHE (1)
	2021		2022	2023	2024	2025
	Livello (2)	In % PIL	In % PIL
Indebitamento netto secondo i settori della Pubblica Amministrazione
1. Amministrazioni pubbliche	-128.327	-7,2	-5,6	-3,9	-3,3	-2,8
Differenza fra programmatico e tendenziale (3)			-0,5	-0,2	-0,1	-0,1
2. Amministrazioni centrali	-128.540	-7,2	-5,1	-3,7	-3,2	-2,8
3. Stato
4. Amministrazioni locali	585	0,0	0,0	-0,1	-0,1	-0,1
5. Enti previdenziali	-372	0,0	0,0	0,1	0,1	0,1
Amministrazioni pubbliche
6. Totale entrate	857.634	48,3	48,5	48,8	47,3	46,9
7. Totale spese	985.961	55,5	53,6	52,5	50,5	49,6
8. Indebitamento netto	-128.327	-7,2	-5,1	-3,7	-3,2	-2,7
9. Spesa per interessi	62.863	3,5	3,5	3,1	3,0	3,0
10. Saldo primario	-65.464	-3,7	-1,6	-0,6	-0,2	0,2
11. Misure una tantum (4)	7.213	0,4	0,7	0,3	0,1	0,1
Componenti del lato delle entrate
12. Totale entrate tributarie	527.050	29,7	29,1	28,8	28,4	28,4
12a. Imposte indirette	258.308	14,5	14,.5	14,7	14,6	14,5
12b. Imposte dirette	267.140	15,0	14,4	14,0	13,7	13,7
12c. Imposte in c/capitale	1.602	0,1	0,3	0,1	0,1	0,1
13. Contributi sociali	245.025	13,8	14,0	14,0	13,9	13,8
14. Redditi da proprietà	17.036	1,0	0,8	0,8	0,8	0,8
15. Altre entrate	68.523	3,9	4,6	5,2	4,2	3,9
15a. Altre entrate correnti	62.892	3,5	3,8	4,0	3,7	3,4
15b. Altre entrate in c/capitale	5.631	0,3	0,7	1,2	0,5	0,5
16. Totale entrate	857.634	48,3	48,5	48,8	47,3	46,9
p.m.: pressione fiscale		43,5	43,1	42,8	42,3	42,2
Componenti del lato della spesa
17. Redditi. lavoro dipendente. + Consumi intermedi	286.747	16,2	16,2	15,4	14,7	14,3
17a. Redditi da lavoro dipendente	176.309	9,9	10,0	9,5	9,1	8,8
17b. Consumi intermedi	110.438	6,2	6,1	5,9	5,6	5,4
18. Totale trasferimenti sociali	446.252	25,1	23,8	24,1	23,8	23,5
di cui: Sussidi di disoccupazione	19.579	1,1	0,9	0,8	0,8	0,8
18a. Trasferimenti sociali in natura	47.060	2,7	2,5	2,4	2,3	2,3
18b. Prestazioni sociali non in natura	399.192	22,5	21,3	21,7	21,4	21,2
19. Interessi passivi	62.863	3,5	3,5	3,1	3,0	3,0
20. Contributi alla produzione	35.756	2,0	2,4	2,1	1,9	1,9
21. Investimenti fissi lordi	50.709	2,9	3,1	3,6	3,5	3,6
22. Trasferimenti in c/capitale	55.096	3,1	2,0	1,7	1,1	1,1
23. Altre spese	48.538	2,7	2,6	2,5	2,4	2,4
23a. Altre spese correnti	47.511	2,7	2,6	2,5	2,4	2,3
23b. Altre spese in conto capitale	1.027	0,1	0,1	0,1	0,1	0,1
24. Totale spese	985.961	55,5	53,6	52,5	50,5	49,6
Memo: Spesa corrente primaria	816.266	46,0	45,0	44,1	42,8	42,0
Memo: Spesa totale primaria	923.098	52,0	50,1	49,4	47,5	46,6
(1) La prima riga della tavola espone i valori programmatici, i restanti valori espongono gli andamenti a legislazione vigente. Eventuali imprecisioni derivano da arrotondamenti. (2) Valori in milioni. (3) La differenza quantifica l’effetto del decreto legge annunciate dal Governo. (4) Il segno positivo indica misure una tantum a riduzione del deficit.

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Negli anni successivi, il rapporto deficit/PIL tendenziale segnerà ulteriori riduzioni, collocandosi al 3,7 per cento nel 2023, al 3,2 per cento nel 2024 e al 2,7 per cento nel 2025. Il deficit primario segnerà ulteriori ridimensionamenti, scendendo allo 0,6 per cento del PIL nel 2023, per poi attestarsi allo 0,2 per cento del PIL nel 2024. Nel 2025 è previsto un avanzo primario a legislazione vigente dello 0,2 per cento del PIL.

La spesa per interessi passivi subirà un aumento in termini nominali nell'anno in corso, cui seguiranno progressive riduzioni nel 2023 e 2024, grazie alle quali l'incidenza degli interessi passivi sul PIL scenderà al 3,0 per cento del PIL nel 2024 e si manterrà su tale livello anche alla fine dell'orizzonte di previsione.

Dal lato delle entrate, il gettito tributario a legislazione vigente in rapporto al PIL è atteso scendere progressivamente nell'anno in corso e nei tre successivi, passando dal 29,1 per cento del 2022 al 28,4 per cento nel 2025. Il trend riflette, fra l'altro, la revisione dell'Irpef operata dalla Legge di Bilancio 2022, la quale comporta un alleggerimento del carico fiscale per tutti i contribuenti, con conseguente aumento del reddito disponibile e riduzione del cuneo fiscale sul fattore lavoro, in linea con le raccomandazioni della Commissione.

Anche per effetto di queste misure, le imposte dirette in rapporto al PIL sono attese scendere, collocandosi al 14,4 per cento del PIL nel 2022 e al 14,0 per cento nel 2023, per poi attestarsi su un livello del 13,7 per cento già nel 2024 e a fine periodo. Le imposte indirette in rapporto al PIL sono previste rimanere al 14,5 per cento nel 2022, salire al 14,7 per cento nel 2023 come effetto dell'attesa ripresa economica, e quindi tornare a scendere fino al 14,5 per cento nel 2025.

I contributi sociali in rapporto al PIL saliranno al 14,0 per cento nel 2022, si manterranno stabili nel 2023 e quindi scenderanno fino al 13,8 per cento nel 2O25⁸. L'andamento riflette una crescita media annua dei contributi del 2,9 per cento nel biennio 2024-2025, in linea con la dinamica degli occupati e dei redditi da lavoro del quadro macroeconomico sottostante alle previsioni.

Coerentemente agli andamenti descritti, nel 2022 la pressione fiscale scenderà rispetto al 2021, collocandosi al 43,1 per cento del PIL. Per gli anni seguenti è atteso un calo medio di circa 0,3 punti di PIL all'anno, fino a raggiungere il 42,2 per cento del PIL nel 2025. Come già menzionato, la pressione fiscale effettiva è inferiore a quanto indicato dai dati di contabilità nazionale e nel 2022 scenderà al 41,2, dal 41,7 per cento nel 2O21⁹.

FOCUS	La pressione fiscale effettiva nel 2021 e nel 2022
	La pressione fiscale, ovvero l’incidenza del prelievo tributario e contributivo sul prodotto, è calcolata come rapporto tra l’ammontare delle entrate fiscali (sia tributarie sia contributive) e il livello del Pil.
	Tale indicatore, utilizzando gli aggregati ufficiali di contabilità nazionale, si è attestato al 43,5 per cento nel 2021, in aumento di 0,7 punti di PIL rispetto all’anno precedente. Nelle previsioni contenute in questo Documento, la pressione fiscale cala di quasi mezzo punto percentuale del prodotto nel 2022 (al 43,1 per cento).
	Il dato che emerge dal rapporto tra gli aggregati di contabilità nazionale, tuttavia, non è rappresentativo dell’effettivo onere fiscale che grava sui contribuenti. Le regole statistiche

___

⁸ L’andamento previsto per l’anno in corso sconta, in particolare, gli effetti economici delle misure a normativa vigente, che determinano un rimbalzo dei contributi pari a +7,4 per cento rispetto al 2021.

⁹ Cfr. riquadro “La pressione fiscale effettiva nel 2021 e nel 2022”.

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III. INDEBITAMENTO NETTO E DEBITO PUBBLICO

internazionali della contabilità pubblica impongono, infatti, di trattare alcune agevolazioni fiscali come misure di spesa. A tale gruppo di agevolazioni appartengono in particolare le seguenti misure: i) il trattamento integrativo in busta paga (ex "bonus 100 euro"), che comporta una riduzione del carico fiscale a favore dei lavoratori dipendenti con determinati requisiti; ii) i crediti d'imposta concessi a famiglie e imprese a vario titolo e utilizzati in compensazione di tributi e contributi; iii) talune detrazioni fiscali riconosciute ai contribuenti anche oltre il limite della capienza in dichiarazione. Ne consegue che le entrate fiscali vengano registrate nei conti pubblici al lordo delle predette agevolazioni, facendo risultare la pressione fiscale superiore all'effettivo carico fiscale sui contribuenti.
Contribuiscono alla riduzione dell'onere fiscale effettivo anche gli sgravi contributivi "selettivi", ovvero misure di esonero contributivo a favore di specifiche categorie di contribuenti o aree geografiche. Tra questi rilevano principalmente le misure di agevolazione introdotte dalla Legge di Bilancio 2021-2023 per favorire l'assunzione di giovani e donne e l'occupazione nelle regioni del Sud10. Tali agevolazioni sono assimilate a interventi di sostegno ai produttori e, in quanto tali, registrate tra le spese sotto la voce "contributi alla produzione" (ad esempio, gli esoneri contributivi a favore di giovani e donne o gli sgravi a favore delle regioni del Sud). Va ricordato che l'onere delle suddette misure è comunque registrato fra le spese nel conto della PA, nonostante esse determinino una riduzione dei versamenti tributari e contributivi da parte dei contribuenti.
L'indicatore della pressione fiscale ricalcolato per tener conto delle misure di riduzione dell'onere fiscale effettivo elencate sopra si sarebbe attestato nel 2021 al 41,7 per cento, quasi 2 punti percentuali in meno del dato statistico ufficiale e in aumento rispetto al 2020 di soli 0,4 punti di PII in luogo degli 0,7 punti sopra indicati (Tavola R1).
TAVOLA R. 1: ENTRATE TRIBUTARIE E PRESSIONE FISCALE (milioni di euro e percentuali del pil)
Entrate fiscali (CN)	2020	2021	2022
Entrate tributarie	478.750	527.050	548.596
Contributi sociali	229.732	245.025	263.186
Entrate fiscali totali	708.482	772.075	811.782
Pressione fiscale (% PIL)	42,8	43,5	43,1
D pressione fiscale	0,5	0,7	-0,4
Agevolazioni fiscali classificate in spesa	23.180	30.835	31.827
Correzione per effetti AUU (Assegno Unico Universale)	-	-	3.700
Entrate fiscali al netto di riclassificazioni e correzione per AUU	685.302	741.240	776.256
Pressione fiscale corretta (% PIL)	41,4	41,7	41,2
D pressione fiscale corretta	0,2	0,4	-0,5
Per memoria: prelievo straordinario settore energia, gas e prodotti petroliferi	-	-	3.980
p.m. PIL ai prezzi di mercato	1.656.961	1.775.436	1.882.720
Per valutare la dinamica della pressione fiscale nell'anno in corso, insieme alle correzioni descritte sopra, occorre considerare anche gli effetti della riforma che ha portato all'introduzione dell'Assegno Unico Universale (AUU) per i figli a partire da marzo del 2022.
La riforma, nell'introdurre un beneficio universale per tutti i figli di età inferiore a 21 anni, ha abrogato le corrispondenti detrazioni fiscali e, quindi, ha determinato un incremento "meccanico" della pressione fiscale al quale, però, non corrisponde alcuna riduzione del reddito disponibile dei contribuenti. La pressione fiscale ricalcolata sterilizzando l'effetto di questa riforma nell'anno in corso cala di circa 0,5 punti percentuali del prodotto, al 41,2 per cento.

___

¹⁰ Legge n. 178 del 30 dicembre 2020, articolo 1, comma 10 (sgravio giovani), comma 16 (esonero donne), comma 161 (sgravio Sud).

MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE 61

DOCUMENTO DI ECONOMIA E FINANZA - SEZ. I PROGRAMMA DI STABILITÀ

Va anche notato che la pressione fiscale del 2022 cresce, per circa 0,2 punti di Pil, per effetto del prelievo straordinario sui settori dell’energia, del gas e dei prodotti petroliferi. Tale prelievo ha natura transitoria e non incide sul livello di medio periodo dell’imposizione.

La riduzione della pressione fiscale tra il 2021 e il 2022 riflette gli interventi contenuti nell’ultima Legge di bilancio che hanno previsto: 1) la revisione dell’Irpef (modifica delle aliquote e degli scaglioni, riduzione da 28.000 a 15.000 euro della soglia di reddito complessivo al di sopra della quale il trattamento integrativo non spetta, revisione delle detrazioni da lavoro dipendente e da pensione) che determina uno sgravio quantificabile in circa 6 miliardi nel 2022 (circa 7 a regime); 2) la cancellazione dell’Irap per i lavoratori autonomi (con uno sgravio pari a oltre 1 miliardo dal 2022) e 3) la riduzione temporanea dei contributi a carico dei lavoratori dipendenti con retribuzione inferiore a 35 mila euro (con uno sgravio pari a oltre 1 miliardo per il 2022). A questi si aggiungono le misure adottate recentemente dal Governo per contenere l’effetto dell’aumento dei prezzi energetici, che hanno complessivamente ridotto le entrate tributarie per circa 6,7 miliardi.

Dal lato della spesa pubblica, il sentiero di riduzione dell’incidenza della spesa totale primaria sul PIL prevede un calo dal 52,0 per cento registrato nel 2021 al 50,1 per cento del PIL nell’anno in corso, fino al raggiungimento del 46,6 per cento nel 2025.

La spesa corrente primaria seguirà un andamento simile. L’incidenza sul PIL nel 2025 è prevista in riduzione di circa 4 punti percentuali rispetto alla stima di preconsuntivo del 2021; ciò consentirà il raggiungimento di un livello pari al 42,0 per cento del PIL a fine periodo.

La dinamica mostra chiaramente come l’impulso fiscale espansivo dato alla spesa pubblica in risposta alla crisi Covid-19 si attenui progressivamente negli anni, a fronte del venir meno degli effetti delle misure temporanee previste a favore di famiglie e imprese, e come la spesa primaria torni a convergere, alla fine del periodo di previsione, verso un livello prossimo a quello registrato negli anni precedenti la crisi¹¹.

Nel dettaglio, i redditi da lavoro dipendente in rapporto al PIL sono attesi rimanere pressocché stabili al 10,0 per cento nel 2022 e tornare a ridursi in modo più evidente negli anni successivi, fino a toccare l’8,8 per cento del PIL nel 2025. La crescita nominale dei redditi da lavoro dipendente nel 2022, pari al +7,1 per cento, riflette soprattutto le ipotesi sui rinnovi contrattuali del pubblico impiego ed il pagamento dei relativi arretrati.

Dopo la sostanziale invarianza del 2021 rispetto al 2020, la spesa per prestazioni sociali in denaro è attesa aumentare lievemente nell’anno in corso (+0,6 per cento su base annua), assumere un più sostenuto ritmo di crescita del +6,0 per cento nel 2023, che risente dell’indicizzazione ai prezzi delle prestazioni basata sul tasso di inflazione dell’anno precedente, e del +2,5 per cento in media d’anno nel biennio 2024-2025. A fronte di tale andamento, le prestazioni sociali in denaro in rapporto al PIL caleranno lievemente, dal 21,3 per cento del 2022 al 21,2 per cento nel 2025.

Per gli investimenti fissi lordi si prevede un forte ritmo di crescita nel 2022 e 2023, pari rispettivamente al +14,4 per cento e +21,1 per cento, seguito da una crescita annua del +2,4 per cento nel 2024 e +4,7 per cento nel 2025.

___

¹¹ Nel periodo 2017-2019, la spesa totale primaria è stata pari, in media, al 45,0 per cento del PIL, mentre quella corrente primaria al 41,4 per cento del PIL.

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III. INDEBITAMENTO NETTO E DEBITO PUBBLICO

FIGURA III.2: INVESTIMENTI FISSI LORDI DELLA PA E RISORSE DEL RRF (% sul PIL)

Fonte: Elaborazioni MEF su dati ISTAT. Dal 2022 previsioni a legislazione vigente di questo Documento.

A fronte di questa dinamica, gli investimenti fissi lordi della PA in rapporto al PIL aumenteranno dal 2,9 per cento del 2021 al 3,6 per cento nel 2025, una percentuale di poco inferiore al picco toccato nel 2009 (3,7 per cento).

Il Dispositivo per la Ripresa e Resilienza (cd. Recovery and Resilience Facility, RRF) contribuisce in maniera decisiva al rilancio della spesa per investimenti fissi lordi della PA, soprattutto dal 2022 in poi. Se nel 2021 gli investimenti finanziati con le risorse del RRF ammontano a circa lo 0,1 per cento del PIL, nel 2024 saliranno fino all’1,7 per cento del PIL (circa il 48 per cento del totale degli investimenti previsti). Nel 2025, oltre il 45 per cento degli investimenti fissi della PA sarà sostenuto dalle risorse messe a disposizione dal RRF a condizioni agevolate.

Le spese (e gli altri oneri non contabilizzati come spesa secondo la contabilità nazionale) che si prevede di finanziare con le sovvenzioni e i prestiti del Dispositivo per la Ripresa e la Resilienza coerentemente con quanto indicato nel Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza, sono esposte nelle tavole qui di seguito riportate, in ottemperanza al contenuto obbligatorio aggiuntivo richiesto dalla Commissione Europea per il Programma di Stabilità 2022.

TAVOLA III.2: IMPATTO DEL RRF SULLE PREVISIONI - SOVVENZIONI
	2020	2022	2023	2023	2024	2025
Entrate da sovvenzioni RRF (% PIL)
SOVVENZIONI RRF incluse nelle previsioni di entrata	0,0	0,1	0,7	1,1	0,8	0,5
Esborsi di cassa per SOVVENZIONI RRF dall’UE	0,0	0,5	1,1	0,6	0,4	0,4
Spese finanziate da sovvenzioni RRF (% PIL)
TOTALE SPESE CORRENTI	0,0	0,0	0,1	0,2	0,2	0,1
Investimenti fissi lordi P.51g	0,0	0,0	0,2	0,3	0,3	0,3
Trasferimenti in c/capitale D.9	0,0	0,1	0,3	0,5	0,1	0,0
TOTALE SPESE IN CONTO CAPITALE	0,0	0,1	0,5	0,7	0,3	0,3
Altri costi finanziati dalle sovvenzioni RRF (% PIL) (1)
Riduzione entrate tributarie	0,0	0,0	0,1	0,2	0,3	0,1
Altri costi con impatto sulle entrate	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0
Transazioni finanziarie	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0
(1) Si fa riferimento a voci di costo non registrate come spesa nella contabilità nazionale.

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TAVOLA III.3: IMPATTO DEL RRF SULLE PREVISIONI - PRESTITI
	2020	2021	2021	2023	2024	2025
Cash flow dei prestiti RRF previsto dal PNRR (% PIL)
Esborsi di PRESTITI RRF dall’UE	0,0	0,9	1,2	1,2	1,0	1,0
Restituzioni di PRESTITI RRF all’UE	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0
Spese finanziate con prestiti RRF (% PIL)
TOTALE SPESE CORRENTI	0,0	0,0	0,1	0,1	0,1	0,1
Investimenti fissi lordi P.51g	0,1	0,1	0,7	0,9	1,4	1,4
Trasferimenti in c/capitale D.9	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0
TOTALE SPESE IN CONTO CAPITALE	0,1	0,1	0,8	1,0	1,4	1,4
Altri costi finanziati con prestiti RRF (% PIL) (1)
Riduzione entrate tributarie	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0
Altri costi con impatto sulle entrate	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0
Transazioni finanziarie	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0
(1) Si fa riferimento a voci di costo non registrate come spesa nella contabilità nazionale.

TAVOLA III.4: SCENARIO A POLITICHE INVARIATE (1)
	2021		2022	2023	2024	2025
	Livello(2)	In % del PIL	In % del PIL
Totale entrate a politiche invariate	857.634	48,3	48,5	48,9	47,4	47,0
Totale spesa a politiche invariate	985.961	55,5	53,6	52,8	50,8	50,0
Voci di dettaglio della spesa	879.129	49,5	48,5	47,5	46,1	45,2
Spese correnti
di cui:
Redditi da lavoro dipendente	176.309	9,9	10,0	9,7	9,3	9,0
Consumi Intermedi	157.498	8,9	8,6	8,4	8,0	7,7
Spese in c/capitale	106.832	6,0	5,1	5,3	4,7	4,8
di cui:
Investimenti fissi lordi	50.709	2,9	3,1	3,6	3,6	3,7
Contributi agli investimenti	20.829	1,2	1,3	1,3	0,9	0,9
(1) La tavola espone l’impatto del rifinanziamento di alcune misure cui si potrebbe dover dar corso in considerazione di impegni internazionali e fattori legislativi. (2) Valori in milioni.

TAVOLA III.5: SPESE DA ESCLUDERE DALLA REGOLA DI SPESA
	2021		2022	2023	2024	2025
	Livello(1)	In % del PIL	In % del PIL
Spese per programmi UE pienamente coperte da fondi UE (2)	4.093,0	0,2	1,1	1,8	0,8	0,6
di cui: spese per Investimenti pienamente coperte da fondi UE (3)	2.076,2	0,1	0,3	0,6	0,4	0,4
Componente ciclica della spesa per sussidi di disoccupazione (4)	202,6	0,0	0,0	-0,1	-0,1	-0,1
Entrate discrezionali (5)	-9.395,4	-0,5	-0,6	0,1	-0,4	0,8
Incrementi di entrata già individuati per legge	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0
(1) Valori in milioni. (2) La stima per il 2021 comprende sovvenzioni del Next Generation EU per 0,1% del PIL, 1% per il 2022, 1,7% per il 2023, 0,8% per il 2024 e 0,5% per il 2025. (3) La stima per il 2022 comprende sovvenzioni del Next Generation EU per 0,2% del PIL, 0,5% per il 2023, 0,3% per il 2024 e 0,3% per il 2025. (4) La componente ciclica della spesa per sussidi di disoccupazione è stata calcolata con la metodologia attualmente utilizzata dalla Commissione Europea, sulla base dell’unemployment gap. (5) Sono comprese le entrate discrezionali contributive.

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III. INDEBITAMENTO NETTO E DEBITO PUBBLICO

FOCUS	Confronto con le previsioni di finanza pubblica della Commissione europea
	Ai sensi della Legge 31 dicembre 2009, n. 196, e in ottemperanza alla Direttiva UE n. 85/2011, in questo riquadro è fornita una comparazione tra le previsioni di finanza pubblica a legislazione vigente contenute nel presente Documento e le ultime pubblicate dalla Commissione europea12.
	La previsione dell'indebitamento netto in percentuale del PIL per il 2021 stimata dalla Commissione per l'Italia nelle Autumn Forecast lo scorso novembre si attestava al 9,4 per cento, mentre i dati pubblicati il 5 aprile dall'ISTAT fissano il rapporto al 7,2 per cento. La differenza è imputabile all'effetto combinato delle maggiori entrate (per 1,5 punti percentuali di PIL) e delle minori spese (per 0,7 punti percentuali).
	Per l'anno in corso, l'indebitamento netto in rapporto al PIL stimato in autunno dalla Commissione al 5,8 per cento risulta più elevato di 0,7 punti percentuali rispetto alla previsione contenuta nel presente Documento. Tale scostamento è riconducibile alla maggiore differenza tra le entrate previste dal Governo e quelle della Commissione (per 1,5 punti percentuali) rispetto a quella registrata per le spese (0,9 punti percentuali di PIL). Il saldo primario stimato dalla Commissione per il 2022 si discosta di 1,3 punti percentuali (-2,9 per cento a fronte del -1,6 per cento del DEF), mentre la spesa per interessi è inferiore a quella del Governo di 0,6 punti percentuali.
	TAVOLA R. 1: CONFRONTO TRA LE PREVISIONI DI FINANZA PUBBLICA (in percentuale del PIL)13
		2022					2023
		Data previsione	Totale entrate	Totale spese	Saldo primario	Accreditamento/Indebitamento netto	Totale entrate	Totale spese	Saldo primario	Accreditamento/Indebitamento netto
	CE (Autumn Forecast)	Nov—21	47,0	52,7	—2,9	—5,8	46,8	51,0	—1,4	—4,3
	DEF 2022	Apr—22	48,5	53,6	—1,6	—5,1	48,8	52,5	—0,6	—3,7
	Il conflitto bellico in atto in Ucraina e l'aumento del costo dell'energia rappresentano un fattore di notevole incertezza nell'elaborazione delle stime e, in tale contesto, lo scarto temporale nel rilascio delle stime incide sul confronto in esame. Si evidenzia che le previsioni del DEF considerano, diversamente dalle "Autumn Forecast", anche i provvedimenti approvati nei primi mesi del 2022 finalizzati a sostenere gli operatori economici e le famiglie a fronte della quarta ondata della pandemia da Covid-19 e a contenere gli aumenti dei prezzi nel settore elettrico e del gas.
	Per il 2023, l’indebitamento netto in rapporto al PIL stimato dalla Commissione risulta più elevato di 0,6 punti percentuali (4,3 per cento contro il 3,7 per cento del DEF). Le previsioni a politiche invariate della Commissione stimano il totale delle spese inferiore a quello previsto dal Governo (per 1,5 punti percentuali), mentre le previsioni delle entrate risultano più basse (per 2,0 punti percentuali) delle stime del Governo. Il saldo primario stimato dalla Commissione si attesta al -1,4 per cento del PIL contro il -0,6 per cento previsto dal Governo, mentre la spesa per interessi è inferiore di 0,3 punti percentuali (2,8 per cento del PIL contro il 3,1 per cento del DEF).

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¹² European Economic Forecast Autumn 2021, rilasciate l'11 novembre 2021.

¹³ Eventuali imprecisioni derivano da arrotondamenti.

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III.2 PERCORSO PROGRAMMATICO DI FINANZA PUBBLICA

Orientamento europeo sulla politica fiscale dei prossimi anni

Il coordinamento delle politiche fiscali a livello europeo nel corso degli ultimi due anni ha consentito di affrontare la grave recessione economica innescata dalla pandemia di Covid-19 in modo risoluto creando le condizioni per una ripresa economica sostenibile e duratura.

Tra i primi atti della Commissione Europea vi è stata la decisione di attivare la clausola generale di salvaguardia (CGS) che ha permesso di creare spazi di manovra fiscale per fronteggiare l’emergenza sanitaria e attutire gli effetti delle necessarie misure di contenimento dell’epidemia. Stante la clausola, da marzo 2020 gli Stati Membri sono stati autorizzati ad allontanarsi temporaneamente dal loro percorso di aggiustamento verso l’obiettivo di bilancio a medio termine, a condizione di non comprometterne la sostenibilità.

In occasione della predisposizione dei Programmi di Stabilità e Convergenza la Commissione ha chiarito il suo orientamento sulla politica di bilancio per il 2023¹⁴ ed i principi che guideranno la sorveglianza fiscale per l’anno appena concluso. Per maggiori dettagli si veda il Focus “Linee guida della Commissione Europea per la politica fiscale 2023”.

FOCUS	Confronto con le previsioni di finanza pubblica della Commissione europea
	Il 2 marzo 2022 la Commissione Europea ha adottato la sua comunicazione con cui orienta la politica fiscale degli Stati Membri per il 2023 e definisce i criteri che guideranno la valutazione dei Programmi di stabilità e convergenza come previsto dal processo di sorveglianza fiscale europeo.
	La Commissione ha enunciato cinque principi fondamentali che dovranno ispirare la politica fiscale a livello europeo: i) assicurare il coordinamento a livello europeo e realizzare un mix coerente di politiche tale da rispettare le esigenze di sostenibilità e quelle di stabilizzazione15; ii) garantire la sostenibilità del debito pubblico attraverso un aggiustamento di bilancio graduale, attento alla qualità della finanza pubblica ed alla crescita economica; iii) promuovere gli investimenti e la crescita sostenibile, dando priorità alla transizione verde e digitale - in particolare, l’aggiustamento di bilancio da parte degli Stati ad alto debito non dovrebbe gravare sugli investimenti ma essere piuttosto realizzato limitando la crescita della spesa corrente finanziata a livello nazionale; iv) promuovere strategie di bilancio coerenti con un approccio di medio termine volto al consolidamento tenendo conto degli impegni di riforma e investimento concordati nel PNRR e dei relativi stanziamenti assicurati dal RRF; infine, v) differenziare le strategie di bilancio e tenere conto della dimensione della zona euro.
	Le strategie di bilancio nazionali dovranno essere opportunamente differenziate e tener conto di potenziali spillover. i) gli Stati membri con un debito pubblico elevato dovranno iniziare una graduale riduzione del debito, realizzando un aggiustamento di bilancio già nel

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¹⁴ COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE COUNCIL, Fiscal policy guidance for 2023, Brussels, 3.3.2022 COM (2022) 85 final. https://ec.europa.eu/info/business-economy-euro/economic-and-fiscal-policy-coordinationleu-economic-governance-monitoring-prevention-correctionIstability-and-growth-pact lliscal-policy-guidance-2023 en.

¹⁵ Nella sua comunicazione, la Commissione precisa che la normalizzazione della politica di bilancio dovrebbe tenere conto anche delle interazioni con le politiche monetarie e finanziarie e dell’impulso fiscale derivante dal dispositivo per la ripresa e la resilienza (RRF).

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III. INDEBITAMENTO NETTO E DEBITO PUBBLICO

2023, al netto dei contributi del dispositivo per la ripresa e la resilienza (RRF) e di altre sovvenzioni dall’UE; ii) gli Stati membri a basso e medio debito pubblico dovranno, invece, rafforzare gli investimenti necessari ad attuare la doppia transizioni verde e digitale, con l’obbiettivo di raggiungere un orientamento di politica fiscale neutro a livello aggregato.

La raccomandazione fiscale che la Commissione proporrà agli Stati membri per il 2023 sarà formulata in termini qualitativi. Date le condizioni specifiche di ciascun paese e le difficoltà nella stima del gap tra prodotto effettivo e potenziale e dei saldi strutturali, la Commissione intende riproporre l’approccio adottato lo scorso anno. La Commissione raccomanderà quindi di limitare la crescita della spesa corrente e di assicurare la qualità e la composizione della finanza pubblica. Come previsto dal semestre europeo, gli orientamenti di bilancio degli Stati membri per il 2023 saranno valutati in autunno sulla base dei documenti programmatici di bilancio.

La crisi geopolitica in Ucraina sta mettendo a rischio la sicurezza e la stabilità europee e mondiali, creando anche pesanti dividendi sulla ripresa economica dopo la pandemia. La Commissione si è detta pronta a reagire qualora necessario con misure adeguate, sottolineando che il coordinamento delle politiche economiche e di bilancio rimane essenziale.

La sospensione formale delle regole fiscali ad opera della CGS è confermata anche per il 2022. Gli orientamenti per il 2023, a livello aggregato, sono stati forniti avendo come punto di riferimento le previsioni economiche d’inverno. Sulla base di tale scenario la Commissione ritiene opportuno passare da un orientamento di bilancio favorevole tenuto, nel periodo 2020-2022, ad uno sostanzialmente neutrale. A livello dei singoli Stati, la Commissione ha invocato, invece, un graduale consolidamento fiscale già a partire dal 2023 per i paesi caratterizzati da un debito elevato; tuttavia, la Commissione riconosce che un aggiustamento troppo brusco potrebbe avere un impatto negativo sulla crescita economica e, di conseguenza, sulla sostenibilità fiscale. La raccomandazione si traduce dunque nella richiesta di comprimere, mantenendola sotto controllo, la tendenza alla crescita della spesa corrente; al contempo, si invita a continuare lo stimolo degli investimenti pubblici, inclusa la componente finanziata con risorse nazionali.

La Commissione si esprimerà sulla possibile disattivazione della clausola per il 2023 a maggio nel suo pacchetto di primavera del Semestre Europeo sulla base delle previsioni macroeconomiche e fiscali aggiornate, che incorporeranno una più informata valutazione sugli effetti della crisi ucraina¹⁶.

Il permanere della CGS non sospende il processo di sorveglianza multilaterale del Semestre Europeo. La Commissione si appresta dunque a valutare i Programmi di Stabilità e Convergenza presentati dagli Stati Membri ed in particolare l’andamento a consuntivo della finanza pubblica del 2021. Nella comunicazione di marzo la Commissione ha però ribadito l’inopportunità di assumere decisioni in merito all’apertura di procedure per i disavanzi eccessivi. Questo perché la pandemia di Covid-19 continua ad avere un impatto macroeconomico e di bilancio eccezionale a cui si aggiunge la delicata situazione geopolitica. Ciò rende estremante complicata la definizione di un percorso di aggiustamento fiscale

___

¹⁶ Le previsioni d’inverno della Commissione, pubblicate a febbraio due settimane prima dell’aggressione militare all’Ucraina, certificavano che il PIL dell’Unione Europea era tornato al livello pre-crisi già a metà 2021, mentre per l’Italia il divario con il livello pre crisi si sarebbe chiuso nel corso del 2022. Tale previsione suggeriva dunque di disattivare la clausola a partire dal 2023.

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credibile che sarebbe alla base della procedura. Date tali considerazioni, la Commissione si riserva di effettuare una nuova valutazione del rispetto delle regole del PSC in occasione dei documenti programmatici di bilancio che gli Stati Membri dovranno sottomettere entro ottobre. Nella stessa occasione saranno valutati, come di consueto avviene nei mesi autunnali, gli orientamenti di bilancio per il 2023.

FOCUS	La revisione della governance economica europea
	La comunicazione della Commissione al Consiglio del 2 marzo 2022 è stata anche l’occasione per fare il punto sullo stato di avanzamento della revisione della governance economica europea. Il processo di revisione era stato avviato dalla Commissione nel febbraio 2020 e quasi subito congelato a causa dell’emergenza sanitaria17. Nell’ottobre 2021 la Commissione ha riaperto il dibattito pubblico online, che si è chiuso il 31 dicembre 2021. La Commissione ha raccolto le opinioni di cittadini e parti sociali, rappresentanti del mondo accademico e istituzioni internazionali, governi e parlamenti nazionali. Il 28 marzo la Commissione ha presentato una relazione di sintesi sulle osservazioni ricevute18.
	In generale, le discussioni sulla revisione del Patto di Stabilità e Crescita hanno finora evidenziato una serie di questioni chiavi, tra cui: i) la necessità di garantire la sostenibilità del debito pubblico degli Stati Membri e di promuovere una crescita sostenibile attraverso investimenti finanziati con risorse nazionali e riforme strutturali; ii) la richiesta di una maggiore attenzione alla programmazione di medio termine anche nella sorveglianza fiscale; iii) l’opportunità di adattare alcuni elementi di successo dell’esperienza dell’RRF in tema di progettazione e governance nella nuova architettura fiscale europea; iv) la necessità di semplificazione, inclusa la possibilità di fare riferimento ad una sola regola operativa basata sul controllo dell’aggregato di spesa, una migliore applicabilità e maggiore titolarità nazionale delle regole concordate a livello europeo.
	La Commissione ha dichiarato in più sedi che espliciterà i suoi orientamenti sulla riforma del quadro di governance economica in tempo utile a raggiungere un ampio consenso entro il 2023. La comunicazione del 2 marzo 2022 contiene già delle indicazioni in materia di politica di bilancio per il prossimo anno (si veda focus “Linee guida della Commissione Europea per la politica fiscale 2023”). Di rilievo per l’Italia è la differenziazione delle raccomandazioni di politica fiscale a seconda del livello di debito pubblico. Come ricordato, le linee guida saranno aggiornate nel pacchetto di primavera previsto dal semestre europeo.

Riprogrammazione degli obiettivi nel triennio 2022-2024 e nuovo obiettivo per il 2025

Come già ampiamente descritto, a inizio d’anno il rincaro dei prezzi dell’energia ha impattato più duramente sulle imprese e sui bilanci familiari. Di conseguenza, il Governo è intervenuto con ulteriori provvedimenti di calmierazione dei prezzi dell’energia. Sono inoltre stati finanziati e in corso di definizione interventi per sostenere il settore dell’auto ed in particolare le vendite di auto a basso impatto ambientale, nonché il settore dei semiconduttori.

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¹⁷ Per una trattazione più esaustiva si rimanda al Focus “La revisione della governance economica e fiscale dell’Unione Europea” nel DEF 2021, pg. 87.

¹⁸ European Commission, Online public consultation on the review of the EU economic govemance framework - Summary of responses, Final Report, SWD (2022) 104 final, Brussels 28.03.2022. Il documento è disponibile al link: https://ec.europa.eu/info/sites/default/files/economy-finance/swd 2022 104 2 en.pdf. Il sito ufficiale della Commissione relativo al processo di revisione della governance economica europea è il seguente: https: I /ec.europa. eu/info/ business-economy-euro/economic-and-fiscal-policy-coordinationleconomic-governance-review en.

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III. INDEBITAMENTO NETTO E DEBITO PUBBLICO

I recenti interventi attuati dal Governo sono allineati con gli orientamenti espressi dalla Commissione Europea, che riconoscono da un lato la necessità di attutire l’impatto sull’economia dei rialzi di prezzo del gas naturale e del petrolio causati dalla guerra in Ucraina, dall’altro l’importanza di sostenere filiere industriali strategiche a fronte di una concorrenza extra-europea che si basa anche su ingenti aiuti di Stato.

In questo contesto, alla luce dell’abbassamento della previsione di indebitamento netto tendenziale al 5,1 per cento del PIL, il Governo ha deciso di confermare l’obiettivo di rapporto tra deficit e PIL del DPB (5,6 per cento del PIL) e di utilizzare il risultante margine di 0,5 punti percentuali di PIL per finanziare un nuovo provvedimento, che vedrà la luce nel mese di aprile. Il nuovo decreto-legge ripristinerà anzitutto i fondi di bilancio temporaneamente de-finanziati a parziale copertura del decreto-legge n. 17/2022, pari a 4,5 miliardi in termini di impatto sul conto della PA. I restanti margini di bilancio saranno destinati ai seguenti ordini di interventi:

● l’incremento dei fondi per le garanzie sul credito;

● l’aumento delle risorse necessarie a coprire l’incremento dei prezzi delle opere pubbliche;

● ulteriori interventi per contenere i prezzi dei carburanti e il costo dell’energia;

● ulteriori misure che si rendano necessarie per assistere i profughi ucraini e per alleviare l’impatto economico del conflitto in corso in Ucraina sulle aziende italiane.

● continuare a sostenere la risposta del sistema sanitario alla pandemia e i settori maggiormente colpiti dall’emergenza pandemica.

Vengono inoltre confermati gli obiettivi di indebitamento netto del 2023 e 2024 rivisti in chiave migliorativa nella NADEF e nel Documento Programmatico di Bilancio 2022 dell’anno scorso, ovvero 3,9 per cento del PIL nel 2023 e 3,3 per cento del PIL nel 2024. Per il 2025 il nuovo obiettivo di deficit è posto pari al 2,8 per cento del PIL. In base alle proiezioni di finanza pubblica a legislazione vigente illustrate in precedenza, ciò crea uno spazio per finanziare misure espansive pari allo 0,2 per cento del PIL nel 2023 e allo 0,1 per cento nel 2024 e nel 2025.

TAVOLA III.6: DIFFERENZE RISPETTO AL PRECEDENTE PROGRAMMA DI STABILITÀ (1)
	2021	2022	2023	2024
TASSO DI CRESCITA DEL PIL REALE
Programma di Stabilità 2021	4,5	4,8	2,6	1,8
Programma di Stabilità 2022	6,6	3,1	2,4	1,8
Differenza	2,1	-1,7	-0,2	0,0
INDEBITAMENTO NETTO (in % del PIL)
Programma di Stabilità 2021	-11,8	-5,9	-4,3	-3,4
Programma di Stabilità 2022	-7,2	-5,6	-3,9	-3,3
Differenza	4,6	0.3	0,3	0,1
DEBITO PUBBLICO (in % del PIL)
Programma di Stabilità 2021	159,8	156,3	155,0	152,7
Programma di Stabilità 2022	150,8	147,0	145,2	143,4
Differenza	-9,0	-9,2	-9,8	-9,3
1) Eventuali imprecisioni derivano dagli arrotondamenti.

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DOCUMENTO DI ECONOMIA E FINANZA - SEZ. I PROGRAMMA DI STABILITÀ

È opportuno menzionare che la proiezione di finanza pubblica a legislazione vigente non comprende le cosiddette politiche invariate, che coprono una serie di spese ‘obbligatorie’, dal finanziamento di futuri rinnovi contrattuali nella PA al rifinanziamento di missioni internazionali. Allo scopo di coprire adeguatamente tali esigenze, si opererà una revisione della spesa corrente che produca risparmi crescenti nel tempo senza pregiudicare l’erogazione di servizi pubblici e l’attuazione delle politiche sociali.

TAVOLA III.7: SALDI DI CASSA (1)
	2021			2022	2023	2024	2025
	Livello (2)		In % del PIL	In % del PIL
Saldo Settore pubblico	-109.022	-6,1		-4,7	-4,5	-3,7	-3,1
Amministrazioni centrali	-105.851	-6,0		-4,2	-4,3	-3,6	-3,0
Settore statale	-106.378	-6,0		-4,2	-4,3	-3,6	-3,0
Amministrazioni locali	-3.172	-0,2		0,0	0,0	0,0	0,0
Enti di previdenza	0	0,0		0,0	0,0	0,0	0,0
(1) La prima riga espone i valori programmatici, i restanti valori descrivono gli andamenti a legislazione vigente. (2) Valori in milioni.

Risultati e obiettivi in termini di saldo strutturale e di regola di spesa

L’attivazione della CGS non ha sospeso il processo di sorveglianza multilaterale del semestre europeo. Nelle sue raccomandazioni sui programmi di stabilità 2021, il Consiglio ha sottolineato che gli indicatori usuali di aggiustamento di bilancio di cui al regolamento (CE) n. 1466/97 devono essere letti nel contesto delle mutate circostanze. In particolare, è opportuno tenere presente da un lato l’urgenza di mitigare la crisi pandemica e dall’altro l’impegno di dare risposte strutturali attraverso l’iniziativa della NextGenerationEU. Per giudicare se la politica di bilancio intrapresa sia prudente e la sua composizione favorisca una ripresa sostenibile coerente con le transizioni verde e digitale, la Commissione ha rivolto la sua attenzione sull’evoluzione della spesa primaria corrente finanziata a livello nazionale e sugli investimenti. Di seguito si illustra l’evoluzione dei principali aggregati di finanza pubblica considerati dalle regole di bilancio del PSC e si offre un’analisi dell’orientamento della spesa corrente nell’orizzonte di programmazione del DEF.

Il consuntivo per il 2021, le previsioni aggiornate per il 2022 e l’orizzonte di programmazione di medio periodo

Come commentato nel paragrafo 111.1, a consuntivo il saldo di bilancio risulta notevolmente migliore rispetto alle stime fornite nella NADEF e confermate nel DPB; ciò in conseguenza di una minore spesa realizzata rispetto a quanto programmato ma anche grazie ad una velocità di ripresa dell’economia superiore alle attese. Il profilo del saldo programmatico per il 2022 e gli anni seguenti si conferma in linea con le previsioni del DBP, indicando una discesa al di sotto della soglia del 3 per cento del PIL nel 2025.

L’interpretazione dell’andamento degli indicatori legati alla sorveglianza fiscale negli ultimi anni, per altro in un contesto di attivazione della CGS, risulta

70 MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE

III. INDEBITAMENTO NETTO E DEBITO PUBBLICO

particolarmente complessa sia in ragione della correzione del saldo per la componente ciclica (di dimensione estremamente rilevante e soggetta a notevole incertezza), sia per la presenza di una componente considerevole di spese (e in misura inferiore di riduzioni di entrate) di natura emergenziale.

Dalle nuove stime disponibili nel 2021 il saldo di bilancio in termini strutturali risulta peggiorato di circa un punto percentuale di PIL rispetto al 2020. Per il 2022 si prevede un miglioramento del saldo strutturale inferiore alla variazione indicata nella NADEF e nel DPB¹⁹. A partire dal 2023, la tendenza al miglioramento dei saldi nominali è confermata anche dalle variazioni annuali dei saldi strutturali, sebbene la correzione ciclica attenui l’intensità del miglioramento lungo il periodo di programmazione. Ne risulta un profilo diverso, in particolar modo nel 2022, rispetto a quello programmato nella NADEF e nel DPB in termini di velocità di convergenza verso l’obiettivo di medio periodo (OMT)²⁰. Il Governo accompagna, pertanto, al presente documento una relazione al Parlamento ai sensi della Legge 243/2012.

I risultati e gli obiettivi di finanza pubblica in termini strutturali lungo tutto l’orizzonte del Programma di Stabilità sono presentati nella Tavola III.8, calcolati seguendo la metodologia concordata a livello europeo. La Tavola III.9 segnala il livello di compliance con le regole fiscali legate al braccio preventivo del PSC.

TAVOLA III.8: LA FINANZA PUBBLICA CORRETTA PER IL CICLO (in percentuale del PIL)
	2019	2020	2021	2022	2023	2024	2025
1. Tasso di crescita del PIL a prezzi costanti	0,5	-9,0	6,6	3,1	2,4	1,8	1,5
2. Indebitamento netto	-1,6	-9,6	-7,2	-5,6	-3,9	-3,3	-2,8
3. Interessi passivi	3,4	3,5	3,5	3,5	3,1	3,0	3,0
4. Misure una tantum (2)	0,1	0,1	0,4	0,7	0,3	0,1	0,1
di cui: Misure di entrata	0,1	0,2	0,4	0,6	0,3	0,1	0,0
Misure di spesa	-0,1	-0,1	0,0	0,1	0,0	0,0	0,0
5. Tasso di crescita del PIL potenziale	-0,1	0,1	0,3	1,0	1,2	1,3	1,3
Contributi dei fattori alla crescita potenziale::
Lavoro	-0,5	-0,1	-0,1	0,3	0,5	0,5	0,5
Capitale	0,0	-0,1	0,1	0,3	0,4	0,4	0,5
Produttività Totale dei Fattori	0,4	0,4	0,3	0,3	0,3	0,3	0,3
6. Output gap	0,6	-8,6	-2,8	-0,7	0,5	1,1	1,3
7. Componente ciclica del saldo di bilancio	0,4	-4,7	-1,5	-0,4	0,3	0,6	0,7
8. Saldo di bilancio corretto per il ciclo	-1,9	-4,9	-5,7	-5,2	-4,2	-3,9	-3,5
9. Saldo primario corretto per il ciclo	1,4	-1,5	-2,2	-1,7	-1,1	-0,9	-0,5
10. Saldo di bilancio strutturale (3	-2,0	-5,0	-6,1	-5,9	-4,5	-4,0	-3,6
11. Saldo primario strutturale (3)	1,3	-1,5	-2,6	-2,4	-1,4	-1,0	-0,6
12. Variazione saldo di bilancio strutturale	0,3	-3,0	-1,1	0,2	1,4	0,5	0,4
13. Variazione saldo primario strutturale	0,0	-2,9	-1,0	0,1	1,0	0,4	0,4
(1) Gli arrotondamenti alla prima cifra decimale possono determinare incongruenze tra i valori presentati in tabella (2) Il segno positivo indica misure una tantum a riduzione del deficit. (3) Corretto per il ciclo al netto delle misure una tantum e altre misure temporanee.

___

¹⁹ Il minore miglioramento, oltre che da un diverso profilo di output gap, è in parte spiegato dalle maggiori entrate per il 2022 che sono contabilmente classificate come misure one-off e pertanto escluse dal calcolo del saldo strutturale. Sullo scostamento incidono anche nuove maggiori spese previste, in sede programmatica, per esigenze straordinarie.

²⁰ Come evidenziato dalla Tavola III.8, l’output gap si chiude rapidamente per poi diventare positivo dal 2023 e di dimensione crescente nel tempo. Ciò è dovuto al fatto che lungo tutto l’arco temporale del Programma di Stabilità la crescita del PIL eccede quella del prodotto potenziale. La metodologia di stima ufficiale concordata a livello europeo (CAM), infatti, fa sì che la maggiore crescita effettiva sia incorporata soltanto gradualmente all’interno delle stime del prodotto potenziale.

MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE 71

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TAVOLA III.9: DEVIAZIONI SIGNIFICATIVE
Convergenza del saldo strutturale verso l'MTO	2019	2020	2021	2022	2023	2024	2025
Indebitamento netto	-1,6	-9,6	-7,2	-5,6	-3,9	-3,3	-2,8
Obiettivo di Medio Termine (MTO) (*)	0,0	0,5	0,5	0,5	0,3	0,3	0,3
Saldo Strutturale	-2,0	-5,0	-6,1	-5,9	-4,5	-4,0	-3,6
Variazione annuale del saldo strutturale	0,4	-1,2	-1,1	0,2	1,4	0,5	0,4
Variazione richiesta del saldo strutturale (**)	0,4	-0,2	0,5	0,6	0,6	0,6	0,6
Deviazione del saldo strutturale dalla variazio-ne annuale richiesta (<0,5 pp)	0,8	4,7	-1,6	-0,4	0,8	-0,1	-0,2
Variazione media del saldo strutturale (su due anni)	0,1	-0,4	-1,1	-0,5	0,8	1,0	0,5
Variazione media richiesta	0,4	0,1	0,2	0,6	0,6	0,6	0,6
Deviazione del saldo strutturale dalla variazio-ne media richiesta (<0,25 pp)	-0,2	-0,5	-1,3	-1,0	0,2	0,4	-0,1
Regola di spesa	2019	2020	2021	2022	2023	2024	2025
Tasso di crescita dell’aggregato di spesa di riferi-mento (%)	1,5	10,1	5,1	3,3	-0,2	1,9	0,4
Benchmark modulato sulle condizioni cicliche	0,7	1,9	0,4	1,8	1,8	1,5	1,6
prevalenti (***) (%)	-0,4	-4,1	-2,3	-0,7	0,9	-0,2	0,5
Deviazione dell’aggregato di spesa dalla variazione annuale richiesta (<0,5 p.p.)	-0,5	-2,2	-3,2	-1,5	0,1	0,4	0,2
(*) Nelle more della revisione della governance economica europea, la Commissione ha proweduto all’aggiornamento triennale dell’OMT sulla base dei dati aggiornati delle Autumn Forecast 2021 e dell’Ageing Report 2021. (**) Peril 2020 si usufruisce della flessibilita concessa a causa degli interventi eccezionali di salvaguardia e messa in sicurezza del territorio. Si ricorda the per it periodo 2020 - 2022 si considera l’attivazione della clausola di salvaguardia generale del Patto di Stability e Crescita. (***) II benchmark tiene conto della relativa variazione richiesta del saldo strutturale.

Con riferimento alla regola europea sulla convergenza all’obiettivo di bilancio di medio termine²¹, a partire dal 2023 le variazioni del saldo strutturale programmatico sono nel loro insieme sostanzialmente in linea con le correzioni richieste dalla matrice degli aggiustamenti del PSC. Nel 2023 si prevede un rilevante miglioramento strutturale di bilancio, mentre negli anni successivi si attende un aggiustamento prossimo a 0,6 p.p. del PIL, un valore che rappresenta la piena compliance con la regola europea.

In termini di regola della spesa emerge, a partire dal 2023, un quadro di moderazione in quanto la variazione dell’aggregato di spesa rilevante non si scosterebbe di molto dal benchmark di spesa²².

Come osservato nell’introduzione a questo paragrafo, nel contesto di sospensione del percorso di convergenza verso l’obbiettivo di medio termine (OMT), la Commissione ha concentrato la sua attenzione sul controllo della dinamica della spesa corrente finanziata con risorse nazionali e incoraggiato, invece, ad espandere la spesa per investimenti pubblici. Un tale approccio è stato promosso già a partire dall’autunno 2020; in base ad esso l’orientamento della politica di bilancio (cd. fiscal stance) è misurato escludendo sia la componente di spesa finanziata

___

²¹ Nelle more della revisione della governance economica europea, la Commissione ha aggiornato come prassi l’OMT sulla base dei dati di previsione delle Autumn Forecast 2021 e dell’Ageing Report 2021: per l’Italia il valore minimo dell’OMT si è abbassato, passando da 0,50 per cento del PIL previsto nel triennio 2020-2022 a 0,25 per cento del PIL per il triennio 2023-2025.

²² Si noti che il comportamento altalenante dell’aggregato di spesa tra il 2023 e il 2025 è legato in buona parte al profilo dei trasferimenti dell’Unione Europea tramite il RRF e gli altri fondi europei.

72 MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE

III. INDEBITAMENTO NETTO E DEBITO PUBBLICO

attraverso le sovvenzioni del Dispositivo per la Ripresa e la Resilienza e altri fondi europei, sia le misure temporanee di emergenza connesse alla crisi pandemica²³.

Le raccomandazioni fiscali rivolte all’Italia nella primavera del 2021²⁴ andavano appunto in questa direzione. Successivamente, nel valutare il DPB 2022²⁵ sulla base delle previsioni autunnali, la Commissione osservava che l’impatto sulla domanda aggregata della spesa pubblica - come misurata dall’aggregato di spesa corrente sopra descritto - sarebbe risultato molto positivo (stimato a -1,5²⁶ per cento del PIL nel 2022 rispetto a -1,9 per cento di PIL nel 2021)²⁷. Conseguentemente, la Commissione invitava l’Italia ad adottare misure necessarie a limitare la crescita delle spese correnti finanziate da risorse nazionali.

Lo stesso approccio è stato ribadito nella sopra citata comunicazione sull’orientamento della politica fiscale per il 2023 di inizio marzo, dove gli Stati Membri ad alto debito sono stati invitati dalla Commissione a far crescere la spesa corrente più lentamente del prodotto potenziale dal 2023, così da avviare un graduale percorso di consolidamento di bilancio. Gli investimenti pubblici, temporaneamente esclusi dal computo, dovrebbero invece continuare a sostenere la ripresa economica.

Prima di commentare le nuove stime disponibili sul comportamento dell’aggregato di spesa corrente, e sul suo tasso di crescita, occorre soffermarsi brevemente sulle spese di natura emergenziali legate al Covid-19, la cui individuazione risulta determinante. L’identificazione delle misure emergenziali e la quantificazione precisa dei loro importi è particolarmente complessa. In primo luogo, soltanto alcune delle spese programmate sono di chiara destinazione e attribuibili in toto a motivazioni emergenziali; in secondo luogo, il criterio di temporaneità non è facilmente codificabile; infine, su una base ex-post e a consuntivo, per alcune misure complesse che riguardano più livelli di spesa, risulta difficile tracciare la realizzazione effettiva²⁸.

___

²³ Per una descrizione completa dell’aggregato di spesa oggetto di analisi e del calcolo dell’orientamento della politica fiscale si veda il Focus “L’orientamento della politica di bilancio e proposte di misurazione” a pag. 78 della NADEF 2021.

²⁴ RACCOMANDAZIONE DEL CONSIGLIO del 18 giugno 2021 che formula un parere del Consiglio sul Programma di Stabilità 2021 dell’Italia (2021/O04/12), https://eur-lex.europa.eu/legal-content/fT/TXT/PDF/?uri=CELDC32021H0729(12)Etfrom=EN.  In quella sede l’Italia era stata invitata ad attenersi a limitare la crescita delle spese correnti finanziate a livello nazionale utilizzando il dispositivo di ripresa e resilienza per finanziare investimenti supplementari a sostegno della ripresa.

²⁵ COMMISSION OPINION of 24.11.2021 on the Draft Budgetary Plan of Italy, SWD(2021)915 final, https://ec.aropa.eu/info/sites/default/files/economy-financial opinion on the 2022 draft budgetarv pian of itabb pdf

²⁶ Un segno negativo dell’indicatore implica un contributo positivo all’economia, superiore al trend di spesa definito dal tasso medio di crescita potenziale nominale, c.d. benchmark. La Commissione dimensiona la maggiore crescita della spesa rispetto al trend di crescita potenziale dell’economia rapportandola al PIL, assimilando quindi questo scostamento ad un contributo alla crescita sul lato della domanda aggregata.

²⁷ La componente di spesa corrente costituisce una parte rilevante dell’aggregato di spesa pubblica che contribuisce all’economia, ma non è l’unico. Tenendo conto anche degli investimenti finanziati con risorse nazionali ed europee ed escludendo le misure legate all’emergenza pandemica, il contributo alla crescita della spesa pubblica è stimato pari a -2,7 per cento del PIL nel 2021 e -3,0 nel 2022. Per maggiori dettagli si veda COMMISSION STAFF WORKING DOCUMENT - STATIST1CAL ANNEX - providing background data relevant for the assessment of the 2022 Draft Budgetary Plans, Brussels, 24.11.2021 - SWD(2021) 915 final, https://ec.aropa.eu/info/sites/default/files/eccnorrry-finance/svod 2021 915 1 en autre document traumi mrvice_part1 v1 0.pdf.

²⁸ Le difficoltà riguardano, ad esempio, il dover combinare per i12020 e 2021 la consuntivazione del “tiraggio” delle misure prese nell’ambito dei diversi decreti “emergenziali” che si sono seguiti nel corso dei due anni e della Legge di Bilancio per il 2021, da effettuarsi su una base ex-post, con la valutazione degli effetti delle suddette misure per il 2022 e il 2023, da effettuarsi ancora su di una base ex-ante e tuttavia tenendo conto del suddetto tiraggio.

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DOCUMENTO DI ECONOMIA E FINANZA - SEZ. I PROGRAMMA DI STABILITÀ

Una descrizione, per grandi linee, delle nuove misure collegabili all’emergenza del Covid-19 per il 2022 è presente nel paragrafo V.2²⁹. Per quanto riguarda un’identificazione puntuale delle singole misure, il più possibile in linea con le indicazioni della Commissione, le strutture del Ministero hanno effettuato alcune stime provvisorie³⁰ e soggette ad ulteriori verifiche ed aggiornamenti. Secondo le attuali valutazioni, basate su una prima consuntivazione per gli anni 2020 e 2021 e su un aggiornamento delle proiezioni per gli anni seguenti, nel 2022 la maggiore della crescita dell’aggregato di spesa corrente oggetto di monitoraggio risulterà molto più contenuta di quella stimata dalla Commissione lo scorso autunno. La forchetta stimata per questa componente della fiscal stance oscillerebbe tra - 0,5 e -1 per cento del PIL (rispetto al -1,5 per cento stimato). Si ribadisce inoltre che “l’eccesso di spesa” corrente è in buona misura legato all’introduzione di misure particolarmente qualificate dal punto di vista dell’equità, dell’inclusione sociale, della famiglia e della crescita demografica³¹. Inoltre, con riferimento al 2023, il comportamento della crescita dell’aggregato di spesa corrente sarebbe sostanzialmente in linea con la raccomandazione.

Il comportamento dell’aggregato di spesa corrente finanziato con risorse nazionali emerge più chiaramente negli ultimi anni di programmazione nei quali non esistono partite temporanee che possono alterare le variazioni annue della misura. La Tavola III.10 ha una funzione illustrativa e mostra la variazione annua dell’aggregato di spesa corrente, non corretto per le misure temporanee, e quella del benchmark (tasso di crescita del PIL potenziale nominale). In questa tabella gli anni dal 2020 al 2022 sono fortemente influenzati da spese temporanee, non corrette nella tabella. Il dato relativo al 2023 è marginalmente influenzato, mentre i due anni finali forniscono un’indicazione più affidabile.

TAVOLA III.10 TENDENZE DELLA SPESA CORRENTE RISPETTO AL BENCHMARK DI SPESA
	2020	2021	2022	2023	2024	2025
Crescita della spesa corrente prima-ria finanziata con risorse nazionali (*)	6,8	2,1	3,2	0,8	2,2	1,9
Variazione PIL potenziale	0,1	0,3	1,0	1,2	1,3	1,3
Benchmark reale (**)	0,2	0,4	0,5	0,7	0,8	0,8
Benchmark nominale (***)	1,6	0,8	3,6	2,9	2,6	2,6
Note: (*) L’aggregato di spesa include la componente temporanea delle spese legate all’emergenza Covid-19; (**) il benchmark reale è la media decennale del tasso di crescita del PIL potenziale stimato nello scenario programmatico del DEF 2022; (***) il benchmark nominale è pari al benchmark reale considerato il tasso d’inflazione, non corregge per la convergenza all’0MT come prevede la regola della spesa del PSC.

Nel medio periodo la tendenza di crescita della spesa corrente è dunque abbastanza contenuta e in linea con quanto già emerso in sede di commento dell’indicatore utilizzato per la regola della spesa tradizionale. Ciò risulta

___

²⁹ Per maggiori dettagli sulle misure per il 2021 si veda il Capitolo V del Programma di Stabilità 2021.

³⁰ Secondo tali stime provvisorie, le misure emergenziali di natura corrente, adottate dopo il DBP e nei primi mesi dell’anno in corso, ammontano a circa lo 0,2 per cento del PIL nel 2022. Queste misure sono considerate tutte di natura temporanea, sulla base dei criteri di valutazione utilizzati dalla Commissione Europea.

³¹ Come affermato nella NADEF 2021, i principali stanziamenti di natura non temporanea erano legati ad importanti riforme per la famiglia, l’equità e l’inclusione sociale quali l’assegno unico per i figli, la riforma dell’imposta sui redditi delle persone fisiche e la revisione e l’ampliamento delle risorse destinate al Reddito di cittadinanza.

74 MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE

III. INDEBITAMENTO NETTO E DEBITO PUBBLICO

confortante considerando anche il fatto che il benchmark, basato su una media mobile del prodotto potenziale stimato, risulta particolarmente prudenziale³².

Tornando alla questione della individuazione e quantificazione delle misure di natura emergenziale, in quanto presupposto di una corretta valutazione delle tendenze di fondo della spesa, non può sfuggire che con il 2022 si sono fatte avanti nuove emergenze. Occorrerebbe, infatti, tenere conto delle spese, al momento in buona misura eccezionali, legate all’esigenza di contenere gli effetti sull’economia della crescita dei prezzi energetici. Queste misure sono descritte nel paragrafo V.2 e richiamate nel paragrafo 111.1 per quanto riguarda la componente di spesa già presente nel tendenziale mentre, per la parte programmatica, sono indicate in questo paragrafo³³.

III.3 IMPATTO FINANZIARIO DELLE RIFORME ADOTTATE DA APRILE 2021

In questa sezione, si illustra l’impatto sull’indebitamento netto delle Amministrazioni pubbliche a legislazione vigente derivante dai provvedimenti normativi adottati da aprile 2021 alla data di presentazione di questo Documento, alla luce delle raccomandazioni specifiche rivolte dal Consiglio all’Italia nel 2021 e 2020³⁴. Nel periodo di riferimento, l’adozione di misure di bilancio espansive è stata resa necessaria dalla recrudescenza della pandemia e dall’aumento dei prezzi energetici. Tali misure espansive sono ricondotte all’interno delle raccomandazioni 2020, le quali contemplavano l’adozione di misure di emergenza e di sostegno per le imprese e le famiglie per superare la pandemia e le conseguenze sanitarie ed economico sociali³⁵_.

Similmente ai due anni precedenti, le raccomandazioni del 2021 forniscono solo orientamenti di natura qualitativa sulla politica di bilancio, posticipando indicazioni quantitative, in considerazione del permanere di un elevato grado di incertezza. Le raccomandazioni specifiche del 2021 si focalizzano sulle seguenti aree di policy:

1. Finanza pubblica, finalizzate a i) utilizzare il Dispositivo per la Ripresa e la Resilienza per finanziare nuovi investimenti a sostegno della ripresa nel 2022;

___

³² Il benchmark è molto prudenziale per diversi ordini di motivi. In primo luogo, è costruito utilizzando una media mobile decennale delle stime di prodotto potenziale: nella attuale fase di rilancio strutturale della crescita la stima del prodotto potenziale tende gradualmente ad aumentare, ma la media mobile coglie con ritardo il miglioramento. In secondo luogo, si ricorda che la stima stessa del prodotto potenziale effettuata secondo la metodologia comune europea (CAM) riflette con un certo ritardo la maggiore crescita economica e non coglie i possibili impatti delle riforme strutturali, componente essenziale dei Programmi Nazionali di Ripresa e Resilienza. L’eventuale passaggio a regole fiscali che diano maggiore enfasi alla programmazione di medio periodo potrebbe condurre ad una più accurata valutazione della stima del prodotto potenziale su un orizzonte che vada al di là del breve termine.

³³ In prospettiva e nel corso dei prossimi mesi verrà attentamente considerato, anche da parte della Commissione Europea se, o in che parte, queste spese possano essere considerate di natura permanente, o piuttosto legate ad eventi eccezionali e quindi, come da regole già esistenti, escluse dagli aggregati rilevanti per la sorveglianza fiscale.

³⁴ Raccomandazioni del Consiglio del 18 giugno 2021 che formula un’opinione sul Programma di Stabilità 2021 dell’Italia e raccomandazioni del Consiglio del 20 luglio 2020.

³⁵ Le Raccomandazioni del 2020 sono oggetto di valutazione anche del Programma Nazionale di Riforma 2022.

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ii) tutelare gli investimenti finanziati a livello nazionale; iii) contenere l’aumento della spesa corrente finanziata a livello nazionale³⁶.

2. Sostenibilità delle finanze pubbliche a medio termine, con l’obiettivo di i) condurre una politica di bilancio volta a raggiungere posizioni di bilancio prudenti e la sostenibilità nel medio termine, quando le condizioni economiche lo consentano; ii) aumentare gli investimenti necessari a stimolare il potenziale di crescita.

3. Misure di bilancio per una ripresa sostenibile e riforme strutturali con una attenzione al miglioramento della composizione delle finanze pubbliche e alla qualità delle misure, finalizzate a privilegiare ii) investimenti sostenibili per la crescita, soprattutto quelli a favore della transizione verde e digitale; iii) riforme strutturali di bilancio che contribuiscano al finanziamento delle priorità delle politiche pubbliche e alla sostenibilità a lungo termine delle finanze pubbliche, anche rafforzando la copertura, l’adeguatezza e la sostenibilità dei sistemi sanitari e di protezione sociale.

Gli effetti finanziari sono valutati in termini di maggiori/minori entrate e maggiori/minori spese. La quantificazione degli impatti delle misure, ad eccezione di alcuni casi, mette in luce ‘costi’ e ‘benefici’ delle misure per la finanza pubblica, prescindendo dalle coperture reperite in ogni provvedimento.

TAVOLA Ill.11A: IMPATTO SULL’INDEBITAMENTO NETTO DELLE RIFORME ADOTTATE IN RISPOSTA ALLE RACCOMANDAZIONI 2021 (milioni)
	2021	2022	2023	2024
RACCOMANDAZIONE N.1 FINANZA PUBBLICA
Utilizzare il PNRR per il finanziamento e la tutela degli investimenti
Variazione netta entrate	10	24	23	21
Variazione netta spese	98	1.005	1.220	1.198
RACCOMANDAZIONE N.2 SOSTENIBILITÀ DELLE FINANZE PUBBLICHE A MEDIO TERMINE
Adottare una politica di bilancio prudente e perseguire la sostenibilità delle finanze pubbliche
Variazione netta entrate	0	16	8	12
Variazione netta spese	0	587	1.482	-334
RACCOMANDAZIONE N.3 MISURE DI BILANCIO PER UNA RIPRESA SOSTENIBILE E RIFORME STRUTTURALI
Promuovere gli investimenti sostenibili e utili alla crescita
Variazione netta entrate	0	0	0	0
Variazione netta spese	0	43	70	120
Privilegiare riforme strutturali per il rafforzamento della copertura, adeguatezza e sostenibilità dei sistemi sanitari e di protezione sociale
Variazione netta entrate	0	-16.429	-17.418	-17.139
Variazione netta spese	0	-8.940	-8.940	-8.940
TOTALE
Variazione netta entrate	10	-16.389	-17.388	-17.106
Variazione netta spese	98	-7.305	-6.168	-7.955
Fonte: Elaborazioni RGS su dati degli allegati 3, delle Relazioni Tecniche e delle informazioni riportate in documenti ufficiali. Per il 2022 sono state considerate le disposizioni dei D.L. n. 4/2022 e D.L. n. 13/2022.

___

³⁶ Le raccomandazioni del 2020 sul tema della Finanza pubblica miravano a: i) affrontare la pandemia e la ripresa nell’immediato; ii) rafforzare il sistema sanitario; iii) migliorare il coordinamento tra autorità nazionali e regionali.

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III. INDEBITAMENTO NETTO E DEBITO PUBBLICO

TAVOLA III.11B: IMPATTO SULL’INDEBITAMENTO NETTO DELLE RIFORME ADOTTATE IN RISPOSTA ALLE RACCOMANDAZIONI 2020 (milioni)
	2021	2022	2023	2024
RACCOMANDAZIONE N.1 FINANZA PUBBLICA
Misure per affrontare la pandemia e la ripresa, politiche di bilancio per la sostenibilità del debito
Variazione netta entrate	-734	4.133	2.257	2.430
Variazione netta spese	6.995	-657	487	467
Rafforzamento del Sistema Sanitario
Variazione netta entrate	103	166	-115	-172
Variazione netta spese	3.891	3.438	4.902	6.043
Miglioramento del coordinamento tra autorità nazionali e regionali
Variazione netta entrate	O	20	30	44
Variazione netta spese	O	400	300	220
RACCOMANDAZIONE N.2 MERCATO DEL LAVORO
Redditi sostitutivi e sistema di protezione sociale per lavoratori atipici
Variazione netta entrate	-4.884	-3.804	1.143	980
Variazione netta spese	5.075	5.599	3.068	2.674
Modalità di lavoro flessibilij
Variazione netta entrate	-301	-84	32	-13
Variazione netta spese	3.268	621	202	175
Sostegno attivo all’occupazione
Variazione netta entrate	0	-1.609	-116	-38
Variazione netta spese	467	1.968	1.845	1.822
Apprendimento a distanza e competenze digitali
Variazione netta entrate	0	260	175	340
Variazione netta spese	124	942	799	1.063
RACCOMANDAZIONE N.3 INVESTIMENTI E LIQUIDITA’ DELLE IMPRESE
Misure per garantire la liquidità delle imprese
Variazione netta entrate	-3.500	-750	-155	49
Variazione netta spese	34.942	3.499	838	485
Anticipo degli investimenti pubblici maturi
Variazione netta entrate	O	O	O	O
Variazione netta spese	7,2	0	0	103
Avvio degli investimenti privati
Variazione netta entrate	0	-4	-596	-1.291
Variazione netta spese	2.194	164	446	198
Attuazione degli investimenti sulla transizione verde e digitale
Variazione netta entrate	0	-14	-445	-2.426
Variazione netta spese	1.200	260	268	213
Investimenti su ricerca e innovazione
Variazione netta entrate	1	34	34	34
Variazione netta spese	16	159	946	2.154
Investimenti sul trasporto pubblico sostenibile
Variazione netta entrate	O	O	O	O
Variazione netta spese	1.650	240	270	355
Investimenti sulla gestione dei rifiuti e delle risorse idriche
Variazione netta entrate	0	0	0	0
Variazione netta spese	0	10	10	10
Investimenti su un’infrastruttura digitale rafforzata per garantire la fornitura di servizi essenziali
Variazione netta entrate	0	10	20	28
Variazione netta spese	2	41	70	84
RACCOMANDAZIONE N.4 SISTEMA GIUDIZIARIO E AMMINISTRAZIONE PUBBLICA
Miglioramento del sistema giudiziario
Variazione netta entrate	0	1	17	35
Variazione netta spese	0	3	36	73
TOTALE
Variazione netta entrate	-9.317	-1.642	2.281	-1
Variazione netta spese	59.830	16.687	14.485	16.137
Fonte: Elaborazioni RGS su dati degli allegati 3, delle Relazioni Tecniche e delle informazioni riportate in documenti ufficiali. Per il 2022 sono state considerate le disposizioni dei D.L. n. 4/2022 e D.L. n. 13/2022.

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III.4 EVOLUZIONE DEL RAPPORTO DEBITO/PIL

Nel 2021 il rapporto debito/PIL si riduce di circa 4,4 punti percentuali di PIL, scendendo al 150,8 per cento dal picco di 155,3 per cento raggiunto nel 2020³⁷.

Il miglioramento è guidato dalla ripresa economica, che ha fatto registrare un aumento del PIL nominale del 7,2 per cento, a fronte di un tasso di interesse implicito sul debito stabile al 2,4 per cento. Pertanto, la componente snow-ball, che quantifica l’impatto automatico della differenza tra gli interessi passivi e la crescita nominale del PIL sulla dinamica del rapporto debito/PIL, è tornata a contribuire alla riduzione del rapporto debito/PIL, per circa -6,8 punti percentuali.

Il significativo impulso alla riduzione proveniente dalla componente snow-ball ha più che compensato la spinta di segno opposto esercitata dal deficit primario, pari a circa 3,7 punti percentuali³⁸.

Anche l’andamento della componente relativa all’aggiustamento stock-flussi ha contribuito al calo del rapporto debito/PIL nel 2021, per circa -1,3 punti percentuali. Il minore impatto sul fabbisogno di cassa derivante dai provvedimenti legislativi adottati nel 2021, rispetto a quello sull’indebitamento netto, insieme all’effetto derivante da scarti di emissione negativi dovuti alla fase di lieve discesa dei tassi di interesse dei primi otto mesi dell’anno, hanno più che compensato l’aumento, pari a circa 0,3 punti percentuali di PIL, delle disponibilità liquide del Tesoro presso la Banca d’Italia.

La stima preliminare del 2021 risulta significativamente inferiore (-2,7 punti percentuali) anche rispetto al livello previsto nella Nota di Aggiornamento del DEF 2021, confermato del Documento Programmatico di Bilancio 2022, in cui si prevedeva un rapporto debito/PIL del 153,5 per cento.

Nel dettaglio, il livello del PIL nel 2021 è risultato leggermente inferiore rispetto alla previsione della NADEF ed avrebbe comportato un aumento del rapporto debito/PIL, rispetto alla previsione di settembre 2021, di 0,3 punti percentuali del PIL. Tuttavia, la minore variazione dello stock del debito ha contribuito alla riduzione del rapporto debito/PIL per ben 3,0 punti percentuali, compensando quindi ampiamente il primo effetto. Tale risultato riflette principalmente un andamento dei saldi di cassa migliore delle attese. Il fabbisogno del settore pubblico a fine 2021 si è attestato infatti al 6,1 per cento del PIL, anziché all’8,9 per cento atteso a settembre 2021³⁹. Conseguentemente, nell’ultimo anno il tasso di crescita del debito pubblico è stato del 4,1 per cento a fronte del 6,2 per cento previsto.

Infine, si evidenzia come la stima preliminare del rapporto debito/PIL, pari al 150,8 per cento, nel 2021 sia marcatamente inferiore a quanto prefigurato nel

___

³⁷ Per effetto delle revisioni allo stock del debito e al livello del PIL nominale, il rapporto debito/PIL del 2020 si riduce lievemente al 155,3 per cento rispetto alla stima precedente del 155,6 per cento, mentre quello del 2019 scende al 134,1 per cento dal 134,3 per cento indicato in settembre.

³⁸ Nonostante il saldo primario continui a permanere in una situazione deficitaria nel 2021, l’entità di tale deficit si è significativamente ridotta rispetto al 2020, anno in cui questa determinante aveva contribuito all’aumento del rapporto debito/PIL per ben 6,1 punti percentuali.

³⁹ Va segnalato come in parte questo andamento del fabbisogno di cassa inferiore rispetto alle previsioni della NADEF sia da ricondursi al ridimensionamento o al posponimento di alcune operazioni finanziarie, quali ad esempio l’operatività del Patrimonio Destinato (di cui all’art. 27 del D.L. n. 34/2020 convertito con modificazioni dalla L. n. 77/2020), o l’acquisto della società SACE (ai sensi dell’art. 67 del D.L. n. 104/2020 convertito con modificazioni dalla L. 13 ottobre 2020, n. 126).

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III. INDEBITAMENTO NETTO E DEBITO PUBBLICO

precedente Programma di Stabilità, pari al 159,8 per cento secondo lo scenario programmatico di aprile 2021.

FIGURA III.3: DETERMINANTI DEL DEBITO PUBBLICO (in percentuale del PIL)

Fonte: ISTAT e Banca d’Italia. Dal 2022, previsioni dello scenario programmatico.

Si prevede che la riduzione del rapporto debito/PIL continui anche nell’anno corrente e nei tre successivi.

La crescita economica prevista per i prossimi anni, unitamente alla spinta inflazionistica legata ai prezzi energetici, che ha iniziato a intensificarsi dalla fine del 2021, continueranno a sostenere il contributo della componente snow-ball alla discesa del rapporto debito/PIL, più che compensando la componente di spesa per interessi. Infatti, è atteso un rialzo dei rendimenti dei titoli di Stato, conseguente agli annunci e alle decisioni di politica monetaria della BCE⁴⁰ in risposta alle pressioni inflazionistiche di cui sopra, e alla maggiore volatilità dei mercati finanziari indotta sia dalle stesse scelte della BCE nonché dalle recenti vicende geopolitiche internazionali.

Il trend decrescente del rapporto debito/PIL beneficerà principalmente dell’impulso espansivo sul PIL derivante dalla manovra di bilancio per il 2022⁴¹, e dall’attuazione del programma di investimenti e riforme del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza. Le previsioni programmatiche scontano l’impatto del decreto legge annunciato dal Governo per mitigare le conseguenze economiche derivanti dall’attuale crisi energetica.

Lo scenario previsivo si caratterizza, tuttavia, per una forte incertezza dovuta sia alla guerra in Ucraina, sia alla possibile persistenza delle pressioni inflazionistiche, che stanno interessando anche i beni non energetici.

___

⁴⁰ Riunione del Consiglio Direttivo del 10 marzo 2022.

⁴¹ Approvata a dicembre 2021.

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Nel 2022, l’obiettivo per il rapporto debito/PIL è rivisto al ribasso, al 147,0 per cento. La riduzione attesa deriverà dalla diminuzione del fabbisogno del settore pubblico (circa -1,4 punti percentuali rispetto al 2021) e dalla crescita del PIL nominale (+6,3 per cento).

Nel 2023, è prevista un’ulteriore discesa del rapporto debito/PIL al 145,2 per cento. Il ritmo di discesa sarà inferiore a quello dell’anno precedente, per effetto della crescita del PIL nominale di minore intensità, pari al +4,6 per cento, e per una sostanziale stabilità del fabbisogno del settore pubblico.

Nel 2024, la riduzione del rapporto tra indebitamento netto e PIL nello scenario programmatico ad un livello del -3,3 per cento consentirà un calo del rapporto debito/PIL al 143,4 per cento.

Infine, il nuovo obiettivo del rapporto debito/PIL per il 2025 è fissato al 141,4 per cento, con una riduzione annua di 2,0 punti percentuali.

A contribuire a questo percorso complessivo di riduzione del rapporto in questione è anche la previsione di una riduzione graduale, ma progressiva, delle giacenze liquide del Tesoro, che alla fine del 2025 vengono ricondotte ad un livello di poco superiore a quello della fine del 2019, ossia a valori antecedenti l’inizio della crisi pandemica.

Al netto delle quote di pertinenza dell’Italia dei prestiti a Stati Membri dell’UEM, bilaterali o attraverso l’EFSF, e del contributo al capitale dell’ESM, la stima di consuntivo 2021 del rapporto debito/PIL è stata pari al 147,6 per cento, mentre la previsione si colloca al 138,8 per cento nel 2025.

TAVOLA III.12 DETERMINANTI DEL RAPPORTO DEBITO/PIL (% DEL PIL) (1)
	2021	2022	2023	2024	2025
Livello (al lordo sostegni) (2)	150,8	147,0	145,2	143,4	141,4
Variazioni rispetto all’anno precedente	-4,4	-3,8	-1,9	-1,8	-2,0
Fattori che determinano le variazioni del debito pubblico:
Saldo primario (competenza economica)	3,7	2,1	0,8	0,3	-0,2
Effetto snow-ball	-6,8	-5,4	-3,4	-2,2	-1,6
di cui: Interessi (competenza economica)	3,5	3,5	3,1	3,0	3,0
Aggiustamento stock-flussi	-1,3	-0,5	0,7	0,1	-0,2
di cui: Differenza tra cassa e competenza	-1,1	-1,4	0,0	-0,4	-0,5
Accumulazione netta di asset finanziari (3)	0,0	1,0	0,6	0,5	0,4
di cui: Introiti da privatizzazioni	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0
Effetti di valutazione del debito	-0,5	0,2	0,2	0,1	0,1
Altro (4)	0,3	-0,2	-0,1	-0,1	-0,1
p. m.: Tasso di interesse implicito sul debito (%)	2,4	2,5	2,2	2,1	2,2
1) Eventuali imprecisioni derivano dagli arrotondamenti. 2) Al lordo delle quote di pertinenza dell’Italia dei prestiti a Stati membri dell’UEM, bilaterali o attraverso l’EFSF, e del contributo al capitale dell’ESM. A tutto il 2021 l’ammontare di tali quote è stato pari a circa 57,3 miliardi, di cui 43,0 miliardi per prestiti bilaterali e attraverso l’EFSF e 14,3 miliardi per il programma ESM (cfr. Banca d’Italia, ‘Bollettino statistico Finanza pubblica, fabbisogno e debito di marzo 2022). Si ipotizza una riduzione delle giacenze di liquidità del MEF di circa -0,2 per cento del PIL nel 2022 e di circa -0,1 per cento del PIL per ciascun anno successivo, con l’obiettivo di riportare il saldo al livello di fine 2019. Inoltre, le stime tengono conto del riacquisto di SACE, degli impieghi del Patrimonio destinato, delle garanzie BEI, nonché dei prestiti dei programmi SURE e NGEU. Lo scenario dei tassi di interesse utilizzato per le stime si basa sulle previsioni implicite derivanti dai tassi forward sui titoli di Stato italiani del periodo di compilazione del presente documento. 3) Include gli effetti dei contributi per GLF e programma ESM. 4) La voce altro, residuale rispetto alle precedenti, comprende: variazioni delle disponibilità liquide del MEF; discrepanze statistiche; riclassificazioni Eurostat; contributi a sostegno dell’Area Euro previsti dal programma EFSF.

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III. INDEBITAMENTO NETTO E DEBITO PUBBLICO

TAVOLA III.13: DEBITO DELLE AMMINISTRAZIONI PUBBLICHE PER SOTTOSETTORE (milioni e % del PIL) (1)
	2021	2022	2023	2024	2025
Livello al lordo dei sostegni finanziari Area Euro (2)
Amministrazioni pubbliche	2.677.910	2.774.765	2.866.185	2.937.327	2.993.711
n % del PIL	150,8	147,0	145,2	143,4	141,4
Amministrazioni centrali (3)	2.601.834	2.698.522	2.789.987	2.861.196	2.917.689
Amministrazioni locali (3)	119.241	119.407	119.361	119.294	119.186
Enti di previdenza e assistenza (3)	95	95	95	95	95
Livello al netto dei sostegni finanziari Area Euro (2)
Amministrazioni pubbliche	2.620.585	2.717.941	2.809.861	2.881.503	2.938.621
in % del PIL	147,6	144,0	142,3	140,7	138,8
Amministrazioni centrali (3)	2.544.509	2.641.698	2.733.663	2.805.372	2.862.598
Amministrazioni locali (3)	119.241	119.407	119.361	119.294	119.186
Enti di previdenza e assistenza (3)	95	95	95	95	95
(1) Nota: Eventuali imprecisioni derivano da arrotondamenti. (2) Al lordo ovvero al netto delle quote di pertinenza dell’Italia dei prestiti a Stati membri dell’UEM, bilaterali o attraverso I’EFSF, e del contributo al capitale dell’ESM. A tutto il 2021 l’ammontare di tali quote è stato pari a circa 57,3 miliardi, di cui 43,0 miliardi per prestiti bilaterali e attraverso I’EFSF e 14,3 miliardi per il programma ESM (cfr. Banca d’Italia, ‘Bollettino statistico Finanza pubblica, fabbisogno e debito di marzo 2022). Si ipotizza una riduzione delle giacenze di liquidità del MEF di circa -0,2 per cento del PIL nel 2022 e di circa -0,1 per cento del PIL per ciascun anno successivo, con l’obiettivo di riportare il saldo al livello di fine 2019. Inoltre, le stime tengono conto del riacquisto di SACE, degli impieghi del Patrimonio destinato, delle garanzie BEI, nonché dei prestiti dei programmi SURE e NGEU. Lo scenario dei tassi di interesse utilizzato per le stime si basa sulle previsioni implicite derivanti dai tassi forward sui titoli di Stato italiani del periodo di compilazione del presente documento. (3) Al lordo delle passività nei confronti degli altri sottosettori. (4) Include gli effetti del contributo italiano a sostegno dell’Area Euro: contributi programma Greek Loan Facility (GLF), EFSF e ESM.

FIGURA III.4: ANDAMENTO DEL RAPPORTO DEBITO/PIL AL LORDO E AL NETTO DEGLI AIUTI EUROPEI

Fonte: ISTAT e Banca d’Italia. Dal 2022, previsioni dello scenario programmatico.

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III.5 LA REGOLA DEL DEBITO E GLI ALTRI FATTORI RILEVANTI

Nell’attuale architettura fiscale definita dal Patto di Stabilità e Crescita (PSC) gli Stati Membri devono garantire un rapporto del debito sul PIL non superiore al 60 per cento. Nel caso tale soglia venga superata, il PSC prevede un percorso di riduzione dell’eccesso di debito pubblico rispetto a tale soglia ad un ritmo considerato adeguato. In tempi normali, dunque, la programmazione del bilancio per i paesi ad alto debito come l’Italia deve rispettare almeno uno dei seguenti criteri: i) la parte di debito in eccesso rispetto al valore di riferimento del 60 per cento del PIL deve essere ridotta su base annua di 1 /20esimo rispetto alla media dei valori dei tre anni antecedenti a quello in corso (criterio di tipo retrospettivo o backward-looking) o nei due anni successivi a quello di riferimento (criterio prospettico o di tipo forward-looking); ii) l’eccesso di debito rispetto al benchmark backward-looking è attribuibile al ciclo economico”.

TAVOLA III.14: RISPETTO DELLA REGOLA DEL DEBITO
	Scenario
	Programmatico			Tendenziale
	2021	2022	2023	2021	2022	2023
Debito nell’anno t+2 (% del PIL)	145,2	143,4	141,4	145,0	143,2	141,2
Gap rispetto al benchmark backward looking (% del PIL)	17,1	8,4	3,0	17,1	8,2	3,0
Gap rispetto benchmark forward looking (% del PIL)	3,0	12,7	11,9	3,0	12,5	11,6
Gap rispetto al debito corretto con il ciclo (% del PIL)	7,1	0,0	15,6	7,2	-0,4	15,2

Le proiezioni del rapporto debito/PIL nello scenario programmatico evidenziano un andamento decrescente. La Tavola III.14 mostra le deviazioni stimate rispetto ai diversi benchmark di riduzione previsti dalla regola del debito nell’orizzonte previsto dalla sorveglianza fiscale della Commissione.

Come già evidenziato nel DEF 2021, la configurazione del rapporto debito pubblico/PIL corretta per la congiuntura economica è quella che evidenzia il minor scostamento. Nel 2022 la riduzione del rapporto debito/ PIL prevista sulla base di questa configurazione è in linea con il percorso di convergenza richiesto dalla regola del debito. In sostanza, se venisse effettuata una correzione del rapporto debito/PIL per le minori entrate e maggiori spese indotte dalle condizioni economiche eccezionalmente sfavorevoli, secondo la metodologia concordata a livello europeo⁴³, il valore conseguito sarebbe coerente con l’obiettivo retrospettivo previsto dal passo di riduzione di 1 /20 l’anno.

Nel 2023, invece, la configurazione basata sulla correzione per il ciclo economico non è la più favorevole, in quanto la riduzione prevista per il rapporto debito/PIL in base alla configurazione backward-looking è più vicina al percorso richiesto dalla regola del debito. Infatti, il benchmark retrospettivo prende in

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⁴² In tal caso si utilizza un indicatore che esprime il rapporto debito/PIL che si sarebbe ottenuto se nei precedenti tre anni i) il numeratore (ossia il debito pubblico) fosse stato corretto per l’impatto del ciclo economico e ii) il denominatore (ossia il PIL nominale) fosse cresciuto allo stesso ritmo del prodotto potenziale.

⁴³ Si veda European Commission, Vademecum Stability and Growth Pact 2019, pag. 49.

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III. INDEBITAMENTO NETTO E DEBITO PUBBLICO

considerazione le stime del rapporto debito/PIL degli ultimi tre anni, beneficiando soprattutto del rilevante calo registrato nel 2021.

In linea con quanto espresso dalla Commissione nella sua comunicazione del 2 marzo⁴⁴, il Governo conferma il percorso di graduale aggiustamento di bilancio programmato nella NADEF e nel DPB per continuare a ridurre l’elevato debito pubblico, cosciente che un risanamento troppo repentino potrebbe avere un impatto negativo sulla crescita. Pur nell’incertezza della situazione geopolitica attuale, il Governo si impegna ad un consolidamento pluriennale che, combinato con gli investimenti e le riforme strutturali definite nel PNRR, mira a sostenere il potenziale di crescita dell’economia e migliorare la sostenibilità del debito pubblico.

FOCUS

L’orientamento della Commissione sul debito pubblico degli Stati Membri

La comunicazione della Commissione al Consiglio del 2 marzo 2022 esplicita che l’aggiustamento di bilancio negli Stati membri ad alto debito dovrebbe essere graduale, non condurre a un orientamento di bilancio eccessivamente restrittivo ed essere sostenuto da investimenti e riforme strutturali che rilanciano il potenziale di crescita dell’economia, facilitando così il conseguimento di traiettorie credibili di riduzione del debito pubblico. Inoltre, la Commissione sottolinea che gli sforzi di consolidamento del bilancio dovrebbero andare di pari passo con una migliore composizione della finanza pubblica per conseguire una riduzione del debito a medio termine. La programmazione di bilancio a medio termine dovrebbe essere basata su riferimenti concreti agli investimenti e alle riforme programmati rispettando il calendario concordato per l’erogazione dei fondi dell’UE (comprese le sovvenzioni RRF).

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⁴⁴ Per dettagli, si veda il Focus “L’orientamento della Commissione sul debito pubblico degli Stati Membri”.

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IV. SENSITIVITÀ E SOSTENIBILITÀ DELLE FINANZE PUBBLICHE

IV.1 ANALISI DI SENSITIVITÀ E RISCHIO DI BREVE PERIODO

La presente sezione contiene un’analisi di sensitività e del rischio di breve periodo relativamente agli obiettivi di finanza pubblica. Nella prima parte si valuta il rischio complessivo di stress fiscale per le finanze pubbliche utilizzando l’indicatore di rischio SO, appositamente elaborato dalla Commissione Europea. In particolare, tale indicatore fornisce indicazioni sulla probabilità di crisi di natura fiscale e macro-finanziaria nel breve periodo (relativamente all’anno in corso e a quello immediatamente successivo).

In aggiunta all’indicatore SO, l’analisi tocca alcuni aspetti rilevanti che contribuiscono a determinare la tenuta della finanza pubblica nel breve periodo, in coincidenza con l’orizzonte previsivo del Programma di Stabilità. In particolare, ci si sofferma sulle tendenze di graduale allungamento della vita media dei titoli, come risultato della politica di emissioni adottata dal Tesoro, e sulle sue implicazioni sulla resilienza della spesa per interessi rispetto a variazioni nella curva dei tassi.

La parte successiva si configura come una analisi di rischio della finanza pubblica partendo dalle conseguenze di un aumento dello spread dei titoli del debito pubblico ma analizzando anche gli impatti di uno scenario macroeconomico particolarmente avverso. Entrambi gli scenari di rischio sono coerenti con le valutazioni contenute nel capitolo II. Segue una analisi stocastica sul profilo del debito pubblico, particolarmente rilevante in questa fase di elevata incertezza.

La sezione si conclude con una ricognizione delle garanzie emesse dallo stato il cui ammontare, solitamente molto contenuto, è aumentato in maniera sostanziale a seguito dell’indispensabile sostegno fornito dallo Stato alle imprese nel corso della crisi economica.

Analisi complessiva dei rischi fiscali a breve termine

La prima parte di analisi del rischio di breve periodo per il debito pubblico parte da una valutazione informata dal valore dell’indicatore composito SO. Quest’ultimo è costruito per segnalare il grado di stress a cui è sottoposta la finanza pubblica in funzione di variabili di natura finanziaria e macroeconomica. Se il numero risultante supera una soglia, calcolata con metodi statistici dalla Commissione europea, allora viene segnalata una situazione di potenziale rischio¹.

___

¹ L’indicatore SO è un indice composito di probabilità, costruito sulla base di un’ampia serie di variabili fiscali e finanziarie che in passato hanno dato prova di detenere un potere previsivo rispetto a episodi di stress. La

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Il nuovo valore dell’indicatore risultante dai dati del 2021 si colloca al di sopra della soglia (pari a 0,46²), come nel caso dello scorso anno, pur riducendosi e passando da 0,96 a 0,68.

Resta stabile la lettura complessiva, anche in chiave qualitativa, da dare al segnale una volta analizzato il comportamento delle due variabili sottostanti il calcolo. L’indicazione di rischio proveniente dal sotto-indicatore di natura fiscale (al di sopra della propria soglia di riferimento) è attenuata da un valore basso proveniente dalla componente macro-finanziaria. Le indicazioni fornite dalla heat-map rappresentata dalla Tavola IV.1, che indica le variabili, espresse in termini di flussi o di livelli su cui si basano i due sotto-indicatori, restano simili al 2021 pur in un contesto di miglioramento.

TAVOLA IV.1 HEAT MAPSULLE VARIABILI SOTTOSTANTI AD S0 PER IL 2022
Rischio a breve da variabili fiscali	Indebitamento netto (%PIL)	Saldo primario (%PIL)	Saldo di bilancio corretto per il ciclo (%PIL)	Saldo primario stabilizzante (%PIL)	Debito pubblico lordo (%PIL)	Variazione del debito pubblico lordo (%PIL)
	Debito pubblico netto (%PIL)	Fabbisogno lordo (%PIL)	Differenziale interessi-crescita	Variazione della spesa pubblica (%PIL)	Variazione dei consumi finali della PA (%PIL)	Debito pubblico a breve termine (%PIL)
Rischio a breve da variabili macro-finanziarie	L1. Investimenti netti internazionali (%PIL)	L1. Risparmi netti delle famiglie (%PIL)	L1. Debito del settore privato (%PIL)	L1. Flusso di credito del settore privato (%PIL)	L1. Debito a breve delle società non finanziarie (%PIL)	L1. Debito a breve delle famiglie (%PIL) (*)
	L1. Valore aggiunto del settore edile (%VA totale)	L1. Saldo di parte corrente (media mob. a 3 termini) (%PIL)	L1. Variazione (3 anni) del REER (basato sul deflatore dell'export)	L1. Variazione del costo del lavoro unitario nominale	Curva dei rendimenti	Tasso di crescita del PIL reale	PIL pro-capite in PPP (%US$)
Nota: I colori rosso e verde segnalano rispettivamente le variabili sopra e sotto la soglia ottimale, calcolata periodicamente dalla Commissione Europea e pubblicate nel Debt Sustainability Monitor. La sigla LI. indica che la variabile si riferisce all’anno precedente. Fonte: Elaborazione MEF.

Vigendo, anche in questo caso, un sistema di soglie restano in rosso molte delle variabili di finanza pubblica i cui valori, anche nel 2021, sono stati condizionati dalle

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metodologia è spiegata nel lavoro originario di Berti, K., Salto, M. e Lequien, M., (2012), “An early-detection index of fiscal stress for EU countries”, European Economy Economic Papers n. 475. Più precisamente, l’indicatore SO si basa su una tecnica statistica di estrazione del segnale applicata a 12 variabili fiscali e 13 variabili di competitività finanziaria. Per ciascuna di esse si stima un valore soglia il raggiungimento del quale massimizza la probabilità di prevedere l’evento di stress. L’indicatore SO è calcolato come una media ponderata delle variabili considerate (dove i pesi sono dati dalla rispettiva capacità predittiva); esistono due sotto-indici, uno fiscale ed uno finanziario. Il valore complessivo dell’indicatore SO insieme a quello dei sotto-indici, messi a confronto con le rispettive soglie, sono utilizzati per misurare la probabilità di un imminente shock. In particolare, per l’indicatore SO, un valore superiore alla soglia indica un potenziale rischio nel breve periodo, mentre valori dei sotto-indici superiori alle soglie indicano un rischio concentrato nelle rispettive aree (fiscale o macro-finanziaria).

² Non essendo ancora stato pubblicato l’aggiornamento dell’analisi DSA della Commissione, il valore soglia viene mantenuto costante agli anni precedenti, ossia 0,46 per l’overall index, 0,36 per il fiscal index, e 0,49 per il financial index.

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IV. SENSITIVITÀ E SOSTENIBILITÀ DELLE FINANZE PUBBLICHE

esigenze di sostegno all’economia generate dalla crisi pandemica. Tuttavia, alcune - come ad esempio la variazione del debito pubblico lordo - sono ora segnalate come sotto la soglia. Restano in verde la maggioranza delle variabili macroeconomiche e finanziarie, e ormai solo una di esse è contraddistinta dal colore rosso; è dunque confermato il continuo miglioramento dei dati strutturali relativi all’economia italiana.

Quest’anno non è possibile fare riferimento ai risultati della Commissione, anche in termini di confronto con altri paesi europei, in quanto il Fiscal Sustainability Report del 2022 non era disponibile prima che il presente Programma di Stabilità fosse pubblicato.

Per commentare la significatività dell’indicatore restano comunque valide le considerazioni di fondo fatte all’interno del precedente Programma di Stabilità. L’indicatore è stato costruito per segnalare, sulla base di alcuni dati numerici riferiti all’ultimo anno per cui è disponibile informazione, l’esistenza di rischi nel breve termine (ovvero fino ad un anno in avanti); un valore elevato indicherebbe, ad esempio, possibili problemi di rifinanziamento. Le analisi effettuate dalla Commissione riconoscono sempre che la lettura del dato deve essere accompagnata da ulteriori analisi prospettiche e inserita nel contesto finanziario di riferimento. Il valore dell’indicatore e la sua capacità segnaletica vanno anche interpretati alla luce delle tendenze di finanza pubblica previste e di ulteriori strumenti di valutazione. Pertanto, il contenuto della parte restante del paragrafo svolge anche questa funzione.

La sensitività ai tassi di interesse

La composizione dello stock dei titoli di Stato a fine 2021 è costituita per il 97,9 per cento da titoli domestici e per il restante 2,1 per cento da titoli emessi sotto programmi esteri, sia in euro che in valuta. Sostanzialmente in linea con il 2020, lo stock di titoli di Stato domestici è formato per il 76,9 per cento da strumenti a tasso fisso, il 12 per cento da strumenti legati ai tassi di breve termine, mentre la componente dei titoli indicizzati all’inflazione, complessivamente considerati, rappresenta circa l’11,1 per cento (di cui 7,6 per cento sono quelli legati all’indice europeo HICP e il rimanente 3,5 per cento ai titoli legati all’indice domestico FOI).

Nel corso del 2021 le emissioni complessive sono state pari a circa 477,3 miliardi di euro, in diminuzione rispetto al 2020 per circa 73 miliardi di euro.

La spesa per interessi di tutte le Amministrazioni Pubbliche (PA), calcolata in base al criterio di competenza economica SEC 2010, nel 2021 ha raggiunto un livello di poco inferiore ai 63 miliardi di euro, in aumento rispetto al dato del 2020 con un conseguente lieve aumento del costo medio del debito passato dal 2,38 per cento al 2,44 per cento, nonostante un costo medio all’emissione in netto calo (dallo 0,59 per cento del 2021 allo 0,10 per cento del 2022). Questo si deve essenzialmente al più elevato livello dell’inflazione europea ed italiana, che ha comportato una maggiore spesa per interessi riconducibile allo stock dei titoli di Stato indicizzati a tali variabili. Infatti, in termini di percentuale sul PIL la spesa per interessi della PA è rimasta invariata al 3,5 per cento.

La politica di emissione e gestione del debito pubblico da parte del Tesoro ha garantito la copertura del fabbisogno del Settore Statale e il rifinanziamento dei

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titoli in scadenza, mirando ad una combinazione efficiente in termini di costo ed esposizione ai principali rischi. Questo approccio infatti, seguito nel corso degli anni, è stato ulteriormente confermato nell’ultimo biennio 2020-21 caratterizzato dalla pandemia, consentendo di raggiungere risultati significativi, in particolare, sotto il profilo dell’esposizione ai rischi di rifinanziamento e di variazione dei tassi interesse.

Grazie alle maggiori emissioni sulla parte lunga ed extra lunga della curva dei rendimenti, infatti, la vita media dello stock dei titoli di Stato al 31 dicembre 2021 è risultata essere pari a 7,11 anni, in aumento rispetto al dato al 31 dicembre 2020, pari a 6,95 anni, riducendo quindi ulteriormente il rischio di rifinanziamento del debito e di esposizione ad improvvisi incrementi dei tassi all’emissione. A conferma di ciò, anche l’Average Refixing Period, il principale indicatore impiegato per la misura del rischio di tasso, è aumentato da 6,02 anni della fine del 2020 a 6,19 anni della fine del 2021 (il dato comprensivo dei derivati è passato da 6,41 anni a 6,57 anni). In controtendenza si è mossa la durata media finanziaria (duration) dello stock di titoli di Stato che è passata da 6,26 anni di fine 2020 a 6,13 anni di fine 2021 (il dato comprensivo dei derivati è passato da 6,68 anni a 6,54 anni) per effetto dell’aumento dei tassi di interesse di mercato lungo il corso dell’intero anno.

La ridotta esposizione ai rischi di tasso viene confermata analizzando la sensitività del debito ai tassi di interesse, indicatore che analizza gli effetti sulla spesa per interessi dei prossimi quattro anni (calcolata con il criterio di competenza economica SEC2010), derivanti da uno shock significativo sulla curva dei rendimenti dei titoli governativi. L’esercizio è stato condotto considerando l’intero stock dei titoli di Stato domestici in circolazione. Tenendo conto sia della composizione attuale dello stock dei titoli che di quella futura, derivante dalle ipotesi circa emissioni e gestione coerenti con quelle sottostanti le stime per la spesa per interessi, è stato applicato uno shock permanente per i prossimi quattro anni di 100 punti base su tutta la curva dei rendimenti. Il risultato fa registrare un incremento della spesa per interessi in rapporto al PIL pari allo 0,13 per cento nel primo anno, allo 0,31 per cento nel secondo anno, allo 0,45 per cento nel terzo anno e allo 0,58 per cento nel quarto anno. Tali valori, peraltro inferiori a quelli pubblicati nel DEF 2021 (a dimostrazione che l’esposizione al rischio di tasso si è ulteriormente ridotta), continuano pertanto a delineare un quadro per cui l’impatto sulla spesa per interessi di uno shock di mercato rilevante e permanente è ampiamente diluito nel tempo.

Le stime programmatiche circa l’evoluzione futura della spesa per interessi, sono state elaborate sulla base di uno scenario dei tassi di interesse coerente con i tassi attesi impliciti nella curva dei rendimenti italiana (tassi forward) osservati nel periodo di predisposizione delle stime. Si è ipotizzato uno scenario che nell’arco temporale di previsione delinea una crescita graduale dei tassi su tutte le scadenze.

Le ipotesi sull’inflazione europea e italiana, necessarie per stimare l’impatto sulla spesa per interessi derivante dai titoli reali (BTP€i e BTP Italia), sono state assunte coerenti con il quadro macro programmatico.

Le previsioni sulle emissioni sono state elaborate in modo da garantire sia il rifinanziamento dei titoli in scadenza che la copertura del fabbisogno di cassa del Settore Statale, la cui dinamica ipotizzata è in decremento nel periodo di stima.

I risultati delle stime prefigurano un percorso di riduzione del rapporto tra interessi e PIL che nel 2022 dovrebbe ancora attestarsi al 3,5 per cento per poi scendere al 3 per cento nel 2025. Tuttavia nel confronto con la NADEF 2021 la

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IV. SENSITIVITÀ E SOSTENIBILITÀ DELLE FINANZE PUBBLICHE

discesa di questo rapporto è più lenta, mentre in livelli ci si attesta su valori superiori per un valore in media intorno allo 0,5 per cento del PIL. Questo risultato è riconducibile principalmente al livello e alla conformazione presente e attesa della curva di rendimenti sui titoli di Stato utilizzata nell’arco temporale dell’attuale stima che, nel confronto con quelli utilizzati per le stime della NADEF 2021,sono in media decisamente più elevati (nell’ordine dei 100 punti base) e mostrano una velocità di crescita negli anni dell’orizzonte previsionale, significativamente più sostenuta soprattutto sulle scadenze brevi e intermedie. Inoltre, soprattutto nel 2022, ma in misura inferiore anche negli anni successivi, la spesa per interessi risente anche di uno scenario di inflazione ben più elevato della NADEF 2021, che ha un impatto diretto sull’onere relativo ai titoli reali indicizzati al livello dei prezzi sia europeo che domestico.

Nonostante questo diverso scenario, tuttavia, per i prossimi anni e fino al 2025, il costo medio del debito atteso è comunque previsto in diminuzione, per via del fatto che il costo delle nuove emissioni, sebbene in salita, parte da un livello, quello dell’anno 2021, nettamente inferiore rispetto a quello medio sull’intero stock dei titoli in circolazione dello stesso anno. Infatti, considerata la struttura dello stock di debito in circolazione, caratterizzata da un tempo medio di recepimento dei tassi di mercato molto lungo, il costo crescente, ma molto basso, del nuovo indebitamento continuerà ad esercitare i suoi effetti positivi sul costo medio dell’intero stock dei titoli di Stato lungo l’intero orizzonte temporale di stima.

Scenari di rischio di finanza pubblica

Nella presente sezione sono simulati due scenari di rischio, in cui shock macroeconomici e finanziari si riflettono sull’andamento della finanza pubblica nel periodo 2022-2025, secondo ipotesi standard di sensitività³.

Lo scenario di riferimento (o baseline) coincide con il quadro programmatico del presente documento. L’analisi di sensitività è finalizzata a delineare il percorso del saldo di bilancio e la dinamica del debito ipotizzando due scenari alternativi basati sui risultati presentati nel capitolo II nel Focus “Un’analisi di rischio (o di sensibilità) sulle variabili esogene”.

Lo scenario “rischio finanziario” (corrispondente al quarto scenario del Focus sopracitato) si riferisce a fattori di rischio connessi alle condizioni finanziarie dell’economia, prevedendo, a partire dal 2023, una crescita dello spread BTP-Bund di 100 punti base e un conseguente impatto sulla crescita economica.

Lo scenario “rischio carenza gas” (corrispondente al secondo scenario del Focus) prevede una riduzione delle forniture di gas causato dal blocco delle importazioni dalla Russia, accompagnato da un ulteriore rialzo dei prezzi del gas e del petrolio con conseguente impatto sulla crescita a partire dal 2022; in questo secondo scenario nessuno shock è previsto sulla curva dei tassi di interesse.

Le risposte sul prodotto interno lordo e sulle sue componenti (a partire dalle quali si ricalcolano il prodotto potenziale e l’output gap) sono stimate congiuntamente da MACGEM-IT, il modello di equilibrio economico generale in dotazione alla Direzione I del Tesoro, e dal modello econometrico ITEM, come

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³ Si veda la Sezione 111.4 della Nota Metodologica sui criteri di formulazione delle previsioni tendenziali allegata al presente Documento di Economia e Finanza.

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esplicitato nel Focus. Le risposte sui tassi (per lo scenario “rischio finanziario”) e la variazione della spesa per interessi sono calcolati con il modello SAPE del Tesoro, che è alimentato dalla base dati dello stock dei titoli di stato attuale e previsionale.

La Tavola IV.2 riporta le stime delle principali variabili macroeconomiche e di finanza pubblica nei diversi scenari nell’orizzonte 2022-2025.

TAVOLA IV.2: SENSITIVITA' ALLA CRESCITA (valori percentuali)
		2021	2022	2023	2024	2025
	Baseline	7,2	6,3	4,6	3,7	3,3
Tasso di crescita del PIL nominale	Rischio finanziario	7,2	6,3	4,6	3,3	2,7
	Rischio carenza gas	7,2	4,4	3,6	4,7	5,2
	Baseline	6,6	3,1	2,4	1,8	1,5
Tasso di crescita del PIL reale	Rischio finanziario	6,6	3,1	2,3	1,5	1,0
	Rischio carenza gas	6,6	0,8	0,4	3,7	3,8
	Baseline	-7,2	-5,6	-3,9	-3,3	-2,8
Indebitamento netto	Rischio finanziario	-7,2	-5,6	-4,0	-3,9	-4,1
	Rischio carenza gas	-7,2	-6,9	-6,0	-4,6	-3,1
	Baseline	-3,7	-2,1	-0,8	-0,3	0,2
Avanzo primario	Rischio finanziario	-3,7	-2,1	-0,7	-0,6	-0,6
	Rischio carenza gas	-3,7	-3,3	-2,6	-1,5	0,0
	Baseline	2,4	2,5	2,2	2,1	2,2
Tasso di Interesse implicito	Rischio finanziario	2,4	2,5	2,3	2,4	2,5
	Rischio carenza gas	2,4	2,5	2,3	2,1	2,1
	Baseline	150,8	147,0	145,2	143,4	141,4
Debito Pubblico	Rischio finanziario	150,8	147,0	145,6	145,0	145,1
	Rischio carenza gas	150,8	151,0	152,6	150,4	145,8

La Figura IV.1 mostra la variazione del rapporto debito/PIL nei tre scenari. Il baseline, coincidente con la previsione programmatica ufficiale, indica una continua tendenza verso il basso.

FIGURA IV.1: DINAMICA DEL RAPPORTO DEBITO/PIL NEGLI SCENARI DI SENSITIVITÀ

Fonte: Elaborazione MEF.

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IV. SENSITIVITÀ E SOSTENIBILITÀ DELLE FINANZE PUBBLICHE

Data l’intensità degli shock considerati, la dinamica decrescente del rapporto debito/PIL viene attenuata in entrambi gli scenari di sensitività. Nello scenario “rischio carenza gas”, dopo un’interruzione della discesa nel biennio 2022-2023, il rapporto debito/PIL torna a scendere in coincidenza del ritorno a condizioni di crescita precedenti lo shock economico; nello scenario “rischio finanziario” la diversa ipotesi sulla curva dei tassi di interesse, caratterizzata da un prolungato innalzamento nella parte lunga, genera un effetto avverso crescente sulla dinamica del rapporto debito/PIL.

Simulazioni stocastiche della dinamica del debito

Al fine di integrare l’analisi di sensitività dell’andamento del rapporto debito/PIL nel breve periodo, sono state effettuate delle simulazioni stocastiche nell’orizzonte 2022-2025 che recepiscono la volatilità storica delle variabili rilevanti che incidono sulla finanza pubblica. Le analisi sono state condotte mediante il metodo Montecarlo, applicando degli shock stocastici alla dinamica del rapporto debito/PIL relativa allo scenario di riferimento sottostante il presente Documento di Economia e Finanza. Tali shock sono simulati sulla base della volatilità storica dei rendimenti (a breve e lungo termine), del tasso di crescita del PIL nominale e del saldo di bilancio primario, e sono ottenuti eseguendo 2000 estrazioni a partire da una distribuzione normale con media zero e matrice di varianze-covarianze osservata a partire dal primo trimestre del 1999.

Considerata la notevole volatilità nelle variabili di interesse osservata a partire dal primo trimestre del 2020, nel presente documento si presentano due modalità di simulazione degli shock. La prima modalità (ipotesi shock ad alta volatilità) tiene conto, ai fini della costruzione degli shock, della variabilità delle intere serie storiche disponibili, includendo i valori osservati fino al terzo trimestre del 2021; la seconda (scenario shock a volatilità limitata) non considera la variabilità delle serie storiche successiva al primo trimestre del 2020. In entrambi i casi, gli shock simulati sono simmetrici e hanno natura temporanea’.

Per ogni anno di previsione del quadro macroeconomico e per ogni tipologia di costruzione degli shock si rappresenta la distribuzione del rapporto debito/PIL attraverso dei fan chart (Figure IV.2A e IV.2B).

Nella simulazione con shock ad alta volatilità, il debito si distribuisce intorno a un valore mediano che è pari a circa il 142,3 per cento del PIL alla fine dell’orizzonte temporale, 8,2 punti percentuali superiore al dato del 2019 (134,1), ma di circa 13 punti percentuali inferiore al valore del 2020 (155,3). L’incertezza registrata sui risultati del 2025 riflette la variabilità dei dati di finanza pubblica utilizzati per la costruzione degli shock ed è quindi estremamente ampia, come mostrato da una differenza di circa 58 punti percentuali tra il decimo e il novantesimo percentile della distribuzione del debito previsto risultante. Dopo la discesa del rapporto debito/PIL avvenuta nel 2021, che ha fatto seguito al brusco

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⁴ Per approfondimenti sulla metodologia adottata, si veda Berti K., (2013), “Stochastic public debt projections using the historical variance-covariance matrix approach for EU countries”, Economic Papers 480 e European Commission, 2020, Debt Sustainability Monitor 2019, Institutional Papers 120, disponibile su: https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/economy-finance/ip120 en.pdf.

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innalzamento nel 2020, il rapporto debito/PIL continuerebbe a ridursi nel sessanta per cento delle simulazioni.

Se si limita l’ampiezza degli shock alla variabilità registrata dalle serie storiche prima dell’inizio della pandemia (shock a volatilità limitata), i risultati dell’analisi sono visibilmente più concentrati attorno al debito di baseline del presente Documento di Economia e Finanza (Figura IV. 2B). In questo caso, l’incertezza registrata sui risultati del 2025 è più contenuta, e si evidenzia una differenza di circa 15 punti percentuali tra il decimo e il novantesimo percentile della distribuzione del debito risultante. In questo caso, in tutti gli scenari simulati la dinamica del rapporto debito/PIL risulta decrescente alla fine dell’orizzonte temporale.

FIGURA IV.2A: PROIEZIONE STOCASTICA DEL RAPPORTO DEBITO/PIL CON SHOCK AD ALTA VOLATILITÀ	FIGURA IV.2B: PROIEZIONE STOCASTICA DEL RAPPORTO DEBITO/PIL CON SHOCK A VOLATILITÀ LIMITATA
Nota: I grafici riportano il 10°, 20°, 40°, 50°, 60°, 80° e 90° percentile della distribuzione del rapporto debito/PIL ottenuta con la simulazione stocastica. Fonte: Elaborazione MEF.

Il “non-increasing debt cap”, ovvero il valore mediano del debito pubblico nel 2025 che assicura, con una probabilità del 90 per cento, che anche in casi avversi il rapporto debito/PIL non aumenterà rispetto al valore previsto dallo scenario programmatico è pari a 143,5, superiore di 2,1 p.p. al rapporto debito/PIL previsto per il 2025.

La simulazione stocastica mostra che il protrarsi del processo di discesa del rapporto debito/PIL nel corso dei prossimi anni sarebbe facilitato da un contesto di ritrovata stabilità. Nel caso di prolungata instabilità la discesa del rapporto debito/PIL potrebbe andare incontro a fasi di temporaneo arresto alle quali la policy dovrebbe reagire in modo adeguato, ma ulteriori considerazioni al riguardo esulano dalle analisi di sensitività e di rischio effettuate nella presente sezione.

FOCUS	Garanzie pubbliche
	Al 31 dicembre 2021 le garanzie concesse dallo Stato ammontavano a 282,3 miliardi, pari al 15,9 per cento del PIL.
	L’espansione delle garanzie pubbliche ha riguardato esclusivamente quelle concesse dallo Stato, mentre l’esposizione delle amministrazioni locali è calata di circa 0,3 miliardi, passando dallo 0,2 allo 0,1 per cento del PIL.
	L’aumento dello stock di garanzie di quasi 67 miliardi rispetto al 2020 è spiegato principalmente dalle maggiori garanzie connesse all’emergenza Covid-19, in virtù dei nuovi provvedimenti che ne hanno sostenuto l’utilizzo. Le garanzie preesistenti alla crisi, e in

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IV. SENSITIVITÀ E SOSTENIBILITÀ DELLE FINANZE PUBBLICHE

particolare quelle a favore del settore finanziario, hanno subito un aumento contenuto in termini nominali, mantenendosi a un livello sostanzialmente stabile in rapporto al PIL.
TAVOLA R.1: STOCK DI GARANZIE PUBBLICHE (milioni dl euro)
	2020		2021
	Livello	% del PIL	Livello	% del PIL
Stock di garanzie	215.428	13,0	282.337	15,9
settore finanziario (1)	13.396	0,8	14.600	0,8
(1) Banche italiane, Cassa Depositi e Prestiti e GACS.
Garanzie legate all’emergenza COVID-19
Come è noto, a seguito dell’emergenza Covid-19 la concessione di garanzie pubbliche ha rappresentato uno strumento determinante per tutelare la liquidità e l’accesso al credito delle imprese, comportando un aumento dell’esposizione del settore pubblico.
Nel 2021 il Governo ha adottato due provvedimenti di politica economica, il Decreto Sostegni5 e il Decreto Sostegni bis6, i quali hanno disposto interventi a sostegno delle famiglie e delle imprese in crisi, all’interno del Temporary Framework della Commissione Europea in tema di aiuti di Stato.
Il Decreto Sostegni ha previsto nuovi contributi a fondo perduto e l’istituzione di un Fondo presso il MISE (art. 37), con dotazione di 200 milioni, per concedere finanziamenti diretti alle imprese in difficoltà, ma senza intervenire nell’ambito delle garanzie pubbliche.
Con il Decreto Sostegni bis, invece, il Governo ha provveduto a rafforzare gli strumenti di garanzia già introdotti nel corso del 2O2O7. In primo luogo, il Decreto ha prorogato, dal 30 giugno 2021 al 31 dicembre 2021, i termini per le richieste di garanzie al Fondo Centrale PMI8 e di Garanza Italia di SACE (nonché per la moratoria sui prestiti). La durata massima dei finanziamenti garantiti è passata da 6 a 8 anni9. Per le garanzie del Fondo Centrale PMI, è stata ridotta la percentuale del finanziamento garantita: i) dal 100 al 90 per cento per le nuove operazioni fino a 30.000 euro; ii) dal 90 all’80 per cento per le nuove operazioni superiori a tale importo. Per le operazioni coperte da Garanzia Italia, invece, non è prevista alcuna riduzione della quota garantita.
Ancora nell’ambito del Fondo PMI, il Decreto ha esteso l’operatività delle garanzie su portafogli di finanziamenti a medio-lungo termine per progetti di ricerca e sviluppo e programmi di investimento. L’accesso alla garanzia è subordinato al rispetto di diversi requisiti: i) imprese con meno di 500 dipendenti; ii) ammontare del portafogli fino a 500 milioni; iii) durata dei finanziamenti compresa tra 6 e 15 anni; iv) finanziamenti finalizzati almeno per il 60 per cento a progetti di ricerca, sviluppo e innovazione e/o di programmi di investimenti.
Inoltre, un’importante novità ha riguardato le medie imprese (con un numero di dipendenti tra 250 e 499). Il Decreto ha disposto che queste imprese non possano più accedere alle garanzie del Fondo Centrale PMI (eccetto quelle sui portafogli), ma solo a quelle di Garanzia Italia di SACE, pur senza i vincoli, in termini di livelli occupazionali e di distribuzione dividendi, previsti per le grandi imprese.

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⁵ D.L. 22 marzo 2021 n. 41 cvt. dalla L. n. 69/2021.

⁶ D.L. 25 maggio 2021 n. 73 cvt. dalla L. n. 106/2021.

⁷ Per una disamina più dettagliata delle misure introdotte nel 2020 si rimanda al riquadro Garanzie pubbliche del DEF 2021.

⁸ Di cui all’art 13 del D.L. 8 aprile 2020 n. 23 cvt. dalla L. n. 40/2020 (cd. Decreto Liquidità).

⁹ Inizialmente la proposta era di portare il termine a 10 anni, ridotti a 8 a seguito delle interlocuzioni con la Commissione Europea.

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DOCUMENTO DI ECONOMIA E FINANZA - SEZ. I PROGRAMMA DI STABILITÀ

Infine, si segnala l’intervento che ha interessato il Fondo di garanzia per la prima casa che ha comportato (i) un’estensione della misura ai giovani fino ai 36 anni di età (ii) un incremento della percentuale della garanzia, fino all’80 per cento, in caso di finanziamenti attivati fino al 3O/O6/2O2210, da soggetti con ISEE massimo di 40.000 euro e in caso di rapporto tra l’importo del finanziamento e il prezzo d’acquisto dell’immobile (cd. Loan to Value), comprensivo degli oneri accessori, superiore all’80 per cento.
Per effetto delle misure descritte, al 31 dicembre 2021 le garanzie connesse all’emergenza Covid-19 hanno raggiunto un livello pari a 178,7 miliardi, con un aumento di 61,1 miliardi rispetto al 2020. Tali garanzie sono salite al 10,1 per cento del PIL (+3,0 punti percentuali rispetto al 2020).
In particolare, lo stock di garanzie legate all’emergenza Covid-19 è salito a 147,9 miliardi11 (8,3 per cento del PIL) per il Fondo PMI, e 28,2 miliardi (1,6 per cento del PIL) per Garanzia Italia. A questi si aggiungono 2 miliardi (0,1 per cento del PIL) per la riassicurazione dei crediti commerciali assicurati12 e 0,6 miliardi per il Fondo di garanzia per la prima casa.
TAVOLA R.2: STOCK DI GARANZIE PUBBLICHE AL 31 DICEMBRE 2021 (% del PIL)
	Misure	Data di adozione (1)	Ammontare massimo di passività potenziali (2)	Tiraggio (3)
In risposta al Covid-19	Fondo centrale di garanzia per le PMI	17/03/2020		8,3
	SACE- Garanzia Italia	08/04/2020	11,3	1,6
	Assicurazioni crediti commerciali	19/05/2020	0,1	0,1
	Fondo di garanzia prima casa	26/05/2021		0,0
	Subtotale			10,1
Altre	Fondo centrale di garanzia per le PMI			1,0
	TAV S.p.A.			0,0
	Garanzie delle amministrazioni locali			0,1
	Banche italiane			0,0
	GACS			0,7
	Emissioni obbligazionarie CDP S.p.A.		0,3	0,2
	Fondo di garanzia prima casa			0,6
	Fondo di garanzia per rischi non di mercato in favore di SACE	08/04/2020	6,8	3,1
	Garanzie Green New Deal	15/09/2020	0,1	0,1
	Garanzia dello Stato a favore di ILVA			0,0
	Subtotale			5,8
	TOTALE			15,9
1) La data fa riferimento al provvedimento legislativo o decreto ministeriale che ha introdotto o rivisto lo schema di garanzia. 2) Massimale teorico stabilito per legge (ove presente). 3) Ammontare effettivamente concesso. Nota: eventuali imprecisioni derivano dagli arrotondamenti.

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¹⁰ Misura prorogata dalla Legge di Bilancio per il 2022 fino al 31 /12/2022.

¹¹ Su uno stock totale del Fondo pari a 165,4 miliardi (9,3 per cento del PIL), all’interno del quale sono considerate solo le garanzie su cui sussiste un’esposizione dello Stato, mentre è esclusa la quota coperta dai fondi di garanzia dell’UE.

¹² Ai sensi dell’art. 35 del D.L. 19 maggio 2020 n. 34, cvt. dalla L. n. 77/2020 (cd. decreto Rilancio).

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IV. SENSITIVITÀ E SOSTENIBILITÀ DELLE FINANZE PUBBLICHE

FOCUS	Garanzie preesistenti non direttamente legate all’emergenza COVID-19
	Per quanto riguarda le forme di garanzia non direttamente legate all’emergenza Covid-19, nel 2021 si osserva una tendenza stabile in rapporto al PIL. Lo stock di garanzie preesistenti alla pandemia è salito a 103,6 miliardi, un livello corrispondente al 5,8 per cento del PIL, registrato anche nel 2020.
	Il valore include l’effetto derivante dal ribilanciamento della riassicurazione dello Stato in favore di SACE in ambito export (art. 2 del D.L. n. 23/2020), che ammonta a circa 30,2 miliardi sui complessivi 55,7 miliardi del Fondo di garanzia per rischi non di mercato in favore di SACE.
	Come emerge dalla Figura R.1, il nuovo sistema di riassicurazione per i rischi non di mercato ha contribuito all’incremento dello stock di garanzie nel 2020, mentre è sostanzialmente ininfluente nel passaggio al 2021. Se si esclude tale effetto, lo stock di garanzie non direttamente legate all’emergenza sanitaria scende al 4,1 per cento del PIL nel 2021, lo stesso livello del 2020. L’andamento rimane quindi in linea con quello degli ultimi anni.
	FIGURA R.1: STOCK DI GARANZIE PUBBLICHE NEL PERIODO 2013-2021(% del PIL)
	Nota: Con il termine effetto ribilanciamento si fa riferimento all’effetto derivante dalla riforma ai sensi dell’art. 2 del D.L. 23/2020, secondo la quale passa dal 10 al 90 per cento la quota assicurata dallo Stato degli impegni, in essere o nuovi, assunti da SACE nell’ambito del sostegno all’export e all’internazionalizzazione, con conseguente aumento del volume di esposizione dello Stato e contestuale miglioramento della qualità del portafoglio complessivo grazie alla diminuzione del rischio di concentrazione. Fonte: Elaborazione MEF.
	Nel dettaglio delle garanzie concesse ad istituti del settore finanziario, si conferma l’azzeramento dell’esposizione verso le banche, già emerso nel 2020; le garanzie relative alla Cassa Depositi e Prestiti non hanno mostrato variazioni, mentre le GACS sono aumentate di 1,2 miliardi. Come già evidenziato, in rapporto al PIL lo stock di garanzie del settore finanziario rimane stabile allo 0,8 per cento, un livello ancora significativamente inferiore rispetto al 2019 (1,4 per cento del PIL).
	Le garanzie pubbliche non legate alla crisi pandemica, con il relativo ammontare di debito residuo garantito al 31 dicembre 2021, sono riepilogate qui di seguito:
	•	Fondo centrale di garanzia per le piccole e medie imprese: 17,5 miliardi (quota di debito residuo garantito che esula da quanto concesso in risposta alla crisi).
	•	TAV S.p.A: 0,8 miliardi. Il Ministero dell’Economia e delle Finanze garantisce l’adempimento degli obblighi derivanti alle Ferrovie dello Stato S.p.A. nei confronti della

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	TAV S.p.A., in relazione alla concessione, realizzazione e gestione del sistema Alta Velocità.
•	GACS (Garanzia sulla cartolarizzazione delle sofferenze): 11,6 miliardi. È uno strumento che il Tesoro mette a disposizione degli operatori del credito e della finanza per favorire lo smaltimento delle sofferenze bancarie, nel rispetto della normativa europea sugli aiuti di Stato. Lo Stato garantisce soltanto le tranche senior dei portafogli di Non Performing Loans cartolarizzati, che devono essere integralmente rimborsate prima di poter procedere al rimborso delle tranche più rischiose
•	Garanzie assunte dalle amministrazioni locali: 2,3 miliardi. Dati forniti dalla Banca d’Italia, che li rileva attraverso le informazioni trasmesse, per mezzo delle segnalazioni di vigilanza, direttamente dagli istituti finanziari che ne beneficiano.
•	Emissioni obbligazionarie della Cassa Depositi e Prestiti S.p.A: 3,0 miliardi. Garanzia dello Stato sulle emissioni obbligazionarie della CDP S.p.A. per un ammontare massimo complessivo di 5 miliardi, al fine di assicurare il reperimento delle risorse per lo svolgimento dell’attività di finanziamento pubblico.
•	Fondo di garanzia per la prima casa: 11,1 miliardi. Lo strumento, in disparte il rafforzamento intervenuto nel 2O2113, continua a garantire, in regime ordinario il 50 per cento dei mutui ipotecari per l’acquisto, la ristrutturazione e l’efficientamento energetico di immobili adibiti ad abitazione principale, nei casi di rapporto tra l’importo del finanziamento e il prezzo d’acquisto dell’immobile (cd Loan to Value), comprensivo degli oneri accessori, inferiore all’80 per cento.
•	Garanzie dello Stato a favore dell’ILVA: 0,4 miliardi. Le garanzie sono concesse su finanziamenti di importo fino a 400 milioni erogati dal sistema bancario in favore dell’organo commissariale di ILVA S.p.A., finalizzati a investimenti necessari al risanamento ambientale, e a interventi di ricerca, sviluppo e innovazione, formazione e occupazione.
•	Garanzie SACE Green New Deal: 1,2 miliardi. Strumento introdotto con il D.L. n. 76/2O2O, finalizzato al supporto di aziende per nuovi progetti o investimenti in grado di agevolare la transizione verso un’economia pulita e circolare, favorire l’integrazione dei cicli produttivi con tecnologie a basse emissioni e favorire la mobilità sostenibile, multimodale e intelligente al fine di ridurre l’inquinamento
Stanziamenti di legge assegnati ai fondi di garanzia al 31/12/2021
Già nel corso del 2020 i provvedimenti normativi sulle garanzie pubbliche avevano provveduto a stanziare fondi a copertura di possibili escussioni previste negli anni futuri. Di seguito, sono riportate in corsivo le ulteriori dotazioni stanziate nel 2021:
•	Fondo Centrale di garanzia per le PMI: 21,6 miliardi per il periodo 2O21/2O2714, di cui:
	o	2,8 miliardi ai sensi della Legge di Bilancio per il 2020;
	o	7,3 miliardi ai sensi dell’articolo 64, comma 1, D.L. n. 104/2020 (cd. decreto Agosto);
	o	4,5 miliardi ai sensi dell’articolo 1, comma 246, della Legge di Bilancio per il 2021;
	o	0,9 miliardi ai sensi di altre disposizioni;
	o	1,9 miliardi ai sensi dell’articolo 13, comma 5, del D.L. n. 73/2021;

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¹³ Art. 64 del D.L. n. 73/2021 e art. 1. co. 152 della L. n. 234/2021.

¹⁴ Parte di questi fondi sono stati destinati alla Sezione speciale per le moratorie, inizialmente prevista di 1,4 miliardi per il 2020 e poi finanziata per 300 milioni per il 2021 dalla L. n. 178/2020 art. 1 co. 248-254. A questi fondi, sono stati aggiunti circa 358 milioni per il periodo 2021-2026, nell’ambito della missione M1 del PNRR, destinati alla Sezione speciale Turismo, a sostegno della nascita e consolidamento delle PMI operanti nel settore.

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IV. SENSITIVITÀ E SOSTENIBILITÀ DELLE FINANZE PUBBLICHE

o 1,2 miliardi per le garanzie su portafogli di finanziamenti e di obbligazioni (artt. 12 e 15¹⁵ del D.L. n. 73/2021);

o 3 miliardi ai sensi della Legge di Bilancio 2022.

• Garanzia Italia e Garanzia a Mercato¹⁶:

o 29,3 miliardi.

• Garanzia sulle assicurazioni sui crediti commerciali¹⁷:

o 1,7 miliardi.

• Fondo di Garanzia Prima casa:

o 0,5 miliardi per il 2021 e il 2022, ai sensi dell’art. 64 D.L. n. 73/2021;

o 0,2 miliardi ai sensi della Legge di Bilancio 2022.

IV.2 ANALISI DI SOSTENIBILITÀ DEL DEBITO PUBBLICO

Questo paragrafo si concentra sulla sostenibilità del debito pubblico italiano. Nella prima parte si presentano i risultati di simulazione di sostenibilità nel medio periodo, su un orizzonte di proiezione decennale, basati sulla metodologia attualmente adottata dalla Commissione Europea. La seconda parte si concentra sul lungo periodo costruendo degli scenari proiezione del debito fino al 2070; le ulteriori analisi sono effettuate con una duplice finalità: da un lato si verifica la sensitività del debito pubblico alle principali ipotesi demografiche ed economiche che influenzano il comportamento delle variabili di spesa, dall’altra si costruiscono scenari alternativi tesi ad evidenziare l’impatto delle politiche del governo sulla sostenibilità della finanza pubblica nel lungo periodo.

Proiezioni del rapporto debito/PIL di medio periodo

In questa sezione, il rapporto debito/PIL è proiettato fino al 2033, seguendo un approccio di analisi di sostenibilità del debito di medio periodo.

Nello scenario A, fino al 2025 il contesto macroeconomico e di finanza pubblica coincide del tutto con il quadro programmatico; nel medio periodo, a partire dal 2026, la crescita è allineata a quella del PIL potenziale, proiettato con la metodologia “t+10” sviluppata dal Output Gap Working Group. Il saldo primario strutturale è pari al valore previsto per il 2025 corretto per la variazione delle entrate associate ai ‘redditi proprietari’ della PA (Property Income, PI), ottenute come da metodologia illustrata nell’Ageing Report della Commissione Europea del 2021, e per le spese connesse all’invecchiamento (Age Related Expenditures, ARE), stimate dalla Ragioneria Generale dello Stato¹⁸. Gli interessi annuali, infine, sono calcolati tramite il modello SAPE del Dipartimento del Tesoro, assumendo, come

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¹⁵ Per quanto riguarda la garanzia su portafogli di obbligazioni istituita dall’art. 15 del D.L. n. 73/2021 è in fase di definizione il decreto del Ministro dello sviluppo economico, di concerto con il Ministero dell’economia e delle finanze, recante le modalità, i termini, i limiti e le condizioni per la concessione della garanzia.

¹⁶ Art. 1 e art. 2, comma 1, lettera c del D.L. n. 23/2020 e art. 31 del D.L. n. 34/2020.

¹⁷ Art. 31 del D.L. n. 34/2020.

¹⁸ Tali spese sono calcolate a partire dal quadro macroeconomico tendenziale sottostante il presente documento. Per i dettagli metodologici, si veda: “Le tendenze di medio-lungo periodo del sistema pensionistico e socio-sanitario - Rapporto n. 22”, redatto dalla Ragioneria Generale dello Stato, disponibile su: http://www.rgs.mef.g0V.it/VERSIONE-Wattivita istituzionali/monitoraggio/spesa pensionistica/.

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punto di partenza, la composizione e la struttura per scadenza dello stock di debito sottostante l’ultimo anno di previsione (2025).

Nello scenario B, il quadro macroeconomico e la struttura dei tassi d’interesse coincidono con lo scenario A, mentre il rapporto deficit/PIL nominale migliora gradualmente negli anni successivi al 2025 in ragione di variazioni del saldo primario, convergendo ad un saldo strutturale in pareggio nel 2033. L’ulteriore correzione fiscale (rispetto allo scenario A) implica un effetto di retroazione sul PIL reale in linea con la metodologia della Commissione Europea applicata nel Debt Sustainability Monitor del 2020.

Si tenga presente che la valutazione in termini di crescita economica di medio periodo per gli scenari A e B deve ritenersi prudenziale, in quanto gli effetti economici del vasto programma di investimenti e riforma avviato con il PNRR non sono pienamente considerati. In primo luogo, la proiezione di medio periodo non sconta gli effetti dei maggiori investimenti previsti per il 2026, poiché il quadro programmatico si ferma al 2025; inoltre, in coerenza con l’approccio seguito dalla Commissione Europea, non viene considerato l’impatto complessivo delle riforme strutturali sull’economia, potenzialmente molto rilevante.

Lo scenario C tiene conto del differenziale di crescita che si otterrebbe qualora si realizzassero pienamente gli effetti delle riforme avviate, stimati tramite il modello DSGE Quest, in uso alla Direzione I del Dipartimento del Tesoro¹⁹. Il sentiero di crescita è modificato già a partire dal 2022, ipotizzando anche che la maggiore crescita, in quanto legata a fattori strutturali, si trasferisca pienamente sul PIL potenziale. I livelli di entrate e uscite sono supposti invariati rispetto allo scenario A; per effetto della maggiore crescita, il rapporto tra saldo primario e PIL migliora lievemente nell’orizzonte di programmazione, mentre a partire dal 2026 è proiettato in linea con l’approccio seguito nello scenario A, ovvero il saldo primario strutturale in rapporto al PIL rimane fisso al livello del 2025 (al netto delle spese age related). Come per lo scenario B, i tassi d’interesse sono supposti invariati rispetto allo scenario A.

La Figura IV.3 illustra l’evoluzione del rapporto debito/PIL nei tre scenari simulati. Nello scenario A, che non prevede correzione fiscale oltre il 2025, né piena valutazione dell’impatto delle riforme, il rapporto debito/PIL cala fino al 2026, per poi rialzarsi e arrivare al 150 per cento nel 2033.

Nello scenario B, l’ulteriore aggiustamento fiscale a partire dal 2026 produce un sentiero decrescente fino al 2033, quando il dato raggiunge il 130,4 per cento. Nello scenario C, la piena attuazione delle riforme migliora il quadro macroeconomico, comportando un calo del rapporto debito/PIL rispetto allo scenario A lungo tutto l’arco della simulazione. Tuttavia, il rapporto debito/PIL risale negli anni finali del decennio e nel 2033 raggiunge quota 137,5 per cento.

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¹⁹ Il Programma Nazionale di Riforma rivede nel capitolo II e in un’apposita appendice le stime dell’effetto delle misure di spesa e delle riforme economiche contenute nel Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza..

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IV. SENSITIVITÀ E SOSTENIBILITÀ DELLE FINANZE PUBBLICHE

FIGURA IV.3: PROIEZIONE DI MEDIO TERMINE DEL RAPPORTO DEBITO/PIL

Fonte: Elaborazioni MEF.

La tendenza alla risalita del rapporto debito/PIL nello scenario A è legata principalmente a due fattori che inducono, rispettivamente, un peggioramento del saldo primario e della spesa per interessi. Da un lato, la proiezione incorpora un aumento delle spese legate all’invecchiamento della popolazione (ageing costs), dall’altro le attuali proiezioni dei tassi forward, che rispecchiano le aspettative di mercato, comportando un aumento del tasso implicito pagato sui titoli del debito pubblico a partire dal 2026.

Gli scenari B e C sono utili a dimostrare come, nel medio periodo, la piena attuazione delle riforme e un ulteriore sforzo fiscale potranno assicurare una dinamica sostenibile del rapporto debito pubblico/PIL. I due scenari sono simulati separatamente, ma considerando che con elevata probabilità le riforme nei prossimi anni porteranno ad un profilo di crescita superiore a quello sottostante lo scenario A, si può immaginare che possa conseguire un soddisfacente ritmo di riduzione del debito anche in uno scenario in cui gli aggiustamenti di bilancio siano lievemente più graduali rispetto allo scenario B.

Scenari di lungo periodo

Da tempo le proiezioni ufficiali evidenziano una tendenza generalmente comune, anche se con intensità diverse nei paesi dell’Unione Europea, ad un rapido invecchiamento della popolazione. Ciò comporta, in primo luogo, una riduzione significativa della popolazione attiva e un maggiore carico su di essa delle spese di natura sociale. In generale le proiezioni colgono i maggiori costi per la finanza pubblica legati ai sistemi pensionistici e alle tendenze relative alle spese per l’assistenza sanitaria e l’assistenza a lungo termine, che sono solo in parte compensate dai minori esborsi per l’istruzione legati al calo delle nascite.

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DOCUMENTO DI ECONOMIA E FINANZA - SEZ. I PROGRAMMA DI STABILITÀ

Questo tipo di tematiche è oggetto di attenzione da parte della Commissione Europea, che effettua delle stime seguendo la metodologia elaborata nell’ambito del Comitato di Politica Economica - Gruppo di lavoro sull’invecchiamento demografico (Economic Policy Committee - Working Group Ageing o EPC-AWG). Le stime sono pubblicate all’interno dei c.d. Ageing Reports la cui più recente edizione risale a maggio 2021²⁰. Secondo le ultime proiezioni, il costo totale dell’invecchiamento della popolazione nell’Unione Europea è previsto aumentare di 1,9 p.p. di PIL nel lungo periodo raggiungendo il 25,9 per cento del PIL nel 2070.

Questa sezione è dedicata ad approfondire l’impatto delle dinamiche demografiche sulla sostenibilità delle finanze pubbliche del Paese nel lungo periodo. In particolare, si provvede a: i) proiettare le dinamiche della spesa age related aggiornate sulla base delle più recenti tendenze demografiche ed evoluzioni normative; ii) stimare la dinamica del debito pubblico nel lungo periodo; iii) effettuare alcune analisi di sensitività; iv) presentare delle stime di impatto di alcune misure di policy sulla sostenibilità di lungo periodo del debito. Le analisi svolte sono conformi alla suddetta metodologia, facendo riferimento per alcune ipotesi e proiezioni demografiche agli scenari elaborati dall’AWG.

L’impatto dell’invecchiamento della popolazione sulla sostenibilità fiscale

Questo paragrafo è dedicato alla descrizione degli andamenti delle principali voci di spesa sensibili all’invecchiamento della popolazione e che influenzano l’andamento del debito pubblico nel lungo periodo.

Le ipotesi alla base dell’esercizio previsivo

Le stime presentate recepiscono la metodologia e le assunzioni concordate in ambito del Comitato europeo di Politica Economica nel gruppo di lavoro sull’invecchiamento della popolazione (Economic Policy Committee -Working Group on Ageing) definite ai fini della predisposizione delle previsioni relative alle componenti di spesa pubblica age-related dell’esercizio previsionale 2021²¹.

Nel breve periodo, le previsioni inglobano i dati di contabilità nazionale aggiornati al 2021 e il quadro macroeconomico tendenziale del presente documento di programmazione. Nel lungo periodo si fa riferimento allo scenario “baseline” EPC-WGA. A partire dall’ultimo anno di previsione del DEF 2022 sono stati, poi, predisposti alcuni aggiustamenti necessari per raccordare i dati del quadro macroeconomico di breve periodo ai valori strutturali di medio-lungo periodo definiti nello scenario EPC-WGA baseline 2021²². Si ricorda che le ipotesi demografiche adottate sono quelle relative alla previsione centrale Eurostat, con

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²⁰ European Commission (2021), The 2021 Ageing Report: Economic and Budgetary Projections for the EU Member States (2019-2070), European Economy, Institutional Paper 148 (si veda https: 1/ec.europa.eu /info/ publications/2021-ageing-report-economic-and-budgetary-proj ections-eu-member-states-2019-2070 en

²¹ Per una descrizione della metodologia europea si veda European Commission, The 2021 Ageing Report: Underlying Assumptions and Projection Methodologies, Institutional Paper 142, November 2020.

²² Nel dettaglio per il quadriennio 2022-2025, sono state adottate ipotesi di crescita, sia a prezzi costanti che a prezzi correnti, del quadro macroeconomico tendenziale di breve periodo definito per il DEF 2022. Per il periodo successivo, sono state recepite le ipotesi strutturali dello scenario EPC-WGA baseline 2021.

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IV. SENSITIVITÀ E SOSTENIBILITÀ DELLE FINANZE PUBBLICHE

base 2019²³, mentre le dinamiche strutturali delle variabili del quadro macroeconomico seguono le ipotesi concordate in ambito EPC WGA (chiamato in seguito scenario EPC-WGA baseline 2021)²⁴.

Le previsioni di spesa pubblica age related riportate nella Tavola IV.3 sono aggiornate sulla base del quadro normativo vigente.

Per quanto riguarda la spesa pensionistica, le proiezioni tengono conto delle disposizioni contenute nella Legge di Bilancio per 2022 (L. n. 234/2021). La legge ha stabilito la proroga per il 2021 di “Opzione donna” e l’estensione del pensionamento anticipato per i soggetti che maturano i requisiti di 64 anni di età e 38 anni di contributi nel 2022 (c.d. Quota 102) con il relativo regime delle decorrenze. Per una descrizione estesa della normativa considerata si rimanda al Focus “Le tendenze di medio-lungo periodo del sistema pensionistico italiano”.

Per quanto concerne la spesa sanitaria, la previsione di lungo periodo sconta gli oneri legati al rinnovo del trattamento economico del personale dipendente e convenzionato con il SSN per il triennio 2019-2021, le spese per l’attuazione del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR), nonché gli impegni pianificati per rafforzare la performance del SSN, anche in termini di tempestività di risposta rispetto alle emergenze sanitarie.

La spesa per Long-Term Care recepisce, sulla base di un’ipotesi tecnica di natura preliminare, i costi programmaticamente legati al finanziamento di alcuni progetti finanziati tramite il programma Next Generation EU (NGEU). Sono inclusi, in particolare, i costi connessi a favorire il processo di deistituzionalizzazione degli anziani, a rafforzare i servizi sociali domiciliari e garantire ulteriori servizi socioassistenziali in favore della disabilità e contro la marginalità. Queste spese ammontano complessivamente a 915 milioni di euro al 2026. Per quanto concerne il sistema scolastico, la previsione tiene conto degli oneri per il rinnovo dei contratti per il triennio 2019-2021, ai sensi della Legge di Bilancio del 2019, nonché della stima relativa all’indennità di vacanza contrattuale degli anni 2022 e 2023 (primo e secondo anno del triennio 2022-2024). Relativamente agli anni 2020-2021, la previsione riflette anche la maggiore spesa per il personale necessaria per fronteggiare l’emergenza epidemiologica legata alla diffusione del virus Covid-19²⁵.

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²³ Lo scenario Eurostat con base 2019 implica per l’Italia: i) un flusso netto di immigrati di circa 213 mila unità medie annue, con un profilo crescente fino al 2025 e decrescente successivamente; ii) un livello della speranza di vita al 2070 pari a 87 anni per gli uomini e a 90,9 anni per le donne; iii) un tasso di fecondità totale al 2070 pari a 1,52. L’Istat, recependo le rilevazioni del Censimento permanente, ha rivisto significativamente al ribasso il numero di residenti in Italia per il 2019 e per il 2020, con un impatto per lo più concentrato nella fascia di età 15-74. Inoltre, sulla base del Bilancio demografico mensile l’Istat ha recentemente aggiornato il dato della popolazione complessiva al 1 Gennaio 2022 (https://www.istat.it/it/files//2022/03/Dinamica-demografica_2021.pdf). Rispetto al livello della popolazione all’1/1/2022 stimato da Eurostat nelle previsioni demografiche con base 2019, i nuovi dati mostrano una riduzione di circa 1.193.000 soggetti. Tenendo conto di queste recenti rilevazioni, la previsione delle spese age-related in rapporto al PIL è stata effettuata a partire dalla ricostruzione per età della popolazione residente al 1 Gennaio 2022.

²⁴ Le dinamiche strutturali delle variabili del quadro macroeconomico come desunte dalle ipotesi concordate in ambito EPC-WGA (scenario EPC-WGA baseline 2021), prevedono un tasso di variazione medio annuo della produttività reale crescente fino al 2038, dove si attesta su un valore attorno all’1,7%, per poi scendere a circa 1,5% alla fine del periodo di previsione. Il tasso di occupazione, nella fascia di età 15-64 è previsto crescere dal 59,5% del 2022 al 64,9% del 2070. L’interazione delle suddette ipotesi con le dinamiche demografiche determina un tasso di crescita del PIL reale che si attesta, nel periodo 2022-2070, attorno all’ 1,2% medio annuo

²⁵ Così come indicato nei D.L. n. 18/2020, D.L. n. 34/2020, D.L. n. 104/2020, D.L. n. 41/2021 e L. n. 234/2021.

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DOCUMENTO DI ECONOMIA E FINANZA - SEZ. I PROGRAMMA DI STABILITÀ

Infine, la previsione della spesa per istruzione include le misure di parte corrente e in conto capitale finanziate tramite il programma NGEU per le classi di ISCED 1-8. Tali spese ammontano complessivamente a circa 22,5 miliardi di euro al 2026.

I risultati dell’esercizio di previsione

Di seguito si riporta una sintetica descrizione degli andamenti previsti delle singole componenti di spesa in rapporto al PIL e presentati nella Tavola IV.3.

TAVOLA IV.3 SPESA PER PENSIONI, SANITÀ, LONG-TERM CARE (LTC) E ISTRUZIONE (2010-2070) (1)
	2010	2015	2020	2025	2030	2035	2040	2045	2050	2055	2060	2065	2070
Spesa Totale	49,7	50,3	57,0	49,5	50,8	52,1	53,0	53,7	53,8	53,6	53,2	52,9	53,0
di cui:
- Spesa age-related	26,6	26,9	29,6	26,7	27,6	28,5	28,8	28,7	28,0	27,0	26,2	25,6	25,5
Spesa pensionistica (2) (3)	14,7	15,6	17,0	16,1	16,7	17,4	17,3	16,8	15,8	14,6	13,7	13,3	13,3
Spesa sanitaria (2) (4)	6,9	6,6	7,4	6,2	6,4	6,7	6,9	7,1	7,3	7,4	7,4	7,4	7,3
di cui LTC - sanitaria	0,7	0,7	0,8	0,7	0,7	0,7	0,8	0,9	0,9	1,0	1,0	1,0	1,0
LTC socio/assistenziale (2) (4)	1,1	1,1	1,2	1,0	1,0	1,1	1,2	1,2	1,4	1,5	1,5	1,5	1,5
Spesa per istruzione (5)	3,9	3,6	4,0	3,5	3,4	3,4	3,4	3,5	3,6	3,6	3,5	3,5	3,4
- Spesa per interessi	4,3	4,1	3,5	3,0	3,4	3,9	4,5	5,3	6,1	6,8	7,3	7,5	7,8
Entrate Totali	45,5	47,8	47,4	46,6	46,6	46,6	46,6	46,6	46,6	46,6	46,6	46,6	46,6
di cui: Redditi proprietari	0,6	0,7	1,1	0,8	0,7	0,7	0,7	0,7	0,7	0,7	0,7	0,7	0,7
IPOTESI (%)
Tasso di crescita della produttività del lavoro	2,6	0,1	1,4	0,2	0,6	1,3	1,7	1,7	1,7	1,7	1,6	1,6	1,5
Tasso di crescita del PIL reale	1,7	0,8	—9,0	1,5	0,4	0,7	1,0	1,3	1,5	1,5	1,5	1,4	1,3
Tasso di partecipazione maschile (20-64)	72,4	73,7	72,9	76,1	76,0	76,5	76,9	76,9	76,4	75,8	75,8	76,1	76,4
Tasso di partecipazione femminile (20-64)	50,8	54,1	54,1	59,7	60,9	61,9	62,6	62,7	62,4	62,3	62,3	62,4	62,6
Tasso di partecipazione totale (20-64)	61,6	63,8	63,5	68,0	68,6	69,3	69,9	70,0	69,6	69,3	69,3	69,5	69,8
Tasso di disoccupazione	8,5	12,0	9,3	7,9	8,1	7,9	7,7	7,2	6,7	6,6	6,6	6,5	6,5
Popolazione con 65+/totale popolazione	20,4	21,9	23,2	24,8	27,2	29,8	32,2	33,5	33,7	33,6	33,2	33,0	33,1
Indice di dipendenza degli anziani 65 e oltre / [20-64]	31,1	34,0	36,4	39,3	44,2	50,6	57,0	60,9	61,8	61,1	60,0	59,3	59,8
(1) Per il quadriennio 2022-2025, sono state adottate ipotesi di crescita in linea con le indicazioni del quadro macroeconomico tendenziale sottostante al DEF 2022. Per il periodo successivo si adotta lo scenario che EPC-WGA ha predisposto per le previsioni di spesa age-related del round 2021. (2) Fino al 2021, la spesa per prestazioni sociali è riferita ai dati di Contabilità Nazionale. Per il periodo 2022-2025, i valori di previsione sono in linea con quelli sottostanti alla previsione del quadro di finanza pubblica. (3) La legge di Bilancio n. 234/2021 ha soppresso il “Fondo per la revisione del sistema pensionistico anticipato e per incentivare l’assunzione di lavoratori giovani” istituito dalla legge n. 145/2018 al comma 256. Le risorse originariamente allocate su tale fondo sono servite a finanziare, fino al 2023, le disposizioni in ambito previdenziale del D.L. n. 4/2019 mediante il sostanziale azzeramento della relativa autorizzazione di spesa. Per gli anni seguenti l’eliminazione del fondo predetto cancella le autorizzazioni di spesa che ammontavano a: 1,8 mld nel 2024; 2,8 mld nel 2025; 3,8 mld dal 2026 al 2031 e 3,9 mld dal 2032 in poi. (4) A partire dal 2015, il dato della spesa sanitaria tiene conto della revisione delle serie storiche dei conti nazionali, basate sul SEC 2010. Tale revisione è awenuta in coordinamento con Eurostat e con gran parte dei paesi UE. Relativamente al periodo 2022-2025, la previsione sconta: gli oneri legati al rinnovo del trattamento economico del personale dipendente e convenzionato con il SSN per il triennio 2019-2021, le spese per l’attuazione del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR) che ammontano a quasi 3.500 milioni (‘Missione 6: Salute’), gli impegni pianificati per rafforzare la performance del SSN, anche in termini di tempestività di risposta rispetto alle emergenze sanitarie. A partire dal 2026, la previsione è effettuata con la metodologia del reference scenario. (5) L’aggregato comprende i livelli di istruzione ISCED 1-8 secondo la classificazione OECD (ISCED 2011 leve!). Non comprende la spesa per istruzione degli adulti (formazione permanente) e la scuola dell’infanzia (pre-primaty). L’aggregato di spesa è costruito sui dati di fonte UNESCO/OECD/EUROSTAT (UOE). La previsione recepisce i dati UOE aggiornati all’anno finanziario 2018. Relativamente al periodo 2022-2025, la previsione riflette la maggiore spesa per il personale, necessaria per fronteggiare l’emergenza epidemiologica legata alla diffusione del virus COVID 19 (D.L. n. 18/2020, D.L. n. 34/2020, D.L. n. 104/2020, D.L. n. 137/2020, L. n. 178/2020, D.L n. 30/2021, D.L. n. 41./2021, D.L. n. 105/2021 e L. 234/2021). La previsione della spesa per istruzione in rapporto al PIL include le misure di parte corrente e in conto capitale finanziate tramite il programma NextGenerationEU per le classi di ISCED 1-8. Tali spese ammontano complessivamente a circa 22,5 miliardi di euro al 2026.

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IV. SENSITIVITÀ E SOSTENIBILITÀ DELLE FINANZE PUBBLICHE

Spesa pensionistica. A partire dal 2013, in presenza di un andamento di crescita economica più favorevole e del graduale innalzamento dei requisiti minimi di accesso al pensionamento, il rapporto fra spesa pensionistica e PIL decresce per circa un quinquennio fino a raggiungere il 15,2 per cento del PIL nel 2018. Negli anni 2019-2022, il rapporto tra spesa pensionistica e PIL raggiunge un picco in corrispondenza del 2020. Ciò è causato dalla forte contrazione del PIL nella fase più acuta dell’emergenza sanitaria causata dalla pandemia e dall’applicazione delle misure nel D.L. n. 4/2019 convertito con L. n. 26/2019 (c.d. Quota 100). Tra il 2023 e il 2025, le previsioni scontano gli effetti della significativa maggiore indicizzazione delle prestazioni. La spesa pensionistica torna dunque a salire e si attesta su valori pari a circa il 16,1 per cento del PIL. Nel decennio seguente, la crescita del rapporto tra spesa per pensioni e PIL accelera raggiungendo un picco del 17,4 per cento nel 2036. Rimane su valori simili fino al 2040 per poi scendere raggiungendo il 15,8 nel 2050. Nella fase finale del periodo di previsione del documento, il rapporto spesa per pensioni su PIL si riduce rapidamente attestandosi al 13,7 per cento nel 2060 e al 13,3 per cento, nel 2070. Per un’illustrazione dettagliata degli andamenti si rimanda al Focus “Le tendenze di medio-lungo periodo del sistema pensionistico italiano”.

Sanità²⁶. Dopo una fase iniziale di riduzione per effetto delle misure di contenimento della dinamica della spesa, la previsione del rapporto fra spesa sanitaria e PIL presenta un profilo crescente a partire dal 2025 e si attesta attorno all’7,4 per cento nel 2060 e al 7,3 per cento nel 2070.

Componenti socio-assistenziali della spesa pubblica per Long Term Care²⁷ (LTC). Dopo una fase iniziale di sostanziale stabilità, la componente socio-assistenziale della spesa per LTC presenta un profilo crescente in termini di PIL, che si protrae per l’intero periodo di previsione, attestandosi all’1,5 per cento nel 2070.

Scuola²⁸. Partendo da un livello pari al 3,4 per cento del PIL nel 2026, l’indice di spesa presenta un andamento stabile nei primi anni e lievemente decrescente fra

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²⁶ Secondo l’approccio consolidato, la previsione è stata effettuata sulla base della metodologia del reference scenario la quale recepisce, oltre agli effetti derivanti dall’invecchiamento demografico, anche gli effetti indotti da ulteriori fattori esplicativi in grado di incidere significativamente sulla dinamica della spesa sanitaria. Riguardo a questi ultimi, il reference scenario prevede, per la componente acute della spesa sanitaria: i) l’applicazione “parziale” della metodologia del dynamic equilibrium, secondo cui gli incrementi di speranza di vita si traducono in anni vissuti in buona salute in misura pari al 50 per cento (anziché 100 per cento come nel caso dell’applicazione “integrale”); ii) la dinamica del costo unitario (unit cost) “agganciata” al PIL pro capite; iii) l’elasticità del costo unitario rispetto al PIL pro capite superiore all’unità (si riduce linearmente nel periodo di previsione passando dall’1,1 iniziale ad 1 nel 2070); per la componente LTC della spesa sanitaria: i) l’applicazione “parziale” della metodologia del dynamic equilibrium, come per la componente acute della spesa sanitaria; ii) la dinamica del costo unitario “agganciata” alla produttività; iii) l’elasticità del costo unitario alla produttività superiore all’unità (si riduce linearmente nel periodo di previsione passando dall’1,1 iniziale ad 1 nel 2070). La metodologia del reference scenario è applicata a partire da 2026. Per il periodo precedente, i valori sono coerenti con la previsione della spesa sanitaria sottostante il quadro di finanza pubblica a legislazione vigente del DEF 2022.

²⁷ La componente socio-assistenziale della spesa pubblica per LTC è composta per circa 4/5 dalle indennità di accompagnamento e per circa 1/5 dalle prestazioni socio-assistenziali erogate a livello locale. Riguardo a quest’ultima componente, la previsione del rapporto spesa/PIL è stata effettuata in accordo con le ipotesi sottostanti il reference scenario, così come definito nel punto precedente per la componente sanitaria della spesa per LTC. Relativamente alle indennità di accompagnamento (cash benefits), in considerazione della specificità della prestazione, costituita da importi monetari erogati a favore del beneficiario e non dall’acquisto di beni e servizi, l’importo delle prestazioni è stato strutturalmente “agganciato” alla dinamica del PIL pro capite. In linea con le indicazioni metodologiche concordate in ambito EPC-WGA per la predisposizione del round di previsioni 2021, l’elasticità del costo unitario rispetto al PIL pro capite passa da 1,1 ad 1 nell’intero periodo di previsione.

²⁸ La previsione della spesa per istruzione in rapporto al PIL è coerente con l’aggregato di spesa definito in ambito EPC-WGA. Nel periodo 2021-2026 recepisce i maggiori oneri connessi con il finanziamento dei progetti legati

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DOCUMENTO DI ECONOMIA E FINANZA - SEZ. I PROGRAMMA DI STABILITÀ

il 2030 e il 2040. Tale riduzione è dovuta al calo degli studenti indotto dalle dinamiche demografiche previste. Tuttavia, tra il 2040 e il 2055, la dinamica di spesa evidenzia un leggero aumento di circa 0,2 punti percentuali di PIL, che si riassorbe successivamente. Al 2070 la spesa in rapporto al PIL converge verso un valore pari al 3,4 per cento.

Nel complesso, lo scenario di lungo termine riassunto nella Tavola IV.3 si caratterizza per livelli di indebitamento netto della PA in rapporto al PIL elevati e crescenti nel tempo, mentre le entrate sono ipotizzate costanti in rapporto al PIL. Ciò darebbe luogo ad un forte aumento del debito e della spesa per interessi della PA. L’esercizio evidenzia pertanto l’esigenza di promuovere una crescita della produttività, dell’occupazione e della popolazione superiore a quanto ipotizzato nella proiezione e/o di innalzare il rapporto fra entrate e PIL - tutti aspetti che sono analizzati nel paragrafo successivo.

FOCUS	Le tendenze di medio-lungo periodo del sistema pensionistico italiano
	La valutazione sulla sostenibilità di lungo periodo delle finanze pubbliche italiane richiede la formazione di previsioni sugli andamenti della spesa connessa all’invecchiamento della popolazione e, in particolare, della spesa per pensioni in rapporto al PIL. Nell’ambito dell’attuale Programma di Stabilità, in linea con il Codice di Condotta Europeo29, le previsioni per il medio e lungo periodo della spesa per pensioni in rapporto al PIL sono elaborate assumendo, a partire dall’ultimo anno di previsione di questo Documento, la convergenza nel medio/lungo termine verso i principali parametri sottostanti allo scenario macroeconomico e demografico di riferimento del Rapporto sull’Invecchiamento 2021 (Ageing Report 2021). Come noto, tali ipotesi, aggiornate su base triennale per supportare in modo coordinato i processi del semestre europeo, vengono concordate dalla Commissione Europea e dal Working Group on Ageing (WGA) del Comitato di Politica Economica (EPC - Economic Policy Committee) del Consiglio Europeo30.
	L’incertezza dovuta alla crisi epidemiologica da Covid-19 continua a perdurare, nonostante i progressi relativi alla copertura vaccinale conseguiti finora, e viene ulteriormente alimentata dalle forti tensioni geo-politiche derivanti dal conflitto in Ucraina. In questo contesto, le previsioni di medio e lungo periodo sono state messe a punto, in linea con un’impostazione consolidata recepita anche dall’Ageing Report 2021, presupponendo che tali eventi abbiano un impatto di breve periodo e temporaneo e non modifichino i parametri strutturali di lungo termine sottostanti agli scenari macroeconomici e demografici di riferimento31.

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al NextGenerationEU pari, complessivamente, a 22,5 miliardi al 2026. Tali spese vengono progressivamente riassorbite nei successivi 10 anni.

²⁹ Si veda il Codice di Condotta per la redazione dei Programmi di Stabilità disponibile su: https://ec.europa.eu/economy finance/economic governance/sgp/pdf/coc/code of conduct en.pdf.

³⁰ Gli scenari macroeconomici e demografici di medio-lungo periodo definiti ai fini della predisposizione delle previsioni delle spese pubbliche age-related EPC-WGA del 2021 sono stati pubblicati in European Commission (2020), The 2021 Ageing Report: Underlying Assumptions and Projection Methodologies, European Economy, Institutional Paper n. 142 (si veda: https://ec.europa.eu/info/publications/2021-ageing-report-underlying-assumptions-and-projection-methodologies_en), mentre le previsioni di spesa sono pubblicate a giugno 2021 in European Commission (2021), The 2021 Ageing Report: Economic and Budgetary Projections for the EU Member States (2019-2070), European Economy, Institutional Paper 148 (si veda https://ec.europa.eu/info/publications/2021-ageing-report-economic-and-budgetary-projections-eu-member-states-2019-2070_en).

³¹ In linea con esercizi simili previsti in ambito europeo per l’Ageing Report del 2021, valutazioni ulteriori sulle tendenze di medio e lungo periodo del sistema pensionistico e socio-sanitario italiano sono state condotte costruendo scenari macroeconomici avversi, alternativi rispetto a quello di riferimento che tengono conto del

104 MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE

IV. SENSITIVITÀ E SOSTENIBILITÀ DELLE FINANZE PUBBLICHE

In base a tali premesse, le tendenze di medio-lungo periodo del sistema pensionistico italiano sono state elaborate recependo le previsioni della popolazione Eurostat con base 2O19³². Tuttavia, la previsione della spesa pensionistica in rapporto al PIL è stata effettuata a partire da una ricostruzione preliminare della popolazione residente per classi di età al primo Gennaio 2022, mentre i parametri demografici sottostanti allo scenario Eurostat 2019 non sono stati modificati³³. Per contro, le previsioni di medio e lungo periodo della spesa per pensioni risultanti dall’applicazione dello scenario nazionale, descritte in un apposito focus della Sezione II del DEF, si basano sul quadro demografico con base 2020, recentemente rilasciato da ll’Istat³⁴.

Per quanto concerne le ipotesi macroeconomiche, le simulazioni recepiscono, per il periodo 2021-2025, i nuovi dati di contabilità nazionale e il quadro macroeconomico tendenziale di questo Documento, mentre, come già evidenziato sopra, a partire dal 2025, viene imposta la convergenza ai parametri di lungo periodo dell’Ageing Report 2021. Sulla base di tali ipotesi, nel corso del periodo 2O22-2O7O il tasso di crescita del PIL reale si attesta attorno all’1,2 per cento medio annuo³⁵.

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perdurare degli effetti dell’epidemia da Covid-19. Tali scenari ipotizzano che la durata e l’intensità dell’epidemia producano effetti macroeconomici che si propagano, rispettivamente, nel medio e nel lungo periodo, senza assegnare, tuttavia, a nessuno di essi una maggiore o minore probabilità di realizzazione. Per maggiori dettagli si può fare riferimento alle simulazioni del Rapporto RGS n. 22 del 2021 su Le tendenze di medio lungo periodo del sistema pensionistico e socio-sanitario - Nota di Aggiornamento (http://www.rgs.mef.gov.it/VERSIONE-I /attivita_istituzionali I monitoraggio /spesa_pensionistica / ).

³² In ogni caso si tiene anche conto dei recenti dati Istat secondo i quali il numero di residenti in Italia manifesta un processo di significativa riduzione attestandosi al 1 gennaio 2022 su un livello di 58,9 milioni di soggetti, con un decremento, rispetto alla previsione Eurostat per il 2022 di circa 1,2 milioni di unità. Si veda al riguardo il Report Istat sulla dinamica demografica 2021 che aggiorna i livelli della popolazione residente in Italia al 1 gennaio 2022 (https:1 /www.istat.it/it/files/ /2022 /03/ Dinamica-demografica 2021.pdf). A questo proposito, occorre rilevare come l’Istat, recependo le rilevazioni del Censimento permanente, abbia rivisto significativamente al ribasso il numero di residenti in Italia anche per il 2019 e per il 2020, con un impatto per lo più concentrato nella fascia di età 15-74. In questo contesto, gli effetti negativi prodotti dall’epidemia Covid-19 hanno in parte contribuito ad amplificare la tendenza ormai consolidata al declino di popolazione che è comunque in atto dal 2015.

³³ Le ipotesi demografiche Eurostat, con base 2019 prevedono per l’Italia: i) un flusso netto di immigrati di circa 213 mila unità medie annue, con un profilo fortemente crescente fino al 2025 e linearmente decrescente successivamente; ii) un livello della speranza di vita al 2070 pari a 87 anni per gli uomini e a 90,9 anni per le donne; iii) un tasso di fecondità totale al 2070 pari a 1,52. L’aggiornamento delle previsioni demografiche Eurostat è previsto per marzo 2023.

³⁴ L’Istat ha pubblicato a novembre 2021 le previsioni demografiche con base 2020 che rivedono significativamente al ribasso la popolazione italiana attesa per i prossimi 50 anni con una riduzione rispetto allo scenario Eurostat 2019 di circa 5,4 milioni di soggetti al 2070 (si veda ISTAT ‘Previsioni della popolazione residente e delle famiglie’ https://www.istat.it/it/files//2021/11/REPORT-PREVISIONI-DEMOGRAFICHE.pdf). Circa gli effetti macroeconomici e sulla spesa connessa all’invecchiamento delle prospettive demografiche aggiornate si fa rinvio alla citata Nota di Aggiornamento del Rapporto RGS del 2021 n. 22 del dicembre 2021. Nel Rapporto RGS si mostra estensivamente che, a parità delle altre ipotesi macroeconomiche della NADEF 2021, l’introduzione delle nuove ipotesi demografiche Istat con base 2020 produrrebbe una riduzione del livello di PIL reale del 7,8 per cento al 2070 principalmente a causa del minor numero di occupati. Complessivamente, il totale delle spese connesse all’invecchiamento in rapporto al PIL si incrementerebbe nel periodo 2022-2070, in media, di 0,4 punti di PIL rispetto alle previsioni della NADEF 2021. La maggiore spesa complessiva genererebbe cumulativamente nel periodo 2022-2070 maggior debito pubblico per circa 23 punti di PIL.

³⁵ Ai fini delle previsioni di medio-lungo periodo, è stato ipotizzato che le differenze occupazionali evidenziate nel 2025, nel confronto fra lo scenario dell’Ageing Report 2021 e lo scenario macroeconomico tendenziale del DEF 2022, vengano progressivamente azzerate. In particolare, gli occupati sono stati riallineati ai livelli del cohort simulation model (CSM) nell’arco di un quindicennio. Conseguentemente, nel medio-lungo periodo, il tasso di occupazione aumenta di 2,5 punti percentuali, nella fascia di età 15-64 anni, rispetto al valore del 2025. Per quanto riguarda la dinamica della produttività, le ipotesi di crescita dello scenario EPC-WGA baseline sono state sostanzialmente confermate a partire dal 2038. Complessivamente, nel periodo 2022-2070, la produttività per occupato, risultante sulla base delle ipotesi di scenario, è prevista crescere, in media, dell’1,4 per cento con un profilo che nei primi 15 anni risulta essere in aumento e che successivamente si stabilizza intorno all’1,7 per cento a partire dal 2038 per poi convergere all’1,5 per cento nel 2070. Come già evidenziato, tali ipotesi si basano sul presupposto che gli effetti derivanti dall’emergenza sanitaria abbiano un impatto di breve periodo e temporaneo.

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DOCUMENTO DI ECONOMIA E FINANZA - SEZ. I PROGRAMMA DI STABILITÀ

Le previsioni della spesa per pensioni in rapporto al PIL sono elaborate a legislazione vigente e, pertanto, scontano le misure adottate con la Legge di Bilancio 2O22³⁶. In linea con quanto previsto dal DL 4 del 2O19³⁷, il canale di pensionamento anticipato denominato Quota 100 (previsto in via sperimentale a favore dei lavoratori che nel triennio 2019-2021 avessero maturato congiuntamente un’età anagrafica di almeno 62 anni e un’anzianità contributiva di almeno 38 anni³⁸) non è stato rinnovato. Tuttavia, le previsioni risentono ancora degli effetti di questa misura poiché per i lavoratori che hanno maturato i requisiti per l’adesione a Quota 100 rispettivamente nell’ultimo trimestre 2021, per il settore privato, e nell’ultimo semestre 2021, per il settore pubblico, l’accesso al pensionamento è consentito solo a partire dal 1° gennaio 2022. Inoltre, i soggetti eleggibili che hanno maturato i requisiti nel triennio 2019-2021, ma che hanno scelto di non aderire immediatamente a Quota 100, conservano anche negli anni successivi il diritto al pensionamento con il più favorevole regime.

A questi effetti si sommano quelli derivanti dalla possibilità di accedere al pensionamento anticipato per i soggetti che maturano i requisiti di 64 anni di età e 38 anni di contributi nel 2022 (Quota 102), prevista dalla Legge di Bilancio 2022. Tali effetti sono, peraltro, più contenuti rispetto a quelli di Quota 100, in ragione dei più elevati requisiti e della limitata durata temporale di questa misura e del fatto che, negli anni passati, le coorti interessate abbiano già goduto dell’accesso anticipato al pensionamento proprio grazie a Quota 100.

Al di là degli effetti finanziari, quantunque significativi, dovuti a interventi di natura temporanea, nell’ambito del sistema pensionistico italiano rimane confermata l’estensione, a partire dal 2012, del regime contributivo a tutti i lavoratori, compresi quindi quelli che, sulla base della precedente legislazione avrebbero percepito una pensione calcolata secondo il regime retributivo³⁹.

i) il pensionamento di vecchiaia, cui si accede con almeno 20 anni di contributi sociali versati e un requisito di età predefinito dalla legge che, per il biennio 2021-2022 e per il biennio 2023-2024 è pari a 67 anni⁴⁰;

ii) il pensionamento anticipato, consentito indipendentemente dall’età e dalla data di prima assunzione, con un periodo di contribuzione lavorativa elevato, pari a 42 anni e 10 mesi per

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³⁶ In materia pensionistica le disposizioni contenute nella Legge n. 234/2021 prevedono la proroga di “Opzione donna” vale a dire della misura che consente l’accesso al pensionamento anticipato, con ricalcolo contributivo del trattamento pensionistico per le donne che nel 2021 maturano 35 anni di contributi e 58 anni di età, se lavoratrici dipendenti, e 59 anni di età, se lavoratrici autonome. Per entrambe le categorie, dal momento della maturazione dei requisiti, è previsto un regime di decorrenze (finestra mobile) che è pari a 12 mesi per le lavoratrici dipendenti e a 18 mesi per le lavoratrici autonome. La Legge n. 234/2021 ha inoltre previsto l’estensione del pensionamento anticipato per i soggetti che maturano i requisiti di 64 anni di età e 38 anni di contributi nel 2022 (Quota 102) con il relativo regime delle decorrenze pari a 3 mesi per i lavoratori del settore privato e a 6 mesi per i dipendenti pubblici. Infine, la legge di Bilancio n. 234/2021 ha soppresso il “Fondo per la revisione del sistema pensionistico anticipato e per incentivare l’assunzione di lavoratori giovani” istituito dalla legge n. 145/2018 al comma 256. Le risorse originariamente allocate su tale fondo sono servite a finanziare, fino al 2023, le disposizioni in ambito previdenziale del D.L. n. 4/2019 mediante il sostanziale azzeramento della relativa autorizzazione di spesa. Per gli anni seguenti, l’eliminazione del fondo predetto cancella le autorizzazioni di spesa che ammontavano a: 1,8 miliardi di euro nel 2024, 2,8 miliardi nel 2025, 3,8 miliardi dal 2026 al 2031 e 3,9 miliardi di euro dal 2032 in poi.

³⁷ Decreto Legge n. 4/2019 convertito con Legge n. 26/2019.

³⁸ La norma stabilisce che, dal momento della maturazione dei requisiti validi per il pensionamento con Quota 100, è previsto un regime di decorrenza (finestra mobile) che è pari a 3 mesi per i lavoratori del settore privato e a 6 mesi per i lavoratori del settore pubblico.

³⁹ Ossia coloro che avevano più di 18 anni di contributi lavorativi al 31/12/1995.

⁴⁰ In aggiunta, per i lavoratori assunti dopo il 1 gennaio 1996, per i quali la pensione è interamente calcolata con il sistema contributivo, l’accesso al pensionamento di vecchiaia è soggetto anche al conseguimento di un importo minimo di pensione pari a 1,5 volte l’assegno sociale del 2012 rivalutato in base all’andamento del PIL.

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IV. SENSITIVITÀ E SOSTENIBILITÀ DELLE FINANZE PUBBLICHE

gli uomini e a 41 anni e 10 mesi per le donne⁴¹. Limitatamente ai lavoratori assunti dopo il 1 gennaio 1996, e a condizione di aver maturato un importo del trattamento pensionistico sufficientemente elevato⁴², è data la possibilità di accedere al pensionamento anticipato fino a tre anni prima del requisito di età per il pensionamento di vecchiaia, avendo maturato come minimo almeno 20 anni di contributi.

A partire dal 2013, tutti i requisiti di età (inclusi quelli per l’accesso all’assegno sociale) e quello contributivo per l’accesso al pensionamento anticipato sono indicizzati, con cadenza triennale, alle variazioni della speranza di vita misurata dall’Istat. Dal 2019, tali adeguamenti avvengono ogni due anni, in base ad una procedura interamente di natura amministrativa che garantisce la certezza delle date prefissate per le future revisioni. Con medesima periodicità ed analogo procedimento è previsto, inoltre, l’adeguamento dei coefficienti di trasformazione in funzione delle probabilità di soprawivenza⁴³.

L’andamento registrato negli anni 2OO7-2O21 e la previsione della spesa pensionistica in rapporto al PIL basata sulle ipotesi dello scenario EPC-WGA è riportata nella figura sottostante.

Dopo la crescita del triennio 2008-2010, imputabile esclusivamente alla fase acuta della recessione, il rapporto fra spesa pensionistica e PIL continua a salire a causa dell’ulteriore fase di contrazione economica degli anni successivi. A partire dal 2015, in presenza di un andamento del ciclo economico più favorevole e della graduale prosecuzione del processo di innalzamento dei requisiti minimi di accesso al pensionamento, il rapporto fra spesa pensionistica e PIL si riduce attestandosi al 15,2 per cento nel 2018.

A partire dal 2018, il rapporto tra spesa pensionistica e PIL si muove lungo un trend di crescita, che si protrae per circa un ventennio.

Negli anni dal 2019 al 2022, il rapporto tra spesa pensionistica e PIL registra un significativo aumento, fino a raggiungere il 17 per cento nel 2020, cui segue un rimbalzo nei due anni seguenti, alla fine dei quali tale rapporto è previsto tornare ad attestarsi su un livello pari al 15,7 per cento. Il dato risulta comunque superiore di oltre mezzo punto percentuale rispetto al 2018. L’aumento dell’incidenza della spesa in rapporto al prodotto rispetto al 2018 è spiegato sia dalla contrazione del PIL conseguente all’emergenza sanitaria sia dal maggior ricorso al pensionamento anticipato. Le misure introdotte dal D.L. n. 4/2019, favorendo una più rapida uscita dal mercato del lavoro, hanno infatti comportato un aumento del numero di pensioni in rapporto al numero di occupati.

Le previsioni per gli anni 2023-2025 scontano effetti derivanti dall’indicizzazione delle prestazioni significativamente più elevati rispetto a quelli considerati nella NADEF 2021, imputabili al notevole incremento del tasso di inflazione registrato già a partire dalla fine del 2021. Nel 2025, la spesa in rapporto al PIL è prevista attestarsi su valori pari a circa il 16,1 per cento, tenuto conto che il profilo del deflatore del PIL risulta inferiore a quello del tasso di inflazione.

Nel decennio seguente, la crescita del rapporto tra spesa per pensioni e PIL accelera fino a raggiungere il picco del 17,4 per cento del 2036. Il rapporto tra spesa pensionistica e PIL

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⁴¹ Il requisito dell’anzianità contributiva necessario a perfezionare il pensionamento anticipato indipendentemente dall’età e dalla data di assunzione tornerà ad essere adeguato agli incrementi della speranza di vita a partire dal 2027, in quanto il DL 4 del 2019 ha previsto, per questo canale, la disapplicazione di tali adeguamenti per il periodo 2019-2026.

⁴² Per tali lavoratori, per i quali la pensione è interamente calcolata con il sistema contributivo, l’accesso al pensionamento anticipato è soggetto anche al conseguimento di un importo minimo di pensione pari a 2,8 volte l’assegno sociale del 2012 rivalutato in base all’andamento del PIL.

⁴³ A questo riguardo, occorre ricordare che, con Decreto Ministeriale del 27 Ottobre 2021 pubblicato in GU il 10 novembre 2021, è stato adottato l’adeguamento dei requisiti di accesso al pensionamento con decorrenza 2023, avente, al pari di quello del 2021, incremento nullo. Inoltre, con decreto direttoriale del 1 giugno 2020, pubblicato in GU n.147 dell’Il giugno 2020, è stato deliberato, con decorrenza 2021, anche l’adeguamento dei coefficienti di trasformazione.

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DOCUMENTO DI ECONOMIA E FINANZA - SEZ. I PROGRAMMA DI STABILITÀ

mostra quindi una sostanziale stabilità nel successivo quinquennio. Nel periodo in analisi, l’andamento del rapporto tra spesa pensionistica e PIL è ascrivibile principalmente all’aumento del numero di pensioni rispetto al numero degli occupati dovuto all’ingresso in quiescenza delle generazioni del baby boom che viene solo in parte compensato dall’innalzamento dei requisiti minimi di accesso al pensionamento e dall’effetto di contenimento degli importi pensionistici esercitato dalla graduale applicazione del sistema di calcolo contributivo sull’intera vita lavorativa.

FIGURA R1: SPESA PUBBLICA PER PENSIONI IN PERCENTUALE DEL PIL

Note: Lo scenario EPC-WGA Baseline recepisce, nel breve periodo, le previsioni del quadro tendenziale del Programma di Stabilità 2022.

Fonte: Modello di Previsione di Lungo Periodo della Ragioneria Generale dello Stato.

Dopo il 2040, il rapporto tra spesa pensionistica e PIL è previsto decrescere progressivamente, portandosi dapprima al 13,7 per cento nel 2060 e fino a convergere al 13,3 per cento nel 2070. La rapida riduzione del rapporto fra spesa pensionistica e PIL nella fase finale del periodo di previsione è determinata dall’applicazione generalizzata del calcolo contributivo che si accompagna alla stabilizzazione, e successiva inversione di tendenza, del rapporto fra numero di pensioni e numero di occupati. Tale andamento si spiega sia con la progressiva uscita delle generazioni del baby boom sia con l’adeguamento automatico dei requisiti minimi di pensionamento in funzione della speranza di vita.

La figura sottostante presenta la previsione della spesa pensionistica in rapporto al PIL a legislazione vigente ponendola a confronto con quella che si sarebbe avuta sulla base dei regimi antecedenti ai principali interventi di riforma. Rispetto alla legislazione immediatamente precedente, gli interventi successivi e, in particolare, le misure contenute nella Legge di Bilancio 2022 (Legge n. 234/2021) insieme a quelle contenute nel DL 4 del 2019 incluse nello scenario a normativa vigente producono, nel periodo 2019-2035, un incremento di incidenza della spesa pensionistica in rapporto al PIL pari, in media, a circa 0,2 punti annui, con profilo progressivamente decrescente a partire dai primi anni di previsione, ove è più concentrata la maggiore incidenza della spesa in rapporto al PIL. Cumulativamente, la minore incidenza della spesa in rapporto al PIL derivante dal complessivo processo di riforma awiato nel 2004 ammonta a circa 60 punti percentuali di PIL al 2060.

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IV. SENSITIVITÀ E SOSTENIBILITÀ DELLE FINANZE PUBBLICHE

FIGURA R2: SPESA PUBBLICA PER PENSIONI IN RAPPORTO AL PIL SOTTO DIFFERENTI IPOTESI NORMATIVE

Note: Lo scenario EPC-WGA Baseline recepisce, nel breve periodo, le previsioni del quadro tendenziale del Programma di Stabilità 2022.

Fonte: Modello di Previsione di Lungo Periodo della Ragioneria Generale dello Stato.

La dinamica del debito nel lungo periodo e gli indicatori di sostenibilità fiscale

Gli scenari relativi alla dinamica del debito nel lungo periodo presentati in questa sezione incorporano le proiezioni di spesa legate all’invecchiamento della popolazione modulate in base all’andamento demografico e presentate nel precedente paragrafo. Nel modello di proiezione la crescita economica è allineata al PIL potenziale; per quanto riguarda lo scenario di riferimento A, il saldo primario in rapporto al PIL è mantenuto pari al valore previsto per il 2026 dello scenario programmatico con l’eccezione della componente corrispondente alle spese legate all’invecchiamento della popolazione e, per le entrate, alla variazione dei redditi proprietari. Le spese per interessi sul debito vengono calcolate sulla base della metodologia utilizzata dalla Commissione Europea nella sua analisi di DSA⁴⁴, che tiene conto degli interessi di mercato nel breve e medio periodo sulle emissioni del debito a lungo e a breve, per poi convergere a valori di lungo periodo. Le proiezioni del rapporto debito/PIL coincidono fino al 2033 con quelle prodotte dallo scenario A nella sezione di sostenibilità di medio periodo. In questa sezione lo scenario di riferimento principale, sempre denominato scenario A, si estende fino al 2070.

Come mostrato in Figura IV.4, le proiezioni di lungo periodo disegnano una dinamica da principio decrescente, e poi nuovamente crescente nel periodo finale di simulazione.

E’ necessario rimarcare che la dinamica del debito pubblico nel lungo periodo è molto sensibile al valore del saldo primario in rapporto al PIL di partenza utilizzato

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⁴⁴ Si rimanda all’Annex A6.2. Projecting the implicit interest rate on government debt, della pubblicazione European Commission, Debt Sustainability Monitor 2020, Institutional Paper 143, February 2021.

MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE 109

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nella simulazione. Un valore migliore può dare luogo a delle dinamiche molto diverse, come mostrato a fini illustrativi dal secondo scenario qui considerato.

FIGURA IV.4: RAPPORTO DEBITO/PIL NELLO SCENARIO DI RIFERIMENTO

Fonte: Elaborazioni MEF.

Il paragrafo dedicato all’analisi di sostenibilità di medio periodo mostrava un profilo del rapporto debito/PIL ottenuto in un contesto in cui il saldo di bilancio convergeva gradualmente verso il pareggio in termini strutturali (simulazione B). Nel prolungare la simulazione oltre l’orizzonte di medio periodo (dal 2034), si ipotizza che, poiché nel lungo periodo il rapporto debito/PIL diminuisce in maniera significativa, il nuovo obiettivo di medio termine (OMT) sia ricalcolato, convergendo a -1 per cento del PIL, e il saldo primario si muova di conseguenza. Come atteso, l’andamento del rapporto debito/PIL risulta marcatamente diverso e tendente a ridursi rapidamente⁴⁵. Naturalmente, l’altra dimensione rilevante nelle proiezioni di lungo periodo riguarda il comportamento relativo (o scostamento) tra il tasso di crescita nominale del PIL e il tasso d’interesse implicito pagato sul debito pubblico; quest’aspetto è affrontato tramite una simulazione alternativa all’interno dell’analisi di sensitività⁴⁶.

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⁴⁵ In realtà raggiungere il saldo di bilancio in pareggio nel medio periodo comporterebbe, non effettuando ulteriori interventi sul saldo primario, raggiungere un livello di debito negativo a fine periodo di simulazione; la soglia del 60 per cento risultava raggiunta nel 2056 e il debito diventava negativo nel 2069. Nel caso della simulazione B qui mostrata, considerando che il livello dell’Obiettivo di Medio Termine è generalmente ricalcolato e rivisto quando la dinamica del debito migliora, si è proweduto a peggiorare il saldo primario a partire dal 2040 in modo da arrivare in 10 anni ad un deficit del 1 per cento del PIL, la soglia più favorevole consentita dalle regole del Patto di Stabilità e Crescita.

⁴⁶ Lo scenario di riferimento, nel corso del tempo, presenta questi valori:

	2011-2020	2021-2030	2031-2040	2041-2050	2051-2060	2061-2070
Crescita nominale	-0,12	3,8	2,7	3,3	3,5	3,4
Tasso d’interesse implicito	3,2	2,3	2,7	3,2	3,7	3,8

110 MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE

IV. SENSITIVITÀ E SOSTENIBILITÀ DELLE FINANZE PUBBLICHE

Lo scenario di riferimento (qui scenario A) è normalmente utilizzato per calcolare gli indicatori di sostenibilità di medio e lungo periodo (51⁴⁷ e 52) utilizzati dalla Commissione Europea nella sua analisi sul debito degli Stati Membri. I due indicatori mirano a stimare l’aggiustamento fiscale necessario a conseguire la sostenibilità del debito tenendo anche conto dell’impatto delle maggiori spese all’invecchiamento della popolazione. Non essendo ancora disponibile l’aggiornamento annuale dei valori della Commissione, si evidenziano brevemente gli andamenti dei due indicatori rispetto a valori stimati nel DEF 2021. Nell’interpretare l’indicatore occorre ricordare che il suo valore dipende in modo critico dai valori iniziali del saldo primario strutturale e dello stock di debito pubblico, nonché dalla dinamica della parte della spesa collegata all’andamento demografico.

Il valore dell’indicatore 51 stimato sul saldo programmatico di riferimento del 2025 evidenzia un aggiustamento fiscale necessario pari a 8,1 p.p. di PIL, lievemente inferiore agli 8,6 p.p. stimati nel DEF 2021. Tale aggiustamento, se mantenuto costante dal 2030 in poi permetterebbe di raggiungere il target del rapporto debito/PIL al 60 per cento nel 2040. L’indicatore 52 sarebbe invece pari a 0,8 p.p. di PIL, inferiore alla soglia di 2 p.p. di PIL definita dalla Commissione sopra la quale un Paese è considerato ad alto rischio di insolvenza dalla Commissione. Essendo dunque l’indicatore 52 una misura della solvibilità di un paese, l’Italia si conferma in grado di far fronte ai suoi impegni debitori.

L’analisi di sensitività sulla dinamica del debito nel lungo periodo

Data la forte incertezza che caratterizza le previsioni di lungo periodo, nel paragrafo seguente si procede a valutare la robustezza della proiezione del rapporto debito/PIL dello scenario di riferimento illustrato nella precedente sezione. In particolare, vengono costruiti alcuni scenari di sensitività che misurano la risposta del rapporto debito/PIL a shock di natura demografica e macroeconomica seguendo l’approccio usualmente utilizzato dalla Commissione Europea all’interno degli Ageing Reports⁴⁸. Gli scenari sono anche utili a mostrare quanto proiezioni di lungo periodo siano sensibili e rispondano intensamente a variazioni del quadro di riferimento e di singole ipotesi sottostanti.

Sensitività rispetto alle variabili demografiche

L’invecchiamento della popolazione e i flussi migratori sono tra gli aspetti più critici che l’Italia dovrà affrontare nel corso dei prossimi decenni. Assume

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⁴⁷ L’indicatore di medio periodo 51 misura l’aggiustamento del saldo primario strutturale da conseguire in termini cumulati nei cinque anni seguenti all’ultimo anno di previsione tale da garantire il raggiungimento di un livello di debito/PIL pari al 60 per cento nei quindici anni successivi. L’indicatore 52 segnala l’aggiustamento fiscale in termini di saldo primario strutturale che, se realizzato e mantenuto dall’ultimo anno di previsione in poi consentirebbe di conservare l’equilibrio intertemporale di bilancio su un orizzonte infinito. Per maggiori dettagli si rimanda al rapporto: European Commission, Debt Sustainability Monitor 2020, Institutional Papers 143. Febbraio 2021, disponibile su: https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/economy-finance/ip143_en.pdf

⁴⁸ European Commission (2021), The 2021 Ageing Report: Economic and Budgetary Projections for the EU Member States (2019-2070), European Economy, Institutional Paper 148 (si veda https: I /ec.europa.eulinfo/ pu blications /2021 -agei ng-report-economic-and-budgetary-projections-eu- mem ber-states-2019-2070_en ).

MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE 111

DOCUMENTO DI ECONOMIA E FINANZA - SEZ. I PROGRAMMA DI STABILITÀ

particolare importanza valutare distintamente l’impatto delle principali determinanti dell’evoluzione demografica quali: i) il graduale aumento della speranza di vita alla nascita, di circa 2 anni nel 2070; ii) la progressiva riduzione del tasso di fertilità del 20 per cento a partire dal 2020; e iiia) e iiib) riduzione/aumento del flusso netto di immigrati rispetto all’ipotesi base.

Nella Figura IV.5 è riportata l’evoluzione del debito nel lungo periodo a seguito dell’alterazione delle ipotesi sulle variabili demografiche di fertilità e longevità. Lo scenario i) non modifica di molto le previsioni del debito pubblico su PIL dato l’incremento graduale del parametro e la reattività della spesa pensionistica ad esso; tuttavia si osserva che un aumento della speranza di vita, generando un incremento della popolazione, porta ad un miglioramento del rapporto debito/PIL rispetto al baseline. Per contro, ipotizzando una progressiva riduzione del tasso di fertilità (scenario ii) si osserva un marcato incremento del rapporto debito/PIL nel lungo periodo.

FIGURA IV.5: SENSITIVITA’ DEL DEBITO PUBBLICO A UN AUMENTO DELLA SPERANZA DI VITA E UNA RIDUZIONE DEL TASSO DI FERTILITÀ (in percentuale del PIL)

Fonte: Elaborazioni MEF.

L’esercizio di sensitività proposto nella Figura IV.6 mostra i risultati relativi ai due scenari alternativi e simmetrici iiia/iiib. Si osserva un impatto particolarmente rilevante esercitato della variazione dei flussi migratori, ciò in quanto la struttura demografica degli immigranti che entrano in Italia, agisce in modo significativo sulla popolazione residente in età lavorativa. Si determinano un aumento o una riduzione dell’offerta di lavoro che impattano sulla crescita stimata del prodotto interno lordo. Il rapporto debito/PIL nei due scenari alternativi a fine periodo arriva a variare rispetto allo scenario di riferimento di circa 30 p.p..

112 MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE

IV. SENSITIVITÀ E SOSTENIBILITÀ DELLE FINANZE PUBBLICHE

FIGURA IV.6: SENSITIVITA’ DEL DEBITO PUBBLICO A UN AUMENTO/RIDUZIONE DEL FLUSSO NETTO DI IMMIGRATI (in percentuale del PIL)

Fonte: Elaborazioni MEF.

Sensitività rispetto alle variabili macroeconomiche e finanziarie

L’analisi di sensitività sulle variabili macroeconomiche mira a testare la robustezza delle proiezioni del rapporto debito/PIL rispetto ad ipotesi alternative sulle dinamiche più o meno favorevoli della produttività o su scenari alternativi per il mercato del lavoro, ad esempio diversi valori del tasso di occupazione.

Un tipico esercizio di simulazione prevede ipotesi alternative circa la crescita della produttività totale dei Fattori (Tota( Factor Productivity - TFP): più bassa o più alta rispetto allo scenario di riferimento, come riportato in Figura IV.7.

FIGURA IV.7: SENSITIVITA’ DEL DEBITO PUBBLICO AD UNA VARIAZIONE DELLA PRODUTTIVITA’ TOTALE

DEI FATTORI (in percentuale del PIL)

Fonte: Elaborazioni MEF.

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In questo caso si assume che il tasso di crescita della TFP arrivi ad un livello diverso rispetto a quello assunto nello scenario centrale di riferimento di AWG, che è pari al 1 per cento; le ipotesi alternative contemplano valori rispettivamente pari allo 0,8 e 1,2 per cento. Come risultato il tasso di crescita medio annuo del prodotto interno lordo si riduce o aumenta rispettivamente dello 0,22 e 0,28 per cento.

L’impatto della policy sulla sostenibilità del debito

Le simulazioni di sensibilità mettono in evidenza, in particolare, elementi di rischio che possono incidere in modo sfavorevole sulla sostenibilità del debito nel lungo periodo ma, allo stesso tempo, sono utili ad individuare gli ambiti di intervento su cui l’azione di policy potrebbe incidere. In questa sezione si mostrano alcuni esempi degli effetti favorevoli che le politiche intraprese possono avere sul rapporto tra debito e prodotto interno lordo nel lungo periodo.

Le riforme strutturali

Il primo esercizio a cui si vuole fare riferimento riguarda l’impatto delle riforme strutturali contenute nel PNRR e parte dai risultati relativi alla sostenibilità del debito nel medio periodo. In questa sede la simulazione C, che incorpora gli effetti delle riforme sul PIL stimati tramite il modello QUEST, è opportunatamente prolungata fino al 2070, ultimo anno di simulazione. L’incremento rispetto alla simulazione di base A è pari all’effetto complessivo delle riforme sul prodotto interno lordo stimato nel lungo periodo, e pari a 13,4 p.p. di PIL nel 2070. La simulazione mostra che le riforme avranno un impatto significativo sulla sostenibilità - il rapporto debito/PIL a fine periodo si riduce di circa 37 p.p. - anche non tenendo conto degli effetti sul gettito della maggior crescita, come chiarito nel paragrafo relativo all’esercizio di medio periodo.

FIGURA IV.8: IMPATTO DELLA MAGGIOR CRESCITA LEGATA ALLE RIFORME (in percentuale del PIL)

Fonte: Elaborazioni MEF.

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IV. SENSITIVITÀ E SOSTENIBILITÀ DELLE FINANZE PUBBLICHE

La lotta all’evasione

Lo scenario programmatico in cui si collocano gli orientamenti di politica fiscale per il prossimo triennio è caratterizzato in misura prioritaria dall’attuazione del PNRR. In particolare, la Missione 1 - Componente 1 del PNRR, nell’Asse 5 concernente le “Misure di bilancio strutturali - fiscalità e spesa pubblica”, include una serie di riforme che, sul versante delle entrate, sono volte a migliorare la struttura di prelievo, incentivare la tax compliance e contrastare l’evasione fiscale al fine di ridurre i costi per l’adempimento a carico del contribuente e aumentare il gettito del bilancio pubblico, contribuendo a migliorare la sostenibilità delle finanze pubbliche.

Nel quadro di questa strategia complessiva, la Riforma 1.12, “Riforma dell’Amministrazione Fiscale”, correlata all’Asse 5, prevede che saranno adottate diverse misure per incoraggiare l’adempimento degli obblighi fiscali (tax compliance) e migliorare l’efficacia degli audit e dei controlli mirati⁴⁹; inoltre, per attuare queste riforme e aumentare la capacità operativa dell’Amministrazione finanziaria, sarà potenziato l’organico dell’Agenzia delle Entrate.

In virtù di ciò, tra gli obiettivi quantitativi sottoposti a monitoraggio per tutta la fase di attuazione del PNRR, nell’ambito delle misure correlate alla “Riforma dell’Amministrazione fiscale”, è stata inclusa la “Riduzione del tax gap”. Il valore obiettivo dell’indicatore prevede che la “propensione all’evasione” calcolato per tutte le imposte, escluse le imposte immobiliari e le accise, si riduca nel 2024 rispetto al 2019 del 15 per cento del valore di riferimento nel 2019 (Missione 1, Componente 1 del PNRR, M1C1-121). A riprova della capacità dell’amministrazione fiscale di aumentare la compliance fiscale, tale indicatore è già stato interessato da una flessione molto significativa nei due anni precedenti il 2019 (passando dal 21,2 al 18,5 per cento). L’obiettivo quantitativo prevede che la propensione all’evasione - anche in ragione delle misure prese - dovrà ridursi ulteriormente almeno al 15,8 per cento entro il 2024, con un obiettivo intermedio per il 2023. In altri termini, le riforme previste nell’ambito del PNRR dovranno essere in grado di ridurre l’evasione fiscale per un ammontare pari a circa 12 miliardi di euro, 0,67 per cento del PIL, nel 2024 rispetto al 2019.

La simulazione di lungo periodo proposta contempla un miglioramento permanente rispetto al valore di base del saldo di bilancio di pari importo per illustrare il potenziali effetti sul debito di lungo periodo. È evidente che la simulazione ha uno scopo illustrativo e che non necessariamente il miglioramento deve tradursi in un aumento permanente del gettito; è possibile, ad esempio, che il maggiore gettito venga utilizzato per ridurre l’imposizione di natura distorsiva con effetti benefici di lungo periodo, in questo caso, sulla crescita; il risultato finale si tradurrebbe, comunque, in un abbassamento del rapporto debito/PIL.

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⁴⁹ Tra le misure previste si evidenziano: i) la creazione della banca dati e dell’infrastruttura informatica dedicata per il rilascio della dichiarazione precompilata IVA; ii) il miglioramento della qualità della banca dati per le comunicazioni per l’adempimento spontaneo (cosiddette “lettere di compliance”), anche al fine di ridurre l’incidenza di falsi positivi, aumentando gradualmente il numero di comunicazioni inviate ai contribuenti; iii) la riforma dell’attuale legislazione per garantire sanzioni amministrative effettive contro gli esercenti privati che rifiutino il pagamento elettronico; iv) il completamento del processo di pseudonimizzazione e analisi dei big data funzionati a rendere più efficaci l’analisi del rischio e le selezioni dei contribuenti da sottoporre a controllo. Per una descrizione sintetica della riforma fiscale in atto si rimanda al Cap III del PNR, Par. “Un sistema fiscale più equo ed efficace” e ai riferimenti ivi contenuti.

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FIGURA IV.9: IMPATTO DELLA MAGGIORE TAX COMPLIANCE (in percentuale del PIL)

Fonte: Elaborazioni MEF.

La spesa pensionistica

L’ultimo insieme di simulazioni trasla, in termini di diversi andamenti del rapporto debito/PIL, l’impatto delle riforme pensionistiche che si sono succedute e commentate nel Focus “Le tendenze di medio-lungo periodo del sistema pensionistico italiano”. È evidente che tutti gli interventi adottati nel tempo, culminati nelle riforme del 2011, con il passaggio finale al sistema contributivo, hanno contribuito a rafforzare significativamente la sostenibilità del debito pubblico.

FIGURA IV.10: IMPATTO DELLE RIFORME PENSIONISTICHE (in percentuale del PIL)

Fonte: Elaborazioni MEF.

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V. AZIONI INTRAPRESE E LINEE DI TENDENZA

V.1 LA MANOVRA DI FINANZA PUBBLICA 2022

La manovra di finanza pubblica 2022¹ è orientata a sostenere la ripresa economica nella fase di uscita dall’emergenza pandemica e prevede interventi con un orizzonte di medio e lungo termine che integrano le risorse previste con il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR), tramite il potenziamento degli investimenti pubblici e privati. A queste misure si aggiungono quelle per la riduzione della pressione fiscale per le famiglie e le imprese, quelle per la tutela dell’occupazione, per il sociale e per il finanziamento della sanità, dell’istruzione, dell’università e della ricerca. Nel complesso, la manovra comporta un aumento dell’indebitamento netto di circa 23,2 miliardi nel 2022, 29,6 miliardi nel 2023, 25,6 miliardi nel 2024 e 30,6 miliardi nel 2025. Tra gli ulteriori provvedimenti adottati alla fine del 2021 rientra il D.Lgs. n. 230/2021, istitutivo dell’Assegno unico e universale per i figli a carico. (Tavola V.1).

TAVOLA V.1 - EFFETTI DELLA MANOVRA DI FINANZA PUBBLICA 2022 E DEL D. Lgs. n. 230/2021 SULL’INDEBITAMENTO NETTO DELLA PA (valori In milioni; al lordo degli oneri riflessi)
	2O21	2O22	2O23	2O24	2O25
Legge di bilancio 2O22 (L. n. 234/2O21)	1	—23.241	—29.613	—25.619	—30.597
D.L. 146/2O21 (convertito dalla L. n. 215/2O21)	298	18	29	55	24
TOTALE MANOVRA	299	—23.223	—29.584	—25.564	—30.573
Variazione netta entrate	282	—15.245	—12.451	—15.423	—17.046
Variazione netta spese	—17	7.978	17.134	10.141	13.527
-spese correnti	944	3.397	8.405	6.574	4.695
-spese conto capitale	—961	4.581	8.729	3.567	8.832
D.Lgs 23O/2O21	O	4	8	8	8
Variazione netta entrate	0	3.704	6.408	6.138	6.059
Variazione netta spese	0	3.700	6.400	6.130	6.051
INDEBITAMENTO NETTO	299	—23.219	—29.577	—25.556	—30.565
In % del PIL	0,02	—1,23	—1,50	—1,25	—1,45
FABBISOGNO	299	—17.035	—29.113	—28.392	—33.254
In % del PIL	0,02	—0,90	—1,48	—1,39	—1,58
SALDO NETTO DA FINANZIARE	93	—45.414	—52.419	—39.901	—43.143
In % del PIL	0,01	—2,41	—2,67	—1,96	—2,05
Nota: Eventuali imprecisioni derivano da arrotondamenti.

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¹ La manovra si compone degli effetti finanziari della legge di bilancio per il 2022 (legge 30 dicembre 2021, n. 234) e degli effetti del D.L. 21 ottobre 2021, n. 146 (recante “Misure urgenti in materia economica e fiscale, a tutela del lavoro e per esigenze indifferibili”) convertito dalla legge 17 dicembre 2021, n. 215. Si ricorda, inoltre, che la legge di bilancio (cfr. articolo 1, commi 656-657) ha recepito le disposizioni previste dal D.L. 10 dicembre 2021, n. 209 (recante “Misure urgenti finanziarie e fiscali”) che comportano effetti finanziari nel 2021.

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In media nel periodo 2022-2025, circa il 55 per cento degli interventi espansivi riguarda misure sul versante delle entrate. L’aumento netto delle spese pesa per il restante 45 per cento, di cui poco più della metà è relativo a spese in conto capitale².

Il differente effetto sui saldi dipende dalla natura degli interventi e dai diversi criteri di contabilizzazione delle operazioni sul bilancio dello Stato, sul fabbisogno e sul conto consolidato della PA.

FIGURA V.1 - EFFETTI NETTI DELLA MANOVRA DI FINANZA PUBBLICA 2022 PER PRINCIPALI SETTORI DI INTERVENTO SULL’INDEBITAMENTO NETTO DELLA PA (valori in milioni)

Nota: Il segno (+) indica un peggioramento dell’indebitamento netto, il segno (-) indica un miglioramento

dell’indebitamento netto.

Riduzione della pressione fiscale

Tra gli interventi previsti a riduzione della pressione fiscale, è disposta la revisione dell’IRPEF tramite la rimodulazione delle aliquote e dei corrispondenti scaglioni e la riorganizzazione della disciplina sulle detrazioni per reddito da lavoro dipendente e assimilati, da lavoro autonomo e da pensioni. Nello specifico, le aliquote IRPEF passano da cinque a quattro, restando inalterati i livelli di quella minima (23 per cento) e di quella massima (43 per cento la cui soglia di applicazione si riduce da 75.000 euro a 50.000). È ridotta di due punti l’aliquota relativa al secondo scaglione (dal 27 per cento a 25 per cento) e di tre punti quella del terzo scaglione (dal 38 per cento al 35 per cento), il cui limite superiore scende da 55.000 a 50.000 euro. Viene eliminata l’aliquota del 41 per cento. Le detrazioni d’imposta

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² Per un maggior dettaglio sugli effetti finanziari sull’indebitamento netto della manovra di finanza pubblica 2022 si veda la Tavola Al in Appendice, mentre per ulteriori elementi informativi sui contenuti e sugli effetti della manovra sui saldi di finanza pubblica si rinvia alla Nota tecnico-illustrativa alla legge di bilancio per il 2022 disponibile al seguente indirizzo: https://www.rgs.mef.gov.it/ Documenti/VERSIONE-I/Attivit--i/Contabilit e finanza_pubblica/PRdEF/2022/NotaTecnico-Illustrativa lb-2022 2024.pdf

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V. AZIONI INTRAPRESE E LINEE DI TENDENZA

per le principali tipologie di contribuenti sono modificate aumentandone l’importo e ampliandone la platea di riferimento. I redditi fino a 15.000 euro continuano a percepire il trattamento integrativo (cd. bonus IRPEF da 100 euro), mentre quelli da 15.000 a 28.000 euro lo ricevono in base all’ammontare delle detrazioni spettanti. A partire da questa soglia il trattamento integrativo viene incorporato nella detrazione dell’imposta che si riduce progressivamente a zero in corrispondenza di un livello di reddito pari a 50.000 euro.

A decorrere dal 2022 è abrogata l’IRAP per le persone fisiche che esercitano attività commerciali, arti e professioni.

Sono state comunque introdotte disposizioni per compensare la riduzione del gettito della compartecipazione IRPEF delle Autonomie speciali per gli anni 2022-2024 e per ristorare le Regioni e le Province autonome delle minori entrate derivanti dalla riforma IRAP a decorrere dall’esercizio 2022.

Per il solo anno 2022 si stabilisce a beneficio dei lavoratori dipendenti, con esclusione dei rapporti di lavoro domestico, l’esonero a determinate condizioni di 0,8 punti percentuali sulla quota dei contributi previdenziali per l’invalidità, la vecchiaia e i superstiti a carico del lavoratore.

È differita inoltre al 1° gennaio 2023 la decorrenza delle imposte sul consumo dei manufatti in plastica ad uso singolo (cd. plastic tax) e sul consumo delle bevande edulcorate confezionate (cd. sugar tax).

Sono adottate, altresì, specifiche disposizioni che, recependo anche gli orientamenti della sentenza della Corte costituzionale n. 120 del 2021, pongono a carico dello Stato gli aggi sulle attività di riscossione fiscale.

Misure per le imprese

A sostegno delle imprese viene incrementato il fondo di garanzia per le PMI e sono previste nuove risorse per gli operatori del settore agricolo.

Sono finanziati gli interventi per il sostegno alla transizione industriale del sistema produttivo nazionale alle politiche europee in materia di lotta ai cambiamenti climatici ed è rafforzato il sostegno all’internazionalizzazione delle imprese italiane.

Investimenti

Per il rilancio degli investimenti privati, sono prorogati i crediti di imposta per l’acquisizione di beni strumentali e in ricerca e sviluppo “Transizione 4.0” e vengono rifinanziati sia la misura agevolativa “nuova Sabatini” che i contratti di sviluppo diretti al sostegno di programmi di investimento produttivi strategici ed innovativi di grandi dimensioni. La legge di bilancio ha previsto una rimodulazione delle aliquote di agevolazione ed esteso la durata delle detrazioni fiscali per le spese relative agli interventi di efficientamento energetico, di ristrutturazione edilizia e per l’acquisto di mobili ed elettrodomestici in fase di ristrutturazione e per le spese relative al recupero o restauro delle facciate degli edifici e alla sistemazione a verde. Sono reperite nuove risorse per gli interventi di supporto alle attività svolte dai soggetti italiani coinvolti nella realizzazione degli importanti progetti di comune interesse europeo.

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Una parte rilevante della manovra ha riguardato le misure dirette al potenziamento degli investimenti pubblici (oltre 112 miliardi di stanziamenti aggiuntivi nel periodo 2022-2036 compreso l’adeguamento del fondo per l’attuazione del Next Generation EU). Si tratta in gran parte di interventi di medio lungo termine, la cui portata finanziaria potrà essere apprezzata appieno in un arco temporale che va oltre il triennio di programmazione. È incrementato il fondo per lo sviluppo e la coesione e sono autorizzate risorse per il contratto di programma RFI 2022-2026 e per quello Anas 2021-2025. Altre misure sono dirette a promuovere la sostenibilità della mobilità urbana, il trasporto ferroviario ad alta velocità e la messa in sicurezza di strade, ponti, viadotti e scuole. Sono previste, inoltre, risorse per lo svolgimento del Giubileo 2025 e per la ricostruzione delle aree colpite dal sisma in Centro Italia tramite l’erogazione di finanziamenti agevolati di durata venticinquennale per la ricostruzione privata.

Misure per il contenimento dei prezzi del settore elettrico e del gas naturale

In continuità con analoghi interventi già intrapresi nel corso dell’anno 2021, per il primo trimestre 2022, al fine di contenere gli aumenti dei prezzi nel settore elettrico e del gas naturale sono state previste risorse per l’annullamento delle aliquote relative agli oneri generali di sistema applicate alle utenze domestiche e alle utenze non domestiche in bassa tensione, per altri usi, con potenza disponibile fino a 16,5 kW, la riduzione degli oneri per le restanti utenze elettriche non domestiche e l’abbattimento delle aliquote relative agli oneri generali di sistema per il settore del gas. Per il primo trimestre 2022 è inoltre stabilita la riduzione dell’Iva al 5 per cento per il gas naturale per tutte le utenze e vengono rideterminate le agevolazioni relative alle tariffe elettriche e le compensazioni per la fornitura di gas naturale riconosciute ai clienti domestici economicamente svantaggiati e a quelli in gravi condizioni di salute (vedi anche infra).

Lavoro e previdenza

In materia di lavoro si è proceduto al riordino della normativa sugli ammortizzatori sociali prevedendo l’ampliamento delle tutele di integrazione salariale e incrementi nelle prestazioni sia di integrazione salariale sia di tutela dalla disoccupazione. Inoltre, sono riconosciuti esoneri contributivi per lavoratori provenienti da imprese in crisi e mirati al sostegno al reddito nel processo di uscita dalla fase emergenziale. Viene incrementato il fondo sociale per l’occupazione e la formazione e sono prorogati alcuni trattamenti di integrazione salariale connessi all’emergenza epidemiologica e quelli per i lavoratori di Alitalia in amministrazione straordinaria.

In ambito previdenziale viene introdotta, per i soggetti che maturano i requisiti nell’anno 2022, la possibilità di accesso al pensionamento anticipato con un minimo di 64 anni di età e 38 anni di anzianità contributiva (cd. “Quota 102”). Sono prorogati per l’anno 2022 i regimi del trattamento pensionistico anticipato cd opzione donna e dell’ape sociale con estensione ad altre categorie professionali. Sono previste, inoltre, risorse per favorire, su base convenzionale, l’uscita anticipata dei lavoratori dipendenti di piccole e medie imprese in crisi, che abbiano raggiunto un’età anagrafica di almeno 62 anni.

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V. AZIONI INTRAPRESE E LINEE DI TENDENZA

Politiche sociali, famiglia, giovani e pari opportunità

In questo settore rilevano, in particolare, le disposizioni che prevedono la messa a regime dal 1° marzo 2022 dell’assegno unico e universale³. L’assegno è definito unico poiché è finalizzato alla semplificazione ed al potenziamento degli interventi già esistenti diretti a sostenere la genitorialità e la natalità, ed universale in quanto viene garantito in misura minima a tutte le famiglie con figli a carico. L’entità dell’assegno è determinata sulla base delle caratteristiche e della condizione economica del nucleo familiare mediante l’indicatore della situazione economica equivalente (ISEE). L’assegno è modulato in modo progressivo: si va da un massimo di 175 euro per ciascun figlio minore con ISEE fino a 15mila euro, a un minimo di 50 euro per ciascun figlio minore in assenza di ISEE o con ISEE pari o superiore a 40mila euro. Nel caso di figli maggiorenni con età inferiore a 21 anni gli importi base sono sostanzialmente dimezzati e sono previste maggiorazioni nel caso di figli con disabilità, di nuclei numerosi e per l’eventuale perdita economica subita dal nucleo familiare rispetto alle prestazioni che si sarebbero percepite prima della riforma.

Tra gli altri interventi, viene aumentato il finanziamento per il reddito di cittadinanza per circa 1 miliardo annuo dal 2022; è stabilizzato il congedo di paternità a 10 giorni; sono rifinanziati il fondo di garanzia per la prima casa e la card diciottenni.

Infine, si prevedono risorse sia per favorire l’inclusione dei soggetti con disabilità e il sostegno ai non autosufficienti, ivi incluso l’incremento del fondo di solidarietà comunale per il potenziamento del trasporto scolastico di studenti disabili, sia per il conseguimento della parità di genere e per il contrasto alla violenza sulle donne.

Misure per Regioni ed Enti locali

A beneficio degli Enti territoriali si dispone la riduzione del concorso alla finanza pubblica delle Regioni a statuto speciale e delle Province autonome di Trento e Bolzano; l’assegnazione di risorse per il risanamento dei Comuni che presentano deficit strutturali imputabili a caratteristiche socio-economiche o di quelli con meno di 5.000 abitanti che si trovino in difficoltà economiche; l’attribuzione di contributi ai Comuni sedi di Città metropolitane con disavanzo pro-capite superiore a 700 euro. È consentita, inoltre, la rinegoziazione dei termini finanziari delle anticipazioni di liquidità concesse nel corso degli anni alle Regioni e agli Enti locali per il pagamento dei debiti commerciali⁴. A questi interventi si aggiungono il rifinanziamento del trasporto pubblico locale, i contributi per

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³ Il D.L. 21 ottobre 2021, n. 146 convertito con modificazioni dalla legge 17 dicembre 2021, n. 215, all’art. 17, c. 1, ha incrementato a decorrere dal 2022 di 6 miliardi annui il Fondo assegno universale e servizi alla famiglia, riducendo contestualmente per lo stesso importo il Fondo per la riforma del sistema fiscale, istituito con l’art. 1, c. 2 della legge n. 178/2020. Queste somme sono indirizzate alla messa a regime, dell’assegno unico e universale, la cui disciplina è stata poi definita con il D. Lgs. 21 dicembre 2021, n. 230 che ha previsto per tale finalità ulteriori risorse reperite attraverso la soppressione delle detrazioni per figli a carico fino all’età di ventuno anni e il superamento di previgenti strumenti di sostegno alle famiglie e alla natalità. Complessivamente per l’assegno unico universale è prevista una maggiore spesa pari ad oltre 6 miliardi a regime dal 2023.

⁴ Ai sensi del D.L. 8 aprile 2013, n. 35 convertito dalla legge 6 giugno 2013, n. 64 e successive modifiche e integrazioni.

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l’esercizio delle funzioni fondamentali delle Province e Città metropolitane, le risorse per la salvaguardia e la valorizzazione della montagna, per il sostegno dei Comuni totalmente e parzialmente montani delle Regioni e delle Province autonome e per lo sviluppo dei servizi sociali per le Regioni Sicilia e Sardegna.

Sanità

In ambito sanitario viene incrementato il livello di finanziamento del fabbisogno sanitario nazionale e sono previste risorse per l’acquisto di vaccini anti Sars-cov2 e di farmaci per la cura dei pazienti affetti da Covid-19 e di farmaci innovativi. È finanziata, inoltre, la formazione specialistica dei medici, aumentando il numero dei posti a disposizione per le varie specializzazioni sino a circa 12.000.

Misure per il pubblico impiego

Nel settore del pubblico impiego sono previste risorse per l’attuazione dei nuovi ordinamenti professionali stabiliti dalla contrattazione 2019-2021, per i trattamenti accessori del personale e per la formazione dei dipendenti della pubblica amministrazione. Viene istituito, inoltre, un apposito fondo per le assunzioni di personale a tempo indeterminato da parte delle amministrazioni dello Stato, degli enti pubblici non economici nazionali e delle agenzie. Altre risorse sono dirette alla valorizzazione della professionalità dei docenti e dei dirigenti scolastici.

Scuola, università e ricerca

In ambito scolastico sono prorogati fino al termine delle lezioni dell’anno 2021/2022 gli incarichi temporanei di personale docente e tecnico amministrativo con contratto a tempo determinato. Inoltre, sono incrementate le risorse, nell’ambito del Fondo di solidarietà comunale, per il potenziamento dell’offerta degli asili nido e dei servizi educativi per l’infanzia.

A favore dell’università e della ricerca sono previsti: l’incremento del fondo di finanziamento ordinario delle Università, di quello per il finanziamento ordinario degli enti di ricerca, il rifinanziamento del fondo italiano per la scienza e l’istituzione del fondo per le scienze applicate, destinato a promuovere la competitività del sistema produttivo nazionale, attraverso la valorizzazione della ricerca industriale e dello sviluppo.

FOCUS	Contrasto all’evasione fiscale
	Nel corso del 2021 sono stati riscossi complessivamente dall’Agenzia delle Entrate 13,8 miliardi di euro dall’attività di promozione della compliance e dall’attività di controllo, di cui 8,1 miliardi di euro derivano dai versamenti diretti su atti emessi dall’Agenzia, circa 1,7 miliardi di euro sono il risultato dell’attività di promozione della compliance e 4 miliardi di euro rappresentano le somme recuperate a seguito di riscossione coattiva.
	I risultati del 2021, in analogia con quelli del 2020, sono stati condizionati dagli effetti dell’emergenza sanitaria Covid-19 e degli interventi normativi adottati nel corso dell’anno dal legislatore per sostenere le attività economiche (vedi Figura R.1).

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V. AZIONI INTRAPRESE E LINEE DI TENDENZA

FIGURA R.1: RISULTATI DELLA LOTTA ALL’EVASIONE: ENTRATE TRIBUTARIE ERARIALI E NON ERARIALI (in milioni di euro)

Fonte: Agenzia delle Entrate.

Le stime dell’evasione fiscale e contributive, pubblicate nella “Relazione sull’Economia Non Osservata e sull’Evasione Fiscale e Contributiva – Aggiornamenti per gli anni 2014-2019”5, mostrano una dinamica di netto miglioramento della tax compliance e confermano l’efficacia delle azioni di contrasto all’evasione fiscale adottate negli anni più recenti.

Per il periodo 2014-2019, il valore medio del tax gap complessivo si attesta a circa 105,2 miliardi di euro, di cui 93,5 miliardi si riferiscono alle entrate tributarie e 11,6 miliardi alle entrate contributive sottratte al bilancio pubblico, e segnalano una riduzione complessiva in termini assoluti di circa 10 miliardi, ovvero di oltre il 9 per cento.

Nel 2019, ultimo anno preso a riferimento per la stima, l’evasione tributaria e contributiva si è ridotta di 3,1 miliardi di euro (-3 per cento rispetto al 2018). A questo risultato ha contribuito in misura significativa la riduzione dell’evasione tributaria per 3,5 miliardi (-3,9 per cento rispetto al 2018), mentre l’evasione contributiva ha mostrato un aumento di circa 429 milioni (+3,5 per cento rispetto al 2018). Tra le principali voci di imposta si è registrata una contrazione assai marcata dell’evasione IVA (pari a circa 4 miliardi di euro) che è passata da circa 31,8 miliardi di euro nel 2018 a quasi 27,8 miliardi di euro nel 2019.

Lo stesso trend positivo risulta confermato dalla propensione al gap delle entrate tributarie, ovvero dal tax gap in percentuale dell’imposta che si potrebbe teoricamente riscuotere nel caso di perfetto adempimento da parte dei contribuenti6. Nel periodo 2014-2019 la propensione al gap diminuisce dal 22,1 per cento al 18,4 per cento (-3,7 punti percentuali), con un miglioramento significativo nel corso dell’ultimo biennio (si è registrata infatti una riduzione di 1,6 punti percentuali nel 2018 rispetto al 2017 e di ulteriori 0,9 punti percentuali nel 2019 rispetto al 2018). In linea con gli andamenti in termini assoluti, l’andamento della propensione è strettamente legato alla riduzione della propensione al gap IVA, pari a quasi 7 punti percentuali nel periodo considerato, di cui 6,2 punti percentuali nell’ultimo biennio d’imposta (riduzione di 2,9 punti percentuali nel 2019 e 3,3 punti percentuali nel 2018).

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⁵ Vedi https://www.mef.g0V.it/documenti-allegati/2021/Aggiornamento-anni-2014-2019-Relazione-sullEconomia-non-osservata-e-sullevasione-fiscale-e-contributiva.pdf.

⁶ L’andamento del tax gap in termini relativi - e non assoluti - è un indicatore particolarmente utile in quanto consente di valutare in modo più accurato il trend della propensione a evadere da parte dei contribuenti.

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In Italia, l’evasione dell’IVA resta comunque elevata nel confronto europeo (nel 2019, l’Italia risultava al quinto posto tra i paesi a più alta evasione IVA, dopo Lituania, Malta, Grecia e Romania⁷), anche se le politiche antievasione hanno contribuito a recuperi signi-ficativi delle entrate evase a partire dal biennio 2018-19.

In prospettiva, gli obiettivi di riduzione del tax gap dovranno essere ancora più am-biziosi. Si ricorda che tra gli obiettivi quantitativi sottoposti a monitoraggio per tutta la fase di attuazione del PNRR, nell’ambito delle misure correlate alla “Riforma dell’Ammini-strazione fiscale”, è stata inclusa la “Riduzione del tax gap”. Il valore obiettivo dell’indica-tore prevede che la “propensione all’evasione” calcolato per tutte le imposte, escluse le im-poste immobiliari e le accise, si riduca nel 2024 rispetto al 2019 del 15 per cento del valo-re di riferimento nel 2019 (Missione 1, Componente 1 del PNRR, M1C1-121). È previsto uno step intermedio (M1C1-116) che assicurerà che la medesima “propensione all’evasione” sia inferiore nel 2023 rispetto al 2019 del 5 per cento del valore di riferimento del 2019.

L’indicatore di riferimento per gli obiettivi previsti nell’ambito del PNRR è già stato interessato da una flessione molto significativa negli ultimi due anni, pari al 12,7 per cen-to (owero 2,7 punti percentuali calcolati sul valore di 21,2 per cento). In particolare, la riduzione è stata pari all’8 per cento nel 2018 rispetto al 2O17 (owero 1,7 punti percentuali su 21,2 per cento) e pari al 5,1 per cento nel 2019 rispetto al 2018 (owero un punto per-centuale su 19,5 per cento). Più precisamente, l’obiettivo quantitativo di riferimento per il PNRR prevede che la propensione al gap dovrà ridursi almeno al 15,8 per cento entro il 2024, ovvero di ulteriori 2,7 punti percentuali su un valore di riferimento del 18,5 per cen-to (M1C1-121), e almeno al 17,6 per cento entro il 2023, che implica una riduzione di cir-ca 0,9 punti percentuali (M1C1-116).

Sotto il profilo del miglioramento della compliance e dell’equità del prelievo, la ri-duzione del tax gap dovrà continuare a contribuire a realizzare il principio costituzionale secondo cui tutti debbono concorrere alle spese pubbliche in ragione della loro capacità contributiva. Per stabilire una stretta connessione tra i risultati derivanti dal miglioramen-to della tax compliance e la restituzione ai cittadini delle entrate recuperate, il Governo ha di recente introdotto un nuovo Fondo per la riduzione della pressione fiscale alimentato con le maggiori entrate permanenti derivanti dal contrasto all’evasione.

L’articolo 1, comma 3, della Legge di Bilancio 2021-2023 ha introdotto un nuovo meccanismo di alimentazione del Fondo per la riduzione della pressione fiscale (d’ora in avanti “Fondo”) cui sono destinati i proventi delle maggiori entrate legate al miglioramen-to dell’adempimento spontaneo (tax compliance) che - nel rispetto degli obiettivi di finan-za pubblica - potranno essere restituite, in tutto o in parte, ai contribuenti sotto forma di riduzione del prelievo⁸.

Per determinare le risorse da destinare al Fondo, si considerano ogni anno le maggiori en-trate derivanti dal miglioramento dell’adempimento spontaneo che sono indicate, con rife-rimento al terzo anno precedente alla predisposizione della Legge di Bilancio, nella

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⁷ European Commission, Directorate-Generai for Taxation and Customs Union, VAT gap in the EU: report 2021, Publications Office, 2021, https: I /data.europa. eu I doi / 10.2778/ 30877.

⁸ Si ricorda che le risorse che venivano destinate al precedente “Fondo per la riduzione della pressione fiscale” erano quantificate esclusivamente sulla base delle entrate erariali derivanti da attività di accertamento e controllo (ruoli), degli interessi e delle sanzioni. In altri termini, si teneva conto dell’attività di contrasto all’evasione fiscale finalizzata al recupero del gettito evaso, come i ruoli, ma non di quella orientata al miglioramento dell’adempimento spontaneo da parte dei contribuenti, la cd. tax compliance: la prima componente di fatto rappresenta l’evasione cumulata nel passato; la seconda componente è strettamente connessa all’evasione che si è determinata in quel periodo d’imposta e costituisce l’unica autentica base di riferimento per introdurre meccanismi incentivanti di riduzione della pressione fiscale. A differenza del previgente meccanismo, il nuovo Fondo viene alimentato con le sole entrate generate dal miglioramento dell’adempimento spontaneo dei contribuenti (tax compliance) e potrà essere destinato al finanziamento di interventi di riduzione della pressione fiscale, con l’obiettivo di creare un collegamento diretto tra il recupero di entrate derivante dal contrasto all’evasione e la diminuzione del carico fiscale sui contribuenti “onesti”.

124 MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE

V. AZIONI INTRAPRESE E LINEE DI TENDENZA

“Relazione sull’economia non osservata e sull’evasione fiscale e contributiva”. La va-lutazione per l’anno 2021 doveva pertanto fare riferimento alla variazione della tax com-pliance riferita all’anno d’imposta 2018. Tale valutazione è stata illustrata nel “Rapporto sui risultati conseguiti in materia di misure di contrasto all’evasione fiscale e contributiva - Anno 2021” (d’ora in avanti “Rapporto evasione”), pubblicato contestualmente alla Nota di aggiornamento del Documento di economia e finanza 2O219. In aggiunta, la norma vigente prevede due condizioni necessarie per determinare le risorse da destinare al Fondo. La prima condizione si riferisce alla definizione delle maggiori entrate “permanenti”10; la se-conda condizione concerne il rispetto degli obiettivi programmatici di finanza pubblica11.
In sede di predisposizione della Nota di aggiornamento del Documento di economia e finanza e del Rapporto evasione, il Governo ha confermato di ridurre la pressione fiscale, utilizzando prioritariamente le risorse derivanti dal contrasto all’evasione nell’ambito della sessione di bilancio. Al finanziamento dell’intervento di revisione dell’Irpef inserito nella Legge di Bilancio per il triennio 2022-2024 sono state destinate le maggiori risorse deri-vanti, in primo luogo, dalla riduzione dell’evasione fiscale, quantificate in sede di predispo-sizione della Nota di aggiornamento del DEF, in 4.357 milioni di euro12.
Lo scenario programmatico in cui si collocano gli orientamenti di politica fiscale per il prossimo triennio sarà caratterizzato in misura prioritaria dall’attuazione del PNRR. In particolare, la Missione 1 Componente 1 del PNRR, nell’Asse 5 concernente le “Misure di bilancio strutturali - fiscalità e spesa pubblica”, include una serie di riforme che, sul ver-sante delle entrate, sono volte a migliorare la struttura di prelievo, incentivare la tax compliance e contrastare l’evasione fiscale al fine di ridurre i costi per l’adempimento a carico del contribuente e aumentare il gettito del bilancio pubblico, contribuendo a miglio-rare la sostenibilità delle finanze pubbliche.
Nel quadro di questa strategia complessiva, la Riforma 1.12, “Riforma dell’Ammini-strazione Fiscale”, correlata all’Asse 5, prevede che saranno adottate diverse misure per incoraggiare l’adempimento degli obblighi fiscali (tax compliance) e migliorare l’efficacia degli audit e dei controlli mirati, tra cui:
•	la creazione della banca dati e dell’infrastruttura informatica dedicata per il rilascio della dichiarazione precompilata IVA;
•	il miglioramento della qualità della banca dati per le comunicazioni per l’a-dempimento spontaneo (cosiddette “lettere di compliance”), anche al fine di ridurre l’inci-denza di falsi positivi, aumentando gradualmente il numero di comunicazioni inviate ai contri¬buenti;
•	la riforma dell’attuale legislazione per garantire sanzioni amministrative effettive contro gli esercenti privati che rifiutino il pagamento elettronico;

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⁹ https://www.dt.mef.gov.it/export/sites/sitodt/modules/documenti_it/analisi_progammazione/
document_i_programmatici/nadef_2021/Rapporto_evasione_fiscale_e_contributiva.pdf.

¹⁰ In particolare, tale condizione prevede, principalmente, che le maggiori entrate sono considerate permanenti se per i tre anni successivi a quello oggetto di quantificazione, la somma algebrica della stima della variazione delle entrate derivanti in ciascun anno dal miglioramento dell’adempimento spontaneo risulti non negativa. Tale condizione implica, di fatto, che il miglioramento della tax compliance registrato nel 2018 non sia stato successivamente annullato da un peggioramento della tax compliance nel triennio successivo 2019-2021.

¹¹ Tale condizione prevede che, nel rispetto degli obiettivi programmatici di finanza pubblica, la Nota di aggiornamento del Documento di economia e finanza indichi la quota delle maggiori entrate permanenti rispetto alle previsioni tendenziali formulate per il Documento di economia e finanza, derivanti dal miglioramento dell’adempimento spontaneo da destinare al Fondo. Vi sono, quindi, due ulteriori passaggi: i) la verifica dell’ammontare delle maggiori entrate rispetto alle previsioni formulate per il Documento di economia e finanza; ii) l’indicazione della quota delle maggiori entrate permanenti da destinare al Fondo per la riduzione della pressione fiscale.

¹² A queste si sono aggiunte le risorse già stanziate per la riforma fiscale dal Governo precedente (2 miliardi nel 2022 e 1 miliardo a regime) e ulteriori risorse definite dal Governo attuale. Complessivamente, le risorse da attribuite al Fondo per la riduzione della pressione fiscale sono state stabilite in 6 miliardi per il 2022 e 7 miliardi per il 2023 e 2024.

MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE 125

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•	il completamento del processo di pseudonimizzazione e analisi dei big data funzionali a rendere più efficaci l’analisi del rischio e le selezioni dei contribuenti da sotto-porre a controllo.
Per attuare queste riforme e aumentare la capacità operativa dell’Amministrazione finanziaria, sarà potenziato l’organico dell’Agenzia delle entrate con 4.113 unità di perso-nale, in linea con il suo “Piano della performance 2021-2023”.
Inoltre, per ridurre la propensione all’evasione, il Governo awierà un riesame delle possibili azioni per ridurre l’evasione fiscale nella forma dell’omessa fatturazione nei settori più esposti e adotterà prowedimenti sulla base dei suoi esiti. Per raggiungere questi obiet-tivi e nell’ambito della Riforma 1.12, nel PNRR sono infatti esplicitamente previsti due Traguardi:
i)	il Traguardo M1C1-101, con scadenza entro il quarto trimestre del 2021, pre-vede la pubblicazione di una “Relazione per orientare le azioni del Governo volte a ridurre l’evasione fiscale dovuta alla omessa fatturazione, in particolare nei settori più esposti all’evasione fiscale, anche attraverso incentivi mirati per i consumatori”;
ii)	il Traguardo M1C1-103, punto v), con scadenza entro il secondo trimestre del 2022, prevede l’entrata in vigore di atti di diritto primario e derivato che attuano azioni complementari efficaci basate sul riesame di eventuali misure per ridurre l’evasione fiscale dovuta alla omessa fatturazione.
La Relazione di cui al punto i) - pubblicata il 31 dicembre 2021 - ha individuato al-cune possibili misure per ridurre l’evasione da omessa fatturazione13, generata dai casi in cui venditore e acquirente si accordano per evadere e i comportamenti collusivi e fraudo-lenti non risultano tracciabili. L’evasione IVA “con consenso” deriva principalmente da fe-nomeni di omessa fatturazione che nei casi più estremi può determinare l’assenza comple-ta di adempimenti tributari (cd. “evasori totali” o soggetti privi di partita IVA). L’omessa fatturazione è dovuta, infatti, a un consenso tra operatori nella transazione economica, ovvero tra fornitori e acquirenti di beni e prestazioni di servizi. Va, a proposito, ricordato che, sotto il profilo del monitoraggio, ad oggi non esistono stime ufficiali della disaggrega-zione tra gap IVA con consenso, e quindi da omessa fatturazione, e gap IVA senza consen-so, e quindi da omessa dichiarazione in presenza di fatturazione. Per colmare questa lacu-na informativa, la Commissione incaricata di redigere la Relazione evasione ha posto, tra le sue priorità, quella di fornire una scomposizione del gap IVA nel 2022, anche attraverso un’attività di collaborazione tra l’Agenzia delle entrate, l’ISTAT e il Dipartimento delle finanze.
In relazione agli obiettivi di miglioramento della compliance, occorre evidenziare che l’attuale contesto normativo e organizzativo dell’Amministrazione finanziaria non con-sente ancora di utilizzare massivamente le informazioni relative alle transazioni effettuate per orientare l’attività di controllo, o per motivare una sorta di “accertamento automatico” nei confronti del venditore finale che omette di fatturare o di dichiarare la vendita pagata elettronicamente. Pertanto, l’aspetto prioritario nel contrasto all’evasione da omessa fattu-razione è l’analisi del rischio, che, tramite l’utilizzo efficiente e massivo delle informazioni e delle tecnologie disponibili, potrebbe consentire di ridurre il livello di asimmetria infor-mativa in cui si trova ad operare l’Amministrazione finanziaria.
In termini operativi, vi sono oggi forti potenzialità nell’analisi del rischio, compreso quello di omessa fatturazione, che derivano sia dallo sfruttamento massivo del rilevante patrimo-nio informativo di cui l’Amministrazione dispone e di cui potrebbe disporre in prospettiva, a seguito di evoluzioni normative ed organizzative, sia dal potenziamento delle infrastrut-ture tecnologiche funzionale a rendere possibile l’applicazione di tecniche di intelligenza

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¹³ MEF, “Relazione per orientare le azioni di Governo volte a ridurre l’evasione fiscale derivante da omessa fatturazione”, 20 dicembre 2021,

https://italiadomani.gov.it/it/strumenti/documenti.html?orderby=%40jcr%3Acontent%2Fjcr%3Atitle&sort=asc&resultsOffset=50.

126 MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE

V. AZIONI INTRAPRESE E LINEE DI TENDENZA

artificiale. Lo sfruttamento e l’utilizzo massivo delle informazioni e lo sviluppo di attività di compliance risk management diventano quindi parte integrante di una strategia di contrasto dell’omessa fatturazione, come delle altre tipologie di evasione.

Sul piano degli assetti organizzativi, queste innovazioni possono essere declinate at-traverso la valorizzazione del personale dell’Amministrazione finanziaria che consentirà di affiancare al personale specializzato in diritto tributario anche esperti in discipline stati-stiche, econometriche, informatiche e data scientists.

Sul piano degli assetti operativi e infrastrutturali, invece, il miglioramento della qualità dei controlli effettuati dall’Amministrazione si baserà sul potenziamento delle tec-niche innovative di analisi dei dati, valutazione del rischio di non compliance e monitorag-gio dei comportamenti di soggetti a elevata pericolosità fiscale, anche grazie all’utilizzo di software specialistici che consentono l’applicazione di metodologie quali il machine learning, il text mining, la network analysis. Tali attività si baseranno sullo sfruttamento delle potenzialità derivanti dall’utilizzo di informazioni provenienti da enti esterni, di quelle di natura finanziaria contenute nell’Archivio dei rapporti finanziari, nonché dei dati derivanti dall’introduzione generalizzata della fatturazione elettronica e dalla trasmissione dei corri-spettivi che consentiranno di migliorare le analisi e i controlli incrociati tra le diverse ope-razioni dichiarate dai contribuenti e di monitorare i pagamenti IVA.

Strettamente connesso al pieno sviluppo della digitalizzazione, sarà anche l’ottimizzazione e l’ampliamento dei canali messi a disposizione dall’Amministrazione finanziaria, attraver-so strumenti che offrano ai contribuenti/utenti una chiara definizione dei propri obblighi fiscali, anche con l’obiettivo di promuovere una maggiore trasparenza dei rapporti con il fisco. In questo senso, la progressiva estensione del metodo della dichiarazione precompila-ta anche agli adempimenti IVA costituirà un obiettivo strategico per il prossimo triennio, funzionale a consentire che tutte le informazioni contenute nelle banche dati della Pubblica Amministrazione utili ai fini dell’assolvimento dei propri obblighi fiscali siano progressiva-mente messe a disposizione dei contribuenti.

FOCUS	Aiuto Pubblico allo Sviluppo (APS)
	Nel 2020 l’APS italiano (calcolato sulla base delle erogazioni notificate da 63 enti) è ammontato a 3,7 miliardi, pari allo 0,22 per cento del Reddito Nazionale Lordo (RNL), percentuale equivalente a quella raggiunta nel 2019. La flessione rispetto al 2018, quando il rapporto era dello 0,25, è ancora una volta imputabile in larga misura al notevole de-cremento delle spese destinate all’accoglienza temporanea in Italia dei rifugiati e dei ri-chiedenti asilo.
	Tenuto conto di tali dati, il Governo conferma l’auspicio di un allineamento dell’Ita-lia agli standard internazionali in materia di APS, impegnandosi in un percorso di awici-namento all’obiettivo dello 0,7 per cento del RNL fissato nel 2015 dall’Agenda 2030 per lo Sviluppo Sostenibile.
	Al riguardo, si ribadisce l’esigenza di assicurare, con una prospettiva pluriennale, graduali incrementi degli stanziamenti assegnati alle amministrazioni dello Stato per in-terventi di cooperazione allo sviluppo, in linea con quanto previsto dall’art. 30 della Legge n. 125 del 2014, con particolare riferimento alle risorse allocate al Ministero degli Affari Esteri e della Cooperazione Internazionale (MAECI) per attività di cooperazione allo svilup-po.
	Al contempo, si riafferma la necessità di promuovere un maggiore coordinamento delle po-litiche pubbliche nel settore della cooperazione internazionale, con l’obiettivo di migliorare la qualità e la coerenza dell’azione dell’Italia in tema di APS valorizzando, in particolare, gli strumenti previsti dalla Legge n. 125/2014.

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V.2 I PRINCIPALI PROVVEDIMENTI ADOTTATI NEL 2022

Nei primi mesi del 2022 sono stati adottati provvedimenti¹⁴ finalizzati a contenere gli aumenti dei prezzi nel settore elettrico, del gas e dei carburanti, a sostenere gli operatori economici nel fronteggiare gli effetti della quarta ondata della pandemia da Covid-19 e a intraprendere misure d’urgenza per la crisi in Ucraina (si veda Tavola V.2).

In continuità con analoghi interventi previsti lo scorso anno e con la recente legge di bilancio, per contenere gli aumenti dei prezzi energetici si prevede l’annullamento, per il secondo trimestre dell’anno in corso, delle aliquote relative agli oneri generali di sistema applicate alle utenze elettriche domestiche e non domestiche in bassa tensione e l’annullamento per il primo semestre di quelle applicate alle utenze con potenza disponibile pari o superiore a 16,5 kW anche connesse in media e alta/altissima tensione o per usi di illuminazione pubblica o di ricarica di veicoli elettrici in luoghi accessibili al pubblico. Si attribuiscono contributi straordinari, sotto forma di crediti d’imposta, alle imprese a parziale compensazione dei maggiori oneri effettivamente sostenuti per l’acquisto della componente energetica nel primo e nel secondo trimestre 2022 e per l’acquisto di gas naturale consumato nel secondo trimestre dell’anno 2022.

Per i consumi di gas è prorogata per il secondo trimestre 2022 la riduzione al 5 per cento dell’IVA sulle somministrazioni per combustione per usi civili e industriali e la diminuzione delle aliquote degli oneri generali di sistema.

Per gli utenti domestici economicamente svantaggiati o che versano in gravi condizioni di salute vengono rideterminate anche per il secondo trimestre le agevolazioni relative alle tariffe elettriche e le compensazioni per la fornitura di gas naturale, prevedendo anche l’ampliamento della platea dei potenziali beneficiari per il periodo 1° aprile - 31 dicembre 2022.

Al fine del contenimento dei prezzi dei carburanti sono ridotte le aliquote di accisa su benzina e gasolio per un periodo di trenta giorni. Vengono, inoltre, intraprese una serie di misure a favore del settore dell’autotrasporto, tra le quali vi è l’istituzione di un fondo le cui risorse sono finalizzate a mitigare gli effetti economici derivanti dagli aumenti eccezionali dei prezzi dei carburanti, e a beneficio delle imprese esercenti attività agricola e della pesca attraverso il riconoscimento di un contributo, sotto forma di credito d’imposta, per l’acquisto di carburanti nel primo trimestre del 2022”.

Nell’ambito delle misure strutturali in materia energetica e di politica industriale sono disposti interventi a favore del settore automotive finalizzati

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¹⁴ Si tratta del D.L. 27 gennaio 2022, n. 4 (recante “Misure urgenti in materia di sostegno alle imprese e agli operatori economici, di lavoro, salute e servizi territoriali, connesse all’emergenza da COVID-19, nonché per il contenimento degli effetti degli aumenti dei prezzi nel settore elettrico”) convertito con modificazioni dalla legge 28 marzo 2022, n. 25, del D.L. 25 febbraio 2022, n. 14 (recante “Disposizioni urgenti sulla crisi in Ucraina”), del D.L. 28 febbraio 2022, n. 16 (recante “Ulteriori misure urgenti per la crisi in Ucraina”), del D.L. 1° marzo 2022, n. 17 (recante “Misure urgenti per il contenimento dei costi dell’energia elettrica e del gas naturale, per lo sviluppo delle energie rinnovabili e per il rilancio delle politiche industriali”) e del D.L. 21 marzo 2022, n. 21 (recante “Misure urgenti per contrastare gli effetti economici e umanitari della crisi Ucraina”).

¹⁵ A queste misure si aggiungono anche quelle previste con i decreti del Ministro dell’economia e delle finanze di concerto con il Ministro della transizione ecologica di marzo e aprile 2022 con i quali è stata disposta la temporanea riduzione delle accise sulla benzina e sugli olii da gas o gasolio e sul GPL usati come carburanti per un importo complessivo di 637,3 milioni di euro nel 2022.

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V. AZIONI INTRAPRESE E LINEE DI TENDENZA

all’insediamento, alla riconversione e riqualificazione verso forme produttive innovative e sostenibili nonché per il riconoscimento di incentivi all’acquisto di veicoli non inquinanti e per favorire il recupero e il riciclaggio dei materiali.

Si finanziano la ricerca e lo sviluppo della tecnologia dei microprocessori e l’investimento in nuove applicazioni industriali di tecnologie innovative, anche tramite la riconversione di siti industriali esistenti e l’insediamento di nuovi stabilimenti nel territorio nazionale. Viene previsto un contributo alle imprese sotto forma di credito d’imposta per favorire investimenti volti ad ottenere una migliore efficienza energetica ed a promuovere la produzione di energia da fonti rinnovabili nelle regioni del Sud. È istituito un fondo per la promozione dei biocarburanti sostenibili utilizzati in purezza anche attraverso la riconversione delle raffinerie tradizionali ricadenti all’interno di siti di bonifica di interesse nazionale (SIN).

Con riguardo alle misure a sostegno della liquidità delle imprese viene incrementato il fondo di garanzia per le PMI.

Per quanto concerne gli interventi adottati per contrastare le ricadute economiche della pandemia si dispone l’estensione del credito d’imposta volto a contenere gli effetti negativi sulle rimanenze finali di magazzino anche agli operatori che svolgono attività di commercio al dettaglio nel settore dei prodotti tessili, della moda, del calzaturiero e della pelletteria e si prevede la concessione di ulteriori aiuti in forma di contributo a fondo perduto a favore delle imprese che svolgono in via prevalente attività di commercio al dettaglio, identificate da specifici codici ATECO, o che operano nei settori del wedding, dell’intrattenimento e dell’ hotellerie-restaurant-catering. Per le imprese del settore turistico che hanno subito una diminuzione del fatturato viene prevista la proroga per i mesi da gennaio a marzo 2022 del credito d’imposta relativo all’ammontare del canone di locazione di immobili destinati a uso non abitativo e del canone per affitto d’azienda.

Si dispone il riconoscimento di contributi statali per le ulteriori spese sanitarie, collegate all’emergenza epidemiologica da Covid-19, rappresentate dalle Regioni e Province autonome nell’anno 2021, per il ristoro ai Comuni per la mancata riscossione dell’imposta di soggiorno, del contributo di sbarco e di quello di soggiorno e per garantire la continuità dei servizi erogati dagli Enti locali.

Oltre alle misure di sostegno economico si estende l’indennizzo, già previsto per i danni da vaccinazioni obbligatorie, anche a coloro che abbiano riportato lesioni o infermità, dalle quali sia derivata una menomazione permanente della integrità psico-fisica, a causa della vaccinazione anti Sars-CoV2 raccomandata dall’autorità sanitaria italiana e si prevedono risorse aggiuntive per l’acquisto di farmaci antivirali contro il Sars-CoV2.

In relazione al conflitto bellico in atto in Ucraina, sono state adottate misure d’urgenza finalizzate ad assicurare la partecipazione di personale militare italiano all’iniziativa della NATO per l’impiego della forza ad elevata prontezza, denominata Very High Readiness Joint Task Force (VJTF). Contestualmente sono state introdotte specifiche disposizioni per fronteggiare le eccezionali esigenze di accoglienza dei cittadini ucraini.

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TAVOLA V.2. EFFETTI NETTI DEI PRINCIPALI PROVVEDIMENTI ADOTTATI NEL 2022 SULL’INDEBITAMENTO NETTO DELLA PA (valori al lordo degli oneri riflessi; milioni di miro) (1)
	2022	2023	2024	2025
Misure per il contenimento dei prezzi del settore elettrico, del gas naturale e dei carburanti	—10.224	87	—10	21
Annullamento aliquote relative agli oneri generali di sistema applicate alle utenze elettriche	—4.200	0	0	0
Credito di imposta a favore delle imprese a parziale compensazione degli extra costi sostenuti per l’eccezionale innalzamento dei costi dell’energia	—2.328	0	0	0
Contributo straordinario, sotto forma di credito d’imposta, a parziale compensazione dei maggiori oneri sostenuti dalle imprese per l’acquisto del gas naturale	—995	0	0	0
Interventi in favore del settore dell’autotrasporto	—601	0	0	0
Applicazione dell’aliquota IVA del 5% alle somministrazioni di gas metano per gli usi civili e industriali	—592	0	0	0
Riduzione delle aliquote di accisa sulla benzina e sul gasolio usato come carburante	—588	71	—31	0
Rafforzamento del bonus sociale elettrico e gas	—503	0	0	0
Riduzione delle aliquote relative agli oneri generali di sistema del gas	—250	0	0	0
Credito d’imposta per l’acquisto di carburanti per l’esercizio dell’attività agricola e della pesca	—140	0	0	0
Altre misure per il contenimento dei prezzi del settore elettrico, del gas naturale e dei carburanti	—26	16	20	21
Misure per le imprese	—2.567	—1.635	—1.555	—1.537
Fondo per favorire la transizione verde, la ricerca, gli investimenti nella filiera del settore automotive, l’acquisto di veicoli non inquinanti e il riciclaggio dei materiali	—700	—1.000	—1.000	—1.000
Fondo di garanzia per le PMI	—300	0	0	0
Fondo per la revisione dei prezzi dei materiali nei contratti pubblici per fronteggiare gli aumenti eccezionali dei prezzi di materiale da costruzione	—270	0	0	0
Fondo per la decarbonizzazione e per la riconversione verde delle raffinerie ricadenti nei siti di bonifica di interesse nazionale	—205	—45	—10	0
Concessione di aiuti in forma di contributo a fondo perduto a favore delle imprese che svolgono in via prevalente attività di commercio al dettaglio	—200	0	0	0
Fondo per promuovere la ricerca, lo sviluppo della tecnologia dei microprocessori e l’investimento in nuove applicazioni industriali di tecnologie innovative	—150	—500	—500	—500
Contributo sotto forma di credito d’imposta per l’efficienza energetica nelle regioni del Sud	—145	—145	0	0
Credito d’imposta in favore di imprese del settore turistico per canoni di locazione ed affitto di azienda	—129	0	0	0
Esonero contributivo a carico dei datori di lavoro nel settore del turismo, degli stabilimenti balneari, delle agenzie di viaggio e dei tour-operator	—117	46	—19	0
Estensione del credito d’imposta per contenere gli effetti negativi sulle rimanenze finali di magazzino alle imprese nel settore del commercio al dettaglio dei prodotti tessili, della moda, del calzaturiero e della pelletteria	—100	0	0	0
Fondo unico nazionale per il turismo	33	10	14	5
Altre misure per le imprese	—284	—1	—41	—42
Sanità	—1.058	—100	—100	—100
Contributi statali per le ulteriori spese sanitarie collegate all’emergenza
Covid-19 rappresentate dalle Regioni e Province autonome	—800	0	0	0
Risorse da destinare all’acquisto di farmaci antivirali contro il SARS-CoV-2	—200	0	0	0
Indennizzo per danni vaccino anti Sars- CoV2	—50	—100	—100	—100
Altre misure per la sanità	—8	0	0	0

130 MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE

V. AZIONI INTRAPRESE E LINEE DI TENDENZA

TAVOLA V.2 (SEGUE) - EFFETTI NETTI DEI PRINCIPALI PROVVEDIMENTI ADOTTATI NEL 2022 SULL’INDEBITAMENTO NETTO DELLA PA (valori al lordo degli oneri riflessi; milioni di euro) (1)
	2022	2023	2024	2025
Misure per Regioni ed Enti locali	-506	-3	0	0
Risorse destinate agli enti locali per garantire la continuità dei servizi erogati	-250	0	0	0
Ristoro ai Comuni a fronte delle minori entrate derivanti dalla mancata riscossione dell’imposta di soggiorno, del contributo di sbarco e del contributo di soggiorno conseguenti all’adozione delle misure di contenimento del Covid-19	-150	0	0	0
Trasporto pubblico locale e regionale	-80	0	0	0
Scorrimento graduatoria delle opere ammissibili per la rigenerazione urbana	-40	-150	-150	-285
Riduzione contributi per la messa in sicurezza del territorio e delle infrastrutture dei Comuni	40	150	150	285
Altre misure per Regioni ed Enti locali	-26	-3	0	0
Scuola	-182	0	0	0
Misure per il pubblico impiego	-10	-16	-16	-16
Difesa e sicurezza	-5	0	0	0
Partecipazione di personale militare al potenziamento di dispositivi della NATO	-134	-21	0	0
Riduzione del Fondo per il finanziamento delle missioni internazionali	146	21	0	0
Altre misure per la difesa e la sicurezza	-17	0	0	0
Lavoro	131	-1	1	0
Cassa integrazione ed altre integrazioni salariali	-168	-1	1	0
Riduzione Fondo per la tutela delle posizioni lavorative nel processo di uscita dalla fase emergenziale epidemiologica	259	0	0	0
Altre misure per il lavoro	40	0	0	0
Altro	14.517	1.709	1.702	1.647
Misure per l’accoglienza dei profughi provenienti dall’Ucraina	-410	0	0	0
Utilizzo maggiori entrate gettito IVA derivanti dall’aumento del prezzo della benzina e del gasolio usato come carburante per autotrazione	255	0	0	0
Differimento per il solo anno d’imposta 2021 della deducibilità delle svalutazioni e perdite su crediti	1.040	-459	-260	-260
Utilizzo quota parte dei proventi delle aste delle quote di emissione C02	1.605	0	0	0
Rideterminazione del costo di acquisto dei terreni e delle partecipazioni non negoziate nei mercati regolamentati per i beni posseduti al 1° gennaio 2022	1.723	237	237	-279
Minore utilizzo risorse relative a contributi a fondo perduto a favore degli operatori economici colpiti dall’emergenza epidemiologica “Covid-19” previsti da precedenti prowedimenti	1.779	0	0	0
Contributo straordinario sugli extraprofitti delle imprese operanti nei settori dell’energia elettrica, gas e petrolifero	3.980	0	0	0
Riduzione degli stanziamenti dei Ministeri	4.516	1.730	1.530	2.040
Altre misure	28	201	195	146
INDEBITAMENTO NETTO	96	41	21	15
(1) Si tratta del D.L. 27 gennaio 2022, n. 4 convertito con modificazioni dalla legge 28 marzo 2022, n. 25, del D.L. 25 febbraio 2022, n. 14, del D.L. 28 febbraio 2022, n. 16, del D.L. 1° marzo 2022, n. 17 e del D.L. 21 marzo 2022, n. 21. Nota: Eventuali imprecisioni derivano da arrotondamenti. Il segno (-) indica un peggioramento dell’indebitamento netto, il segno (+) indica un miglioramento dell’indebitamento netto.

MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE 131

DOCUMENTO DI ECONOMIA E FINANZA - SEZ. I PROGRAMMA DI STABILITÀ

Questi provvedimenti sono finanziati principalmente attraverso un prelievo solidaristico straordinario per l’anno 2022 a carico delle imprese operanti nel settore elettrico, del gas e petrolifero, il minor utilizzo delle risorse relative a contributi a fondo perduto a favore degli operatori economici colpiti dall’emergenza epidemiologica Covid-19, la riduzione di alcuni stanziamenti dei Ministeri, la rideterminazione del costo di acquisto dei terreni e delle partecipazioni non negoziate nei mercati regolamentati per i beni posseduti al 1° gennaio 2022 e l’utilizzo di quota parte dei proventi delle aste delle quote di emissione CO2.

Da Ultimo, il Parlamento ha approvato in data 6 aprile 2022, in via definitiva, una legge recante deleghe al Governo per il sostegno e la valorizzazione della famiglia (cd. Family Act), rivolte, in particolare, al rafforzamento delle misure di sostegno all’eduzione dei figli, per la disciplina dei congedi parentali, di paternità e di maternità, per incentivare il lavoro femminile e l’armonizzazione dei tempi di vita e lavoro, per sostenere la formazione e l’autonomia finanziaria dei giovani e per promuovere le responsabilità familiari.

132 MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE

VI. ASPETTI ISTITUZIONALI DELLE FINANZE PUBBLICHE

VI.1 IL RAFFORZAMENTO DEL PROCESSO DI REVISIONE E VALUTAZIONE DELLA SPESA PUBBLICA

La ripresa e il rafforzamento delle pratiche dell’analisi e valutazione della spesa pubblica costituisce un elemento qualificante della strategia di Governo nell’obiettivo di conseguire un utilizzo efficiente ed efficace delle risorse pubbliche. Questa necessità diventa ancor più importante in un contesto di risorse scarse e in un percorso di progressivo miglioramento del quadro programmatico delle finanze pubbliche come quello previsto in questo documento di programmazione.

L’obiettivo è di rendere più efficaci le proposte di revisione/riprogrammazione della spesa rispetto agli obiettivi di spesa, rendere maggiormente sostenibili le dinamiche della finanza pubblica, individuare spazi fiscali per il finanziamento di nuovi interventi e riforme della tassazione, e riallineare la spesa pubblica agli obiettivi di governo. Tale obiettivo è perseguito attraverso la definizione di processi stabili e permanenti di analisi e valutazione della spesa utili al miglioramento delle decisioni di bilancio e, dunque, anche alla revisione della spesa. Il processo di cambiamento, che coinvolge il Ministero dell’economia e delle finanze ed i Ministeri, il cui orizzonte temporale non può essere di breve periodo si innesta, peraltro, nel PNRR, dove il rafforzamento dell’attuale processo di revisione e valutazione della spesa dei Ministeri, già previsto dalla normativa nazionale all’articolo 22-bis della legge 196/2009, è incluso fra le riforme abilitanti.

Nell’ambito di tale riforma sono stati dunque previsti alcuni passaggi cruciali del processo di cambiamento in corso, in primis il rafforzamento del Ministero dell’economia al fine di poter svolgere un più incisivo ruolo di coordinamento e supporto dei Ministeri nell’ambito della programmazione e gestione finanziaria, a partire dalle attività di valutazione ex-ante delle proposte, in quella di monitoraggio e nella successiva valutazione ex-post dei risultati effettivamente conseguiti. Tale rafforzamento si attua seguendo un duplice binario: maggiore capacità e migliori strumenti di coordinamento e supporto dei Ministeri, i cui effetti potranno dispiegarsi solo nel medio periodo quando i relativi processi di costruzione si saranno conclusi e completati.

Per quanto riguarda la capacità interna si prevede il potenziamento delle strutture esistenti, l’implementazione di nuove strutture e la possibilità di ricorrere a professionalità e competenze specialistiche.

In questa direzione il D.L. 6 novembre 2021, n. 152¹, ha previsto l’istituzione di un Comitato scientifico, a cui partecipa il Ragioniere generale dello Stato, che lo presiede, e rappresentanti delle principali istituzioni che operano nel campo della

___

¹ Convertito con modificazioni dalla legge 29 dicembre 2021, n. 233. In particolare, si veda l’art. 9, c. 8-11.

MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE 133

DOCUMENTO DI ECONOMIA E FINANZA - SEZ. I PROGRAMMA DI STABILITÀ

finanza pubblica. Il Comitato opera in coerenza con le linee guida stabilite dal Presidente del Consiglio dei ministri e con i conseguenti specifici indirizzi del Ministro dell’economia e delle finanze, esercita funzioni di indirizzo e programmazione delle attività di analisi e di valutazione della spesa e di supporto alla definizione della proposta del Ministro dell’economia e delle finanze per l’applicazione dell’art. 22-bis della L. n. 196/2009 e indica i criteri e le metodologie per la definizione dei processi e delle attività di revisione della spesa, nonché gli obiettivi da perseguire. Alle riunioni del Comitato potranno essere invitati rappresentanti delle pubbliche amministrazioni ed esperti esterni con professionalità inerenti alle materie trattate.

Per le attività istruttorie e di segreteria del Comitato scientifico, è istituita, presso il Ministero dell’economia e delle finanze - Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato, una apposita Unità di missione. L’Unità svolge attività di analisi e valutazione della spesa sulla base degli indirizzi e del programma di lavoro definiti dal Comitato scientifico, di cui funge da segreteria tecnica e fornisce supporto alle strutture esistenti per le attività legate alla definizione degli obiettivi di spesa dei Ministeri e dei relativi accordi, nonché al successivo monitoraggio e all’elaborazione delle relative relazioni. Concorre, inoltre, all’attività dei nuclei di analisi e valutazione della spesa², per i quali il decreto-legge prevede la ripresa delle attività, che costituiscono il luogo di confronto e condivisione tra il Ministero dell’economia e delle finanze e i Ministeri di spesa.

Con lo stesso provvedimento è previsto il reclutamento di nuove unità di personale da destinare in via strutturale alle attività di spending review, allo sviluppo dei processi legati al bilancio di genere e all’allineamento del bilancio ambientale. È prevista, infine, la possibilità di attivare in queste materie progetti e convenzioni con Università ed Enti di ricerca, nonché ricorrere a esperti, che possano apportare un contributo significativo di competenze e professionalità specifiche, nonché avviare un percorso virtuoso di apprendimento a favore delle strutture delle Amministrazioni coinvolte.

Sul versante del potenziamento del coordinamento e supporto ai Ministeri, il Ministero dell’economia e delle finanze ha intrapreso da tempo un percorso di rafforzamento delle competenze tramite la realizzazione di progetti ad-hoc. È attualmente in corso il secondo di questi, con il supporto della Commissione europea e dell’OCSE³. Tale percorso si caratterizza per il ruolo attribuito alla valutazione delle politiche pubbliche nella sua più ampia accezione quale prassi qualificante per le decisioni pubbliche. Esso è dunque fondamentale sia per le attività interne del Ministero dell’economia e delle finanze sia per quelle dei Ministeri di spesa anche nell’ambito del processo di bilancio e della revisione della spesa, oltre che per quello più consolidato di supporto alla formulazione e gestione delle politiche. Anche su tale versante, la riforma prevista dal PNRR

___

² Previsti dall’art. 39 della L. n. 196/2009.

³ Si tratta del progetto di studio “La valutazione delle politiche pubbliche e la spending review” i cui materiali informativi sono disponibili al seguente indirizzo:

https://www.rgs.mef.gov.it/VERSIONE-I/pubblicazioni/strumenti_e_metodi/la_valutazione_delle_politiche_pub-bliche_e_la_spending_review/, e del progetto “Policy evaluation to improve the efficiency of public spending” in corso di realizzazione a seguito di approvazione della richiesta di supporto da parte del Ministero dell’economia e delle finanze alla DG Reform nell’ambito del “Technical support instrument”. A tale proposito si veda:

https://ec.europa.eu/info/sites/default/files/approved_technical_support_requests_under_the_technical_sup-port_instrument_2021.pdf. Per un excursus più completo si vedano anche le note n.89 e n.91 del Servizio studi dipartimentale della Ragioneria generale dello Stato.

134 MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE

VI. ASPETTI ISTITUZIONALI DELLE FINANZE PUBBLICHE

rinforza il processo complessivo prevedendo che, entro la fine dell’anno, la Ragioneria generale dello Stato elabori una relazione sulle prassi utilizzate in alcuni Ministeri di spesa per l’elaborazione e l’attuazione dei piani di risparmio e sulla efficacia di queste, e che, a partire da tale relazione, formuli delle linee guida per il supporto delle amministrazioni centrali.

Il quadro complessivo prevede, pertanto, un’attività di analisi e valutazione della spesa stabile nel tempo, coordinata e integrata con le procedure di programmazione e di formazione del bilancio, strutturata e condivisa con i Ministeri responsabili della spesa.

VI.2 LA REGALO DELL’EQUILIBRIO DI BILANCIO PER LE AMMINISTRAZIONI LOCALI

La normativa vigente, assicurando la piena attuazione degli articoli 81 e 97 della Costituzione e in conformità con l’interpretazione della Corte costituzionale⁴, stabilisce l’obbligo del rispetto dei seguenti equilibri di bilancio per tutti gli enti territoriali a decorrere dal 2019 (dal 2021 per le regioni a statuto ordinario):

● saldo non negativo tra il complesso delle entrate e delle spese finali a livello di comparto⁵;

● saldo non negativo tra il complesso delle entrate e il complesso delle spese, ivi inclusi avanzi di amministrazione, debito e Fondo pluriennale vincolato a livello di singolo ente⁶.

In un’ottica di sostenibilità di medio-lungo periodo e di finalizzazione del ricorso al debito, vigono i seguenti principi generali: il ricorso all’indebitamento da parte degli enti territoriali è consentito esclusivamente per finanziare spese di investimento, nel rispetto dell’articolo 119 della Costituzione, e nei limiti previsti dalla legge dello Stato, e le operazioni di indebitamento devono essere accompagnate da piani di ammortamento di durata non superiore alla vita utile dell’investimento, nei quali sono evidenziate le obbligazioni assunte sui singoli esercizi finanziari, nonché le modalità di copertura degli oneri corrispondenti.

Per quanto attiene, poi, nello specifico, all’indebitamento degli enti territoriali, l’articolo 119 della Costituzione prevede che gli enti “possono ricorrere all’indebitamento solo per finanziare spese di investimento, con la contestuale definizione di piani di ammortamento e a condizione che per il complesso degli enti di ciascuna regione sia rispettato l’equilibrio di bilancio”. In particolare, la norma attuativa⁷ prevede, tra l’altro, che le operazioni di indebitamento - effettuate sulla base di apposite intese concluse in ambito regionale o sulla base dei patti di solidarietà nazionale⁸ - garantiscono, per l’anno di riferimento, il rispetto del saldo di bilancio⁹ per il complesso degli enti territoriali della regione interessata,

___

⁴ Sentenze n. 247/2017 e n. 101/2018 in tema di utilizzo degli avanzi di amministrazione.

⁵ L. n. 243/2012, art. 9

⁶ D. Lgs. n. 118/2011 e L. n. 145/2018, art. 1, c. 821.

⁷ L. n. 243/2012, art. 10.

⁸ L. n. 243/2012, art. 10, c. 3 e 4.

⁹ L. n. 243/2012, art. 9, c. 1.

MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE 135

DOCUMENTO DI ECONOMIA E FINANZA - SEZ. I PROGRAMMA DI STABILITÀ

compresa la medesima regione, o per il complesso degli enti territoriali dell’intero territorio nazionale¹⁰.

Ai fini della verifica ex-ante del rispetto dell’equilibrio tra entrate e spese finali, a livello di comparto, sono stati consolidati i dati di previsione riferiti agli anni 2021-2023 degli enti territoriali per regione e a livello nazionale trasmessi alla Banca dati unitaria delle amministrazioni pubbliche (BDAP) istituita presso il MEF, riscontrando, negli anni 2022-2023, il rispetto, a livello di comparto, dell’equilibrio di bilancio delle regioni e degli enti locali¹¹.

Al fine di verificare ex-post, a livello di comparto, il rispetto del richiamato equilibrio, sono stati esaminati i dati dei rendiconti 2020 degli enti territoriali trasmessi alla BDAP riscontrando il rispetto, a livello di comparto, del saldo di bilancio¹². Con particolare riferimento alla verifica ex-post, è stata condotta una analisi dei riflessi dell’emergenza epidemiologica da Covid-19 non solo sui bilanci degli enti territoriali ma anche sul conto economico della PA, attraverso i dati dei sottosettori delle amministrazioni locali.

I grafici della Figura VI.1 evidenziano, con eccezione delle province, un peggioramento dell’indebitamento netto nel 2020 sia per i comuni sia per le regioni. Il peggioramento è direttamente correlato alla contrazione nel medesimo esercizio del margine positivo del risparmio lordo, rispettivamente pari a -2.171 milioni per i comuni e -856 milioni per le regioni.

FIGURA VI.1: RISPARMIO LORDO E INDEBITAMENTO NETTO ENTI TERRITORIALI 2017-2020

(milioni dl miro)

Fonte: Elaborazioni su dati Istat.

___

¹⁰ L. n. 243/2012, art. 9, c. 3 e 4.

¹¹ L’analisi è stata svolta su tutti i bilanci di previsione 2021-2023 trasmessi, ai sensi dell’articolo 4 del decreto del Ministero dell’economia e delle finanze 12 maggio 2016, entro 30 giorni dalla loro approvazione, dagli enti territoriali (data osservazione 22 febbraio 2022). Si precisa che, alla richiamata data del 22 febbraio 2022, risultano adempienti all’invio 7.769 comuni su 7.904 comuni tenuti all’invio; 84 province su 86 province tenute all’invio; tutte le città metropolitane e le regioni e province autonome.

¹² L’analisi è stata svolta su tutti i rendiconti 2020 trasmessi, ai sensi dell’articolo 4 del decreto del Ministero dell’economia e delle finanze 12 maggio 2016, entro 30 giorni dalla loro approvazione, dagli enti territoriali (data osservazione 22 febbraio 2022). Si precisa che, alla richiamata data del 22 febbraio 2022, risultano adempienti all’invio 7.786 comuni su 7.903 comuni tenuti all’invio; 84 province su 86 province tenute all’invio; tutte le città metropolitane e le regioni e province autonome.

136 MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE

VI. ASPETTI ISTITUZIONALI DELLE FINANZE PUBBLICHE

Il conto economico della PA per il 2020 evidenzia, inoltre, gli effetti dell'intervento dello Stato per fronteggiare l'emergenza epidemiologica da Covid-19¹³. In particolare, la Figura VI.2 mette in evidenza i maggiori trasferimenti dello Stato a favore degli enti territoriali¹⁴ (circa 13.599 milioni) a compensazione delle variazioni negative delle principali poste di entrata relative alla produzione per beni e servizi, destinabili e non destinabili alla vendita (-2.427 milioni), e alle imposte (-7.574 milioni), nonché alle maggiori spese sostenute dalle regioni per la sanità (+4.671 milioni).

FIGURA VI.2: VARIAZIONE ASSOLUTA 2020-2019 PRINCIPALI GRANDEZZE CONTO ECONOMICO DELLA PA - ENTI TERRITORIALI (milioni dl curo)

Fonte: Elaborazioni su dati Istat.

L'attenzione del Legislatore agli equilibri di parte corrente è stata accompagnata da ulteriori misure, oltre a quelle già previste nel PNRR, volte a rafforzare¹⁵ ulteriormente le misure previste dalle ultime Leggi di Bilancio per la ripresa degli investimenti sul territorio. In particolare, si segnala:

● l'incremento delle risorse per la progettazione degli enti locali¹⁶: 150 milioni per ciascuno degli anni 2022 e 2023;

● l'incremento delle risorse per la rigenerazione urbana¹⁷: 300 milioni per il 2022, finalizzati ad estendere gli interventi anche ai comuni con popolazione inferiore a 15.000 abitanti;

___

¹³ L. n. 243/2012, art. 11 "Concorso dello Stato al finanziamento dei livelli essenziali e delle funzioni fondamentali nelle fasi awerse del ciclo o al verificarsi di eventi eccezionali". In attuazione dell'articolo, nel 2020 sono stati posti in essere diversi interventi straordinari a favore degli enti territoriali, tra cui: il finanziamento del fondo a favore degli enti locali per 5.170 milioni (D.L. n. 34/2020, art. 106, c.1. e D.L. n. 104/2020, art. 39); il finanziamento del fondo a favore delle regioni e province autonome per 4.300 milioni (D.L. n. 34/2020, art. 111, c.1).

¹⁴ I trasferimenti correnti tra amministrazioni pubbliche tengono conto anche delle variazioni della tesoreria statale.

¹⁵ L. n. 234/2021.

¹⁶ L. n. 234/2021, art. 1, c. 415.

¹⁶ L. n. 234/2021, art. 1, c. 534-542.

MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE 137

DOCUMENTO DI ECONOMIA E FINANZA - SEZ. I PROGRAMMA DI STABILITÀ

● risorse per le infrastrutture stradali sostenibili delle regioni, delle province e delle città metropolitane¹⁸: 3.350 milioni nel periodo 2022-2036, finalizzati a programmi straordinari di manutenzione straordinaria e adeguamento funzionale e resilienza ai cambiamenti climatici della viabilità stradale, anche con riferimento a varianti di percorso;

● risorse per le strade comunali¹⁹: 200 milioni nel 2022 e 100 milioni nel 2023, finalizzati alla manutenzione straordinaria delle strade comunali, dei marciapiedi e dell'arredo urbano;

● l'incremento delle risorse per la messa in sicurezza di ponti e viadotti²⁰: 1.400 milioni nel periodo 2024-2029.

● l'incremento delle risorse per la messa in sicurezza delle scuole di province e città metropolitane²¹: 2.805 milioni nel periodo 2024-2036.

Il rafforzamento dei contributi volti a rilanciare gli investimenti sul territorio ha mitigato l'impatto negativo derivante dalla pandemia e dalle misure di lockdown introdotte. Nel 2020, gli investimenti delle amministrazioni locali sono cresciuti dell'1,3 per cento su base annua, e sono rimasti sostanzialmente stabili sia in termini reali (a prezzi 2015), sia in rapporto al PIL. Il contributo alla crescita reale degli investimenti della PA si mantiene quindi positivo, a differenza di quanto osservato nel triennio 2016-2018. Ciò è avvenuto, nonostante gli enti territoriali abbiano dedicato le energie prioritariamente a gestire l'emergenza sanitaria sul territorio, con un rallentamento delle altre attività.

Nei prossimi anni, è ipotizzabile un ritorno a tassi di crescita degli investimenti del comparto più sostenuti grazie, in particolare, all'attuazione dei programmi di spesa previsti dal PNRR.

Nel 2020, anno interessato dalla pandemia e dalla conseguente recessione economica, il deficit e il debito delle amministrazioni locali in rapporto al PIL non hanno subito particolari disallineamenti, per effetto del sopracitato concorso dello Stato al finanziamento dei livelli essenziali e delle funzioni fondamentali, previsto nelle fasi avverse del ciclo economico dalla legge n. 243/2019.

Nel 2021, il settore istituzionale delle amministrazioni locali continua a presentare, nel suo complesso, una situazione di sostanziale pareggio di bilancio e un rapporto debito/PIL contenuto. Il debito consolidato delle amministrazioni locali è aumentato in valore assoluto di 2,6 miliardi su base annua, a seguito della sostituzione di mutui erogati dal Ministero dell'Economia e delle Finanze con nuovi prestiti concessi da intermediari finanziari. Il debito in percentuale di PIL scende, tuttavia, al 4,9 per cento dal 5,1 per cento del 2020, per effetto della crescita economica.

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¹⁸ L. n. 234/2021, art. 1, c. 405-406.

¹⁹ L. n. 234/2021, art. 1, c. 407-414.

²⁰ L. n. 234/2021, art. 1, c. 531-532.

²¹ L. n. 234/2021, art. 1, c. 533.

138 MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE

VI. ASPETTI ISTITUZIONALI DELLE FINANZE PUBBLICHE

FIGURA VI.3: CONTRIBUTI ALLA CRESCITA DEGLI INVESTIMENTI FISSI LORDI DELLA PA (dati a prezzi 2015), INDEBITAMENTO NETTO E DEBITO DELLE AMMINISTRAZIONI LOCA-LI (In percentuale sul PIL)

Fonte: Elaborazioni su dati Istat e Banca d’Italia.

VI.3 IL PATTO PER LA SALUTE E I TETTI ALLA SPESA FARMACEUTICA

La spesa delle regioni per la sanità è soggetta alla disciplina contenuta nel Patto per la Salute, un'intesa avente un orizzonte temporale triennale, negoziata tra Stato, regioni e Province Autonome di Trento e Bolzano. Dal 2000 attraverso tali intese, i soggetti istituzionali coinvolti concordano l'ammontare delle risorse da destinare al finanziamento del Servizio Sanitario Nazionale (SSN) al fine di garantire le risorse necessarie alla programmazione di medio periodo, fissando gli strumenti di governance del settore e le modalità di verifica degli stessi.

A fronte del finanziamento statale al SSN, si richiede alle regioni di assicurare l'equilibrio nel settore sanitario, tramite l'integrale copertura di eventuali disavanzi. In caso di deviainglezione dall'equilibrio sono previste misure correttive automatiche, quali l'aumento dell'imposta addizionale regionale sul reddito delle persone fisiche e dell' IRAP. Strumento essenziale della governance è l'obbligo di presentare un Piano di rientro se il settore sanitario regionale presenta un deficit superiore ad una certa soglia fissata per legge ovvero se, pur in presenza di un deficit inferiore alla suddetta soglia, la regione non dispone di mezzi di copertura, oppure se la regione presenta rilevanti carenze nella qualità delle cure22. All'interno del Piano sono programmate le misure da mettere in atto al fine di ripristinare la posizione di pareggio di bilancio su un orizzonte temporale di tre anni e la definizione degli strumenti di monitoraggio e verifica della sua attuazione. La normativa prevede, infine, il commissariamento della funzione sanitaria, qualora il

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²² La soglia, L a fissata al 5 per cento, è data dal rapporto tra il deficit nominale regionale e l'importo totale delle risorse assegnate dallo Stato per il finanziamento del servizio sanitario regionale.

MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE 139

DOCUMENTO DI ECONOMIA E FINANZA - SEZ. I PROGRAMMA DI STABILITÀ

Piano di rientro non sia redatto in modo adeguato o non sia attuato nei tempi e nei modi previsti.

Nell'ultimo Patto per la Salute, stipulato il 18 dicembre 2019, sono stati affrontati aspetti relativi all'organizzazione e alla regolamentazione del SSN, con particolare riferimento alle politiche di assunzione del personale e al miglioramento dell'erogazione dei livelli essenziali di assistenza. Il livello del finanziamento del SSN, già stabilito dalla Legge di Bilancio 2019, è stato confermato rispettivamente in 114.474, 116.474 e 117.974 milioni per il triennio 2019-2021.

Per gli anni 2020 e 2021, il livello di finanziamento è stato successivamente incrementato in misura rilevante dai provvedimenti adottati nel 2020²³ per fronteggiare l'emergenza sanitaria derivante dalla diffusione del virus Sars-Cov2. La Legge di Bilancio per il 2022²⁴ ha stabilito il nuovo livello del finanziamento del SSN per il periodo 2022-2024 rispettivamente in 124.061, 126.061 e 128.061 milioni. Inoltre, la stessa legge ha disposto un ulteriore incremento al fine di aumentare il numero di contratti di formazione specialistica dei medici, rispettivamente per 194, 319 e 347 milioni nel triennio²⁵.

A partire dal 2017, una quota del livello di finanziamento del fabbisogno sanitario nazionale standard, pari a 1 miliardo, è vincolata alla spesa per l'acquisto di farmaci innovativi. La Legge di Bilancio per il 2022 ha incrementato il Fondo²⁶ di 100 milioni per il 2022, 200 milioni per il 2023 e 300 milioni a decorrere dal 2024²⁷.

Riguardo i vincoli sulla spesa farmaceutica, la Legge di Bilancio 2022²⁸ incrementa il tetto della spesa farmaceutica per acquisti diretti, fissato al livello del 7,85 per cento del livello del finanziamento del SSN nel 2021, all'8 per cento nel 2022, 8,15 per cento nel 2023 e 8,30 per cento a decorrere dal 2024. Viceversa, il tetto della spesa farmaceutica convenzionata²⁹ resta fissato nella misura del 7 per cento. Le disposizioni prevedono inoltre che, fermo restando il valore complessivo dei tetti, le due percentuali possano essere modificate annualmente in sede di predisposizione del disegno di legge di bilancio su proposta del Ministero della Salute, d'intesa con il Ministero dell'Economia e delle Finanze, sentita l'Agenzia italiana del farmaco (AIFA)³⁰.

In caso di sforamento dei tetti è tuttora vigente il meccanismo automatico di correzione (c.d. payback). Se viene superato il tetto della spesa farmaceutica convenzionata, la parte eccedente deve essere coperta dalla catena degli operatori del settore farmaceutico (produttori, grossisti, farmacie); eventuali eccedenze di spesa rispetto al tetto della spesa farmaceutica per acquisti diretti sono addebitate per il 50 per cento alle regioni e il restante 50 per cento alle aziende farmaceutiche.

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²³ Art. 18, c. 1 del D.L n. 18/2020, convertito dalla L. n. 27/2020; artt. 1, c. 11, 2, c. 10, 5, c.1, 103, c. 24, 104, c. 3-bis e 265 c. 4 del D.L. n. 34/2020, convertito dalla L. n. 77/2020; art. 29, c. 8 del D.L. 104/2020, convertito dalla L. 126/2020.

²⁴ L. n. 234/2021, art. 1, c. 258.

²⁵ L. n. 234/2021, art. 1, c. 260.

²⁶ Fondo per il concorso al rimborso alle regioni per l'acquisto di medicinali innovativi.

²⁷ L. n. 234/2021, art. 1, c. 259.

²⁸ L. n. 234/2021, art. 1, c. 281.

²⁹ La spesa farmaceutica convenzionata indica la spesa riferibile ai farmaci rimborsabili, al lordo delle quote di partecipazione alla spesa a carico degli assistiti, distribuiti attraverso le farmacie pubbliche e private convenzionate.

³⁰ L. n. 234/2021, art. 1, c. 282.

140 MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE

VI. ASPETTI ISTITUZIONALI DELLE FINANZE PUBBLICHE

A partire dal 2019 sono state introdotte modalità semplificate per la determinazione del payback della spesa farmaceutica per acquisti diretti, che tra l'altro prevedono che l'AIFA si avvalga anche dei dati desunti dalle fatture elettroniche ai fini del monitoraggio della spesa. Il procedimento amministrativo concernente l'attribuzione alla singola azienda farmaceutica della quota di payback a proprio carico, sul quale le stesse aziende farmaceutiche hanno attivato un rilevante contenzioso a partire dal 2013, nel tempo è stato progressivamente migliorato, con particolare riferimento alla trasparenza e alla correttezza dei dati di base, tanto che le sentenze di merito relative al payback dell'anno 2019 sono risultate finora sempre favorevoli alla parte pubblica. Relativamente al periodo pregresso 2013-2018, il contenzioso è stato definitivamente chiuso anche sulla base di specifiche disposizioni normative intervenute negli anni.

MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE 141

DOCUMENTO DI ECONOMIA E FINANZA - SEZ. I PROGRAMMA DI STABILITÀ

142 MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE

APPENDICE

DOCUMENTO DI ECONOMIA E FINANZA - SEZ. I PROGRAMMA DI STABILITÀ

TAVOLA Al - EFFETTI NETTI DELLA MANOVRA DI FINANZA PUBBLICA SULL'INDEBITAMENTO NETTO DELLA PA (valori al lordo degli oneri riflessi; milioni di curo)
	2022	2023	2024	2025
Riduzione pressione fiscale	-8.121	-8.265	-7.929	-8.045
Modifiche al sistema di tassazione delle persone fisiche	-6.413	-7.269	-6.975	-6.975
Esonero di una quota dei contributi previdenziali a carico dei lavoratori dipendenti	-1.474	-36	0	0
Esclusione IRAP per le persone fisiche esercenti attività commerciali ed esercenti arti e professioni	-1.076	-1.210	-1.224	-1.228
Differimento plastic tax e sugar tax	-650	127	-62	-20
Eliminazione aggio riscossione su nuove operazioni	-482	-535	-655	-714
Riduzione IVA prodotti per l'igiene intima femminile dal 22% al 10%	-90	-90	-90	-90
Proroga esenzione IRPEF redditi dominicali	O	-238	97	O
Ripresa dell'attività di riscossione delle cartelle notificate nel periodo dal 1° settembre
2021 al 31 dicembre 2021 sospesa dal D.L. n. 146/2021	160	0	0	0
Fondo delega riforma fiscale e per le maggiori entrate per la fedeltà fiscale, assegno unico	2.000	1.000	1.000	1.000
Altre misure per la riduzione della pressione fiscale	-96	-16	-21	-18
Misure per le imprese	-4.938	-1.719	-773	-672
Incentivi e agevolazioni:	-4.763	-1.544	-572	-390
Fondo di garanzia per le PMI	-3.000	0	0	0
Misure in materia di politiche agricole e alimentari	-487	-343	-198	-179
Sostegno pubblico per l'ordinato svolgimento delle procedure di liquidazione coatta amministrativa di banche di ridotte dimensioni	-200	0	0	0
Fondo per il sostegno alla transizione industriale	-150	-150	-150	-150
Incentivi per le aggregazioni tra imprese	-137	-413	66	118
Fondo unico nazionale per il turismo	-115	-140	-90	-35
Potenziamento industria cinematografica e cultura	-110	-110	-110	-110
Fondo crisi di impresa	-20	-20	-20	-20
Altre misure per le imprese	-544	-368	-71	-14
Export:	-175	-175	-201	-282
Potenziamento misure per l'internazionalizzazione delle imprese e per la promozione del "Made in Italy"	-175	-175	-201	-282
Misure per il contenimento dei prezzi del settore elettrico e del gas naturale	-3.800	0	0	0
Contenimento aumento dei prezzi nel settore elettrico	-1.800	0	0	0
Contenimento aumento dei prezzi nel settore del gas naturale	-1.088	0	0	0
Rafforzamento del bonus sociale elettrico e gas	-912	0	0	0
Lavoro e previdenza	-3.209	-3.863	-3.215	-2.344
Ammortizzatori sociali:	-2.578	-2.319	-1.650	-1.328
Riordino della normativa in materia di ammortizzatori sociali	-2.992	-1.837	-1.444	-1.125
Fondo per la tutela delle posizioni lavorative nel processo di uscita dalla fase emergenziale epidemiologica	-490	0	0	0
Cassa integrazione e altre integrazioni salariali	-305	-191	0	0
Fondo sociale per occupazione e formazione	-202	-163	-163	-162
Fondo per il finanziamento di interventi di riforma in materia di ammortizzatori sociali	1.498	0	0	0
Altri ammortizzatori sociali	-87	-128	-43	-40
Previdenza	-631	-1.544	-1.566	-1.017
Trattamento di pensione anticipata - "Quota 102"	-176	-679	-543	-288
Fondo per l'uscita anticipata dei lavoratori delle imprese in crisi	-150	-200	-200	0
APE sociale	-144	-271	-241	-177
Opzione donna	-111	-317	-480	-449
Fondo per la realizzazione di interventi perequativi per il personale delle Forze armate, polizia e del Corpo nazionale WF	-20	-40	-60	-60
Altre misure per la previdenza	-30	-36	-42	-44
Nota: Eventuali imprecisioni derivano da arrotondamenti. Il segno (-) indica un peggioramento dell'indebitamento netto, il segno (+) indica un miglioramento dell'indebitamento netto.

MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE 144

APPENDICE

TAVOLA Al (SEGUE) - EFFETTI NETTI DELLA MANOVRA DI FINANZA PUBBLICA SULL'INDEBITAMENTO NETTO DELLA PA (valori al lordo degli oneri riflessi; milioni di euro)
	2022	2023	2024	2025
Misure per gli investimenti	—3.028	—5.379	—9.634	—13.676
Investimenti pubblici:	—2.615	—3.344	—3.652	—5.084
Fondo per lo sviluppo e la coesione	—750	—900	—900	—1.200
Misure per la manutenzione straordinaria e la messa in sicurezza di strade, ponti,
viadotti e scuole e per progetti di rigenerazione urbana degli Enti territoriali	—540	—450	—413	—325
Contratto di programma RFI	—450	—800	—805	—945
Rifinanziamento del credito d'imposta per interventi di ricostruzione privata nei territori
colpiti dal sisma del 2016	—150	—200	—300	—550
Celebrazioni del Giubileo della Chiesa Cattolica per il 2025	—149	—249	—302	—352
Risorse per l'attuazione di programmi e di nuovi progetti nel settore della difesa	—75	—100	—105	—450
Fondo per la tutela del patrimonio culturale	—40	—40	—40	—50
Sostenibilità della mobilità nelle grandi aree urbane	—30	—40	—50	—80
Alta velocità e alta capacità della linea ferroviaria Adriatica	—20	—40	—50	—80
Edilizia scolastica	0	0	—3	—10
Contributo per interventi di ripristino e messa in sicurezza sulla tratta autostradale
A24 e A25	0	0	—5	—45
Fondo per la strategia di mobilità sostenibile	0	—10	—15	—20
Contratto di programma ANAS	0	—50	—50	—100
Altre misure per gli investimenti pubblici	—411	—465	—615	—877
Investimenti privati:	—412	—2.036	—5.982	—8.592
Rifinanziamento "Nuova Sabatini"	—240	—240	—120	—120
Importanti Progetti di Comune Interesse Europeo (IPCEI)	—150	—150	—100	—100
Contratti di sviluppo	—35	—70	—105	—105
Transizione 4.0	0	—637	—1.744	—2.776
Agevolazioni fiscali ristrutturazioni edilizie, ecobonus, superbonus, bonus facciate,
sisma bonus	39	—908	—3.882	—5.460
Altre misure per gli investimenti privati	—27	—31	—31	—31
Politiche sociali, famiglia, giovani e pari opportunità	—2.658	—2.338	—2.251	—2.276
Politiche sociali e pari opportunità:	—1.737	—1.850	—1.817	—1.852
Reddito di cittadinanza	—1.065	—1.065	—1.064	—1.064
Misure per la non autosufficienza e per l'inclusione dei disabili, compreso il trasporto
scolastico	—305	—460	—490	—554
Misure per il contrasto della violenza sulle donne e per la parità di genere	—98	—145	—65	—65
Contributi per l'acquisto di apparecchi di ricezione televisiva	—68	0	0	0
Altre misure per le politiche sociali e le pari opportunità	—200	—180	—198	—170
Giovani:	—554	—359	—303	—302
Misure in favore dei giovani per l'acquisto della casa di abitazione	—260	0	0	0
Carta elettronica a favore dei 18enni per lo sviluppo della cultura e della conoscenza
del patrimonio culturale	—230	—230	—230	—230
Altre misure per i giovani	—64	—129	—73	—72
Famiglia:	—367	—129	—131	—122
Incremento del Fondo assegno universale e servizi alla famiglia	—6.000	—6.000	—6.000	—6.000
Fondo di garanzia per la prima casa	—242	0	0	0
Proroga ed estensione a 10 giorni del congedo per il padre lavoratore dipendente	—114	—117	—119	—122
Fondo delega riforma fiscale e per le maggiori entrate per la fedeltà fiscale, assegno unico	6.000	6.000	6.000	6.000
Altre misure per la famiglia	—11	—12	—12	0
Misure per Regioni ed Enti locali	—1.774	—2.016	—2.017	—2.079
Riduzione del concorso alla finanza pubblica delle Regioni a statuto speciale	—706	—706	—706	—706
Risanamento finanziario dei comuni con deficit strutturale imputabile a caratteristiche
socio - economiche	—350	—150	0	0
Contributo in favore dei comuni sede di capoluogo di città metropolitana con
disavanzo pro capite superiore a 700 euro	—150	—290	—290	—240
Trasporto pubblico locale	—115	—219	—306	—350
Rinegoziazione piani di ammortamento anticipazioni di liquidità a regioni ed enti locali
per pagamento debiti certi, liquidi ed esigibili	—86	—208	—178	—173
Indennità di funzione dei sindaci	—80	—120	—176	—176
Misure per il finanziamento e lo sviluppo delle funzioni fondamentali delle Province e
delle Città metropolitane	—80	—100	—130	—150
Fondo per lo sviluppo delle montagne italiane	—80	—100	—100	—150
Altre misure per Regioni ed Enti locali	—127	—123	—131	—134
Nota: Eventuali imprecisioni derivano da arrotondamenti. Il segno (-) indica un peggioramento dell'indebitamento netto, il segno (+) indica un miglioramento dell'indebitamento netto.

145 MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE

DOCUMENTO DI ECONOMIA E FINANZA - SEZ. I PROGRAMMA DI STABILITÀ

TAVOLA A1 (SEGUE) - EFFETTI NETTI DELLA MANOVRA DI FINANZA PUBBLICA SULL'INDEBITAMENTO NETTO DELLA PA (valori al lordo degli oneri riflessi; milioni di euro)
	2022	2023	2024	2025
Sanità	-1.773	-3.353	-4.398	-4.398
Fondo sanitario nazionale	-1.357	-2.817	-3.740	-3.650
Aumento di 12.000 unità del numero dei contratti di formazione specialistica dei medici	-175	-287	-312	-383
Concorso statale al finanziamento dei farmaci innovativi	-100	-200	-300	-300
Edilizia sanitaria	0	0	-5	-25
Altre misure per la sanità	-142	-49	-41	-41
Scuola, università e ricerca	-770	-890	-961	-1.040
Università e ricerca	-397	-741	-881	-960
Fondo per il finanziamento ordinario delle università (FFO)	-187	-340	-426	-451
Fondo ordinario per gli enti e le istituzioni di ricerca (FOE)	-58	-58	-58	-68
Fondo italiano per le scienze applicate	-50	-150	-200	-250
Fondo italiano per la scienza	0	-50	-100	-100
Altre misure per l'università e la ricerca	-103	-143	-98	-90
Scuola	-373	-149	-79	-80
Proroga incarichi temporanei di personale scolastico con contratto a tempo determinato anno scolastico 2021/2022	-206	0	0	0
Asili nido e scuole dell'infanzia - livelli essenziali	-20	-25	-30	-50
Altre misure per la scuola	-147	-124	-49	-30
Misure per il pubblico impiego	-671	-744	-799	-814
Valorizzazione della professionalità dei docenti e dei dirigenti scolastici	-200	-208	-195	-195
Risorse per nuovi ordinamenti professionali delle amministrazioni pubbliche	-185	-185	-185	-185
Incremento risorse trattamento accessorio del personale delle amministrazioni pubbliche	-139	-139	-139	-139
Fondo per le assunzioni a tempo indeterminato nelle pubbliche amministrazioni	-52	-103	-116	-108
Risorse per la formazione digitale, ecologica e amministrativa dei dipendenti della pubblica amministrazione	-50	-50	-50	-50
Altre misure per il pubblico impiego	-45	-58	-113	-136
Altro	-1.520	-2.458	-1.575	-1.085
Fondi speciali di bilancio per il finanziamento di provvedimenti legislativi	-166	-139	-201	-223
Misure per rafforzare l'azione dell'Italia nell'ambito della cooperazione internazionale allo sviluppo	-100	-200	-250	-300
Fondo Italiano per il clima	-40	-40	-40	-40
Fondo per l’attuazione del programma nazionale di controllo dell’inquinamento atmosferico	0	-50	-100	-150
Missioni internazionali	0	-900	-200	0
Altre misure	-1.214	-1.129	-784	-372
Ulteriori fonti di finanziamento manovra	9.039	1.442	7.988	5.857
Fondo restituzione imposta sostitutiva per rivalutazione marchi	-500	0	0	0
Riprogrammazione stanziamenti di bilancio	0	-3.000	3.000	0
Soppressione Fondo per la revisione del sistema pensionistico - "Quota 100"	9	1	1.820	2.791
Proroga del termine di sospensione del sistema di tesoreria unica mista	13	41	62	80
Soppressione Agenzia nazionale ricerca	184	184	184	184
Conclusione del programma cashback	1.502	0	0	0
Riduzione stanziamenti di bilancio anticipati nel 2021	2.880	600	200	300
Modifiche alla disciplina della rivalutazione dei beni e del riallineamento dei valori fiscali	4.264	2.594	2.380	2.380
Altro	687	1.022	344	123
INDEBITAMENTO NETTO	-23.223	-29.584	-25.564	-30.573
Nota: Eventuali imprecisioni derivano da arrotondamenti. Il segno (-) indica un peggioramento dell'indebitamento netto, il segno (+) indica un miglioramento dell'indebitamento netto.

MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE 144

È possibile scaricare il

DOCUMENTO DI ECONOMIA E FINANZA

dai siti Internet:

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ISSN 2239-0839

EX-99

Exhibit 4

	Documento di Economia e Finanza
	2022
Minstero dell’Economica e delle Finanze	Sezione III Programma Nazionale di Riforma

	Documento di Economia e Finanza
	2022
	Sezione III Programma Nazionale di Riforma
	Presentato dal Presidente del Consiglio dei Ministri
	Mario Draghi
	e dal Ministro dell’Economia e delle Finanze
	Daniele Franco
Minstero dell’Economica e delle Finanze	al Consiglio dei Ministri il 6 aprile 2022

PREMESSA

Nel 2021 l’economia italiana ha messo a segno un buon recupero, con una crescita del PIL pari al 6,6 per cento in termini reali e una discesa del deficit e del debito della Pubblica amministrazione (PA) in rapporto al PIL più accentuata del previsto, rispettivamente al 7,2 per cento e al 150,8 per cento del PIL (dal 9,6 per cento di deficit e 155,3 per cento di debito del 2020).

La crescita del PIL registrata in corso d’anno dall’Italia (quarto trimestre 2021 su quarto trimestre 2020) è risultata la più elevata tra quella delle grandi economie europee, grazie anche alle politiche adottate dal Governo per sostenere famiglie e imprese e al successo della campagna di vaccinazione anti-Covid.

Negli ultimi mesi dell’anno, il quadro economico si è deteriorato, non solo per l‘impennata dei contagi da Covid-19 causata dalla diffusione della variante Omicron, ma anche per l’eccezionale aumento del prezzo del gas naturale, che ha trainato al rialzo le tariffe elettriche e i corsi dei diritti di emissione (ETS). La conseguente crescita del tasso di inflazione, comune a tutte le economie avanzate, seppure con diversa intensità, ha portato le principali banche centrali a rivedere l’orientamento della politica monetaria in direzione restrittiva o, nel caso della Banca Centrale Europea, a segnalare l’approssimarsi di tale inversione di tendenza. Conseguentemente, i tassi di interesse sono saliti e il differenziale del rendimento sui titoli di Stato italiani nei confronti di quello sul Bund tedesco si è allargato. Le prospettive di crescita, sebbene riviste lievemente al ribasso, prima dello scoppio della guerra restavano comunque ampiamente favorevoli.

A febbraio, facendo seguito a una escalation militare, la Russia ha avviato la sua invasione dell’Ucraina, alla quale l’Unione Europea (UE), il G7 e numerosi altri Paesi hanno risposto con una serie di sanzioni economiche. Agli eventi bellici è conseguita un’ulteriore impennata dei prezzi dell’energia, degli alimentari, dei metalli e di altre materie prime e si è accentuata la flessione della fiducia di imprese e famiglie. In Italia, a marzo l’inflazione al consumo è salita al 6,7 per cento e anche l’inflazione di fondo (al netto dei prodotti energetici e alimentari freschi), seppure assai più moderata, ha raggiunto il 2 per cento.

A fronte di questi sviluppi, le prospettive di crescita dell’economia appaiono oggi più deboli e assai più incerte che a inizio anno. Nell’aggiornamento della previsione ufficiale del presente documento, il peggioramento del quadro economico è determinato dall’andamento delle variabili esogene - dai prezzi dell’energia ai tassi d’interesse, dal tasso di cambio ponderato dell’euro alla minor crescita prevista dei mercati di esportazione dell’Italia. Tali variabili sono oggi tutte meno favorevoli di quanto fossero in settembre, in occasione della pubblicazione della precedente previsione ufficiale nella Nota di Aggiornamento del DEF (NADEF).

Anche in conseguenza di un livello di partenza del PIL trimestrale più elevato a fine 2021 rispetto a quanto precedentemente stimato, nonché dell’impatto

MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE III

DOCUMENTO DI ECONOMIA E FINANZA  2022

economico del conflitto e delle sanzioni imposte nei confronti della Russia, la previsione tendenziale di crescita del PIL per quest’anno scende dal 4,7 per cento dello scenario programmatico della NADEF al 2,9 per cento; quella per il 2023 dal 2,8 per cento al 2,3 per cento, mentre per il 2024 si ha solo una lieve riduzione, dall’1,9 per cento all’1,8 per cento. La previsione per il 2025 viene posta all’1,5 per cento, seguendo l’approccio secondo cui il tasso di crescita su un orizzonte a tre anni converge verso il tasso di crescita ‘potenziale’ dell’economia italiana, attualmente stimato pari all’1,4 per cento. Tale stima presuppone l’attuazione del programma di investimenti e riforme previsto dal Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR).

Alla luce delle tante incognite dell’attuale situazione, la previsione tendenziale è caratterizzata da notevoli rischi al ribasso. Tra questi spicca la possibile interruzione degli afflussi di gas naturale dalla Russia, che nel 2021 hanno rappresentato il 40 per cento delle nostre importazioni. Sebbene questo rischio sia già parzialmente incorporato negli attuali prezzi del gas e del petrolio, è plausibile ipotizzare che un completo blocco del gas russo causerebbe ulteriori aumenti dei prezzi, che influirebbero negativamente sul PIL e spingerebbero ulteriormente al rialzo l’inflazione. In tale scenario, la crescita media annua del 2022 potrebbe scendere sotto il 2,3 per cento ereditato dal 2021.

Il Governo già dallo scorso anno ha risposto al repentino aumento dei prezzi dei prodotti energetici con misure di contenimento dei costi per gli utenti di gas ed energia elettrica. Gli interventi - attuati in misura rilevante dal terzo trimestre del 2021 - sono stati pari, in termini di indebitamento della PA, a 5,3 miliardi nel 2021 e a 14,7 miliardi per il primo semestre di quest’anno, quando si sono aggiunte misure in favore anche delle grandi imprese, incluse le ‘energivore’, per il contenimento del costo dei carburanti e a beneficio del settore dell’autotrasporto. Si può, inoltre, stimare che per effetto di tali misure l’aumento della bolletta energetica pagata da imprese e famiglie nel primo semestre si riduca di almeno un quarto rispetto a uno scenario senza gli interventi del Governo.

A queste misure si aggiungono ulteriori interventi adottati nei primi mesi dell’anno in favore di specifiche categorie (contributi a fondo perduto e sostegno della liquidità delle imprese), quelli per coprire parte dei costi di Regioni ed enti locali e quelli per il settore della sanità (nel complesso, per ulteriori 4,1 miliardi nel 2022).

Il Governo sta anche operando per una risposta più ampia e strutturale alla crisi energetica, sia con azioni a livello nazionale che con l’attiva partecipazione alla formulazione delle politiche europee. Sul fronte nazionale, di concerto con le imprese del settore, è in corso uno sforzo di ampliamento e diversificazione degli approvvigionamenti di gas tramite un maggior ricorso alle forniture attraverso i gasdotti meridionali, nonché di aumento delle importazioni di GPL e della capacità di rigassificazione. Sarà inoltre promosso un incremento della produzione nazionale di gas naturale e di biometano.

All’impegno del Governo e delle società del settore per diversificare le fonti di approvvigionamento di gas si accompagnano sforzi crescenti per ridurre rapidamente la dipendenza dalle fonti fossili di energia attraverso l’impulso all’istallazione di capacità produttiva di elettricità da fonti rinnovabili. Questa linea è coerente con la recente comunicazione REPowerEU della Commissione europea,

IV MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE

PREMESSA

la quale pone l’enfasi sullo sviluppo della produzione di biocombustibili e su una politica concertata a livello europeo per l’acquisizione di gas e l’imposizione di livelli minimi di stoccaggio, oltre ad invitare gli Stati membri a contenere i consumi di energia tramite il potenziamento dell’efficienza energetica degli edifici e misure di risparmio, per esempio sulla temperatura degli ambienti interni.

La Commissione propone anche, in linea con la posizione espressa dall’Italia, di rivisitare in chiave migliorativa i meccanismi di funzionamento del mercato del gas e di quello elettrico, senza pregiudicare i principi di trasparenza e concorrenzialità su cui essi poggiano.

L’obiettivo principale nella risposta all’attuale crisi energetica è di accelerare la transizione ecologica assicurando al contempo le forniture di gas, che costituiscono il ponte verso un’economia decarbonizzata e sostenibile, e migliorando i meccanismi di funzionamento e la trasparenza dei mercati dell’energia.

Più in generale, è necessario che la difficile fase che stiamo attraversando non distolga l’attenzione, ma anzi rafforzi l’impegno di tutte le amministrazioni e di tutti i livelli di governo ad attuare efficacemente il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR), di cui la transizione ecologica è il capitolo più corposo in termini di investimenti programmati. Il completamento a fine 2021 della prima tappa del PNRR, con l’erogazione dei relativi fondi da parte della Commissione, rappresenta un primo importante risultato.

L’ultimo anno è stato anche caratterizzato da strozzature nei trasporti internazionali e nella logistica, nonché dalla carenza di prodotti d’importanza cruciale nelle moderne filiere industriali quali i semiconduttori. Ne ha particolarmente risentito l’industria dell’auto, che soffre non solo di un’insufficiente disponibilità di componenti elettroniche e dell’incertezza percepita dai consumatori circa la tempistica di dismissione delle auto tradizionali, ma anche delle difficoltà di riconversione della filiera dell’auto convenzionale.

Per quanto riguarda la politica industriale, sono stati destinati nuovi fondi al sostegno dell’industria dell’auto (sia dal lato delle vendite di veicoli non inquinanti che da quello del supporto all’innovazione e alla riconversione della filiera produttiva) e di sostegno agli investimenti dell’industria dei semiconduttori.

Ulteriori provvedimenti saranno emanati in aprile. Ma prima di descrivere quali saranno i prossimi passi, è opportuno considerare quali siano le basi di partenza in termini di finanza pubblica.

Come detto, il 2021 ha registrato un deficit della PA nettamente inferiore alle attese. I dati relativi al fabbisogno di cassa del settore statale indicano che nel primo trimestre dell’anno in corso l’andamento della finanza pubblica è rimasto favorevole. Le nuove proiezioni mostrano disavanzi della PA inferiori a quanto previsto per il 2022-2024 nello scenario programmatico della NADEF, soprattutto per quanto riguarda il 2022. Ciò riflette una dinamica delle entrate tributarie e contributive sostenuta e superiore alle previsioni e una dinamica della spesa sotto controllo. I recenti provvedimenti di calmierazione del costo dell’energia sono stati compensati in modo tale da non influire sull’indebitamento netto.

A fronte di una previsione di deficit tendenziale della PA del 5,1 per cento del PIL quest’anno e in discesa fino al 2,7 per cento del PIL nel 2025, il Governo ha

MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE V

DOCUMENTO DI ECONOMIA E FINANZA  2022

deciso di confermare gli obiettivi di deficit nominale della NADEF, con un sentiero che partendo dal 5,6 per cento del PIL quest’anno scende fino al 2,8 per cento nel 2025, creando uno spazio per nuove misure espansive pari a 0,5 punti percentuali di PIL quest’anno, 0,2 nel 2023 e 0,1 nel 2024 e 2025.

Utilizzando tali margini finanziari, il Governo predisporrà un nuovo decreto-legge per ripristinare alcuni fondi che erano stati utilizzati a copertura del recente decreto-legge n.17, integrare le risorse destinate a compensare l’aumento del costo delle opere pubbliche a fronte della dinamica del prezzo dell’energia e delle materie prime, intervenire ancora per contenere il costo dei carburanti e dell’energia. Si appronteranno inoltre strumenti per sostenere le imprese più danneggiate dalle sanzioni nei confronti della Russia e a tale scopo si rifinanzierà anche il fondo di garanzia per le PMI. Infine, ulteriori risorse saranno messe a disposizione per fornire assistenza ai profughi ucraini.

Tenuto conto di queste misure, lo scenario programmatico si caratterizza per una crescita del PIL lievemente più elevata del tendenziale, soprattutto nel 2022 e nel 2023, quando il PIL è previsto crescere, rispettivamente, del 3,1 per cento e del 2,4 per cento, con riflessi positivi sulla crescita dell’occupazione.

Come detto, lo scenario programmatico per l’indebitamento netto è invariato rispetto alla NADEF per quanto riguarda gli anni 2022-2024 e fissa un deficit inferiore al 3 per cento per il 2025. Il sentiero del saldo strutturale è solo lievemente superiore a quello della NADEF a causa di una diversa quantificazione delle misure di carattere temporaneo (one-off) e prevede comunque miglioramenti di tale saldo in ciascuno dei prossimi tre anni, oltre che, più limitatamente, quest’anno. Il rapporto debito/PIL scenderà dal 150,8 per cento del 2021 fino al 141,4 per cento nel 2025.

La decisione di confermare gli obiettivi programmatici di disavanzo fissati in un quadro congiunturale più favorevole testimonia l’attenzione dell’esecutivo verso la sostenibilità della finanza pubblica. Anche in questo momento difficile, in cui la finanza pubblica è chiamata a rispondere a molteplici esigenze di natura sia congiunturale sia strutturale, si conferma la sostenibilità dei conti pubblici. Le proiezioni di più lungo termine mostrano, infatti, che il progressivo miglioramento del saldo di bilancio negli anni successivi al 2025 e la piena attuazione del programma di riforma delineato nel PNRR consentiranno di portare il rapporto debito/PIL al disotto del livello precedente alla crisi pandemica (134,1 per cento) entro la fine del decennio.

Al contempo, per il Governo resta imprescindibile continuare ad operare per promuovere una crescita economica più elevata e sostenibile. Già lo scorso anno, con ripetuti interventi il Governo ha posto le basi per un innalzamento del potenziale di crescita dell’economia. Per gli investimenti pubblici sono stati stanziati fondi per oltre 320 miliardi, affiancando alle risorse previste con il PNRR quelle del Fondo complementare e quelle reperite con la Legge di bilancio per 2022. Sono stati estesi nel tempo, per dare maggiore certezza della programmazione temporale, gli incentivi agli investimenti privati e, in particolare, gli incentivi alla ricerca. Sono stati inoltre creati nuovi strumenti di sostegno alla ricerca di base e applicata.

VI MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE

PREMESSA

La riforma dell’Irpef e il taglio dell’Irap determinano una riduzione degli oneri fiscali su famiglie e imprese che potrà avere effetti positivi sull’occupazione e sul mercato del lavoro. Inoltre, l’attuazione della riforma dell’Assegno Unico e Universale per i figli, il potenziamento della rete di asili nido, le misure di vantaggio per i giovani che acquistano casa sono esempi della più ampia azione che il Governo sta conducendo a favore delle famiglie e della natalità, anche alla luce delle tendenze demografiche.

L’attuale contingenza non deve farci distogliere l’attenzione dalle politiche strutturali già avviate nei settori strategici della transizione ecologica e digitale, della competitività del sistema economico, della sanità e del welfare, con particolare riguardo all’assetto del sistema pensionistico per il quale, nel pieno rispetto dell’equilibrio dei conti pubblici, della sostenibilità del debito e dell’impianto contributivo del sistema, occorrerà trovare soluzioni che consentano forme di flessibilità in uscita ed un rafforzamento della previdenza complementare. Occorrerà, altresì, approfondire le prospettive pensionistiche delle giovani generazioni.

In conclusione, gli obiettivi programmatici del Documento si fondano su uno scenario in cui l’economia rallenta fortemente ma registra comunque una crescita annua significativa. I margini di bilancio derivanti dalla conferma degli obiettivi fissati nella NADEF saranno utilizzati per sostenere ulteriormente il sistema produttivo, le famiglie e per realizzare gli investimenti programmati.

L’incertezza è tuttavia molto ampia, in relazione a fattori politici ed economici internazionali. Se lo scenario globale dovesse ulteriormente deteriorarsi, vi è il rischio che la crescita annua risulti inferiore a quella derivante dal trascinamento del risultato del 2021.

Il Governo non esiterà a intervenire con la massima decisione e rapidità a sostegno delle famiglie e delle imprese italiane.

Il Governo è impegnato ad accelerare fortemente la diversificazione delle fonti energetiche e il conseguimento di una maggiore autonomia energetica nazionale.

I tanti problemi contingenti che ci troviamo a fronteggiare non devono distogliere la nostra attenzione dagli obiettivi di medio e lungo termine. Va data piena attuazione al PNRR e a tutte le iniziative necessarie per innalzare e rendere più sostenibile la crescita della nostra economia: dobbiamo accrescere gli investimenti in capitale umano e fisico, l’occupazione e il tasso di aumento della produttività.

Daniele Franco

Ministro dell’Economia e delle Finanze

MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE VII

DOCUMENTO DI ECONOMIA E FINANZA  2022

VIII MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE

INDICE

	PREMESSA	III
I.	AGGIORNAMENTO DELLA STRATEGIA DI RIFORMA	1
I.1	Introduzione	1
I.2	La risposta alle nuove sfide	1
II.	SCENARIO MACROECONOMICO	5
II.1.	Sintesi del Quadro Macroeconomico	5
II.2	Impatto macroeconomico del PNRR e delle Riforme	7
III.	LE RISPOSTE DI POLICY ALLE PRINCIPALI SFIDE DEL PAESE	11
IV.	IL PERCORSO DELL’ITALIA VERSO L’ATTUAZIONE DELL’AGENDA 2030 E IL RAGGIUNGIMENTO DEGLI OBIETTIVI DI SVILUPPO SOSTENIBILE	79
V.	FONDI EUROPEI	87
V.I	Complementarità tra le priorità sostenute dai fondi di coesione e il Piano Nazionale di Riforma e Resilienza (PNRR)	87
VI.	PROCESSI ISTITUZIONALI E COINVOLGIMENTO DEI PORTATORI DI INTERESSI	95
VI.1	Il coinvolgimento degli stakeholders nella definizione e attuazione del PNRR	95

MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE IX

DOCUMENTO DI ECONOMIA E FINANZA - SEZ. III PROGRAMMA NAZIONALE DI RIFORMA

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I. AGGIORNAMENTO DELLA STRATEGIA DI RIFORMA

I.1 INTRODUZIONE

Il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR) rappresenta il programma più ampio e strutturato di riforma, innovazione e rilancio degli investimenti degli ultimi decenni. La sua formulazione e concreta attuazione hanno rappresentato, e rappresenteranno nei prossimi anni, una grande sfida a livello tecnico, organizzativo e di coordinamento fra amministrazioni e livelli di governo.

In presenza di un quadro economico, tecnologico e geopolitico in costante evoluzione a livello europeo e mondiale, è utile e opportuno accompagnare la periodica rendicontazione sullo stato di avanzamento del PNRR con un aggiornamento annuale della strategia di riforma e di politica economica e sociale del Governo.

Sebbene il PNRR sia stato presentato meno di un anno fa, e dalla sua completa definizione, frutto anche di un’intensa interlocuzione con la Commissione Europea, siano passati solamente nove mesi, la situazione europea e mondiale ha registrato cambiamenti di tale portata da imporre una riflessione sulla strategia complessiva di riforma.

Di conseguenza, questa edizione del Programma Nazionale di Riforma (PNR) non rappresenta meramente un adempimento del Semestre Europeo e un volume del Documento di Economia e Finanza previsto dalla normativa nazionale, ma è invece un’occasione per aggiornare la strategia di riforma alla luce delle mutate condizioni di contesto.

I.2 LA RISPOSTA ALLE NUOVE SFIDE

I principali ambiti su cui si concentrano riforme e investimenti del PNRR e le altre iniziative di policy sono illustrati nel Capitolo III. In questo capitolo di sintesi si evidenziano le aree in cui si stanno registrando nuove iniziative.

Transizione energetica e diversificazione delle fonti di approvvigionamento

Il settore dell’energia rappresenta l’ambito in cui a partire dall’estate scorsa si sono verificati i cambiamenti più rilevanti della situazione europea e globale. A partire dalla tarda primavera del 2021, il prezzo del gas naturale ha registrato forti aumenti, anche in confronto all’andamento del prezzo del petrolio. Alla ripresa della domanda mondiale di gas si sono accompagnate carenze di offerta, dovute non solo ad eventi climatici e a incidenti tecnici, ma anche a fattori geopolitici, e, più recentemente, all’attacco militare all’Ucraina da parte della Federazione Russa.

MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE 1

DOCUMENTO DI ECONOMIA E FINANZA - SEZ. III PROGRAMMA NAZIONALE DI RIFORMA

Il fortissimo aumento del prezzo del gas che ne è conseguito ha anche causato un’impennata del prezzo dell’energia elettrica in Europa. Sono inoltre fortemente salite le quotazioni dei diritti di emissione (ETS). Nei primi mesi di quest’anno, soprattutto dopo l’attacco russo all’Ucraina, il petrolio ha raggiunto livelli di prezzo non sperimentati negli ultimi dieci anni. Il gas ha toccato un nuovo massimo l’8 marzo, per poi scendere a livelli di poco superiori a quelli di dicembre ma pari a quasi cinque volte il livello medio dell’anno termico 2020-2021. Il mercato resta influenzato dai timori di interruzione degli afflussi di gas (e petrolio) dalla Russia, sia come possibile forma di inasprimento delle sanzioni UE, sia come strumento di pressione da parte russa.

Tutto ciò configura uno shock di offerta in cui il nostro Paese si trova altamente esposto sia perché il gas pesa per il 31 per cento dei consumi nazionali di energia¹e il 57 per cento dell’energia elettrica è prodotta da centrali termiche, prevalentemente a gas², sia perché la Russia è il primo Paese fornitore dell’Italia (rappresentando il 40 per cento dell’import italiano di gas nel 2021)³.

La risposta alla salita del prezzo del gas e alla crisi ucraina si basa sulle seguenti azioni prioritarie:

• Accelerazione dell’istallazione di capacità produttiva di energia elettrica da fonti rinnovabili, per ridurre rapidamente la produzione delle centrali termiche;

• Rilancio della produzione nazionale di gas naturale e di biometano;

• Diversificazione delle fonti di importazione attraverso un maggior utilizzo dei gasdotti meridionali e un aumento delle importazioni di GPL anche tramite il potenziamento della capacità di rigassificazione.

• Riduzione dei consumi di gas attraverso l’efficientamento termico degli edifici, la promozione di una riduzione della temperatura negli ambienti interni e un maggior ricorso alle pompe di calore.

L’accelerazione del passaggio alle fonti rinnovabili è l’iniziativa più importante in un’ottica di medio e lungo periodo. Tuttavia, come ha anche argomentato la Commissione Europea nella recente comunicazione REPowerEU⁴, sono anche necessarie azioni immediate per coordinare l’approvvigionamento di gas dei Paesi UE, l’efficiente circolazione del gas disponibile e la politica di stoccaggio del gas. Tali azioni sarebbero ancor più essenziali se l’Europa si orientasse verso l’estensione delle sanzioni al settore dell’energia.

Ciò detto, lo sviluppo delle fonti rinnovabili rimane la strada maestra per la decarbonizzazione dell’economia e per ridurre la dipendenza del Paese dalle importazioni di combustibili fossili. Il Governo si è fattivamente adoperato per snellire la normativa settoriale e per sbloccare l’approvazione di progetti di generazione eolica e fotovoltaica e ha allo studio ulteriori misure.

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¹ Bilancio energetico nazionale 2020.

² Dato di fonte Terna per il 2021, cfr. Rapporto Mensile sul sistema elettrico, dicembre 2021.

³ Fonte: Ministero della transizione ecologica – DGISSEG

⁴ European Commission, REPowerEU: Joint European Action for more affordable, secure and sustainable energy, Communication to the EU institutions, 8 March 2022.

2 MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE

I. AGGIORNAMENTO DELLA STRATEGIA DI RIFORMA

Sviluppo delle filiere produttive legate alla transizione ecologica

L’impulso alle rinnovabili solleva anche la questione delle relative filiere produttive, sia perché il fabbisogno di pannelli fotovoltaici e turbine eoliche nei prossimi anni sarà ingente, sia perché è necessario cogliere le opportunità produttive e occupazionali create dall’impulso agli investimenti nelle rinnovabili. I progetti per lo sviluppo delle filiere produttive per la transizione ecologica contenuti nel PNRR e gli strumenti di sostegno alla ricerca e sviluppo e prima industrializzazione quali gli Important projects of common European interest (IPCEI) costituiscono importanti leve per promuovere la crescita produttiva nelle rinnovabili e nella produzione e utilizzo dell’idrogeno a livello industriale e di mobilità.

Il Governo è al lavoro per ottimizzare l’utilizzazione di tutti gli strumenti di sostegno alla ricerca e sviluppo e agli investimenti in nuova capacità produttiva. Particolare attenzione sarà dedicata alla filiera del fotovoltaico, in cui è previsto il rilancio della produzione in Italia di pannelli di nuova tecnologia e lo sviluppo dei comparti a monte e a valle di tale produzione, e quella dell’idrogeno. È anche auspicabile, e sarà oggetto di concreti studi e iniziative industriali, una maggiore presenza produttiva dell’Italia nella filiera della generazione eolica, che è una componente essenziale per la realizzazione dell’obiettivo enunciato nel Piano per la Transizione Ecologica di arrivare nel 2030 ad una quota di energia elettrica prodotta da fonti rinnovabili pari al 72 per cento, dal 35 per cento del 2021.

Politica industriale per i settori di punta, quali i chips e l’auto elettrica

Un altro tema che è emerso prepotentemente nell’ultimo anno è quello della carenza di semiconduttori e, più in generale, della dipendenza dell’Europa da componenti e prodotti importati prevalentemente dall’Asia, nonché quanto terreno l’UE abbia perso rispetto alla concorrenza internazionale in numerose industrie di punta negli ultimi due decenni. In un contesto in cui la Cina, altri Paesi asiatici e, in misura crescente, gli Stati Uniti hanno lanciato grandi iniziative di sostegno all’industria dei semiconduttori, l’Europa sta finalmente rispondendo con iniziative che mirano a preservare un’equa concorrenza e l’integrità del mercato unico, ma al tempo stesso prevedono la possibilità che gli Stati membri sostengano gli investimenti del settore privato in ricerca e nuova capacità produttiva. È questo, ad esempio, lo spirito del recente European Chips Act, che prevede ad esempio la possibilità di sovvenzioni pubbliche per impianti innovativi first of a kind. Il Governo ha già risposto a queste nuove condizioni incrementando le risorse disponibili tramite il recente decreto-legge n.17/2022, che stanzia 150 milioni per quest’anno e poi 500 milioni all’anno da qui al 2030 per sostenere investimenti nell’industria dei microprocessori e in nuove applicazioni industriali di tecnologie innovative.

L’industria dell’auto e della componentistica si trova com’è noto in una fase di profonda transizione verso veicoli non inquinanti. La trazione elettrica alimentata da batterie (BEV) è oramai considerata la tecnologia che prevarrà nei prossimi decenni, sebbene alcuni costruttori ripongano grande fiducia nella cella a combustibile, vista come potenzialmente vincente per i camion a lunga percorrenza. La filiera italiana è molto specializzata nell’auto tradizionale con propulsori a combustione interna. Vi è quindi una necessità di riconversione delle imprese del settore verso la mobilità elettrica, la guida autonoma e assistita ed

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DOCUMENTO DI ECONOMIA E FINANZA - SEZ. III PROGRAMMA NAZIONALE DI RIFORMA

altre numerose innovazioni. Dal lato del mercato, le vendite di auto negli ultimi trimestri hanno sofferto non solo della carenza di semiconduttori, ma anche dell’incertezza da parte dei consumatori sulla tempistica della dismissione delle auto convenzionali e dello scarso sviluppo delle infrastrutture di ricarica per le auto elettriche. In considerazione di questi fattori, il già menzionato decreto-legge n.17/2022 stanzia 700 milioni per il 2022 e un miliardo all’anno per il periodo 2023-2030 per incentivare gli acquisti di auto a basso o nullo impatto ambientale e, dal lato dell’offerta, sostenere la ricerca, l’innovazione e gli investimenti della componentistica. Inoltre, il PNRR contiene già una linea progettuale per fornire sovvenzioni ad una prima gigafactory per la produzione di batterie per veicoli BEV.

Istruzione, formazione ricerca, riqualificazione e avvio al lavoro

L’impegno del Governo per sostenere ricerca, innovazione e investimenti industriali si è anche manifestato in una serie di misure inserite nella Legge di Bilancio 2022 e nei recenti provvedimenti di legge adottati nel primo trimestre. Il filo conduttore di tutti questi interventi è di continuare a migliorare l’attrattiva del Paese come destinazione di investimenti nazionali ed esteri e di rilanciare i settori più esposti ai grandi cambiamenti tecnologici di questi anni.

È evidente che, per cogliere appieno le opportunità dell’attuale fase di innovazione e ricomposizione delle catene globali del valore, è anche necessario avere a disposizione adeguate risorse umane. Il PNRR contiene numerose linee progettuali finalizzate al miglioramento dell’istruzione e della formazione, al rafforzamento dei dottorati e della ricerca universitaria, alla promozione delle discipline STEM e al riallineamento delle competenze con le esigenze del sistema produttivo.

L’inclusione sociale, l’avvio al lavoro e il reinserimento sono fra gli obiettivi prioritari del PNRR. La componente ‘Politiche attive del lavoro’ della Missione 5 del PNRR è oggetto di 6,66 miliardi di risorse destinate a disegnare un nuovo paradigma delle politiche attive e a superare i problemi che ne rallentano l’attuazione, integrandole in modo sistematico con altre politiche, in primis la formazione professionale. Vengono potenziati i Centri per l’impiego, sia per quanto riguarda la capillarità dei punti di accesso e il contingente delle unità di personale, sia rispetto alla qualità dell’offerta di servizi e misure.

Nell’ambito delle politiche attive promosse dal PNRR, a novembre è stato adottato con decreto interministeriale il Programma nazionale di Garanzia per l’occupabilità dei lavoratori (GOL), che è attualmente in corso di avviamento. Su di esso sono state stanziate risorse complessive pari a 4,4 miliardi, a cui si aggiungono 600 milioni per il rafforzamento dei Centri per l’impiego e 600 milioni per il rafforzamento del sistema duale. I principali obiettivi del programma sono di raggiungere almeno 3 milioni di beneficiari entro il 2025 e che almeno 800 mila di essi siano coinvolti in programmi di formazione, di cui 300 mila per il rafforzamento delle competenze digitali. Il programma prevede anche che entro il 2025, 500 Centri per l’Impiego conseguano gli obiettivi idei piani regionali e che 135 mila ragazzi partecipino al Sistema duale entro il 2025.

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II. SCENARIO MACROECONOMICO

II.1 SINTESI DEL QUADRO MACROECONOMICO

Dopo la forte contrazione registrata nel 2020, nel 2021 l’economia mondiale è cresciuta a tassi sostenuti, superando ampiamente i livelli precrisi anche grazie alla crescente disponibilità di vaccini contro il Covid-19. Verso la fine dell’anno sono emersi i primi segnali di rallentamento a seguito della diffusione di nuove varianti del virus e delle conseguenti limitazioni ai contatti sociali e i lockdown selettivi in alcuni Paesi. La rapidità della crescita della domanda, a fronte dell’incapacità dell’offerta di adeguarsi tempestivamente, ha fatto emergere pressioni inflazionistiche a livello globale, più accentuate a partire dalla seconda metà del 2021 e ulteriormente rafforzatesi negli ultimi mesi dell’anno. Le tensioni geopolitiche prima e l’invasione militare dell’Ucraina da parte della Russia poi, hanno esacerbato la volatilità dei prezzi che si è estesa a tutte le materie prime. L’inizio del conflitto tra Russia e Ucraina, unitamente al perdurare della pandemia, orientano maggiormente al ribasso gli elementi di rischio dello scenario globale.

Il 2021 è stato un anno di forte recupero per l’economia italiana. Rispetto all’anno precedente, il prodotto interno lordo (PIL) è aumentato del 6,6 per cento in termini reali, al di sopra della stima della NADEF 2021. Tuttavia, negli ultimi mesi dell’anno il ritmo di crescita è stato rallentato dalla quarta ondata dell’epidemia da Covid-19 e dall’impennata dei prezzi del gas naturale e dell’energia elettrica. Il 2022 si è aperto con una battuta di arresto della produzione dell’industria e delle costruzioni, forti pressioni inflazionistiche, il rialzo dei tassi di interesse e l’ampliamento dello spread tra titoli di Stato italiani e Bund.

Su questo già complesso quadro economico, a fine febbraio si è inserito l’attacco militare della Russia all’Ucraina; le forti tensioni internazionali hanno influito sull’aumento dei prezzi del gas naturale e del petrolio, che hanno raggiunto un nuovo massimo l’8 marzo, a cui è poi seguita una correzione. La crisi militare in Ucraina ha anche causato un marcato aumento dei prezzi delle materie prime alimentari, che potrà avere ulteriori impatti sull’inflazione.

Sul fronte della pandemia da Covid-19, alla luce dell’andamento dei contagi e delle ospedalizzazioni, Il Governo ha posto fine il 31 marzo allo stato di emergenza e ha adottato una roadmap per la rimozione delle restrizioni anti-Covid in vigore⁵. Ciononostante, la pandemia è ancora in corso e rimane un ostacolo all’attività economica a livello globale.

In merito alle prospettive per i prossimi mesi, i più recenti indicatori di fiducia di famiglie e imprese⁶ segnano un peggioramento, più marcato per le famiglie e meno accentuato per le imprese. In controtendenza il settore delle costruzioni, il

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⁵ Le disposizioni sono contenute nel decreto-legge n. 24/2022 del 17 marzo 2022.

⁶ Relativi al mese di marzo.

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cui indice di fiducia ha toccato a marzo un nuovo massimo, sebbene un’elevata quota di imprese riporti pressioni al rialzo sui prezzi.

I modelli di nowcasting, in base agli ultimi dati disponibili, indicano che all’incremento congiunturale dello 0,6 per cento registrato nel quarto trimestre del 2021 sia seguita una contrazione del PIL dello 0,5 per cento nel primo trimestre di quest’anno, attribuibile principalmente ad una contrazione del valore aggiunto dell’industria. Per il secondo trimestre si prevede una moderata ripresa della crescita trimestrale del PIL, trainata principalmente dai servizi. Tale ultima valutazione presenta, tuttavia, dei rischi al ribasso.

Per quest’anno nello scenario tendenziale si stima che l’economia registrerà un aumento del PIL reale del 2,9 per cento. Nel 2023, a seguito anche delle ripercussioni delle tensioni economiche in corso, la crescita del PIL reale rallenterà, attestandosi al 2,3 per cento. Nel biennio 2024-25 il PIL aumenterà, rispettivamente dell’1,8 e del 1,5 per cento. Il valore per il 2025 riflette anche il consueto approccio di far convergere la previsione a tre anni verso il tasso di crescita potenziale dell’economia italiana⁷.

TAVOLA II.1: QUADRO MACROECONOMICO TENDENZIALE SINTETICO (1) (variazioni percentuali, salvo ove non diversamente indicato)
	2021	2022	2023	2024	2025
PIL	6,6	2,9	2,3	1,8	1,5
Deflatore PIL	0,8	3,0	2,1	1,8	1,8
Deflatore consumi	1,7	5,8	2,0	1,7	1,8
PIL nominale	7,5	6,0	4,4	3,6	3,3
Occupazione (ULA) (2)	7,6	2,5	2,2	1,6	1,3
Occupazione (FL) (3)	0,8	1,8	1,7	1,2	1,0
Tasso di disoccupazione	9,5	8,7	8,3	8,1	8,0
Bilancia partite correnti (saldo in % PIL)	3,3	2,3	2,7	2,8	2,8
(1) Eventuali imprecisioni derivano dagli arrotondamenti.
(2) Occupazione espressa in termini di unità standard di lavoro (ULA)
(3) Numero di occupati in base all’indagine campionaria della Rilevazione Continua delle Forze Lavoro (RCFL).

In linea con quanto già fatto nei mesi passati, il Governo è pronto ad adottare ulteriori misure per attutire l’impatto dell’aumento dei prezzi energetici su imprese e famiglie, nonché per alleviare l’impatto economico del conflitto in corso in Ucraina sulle aziende italiane e migliorare la competitività e l’attrattività del nostro Paese. Si continuerà, inoltre, a sostenere la risposta del sistema sanitario alla pandemia ed i settori maggiormente colpiti dall’emergenza pandemica. Infine, sono già stati finanziati e in corso di definizione interventi per sostenere il settore dell’auto ed in particolare le vendite di auto a basso impatto ambientale, nonché il settore dei semiconduttori. Gli interventi governativi già adottati e di prossima emanazione conterranno gli effetti avversi sul sistema e sugli operatori economici di questo difficile momento storico.

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⁷ Quest’ultimo, ipotizzando l’attuazione del programma di investimenti e riforme previsto dal PNRR, è cifrato in un 1,4 per cento.

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II. SCENARIO MACROECONOMICO

II.2 IMPATTO MACROECONOMICO DEL PNRR E DELLE RIFORME

In considerazione della stretta integrazione fra il PNR e l’implementazione del PNRR, nel presente paragrafo si offre una valutazione aggiornata delle stime dell’impatto macroeconomico complessivo delle misure di spesa del PNRR, utilizzando le prime informazioni disponibili in merito agli esborsi sostenuti negli anni 2020 e 2021⁸. Inoltre, in ottemperanza alle indicazioni fornite dalla Commissione Europea in merito ai contenuti e al formato dei PNR nazionali, si riportano anche le valutazioni di impatto di alcune riforme⁹. Nella maggior parte dei casi, la valutazione è stata effettuata con riferimento agli effetti strutturali di lungo periodo delle riforme. Per motivi prudenziali, considerati anche i margini di discrezionalità insiti nell’esercizio di valutazione, i quadri macroeconomici di breve – medio termine del Programma di Stabilità (PdS) non tengono conto di tali stime di impatto strutturale.

La valutazione dell’impatto macroeconomico del PNRR è stata effettuata considerando solo le risorse che finanziano progetti aggiuntivi¹⁰, non tenendo conto delle misure contenute nel Piano che si sarebbero comunque realizzate anche senza l’introduzione del PNRR. Si tratta di prestiti e sovvenzioni RRF (124,5 miliardi), fondi REACT-EU (13,9 miliardi)¹¹, le risorse anticipate del Fondo Sviluppo e Coesione (15,6 miliardi) e quelle stanziate attraverso il Fondo complementare (30,6 miliardi), per un totale di circa 184,7 miliardi.

I risultati delle simulazioni sono descritti nella Tavola II.2, che riporta l’impatto del Piano sulle principali variabili macroeconomiche. Al fine di confrontare i risultati contenuti in questo documento con le simulazioni condotte ad aprile 2021, la tavola riporta anche il differenziale in termini di impatto sul PIL fra le due versioni.

TAVOLA II.2: IMPATTO MACROECONOMICO PNRR (scostamenti percentuali rispetto allo scenario base)
	2021	2022	2023	2024	2025	2026
PIL	0,2	0,9	1,5	2,1	2,8	3,2
Consumi privati	-0,3	-0,8	-0,7	-0,3	0,5	1,5
Investimenti totali	2,1	6,5	9,6	11,2	11,7	10,1
Importazioni	0,0	0,6	1,4	2,2	3,0	3,6
Esportazioni	-0,1	-0,5	-0,5	0,2	1,1	2,2
Differenziale PIL (PNR2022 - PNRR2021)	-0,4	-0,3	-0,4	-0,4	-0,3	-0,4
Note: Elaborazione MEF-DT, modello QUEST-III R&D.

Nel 2026, anno finale del Piano, per effetto delle spese ivi previste, il PIL risulterebbe più alto di 3,2 punti percentuali rispetto allo scenario di base¹². Confrontando i risultati con le simulazioni condotte ad aprile 2021, emerge che

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⁸ La precedente valutazione dell’impatto macroeconomico del PNRR a livello sia complessivo, sia delle singole missioni, è stata condotta ad aprile 2021 ed è riportata nel capitolo 4 del PNRR italiano.

⁹ La metodologia seguita per le valutazioni e le informazioni sintetiche di cui alla Tavola 3 delle linee guida della Commissione sui PNR 2022 sono illustrate estesamente in un’appendice dedicata (Appendice 1), cui si rinvia per dettagli.

¹⁰ Oppure progetti che, in assenza del Piano, si sarebbero realizzati in tempi o settori diversi.

¹¹ L’importo non include la quota di circa 400 milioni per l’assistenza tecnica.

¹² Che non considera tali spese.

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l’impatto sul livello del PIL è ora leggermente più basso, con una differenza attribuibile soprattutto a due fattori. Innanzitutto, ad aprile 2021 si era ipotizzata una dinamica temporale di spesa per il Fondo complementare simile a quella del resto del Piano. Nella versione attuale, invece, circa 9,5 miliardi del Fondo saranno utilizzati dopo il 2026. Un altro fattore che influisce sui risultati della simulazione è la differente e meno rapida dinamica del cronoprogramma di spesa complessivo rispetto a quanto ipotizzato in precedenza.

Per quanto riguarda le riforme, la valutazione di impatto macroeconomico è stata effettuata per i seguenti ambiti: tassazione e trasferimenti alle famiglie; sistema bancario e mercato dei capitali; istruzione e ricerca; politiche attive del mercato del lavoro; Pubblica Amministrazione (PA); giustizia; concorrenza ed appalti. Essi costituiscono solo parte delle riforme strutturali descritte in dettaglio nel capitolo successivo, ovvero quelle per cui è possibile individuare obiettivi quantitativi e per le quali le ipotesi necessarie per le simulazioni sono meno arbitrarie e più robuste¹³.

In particolare, con riferimento alle misure fiscali, l’introduzione dell’assegno unico universale e del primo modulo della riforma dell’IRPEF sono stati valutati con il modello ITEM. Le due riforme determinano un impatto positivo e crescente sul PIL, pari a 0,5 punti percentuali nel 2025 (Tavola II.3).

L’impatto macroeconomico delle misure in materia di crisi d’impresa e risanamento aziendale, introdotte nel 2021 insieme all’individuazione di strumenti per identificare le situazioni di insolvenza, è stato quantificato con il modello ITFIN, supponendo che l’incidenza percentuale dei crediti deteriorati sui prestiti nel sistema bancario italiano raggiungesse il valore dell’Area Euro. La riduzione dello stock di crediti deteriorati ha un effetto positivo sulla crescita economica: alla fine del quarto anno il PIL reale sarebbe superiore di circa 0,2 p.p. rispetto al valore dello scenario di base (Tavola II.3).

TAVOLA II.3: EFFETTI SUL PIL REALE DEL PRIMO MODULO DELLA RIFORMA FISCALE E DEGLI INTERVENTI SUL SISTEMA BANCARIO (scostamenti percentuali rispetto allo scenario base)
	2022	2023	2024	2025
Assegno unico per i figli e primo modulo della riforma fiscale	0,2	0,4	0,5	0,5
Interventi sul sistema bancario e sul mercato dei capitali	0,0	0,1	0,1	0,2
Note: Elaborazione MEF-DT, modello ITEM.

Gli effetti macroeconomici degli altri interventi di riforma previsti nel PNRR sono stati valutati con il modello QUEST. Gli impatti sul PIL reale di breve, medio e lungo periodo sono esposti nella Tavola II.4, mentre per approfondimenti si rinvia all’Appendice 1

Per la riforma dell’istruzione sono stati considerati gli effetti in termini di riduzione dell’abbandono scolastico, miglioramento del capitale umano e della qualità dell’offerta scolastica e universitaria. Tali interventi hanno un impatto significativo nel lungo periodo, dove il livello del PIL risulta più alto di 3 p.p. rispetto allo scenario di base.

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¹³ LaPer dettagli si veda l’Appendice 1.

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II. SCENARIO MACROECONOMICO

La riforma delle politiche attive del mercato del lavoro e della formazione prevede che larga parte dei fondi sia diretta al Programma Nazionale per la Garanzia di Occupabilità dei Lavoratori (GOL) e all’adozione del Piano Nazionale Nuove Competenze. Si è ipotizzato che questi e altri interventi determineranno un aumento dei tassi di partecipazione al mercato del lavoro. La riforma ha un impatto rilevante sul PIL già nel 2026, mentre nel lungo periodo il PIL aumenta di 2,5 p.p. rispetto allo scenario di base.

TAVOLA II.4: EFFETTI SUL PIL REALE DELLE RIFORME IN ISTRUZIONE E RICERCA, MERCATO DEL LAVORO, PUBBLICA AMMINISTRAZIONE, GIUSTIZIA, CONCORRENZA E APPALTI (scostamenti percentuali rispetto allo scenario base)
Riforme	2026	2030	Lungo periodo
Istruzione e ricerca	0,5	0,9	3,0
Politiche attive del mercato del lavoro	1,2	1,8	2,5
Pubblica Amministrazione	0,9	1,6	2,3
Giustizia	0,4	0,6	0,7
Concorrenza e Appalti	0,6	1,0	1,7
Note: Elaborazione MEF-DT, modello QUEST-III R&D.

Obiettivo principale delle azioni strutturali relative alla riforma della Pubblica Amministrazione previste nel PNRR è di rendere più snella ed efficiente la PA, con ricadute positive sul miglioramento della produttività e della qualità del capitale umano, accompagnati dalla riduzione dei costi per le imprese. Ciò determina un effetto positivo sul PIL reale di 2,3 p.p. nel lungo periodo.

Le misure previste dal PNRR nell’ambito della giustizia hanno tra i loro obiettivi la riduzione della durata dei processi civili e penali (rispettivamente del 40 e del 25 per cento), nonché il miglioramento dell’efficienza e della prevedibilità del sistema giudiziario. Gli effetti della riforma determinano un aumento del livello del PIL nel lungo periodo di 0,7 p.p. rispetto allo scenario di base.

Le riforme relative a concorrenza e appalti, infine, mirano ad accrescere il livello di concorrenza e competitività del sistema produttivo e a semplificare le norme in materia di contratti pubblici. Sulla base dei contenuti delle riforme attuate e di quelle che dovranno essere implementate negli anni successivi, si è ipotizzato che l’Italia possa raggiungere il livello dei best performer nei diversi ambiti considerati, con un impatto stimato sul PIL rispetto allo scenario di base rilevante, pari a 1,7 p.p. nel lungo periodo.

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III. LE RISPOSTE DI POLICY ALLE PRINCIPALI SFIDE DEL PAESE

La riforma del sistema giudiziario

La giustizia italiana si confronta da tempo con problemi strutturali che rallentano il buon funzionamento del sistema, determinando una carenza di fiducia da parte dei cittadini, degli operatori economici e degli investitori internazionali. Nell’ultimo anno, grazie all’impulso fornito dal Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR), il processo di riforma della giustizia ha trovato uno slancio particolare nell’ambizione di contribuire in modo decisivo al rilancio del Paese. L’obiettivo è risolvere i due principali problemi del sistema giudiziario: l’eccessiva lunghezza dei procedimenti e l’elevato arretrato di casi.

Secondo i dati pubblicati nell’edizione 2021 dello Justice Scoreboard, l’Italia si colloca tra i Paesi europei con il disposition time più elevato soprattutto per quanto riguarda il terzo grado di giudizio, dove il tempo medio stimato per risolvere i contenziosi civili e commerciali raggiunge i 1302 giorni¹⁴. Inoltre, il numero di procedimenti pendenti nel III trimestre del 2021 si è attestato a 1,5 milioni di casi nel settore penale (seppur in diminuzione del 2,3 per cento rispetto allo stesso periodo del 2020) e intorno a 3 milioni di casi nel civile, in calo del 5 per cento rispetto allo stesso periodo dell’anno precedente.

Tendendo conto della domanda di giustizia dei cittadini, ma anche delle indicazioni espresse dalla Commissione europea nello Staff Working Document (SWD) che accompagna la decisione del Consiglio sul PNRR e nelle Country-Specific Recommendations (CSRs) del 2019 e del 2020¹⁵, il Governo si è prefisso l’obiettivo di abbattere del 40 per cento la durata dei processi civili, del 25 per cento quella dei processi penali e del 90 per cento l’arretrato del settore civile entro giugno 2026. La riduzione dei tempi dei processi costituisce pertanto l’obiettivo fondamentale delle misure in materia di giustizia comprese nel PNRR, che ha destinato circa tre miliardi agli interventi nel settore. L’obiettivo è quello di arrivare a un modello di efficienza e competitività di cui possa beneficiare l’intero sistema economico, nel rispetto dei principi costituzionali del giusto processo e della ragionevole durata dello stesso. Le risorse saranno destinate innanzitutto al rafforzamento del capitale umano, in particolare attraverso l’ufficio del processo¹⁶,

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¹⁴ L’indicatore disposition time (DT) è definito come: DT = 365 * (casi pendenti a fine anno/casi definiti durante l’anno). Esso fornisce pertanto una stima del tempo prevedibile di definizione di un procedimento in termini di giorni. La durata media dei procedimenti definiti nel corso di un determinato anno dipende, invece, dall’anzianità dei casi che vengono definiti in un determinato anno.

¹⁵ Le CSR 2019 e 2020 invitano l’Italia, rispettivamente, a ridurre la durata dei processi civili e penali in tutti i gradi di giudizio e a migliorare l’efficienza del sistema giudiziario.

¹⁶ Istituito dal D.L. n. 90/2014 con la finalità di ridurre i tempi della giustizia, prevede che il giudice sia supportato nelle attività preparatorie del giudizio da personale qualificato. L’istituzione degli uffici del processo è stata resa obbligatoria dal CSM nel luglio 2018.

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ma anche alla trasformazione digitale del sistema giudiziario e alla riqualificazione del patrimonio immobiliare.

La strategia del Governo in materia di giustizia è orientata, a livello organizzativo, a rafforzare la capacità amministrativa e tecnica del sistema giudiziario e alla semplificazione: nel 2021 è stato valorizzato l’ufficio del processo quale vero e proprio staff di supporto al magistrato ed alla giurisdizione. Il secondo obiettivo prevede di mettere in rete le esperienze virtuose del settore per fare in modo che contribuiscano al miglioramento del funzionamento dell’intero sistema. Il terzo aspetto riguarda la formazione, soprattutto dei magistrati con incarichi direttivi e semidirettivi, che dovrà essere focalizzata sugli aspetti organizzativi e gestionali.

Dal lato delle riforme normative, come previsto dal PNRR, nel 2021 il Governo ha approvato la legge delega di riforma del processo civile¹⁷, quella di riforma del processo penale¹⁸ e il decreto-legge di riforma dell’insolvenza¹⁹.

La legge delega sulla giustizia civile si basa, da un lato, sulla valorizzazione degli strumenti di risoluzione alternativa delle controversie per dare spazio a forme preventive e consensuali di soluzione delle controversie ed abbattere il carico di lavoro dei tribunali e dall’altro, sulla razionalizzazione del processo per concentrare le attività processuali nella prima udienza. Tra le disposizioni più rilevanti rientrano la riduzione dei casi in cui il tribunale giudica in composizione collegiale, la disciplina dell’appello - per scoraggiare impugnazioni pretestuose e semplificare le procedure - il rafforzamento dell’utilizzo di modalità telematiche per il deposito di atti e documenti e per le notifiche e una revisione del diritto di famiglia e dei minori. È stato inoltre introdotto il ricorso pregiudiziale in Cassazione, che avrà un effetto deflattivo del contenzioso.

Il disegno di legge delega di riforma della giustizia penale mira innanzitutto a sbloccare quelle fasi del processo – dalle indagini preliminari al giudizio in Cassazione - che possono determinare una stasi, anche incentivando il ricorso ai riti alternativi. Si fissano i principi per la revisione del sistema sanzionatorio con finalità deflattive, viene confermata la riforma della prescrizione²⁰ e si introducono correttivi a garanzia dell’imputato attraverso il nuovo istituto della improcedibilità per superamento dei termini²¹. Inoltre, il Governo è chiamato a intervenire anche sul tema della giustizia riparativa. Anche la riforma del processo penale ha l’obiettivo di migliorare l’efficienza del giudizio riducendone la durata e rafforzando il ricorso alle tecnologie digitali. In relazione a questo ultimo aspetto, diverse disposizioni incentivano l’uso di questi strumenti, come quelle che invitano il Governo a dare attuazione al principio di obbligatorietà dell’utilizzo di modalità digitali per il deposito di atti e documenti, per la conservazione degli atti processuali e per le comunicazioni e notificazioni.

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¹⁷ L. n. 206/2021.

¹⁸ L. n.134/2021.

¹⁹ D.L. n.118/2021 convertito dalla L. n.14/2021.

²⁰ Si ribadisce che il corso della prescrizione si blocca con la sentenza di primo grado, sia essa di assoluzione o di condanna come disposto dalla L. n. 3/2019, e si stabilisce che il blocco della stessa è collegato alla sentenza di primo grado, ma non più al decreto penale di condanna.

²¹ In base a questo istituto, la mancata definizione del giudizio di appello entro due anni, e del giudizio di cassazione entro un anno, costituiscono cause di improcedibilità dell’azione penale e di conseguenza, di proscioglimento.

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III. LE RISPOSTE DI POLICY ALLE PRINCIPALI SFIDE DEL PAESE

Gli interventi in materia di insolvenza rispondono all’esigenza di incentivare l’emersione tempestiva delle crisi per garantire la continuità di impresa e salvaguardare i livelli di occupazione. Le misure previste nel PNRR e già adottate nel 2021 riguardano le modifiche al Codice della crisi d'impresa e dell'insolvenza che entrerà in vigore nei tempi previsti per il recepimento della Direttiva (UE) 2019/1023²², sul quale il Governo è intervenuto per rendere immediatamente operative alcune disposizioni come lo strumento della composizione negoziata²³.

Come già accennato, nel 2021 è entrata in vigore la legislazione che autorizza il Ministero della Giustizia ad assumere nuovo personale da impiegare nell’Ufficio del processo, uno strumento dalle grandi potenzialità in termini di abbattimento della durata dei processi e che è già in fase operativa avanzata²⁴. Inoltre, entro il mese di giugno è previsto il reclutamento di profili tecnico amministrativi per migliorare l’efficienza della macchina amministrativa degli uffici giudiziari e per dotare i tribunali delle competenze tecniche necessarie ad affrontare la trasformazione tecnologica e digitale. Il Governo intende inoltre mettere in campo numerosi strumenti per incentivare la digitalizzazione del sistema giudiziario: tra gli impegni per i prossimi anni rientrano il completamento del processo civile e penale telematico, oltre ad alcuni grandi interventi stabiliti nel PNRR e relativi alla digitalizzazione dei fascicoli giudiziari degli ultimi 10 anni²⁵ e allo sviluppo di un data lake che consenta di accedere a una grande mole di dati per la ricostruzione della giurisprudenza, oltre che per finalità statistiche.

Le riforme della giustizia civile e penale definite nelle leggi delega vedranno la luce nel 2022 con l’adozione di decreti attuativi ai quali il Governo sta già lavorando. Questi interventi prevedono un’attuazione progressiva e ulteriori strumenti attuativi verranno realizzati anche nel 2023. Anche la riforma della giustizia tributaria costituisce un impegno che il Governo considera prioritario tanto che, per rispettare le scadenze concordate con la Commissione (il 2022), si ipotizza di intervenire con disposizioni di immediata applicazione, anziché ricorrere alla legge delega. Anche in questo settore, infatti l’Italia sconta un elevato arretrato²⁶ - con un numero di controversie pendenti che alla fine del 2020 è aumentato del 2,8 per cento rispetto allo stesso periodo del 2019 e i tempi medi del processo sono molto lunghi²⁷ e in ulteriore aumento, sia nelle Commissioni Tributarie Regionali (+ 16,3 per cento nel 2020 rispetto all’anno precedente) sia in quelle Provinciali (+ 3,8 per cento). Questi dati impongono un intervento organico volto a rendere il sistema più efficiente, soprattutto per quanto riguarda la

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²² Il Codice è stato introdotto dal decreto legislativo n. 14 del 2019, in attuazione della Legge Delega n. 155 del 2017 ed è attualmente oggetto di alcune revisioni come quelle previste dalla Direttiva n. 1023/2019 sulle procedure di ristrutturazione preventiva, insolvenza ed esdebitazione. Le relative modifiche sono state approvate dal Consiglio dei Ministri, in esame preliminare, a marzo.

²³ Attraverso questo strumento gli imprenditori che si trovano in una condizione di difficoltà possono richiedere la nomina di un esperto indipendente che agevoli le trattative con i creditori al fine di individuare una soluzione allo stato di crisi.

²⁴ A questo fine la Legge di Bilancio opera un coordinamento normativo delle disposizioni finanziarie relative ai provvedimenti legislativi di riforma del processo civile e del processo penale che hanno previsto le assunzioni di personale da destinare stabilmente all’ufficio per il processo.

²⁵ L’intervento riguarderà oltre 10 milioni di fascicoli entro il 2026.

²⁶ Le controversie pendenti al 31 dicembre del 2020 erano pari a 345.295.

²⁷ In base alla Relazione annuale sullo stato del contenzioso tributario 2020, il tempo medio del processo tributario nel 2020 è stato pari a 1.055 giorni presso le Commissioni Tributarie Regionali e 631 giorni presso le Commissioni Tributarie Provinciali.

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riduzione dei ricorsi alla Corte di Cassazione. In un’ottica di più lungo periodo rientrano invece le opere di edilizia per l’efficientamento degli uffici giudiziari²⁸con la previsione di numerosi interventi da realizzare entro il 2026. A tal riguardo sono state sottoscritte le prime cinque Convenzioni tra Ministero della Giustizia e l’Agenzia del Demanio, quest’ultima con il ruolo di amministrazione attuatrice, con l’obiettivo di realizzare le c.d. ‘Cittadelle delle Giustizia’²⁹.

Tra le riforme che il Governo sta realizzando nel campo della giustizia al di fuori del raggio di azione del PNRR, rientra il disegno di legge di riforma dell’ordinamento giudiziario³⁰, già incardinato nell’ambito dei lavori parlamentari , che contribuirà a migliorare l’efficienza della giustizia e la gestione delle risorse umane, oltre che a rafforzare l’autonomia della magistratura anche attraverso la riforma del Consiglio Superiore della Magistratura. La Legge di Bilancio ha inoltre previsto nuove risorse per attuare gli interventi volti alla modifica della disciplina economica della magistratura onoraria³¹, sulla spinta delle sollecitazioni provenienti dalla Commissione europea, e destinate a coprire anche i costi per lo svolgimento di procedure concorsuali tese alla conferma dei magistrati onorari attualmente in servizio.

Una pubblica amministrazione più moderna, competente ed efficiente

Rafforzare la capacità amministrativa della Pubblica Amministrazione (PA), snellire le procedure, digitalizzare le competenze e i processi sono esigenze ineludibili per il rilancio del nostro Paese. La Commissione europea, così come le altre principali istituzioni internazionali³² imputano alla debole capacità amministrativa della PA, soprattutto a livello locale, la scarsa dinamicità degli investimenti pubblici in Italia e ne sottolineano l’effetto negativo sul business environment.

Diversi anni di blocco delle assunzioni hanno restituito una PA con un’età media molto elevata, carente sul piano delle competenze specifiche e penalizzata da una bassa mobilità e da procedure di assunzione lente e rigide. Al tema delle competenze si collega la necessità di sviluppare, implementare e mantenere le tecnologie digitali. La pandemia ha imposto una accelerazione del processo di digitalizzazione dei servizi pubblici, anche grazie all’ampio ricorso allo smart working, ma molti progressi sono ancora necessari: secondo l’indicatore DESI 2021 elaborato dalla Commissione europea, l'Italia si colloca al diciottesimo posto nella Ue per quanto riguarda i servizi pubblici digitali. La percentuale di utenti che ricorre a servizi di e-government, pur essendo passata dal 30 per cento nel 2019 al 36 per cento nel 2020, rimane ben al di sotto del 64 per cento registrato in media per la

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²⁸ Sono previsti anche interventi di architettura penitenziaria finanziati con le risorse del fondo complementare.

²⁹ In particolare, gli interventi si riferiscono ad operazioni ubicate nelle città di Napoli, Benevento, Perugia, Trani e Bergamo per un finanziamento complessivo di circa 30 milioni. Inoltre, sono già in corso altre due significative operazioni finanziate con fondi dello stesso Ministero della Giustizia e Agenzia del Demanio in qualità di soggetto attuatore: il ‘Parco della Giustizia di Bari’; il ‘Parco della Giustizia di Bologna’.

³⁰ A.C. 2681.

³¹ Di cui al D.Lgs. n. 116/2017.

³² L’Ocse, nell’Economic Survey del 2021 sull’Italia ha dedicato un capitolo specifico al tema della PA.

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III. LE RISPOSTE DI POLICY ALLE PRINCIPALI SFIDE DEL PAESE

Ue. Il nostro Paese si colloca al di sotto della media Ue anche in termini di offerta di servizi pubblici digitali per i cittadini e disponibilità di moduli precompilati³³.

Anche il tema del ritardo nei pagamenti costituisce una sfida centrale per le pesanti ricadute sull’equilibrio finanziario delle imprese e sul grado di concorrenza nel mercato. Alla luce dei dati aggiornati a maggio 2021³⁴, i tempi medi di pagamento sono passati da 55 giorni nel 2018 a 45 nel 2020, con una quota di fatture pagate nei termini pari al 74,1 per cento, ma con andamenti diversificati per comparto e area geografica, e comunque non ancora mediamente in linea i termini di pagamento previsti dalla normativa europea e nazionale di recepimento³⁵.

La riduzione dei tempi di pagamento rientra tra le riforme abilitanti del PNRR. Nel 2021 sono state introdotte delle disposizioni per rendere più stringente l’osservanza della disciplina vigente e favorire il rispetto dei tempi di pagamento dei debiti commerciali ³⁶. Ulteriori misure sono previste entro il 2023.

Nelle CSRs del 2019 la Commissione ha enfatizzato l’esigenza di rafforzare le competenze dei dipendenti pubblici, accelerare la digitalizzazione e aumentare l'efficienza e la qualità dei servizi pubblici locali.

Il PNRR rappresenta una grande sfida per la PA, soprattutto quella locale: si tratta di gestire, affidare e rendicontare un complesso di risorse straordinario e al contempo di contribuire a formulare le riforme strategiche per il rilancio del Paese. Il Governo ha individuato quattro direttrici principali lungo le quali intervenire per rendere la PA in grado di rispondere a questa sfida.

Innanzitutto, si intende migliorare i meccanismi di accesso e le procedure di selezione e favorire il ricambio generazionale. In secondo luogo, il Governo si è impegnato a semplificare norme e procedure, soprattutto per rimuovere i colli di bottiglia che potrebbero ostacolare gli investimenti previsti dal PNRR, oltre che a valorizzare alcune buone pratiche e innovazioni normative di successo. Terzo, il Governo intende allineare le competenze alle esigenze di una amministrazione moderna investendo su qualificazione e riqualificazione delle risorse umane. Infine, l’ultimo aspetto riguarda la digitalizzazione che opera come strumento trasversale per realizzare pienamente le riforme precedenti.

Molte misure previste nel PNRR e relative alla PA sono state già completate nel 2021. In attuazione della riforma dei meccanismi di selezione del personale, da novembre scorso è attivo il nuovo portale di reclutamento ‘inPA’ per la mappatura delle opportunità di lavoro nella PA, da cui sarà possibile monitorare bandi e avvisi di selezione e candidarsi ai concorsi, e sono state avviate le procedure per il reclutamento di 2.800 funzionari per il Mezzogiorno³⁷ e di 1.000 esperti³⁸ per il supporto agli enti territoriali nella gestione delle procedure complesse, tenendo conto del relativo livello di coinvolgimento nell'attuazione del PNRR. È stato disposto anche un ampliamento delle facoltà di assunzione per i Comuni che per

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³³ Al contrario, l'Italia si colloca al di sopra della media Ue per quanto riguarda l’offerta di servizi pubblici digitali per le imprese e open data.

³⁴ https://www.rgs.mef.gov.it/VERSIONE-I/i_debiti_commerciali ​​​_delle_​​​​​​pubbliche_amministrazioni/ index. html

³⁵ Ai sensi del D. Lgs. n. 231/2002, per tutte le pubbliche amministrazioni il termine massimo di pagamento è di 30 giorni, esteso a 60 giorni per gli enti del SSN o quando sia giustificato dalla particolare natura del contratto o da talune sue caratteristiche.

³⁶ Art. 9 comma 2 del D.L. n. 152/2021.

³⁷ Già previsto dalla Legge di Bilancio per il 2021 e attuato con il D.L. n. 44 del 2021. Si tratta di una misura a carico del bilancio nazionale.

³⁸ D.L. n. 80/2021. Con il DPCM 12 novembre 2021 sono state ripartite le risorse per i relativi reclutamenti.

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realizzare gli interventi del PNRR³⁹ possono assumere personale in possesso di specifiche professionalità. In questo ambito si concentreranno anche gli investimenti per la formazione dei dipendenti pubblici⁴⁰. Per quanto riguarda la riforma del pubblico impiego e la revisione dei meccanismi di accesso e reclutamento, nel 2021 sono entrati in vigore i relativi decreti⁴¹ e il processo verrà completato nel primo semestre 2022, quando saranno adottati i provvedimenti attuativi necessari, verranno sviluppate e implementate sul portale InPA ulteriori funzionalità e si concluderà l’intervento di riordino del sistema di classificazione professionale.

Anche le misure necessarie al rafforzamento della macchina amministrativa e alla semplificazione per la gestione del PNRR sono state adottate nel 2021, con la definizione della struttura di governance del PNRR, l’introduzione di un sistema di archiviazione per audit e controlli per monitorare l’attuazione della RRF⁴² e la semplificazione di alcune procedure direttamente collegate all’attuazione del piano, come la VIA e la VAS⁴³. Inoltre, è in corso la definizione delle modalità attuative della riforma per la semplificazione e la standardizzazione delle procedure nell’ambito dell’Agenda per la Semplificazione⁴⁴ ed è stata avviata la mappatura dei procedimenti e delle attività coinvolti nel processo. Entro la prima metà del 2022 è prevista la creazione di un portale in cui pubblicare i dati relativi alla durata delle procedure per tutte le amministrazioni⁴⁵.

Alla digitalizzazione è destinata la parte più corposa delle risorse stanziate per la PA nel PNRR ma la maggior parte delle misure vedrà la luce solo nei prossimi anni. Tra le azioni già intraprese e in corso di attuazione nel 2022 rientrano: l’approvazione del progetto di fattibilità per la realizzazione e la gestione della infrastruttura cloud della PA, il Polo strategico nazionale (PSN)⁴⁶, l’istituzione dell'Agenzia per la cybersicurezza nazionale (ACN) e l’individuazione dei programmi per la sperimentazione del Servizio civile digitale. L’AgID inoltre ha adottato le linee guida sull'infrastruttura tecnologica della Piattaforma digitale nazionale dati (PDND) per permettere alle camere di commercio di creare un servizio di collegamento telematico con la PDND attraverso il quale le imprese possano effettuare controlli automatizzati e acquisire certificati⁴⁷.

Per favorire una maggiore efficienza della PA attraverso un utilizzo produttivo delle risorse materiali e umane, il PNRR prevede anche un rafforzamento del ruolo del MEF nei processi di monitoraggio e valutazione della spesa, per migliorare

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³⁹ D.L. n. 152/2021.

⁴⁰ In questo campo rientra anche il progetto PA 110 e lode che offre ai dipendenti pubblici corsi di laurea, corsi di specializzazione e master a condizioni agevolate, oltre ad alcune disposizioni della Legge di Bilancio per il 2022 che ad esempio, istituisce un apposito fondo per la formazione dei dipendenti pubblici.

⁴¹ Disciplinati, rispettivamente, dal D.L. n. 80/2021 e dal D.L. n. 44/2021. Si veda la NADEF 2021 per una trattazione più estesa dell’argomento.

⁴² Per giugno 2022 è previsto il completamento delle funzionalità del sistema informativo ReGis e la relativa messa in produzione.

⁴³ Si tratta di misure disciplinate dal D.L. n. 77/2021, si veda la NADEF 2021 per i dettagli. Sulle semplificazioni è ulteriormente intervenuto il D.L. n. 152/2021.

⁴⁴ Predisposta sulla base di quanto previsto dal D.L. n. 76/2020.

⁴⁵ Le attività di misurazione dei tempi e di rilevazione degli stessi coinvolgono anche altre istituzioni come le Regioni, l’ANCI e l’Istat.

⁴⁶ A gennaio è stato pubblicato il bando di gara e le offerte possono essere presentate entro il 16 marzo.

⁴⁷ In base a quanto previsto dal D.L. n. 152/2021. Ulteriori interventi in questo ambito saranno finanziati dalle risorse del Fondo Complementare al quale, con il D.L. n. 77/2021, sono state estese le misure e procedure di accelerazione e semplificazione introdotte per l'attuazione degli interventi del PNRR.

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III. LE RISPOSTE DI POLICY ALLE PRINCIPALI SFIDE DEL PAESE

l'efficacia del processo di spending review. Il traguardo è stato realizzato nel 2021 con la previsione della costituzione di un Comitato scientifico e di una apposita Unità di missione⁴⁸ e nell’anno 2022 con l’effettiva istituzione. Il processo di spending review viene rafforzato anche nell’ambito della programmazione economico-finanziaria e del bilancio annuale e pluriennale⁴⁹ e il DEF 2022 fissa gli obiettivi di risparmio per le amministrazioni centrali.

Il processo di riforma degli appalti pubblici

Nelle CSRs del 2021, la Commissione europea ha insistito sulla necessità di accrescere gli investimenti pubblici, dando priorità agli investimenti sostenibili e favorevoli alla crescita economica.

L’incremento degli investimenti pubblici non può prescindere da un drastico miglioramento dell’assetto istituzionale nazionale in materia di appalti, sia in termini di semplificazione della normativa, compresa quella riguardante il contenzioso, sia in termini di rafforzamento della professionalità delle stazioni appaltanti pubbliche. Le istituzioni internazionali, la Commissione europea, il Fondo monetario internazionale e l’OCSE, hanno infatti più volte sottolineato la necessità di migliorare il sistema pubblico di procurement in termini di trasparenza, semplificazione e accountability⁵⁰.

Già con il Codice dei contratti pubblici del 2016⁵¹ il legislatore aveva inteso riordinare l'intero settore degli appalti pubblici e delle concessioni allo scopo di rilanciare gli investimenti pubblici. Il provvedimento è stato in seguito modificato da un Decreto correttivo - volto a superare una serie di criticità normative emerse sin dalla prima introduzione del nuovo Codice – e da ulteriori interventi anche a carattere temporaneo, in particolare sui criteri di aggiudicazione e il formato di gara pubblica⁵². Il susseguirsi di tali misure ha prodotto un quadro giuridico poco organico e chiaro, che ha accresciuto l’incertezza per le stazioni appaltanti e per gli operatori economici creando disfunzionalità in un settore di grande rilievo per il Paese.

Il mercato degli appalti pubblici (lavori, servizi, forniture) ha un impatto sostanziale sul PIL: nel 2020 (ultimo dato disponibile)⁵³ esso ha registrato un valore complessivo pari a 178,8 miliardi, con un aumento del 78 per cento rispetto al 2016, anno di entrata in vigore del nuovo Codice dei contratti pubblici⁵⁴. Tuttavia, anche il 2020

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⁴⁸ D.L. n. 152/2021. Per il rafforzamento delle strutture della RGS è previsto il reclutamento di 40 unità di personale e di 10 esperti e la possibilità di avvalersi del supporto di società a prevalente partecipazione pubblica.

⁴⁹ Come già previsto dalla Legge n. 196/2009.

⁵⁰ Commissione europea (2021), ‘Documento di lavoro dei Servizi della Commissione. Analisi del piano per la ripresa e la resilienza dell'Italia’, SWD (2021). IMF (2021), ‘2021 Article IV Consultation’; OCSE (2021), Studi Economici dell’Ocse: Italia 2021.

⁵¹ D.Lgs. n. 50/2016.

⁵² Ad esempio, il D.L. n. 32/2019, c.d. ‘Sblocca cantieri’ e il D.L. n. 76/2020 c.d. ‘Semplificazioni’ hanno introdotto una serie di modifiche temporanee all’art. 36 del Codice, relativo alle procedure di affidamento dei contratti sottosoglia comunitaria, ampliando, per tale tipologia di appalti, le soglie di utilizzo delle procedure negoziate (con indicazioni diverse in funzione della classe d’importo della gara).

⁵³ Fonte: ANAC (2021), ‘Relazione annuale 2020’.

⁵⁴ Si tratta del valore complessivo a base di gara delle procedure di affidamento per lavori, forniture e servizi (bandi e inviti di importo uguale o superiore a 40.000 euro). Si ricorda che 40.000 euro è la soglia ordinaria fissata dal Codice per l’affidamento diretto. Attualmente, in deroga al Codice, e fino al 30 giugno 2023, come stabilito dal D.L. n.77/2021, la soglia per l’affidamento diretto è fissata in 150.000 euro per i lavori pubblici, e 139.000 euro

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è stato caratterizzato da un netto rallentamento della crescita rispetto al 2019, registrando un incremento pari all’1,7 per cento, contro il +27,2 per cento del 2019 (rispetto al 2018).

Nel settore dei lavori pubblici, si segnala invece un valore pari a circa 52,8 miliardi nel 2020, con un incremento del 52,8 per cento rispetto al 2019, dovuto principalmente all’avvio di appalti di importo rilevante nel settore delle infrastrutture ferroviarie e stradali.

La realizzazione dei progetti di investimento previsti dal PNRR comporterà, nel 2022 e negli anni a venire, un aumento dei bandi di gara per appalti pubblici. A tal fine, il Governo ha introdotto alcune misure urgenti di semplificazione⁵⁵ e ha avviato un nuovo intervento organico sulla normativa in tema di appalti pubblici, prevedendo la semplificazione, digitalizzazione e informatizzazione delle procedure di gara e l’implementazione della Banca Dati Nazionale dei Contratti pubblici gestita dall’ANAC e connessa in un rapporto di interoperabilità con le piattaforme telematiche delle stazioni appaltanti. Un’altra misura di semplificazione introdotta dalla normativa di attuazione del PNRR è l’istituzione, presso la Banca Dati, del fascicolo virtuale dell’operatore economico per la verifica dei dati concernenti i requisiti di partecipazione degli operatori economici, utilizzabile per una pluralità di gare⁵⁶.

Le misure già approvate mirano, tra l’altro, anche a rispondere alle procedure di infrazione europee (ad esempio quella sulla soglia di subappalto) aperte nei confronti dell’Italia, per non conformità della normativa nazionale con quella europea. Con riferimento alla questione cruciale della disciplina del subappalto è stato eliminato del tutto⁵⁷, a decorrere dal 1°novembre 2021, l’istituto della soglia⁵⁸. A partire dal 1° febbraio 2022 sono stati smantellati definitivamente il divieto per l’affidatario del contratto di subappaltare a soggetti che abbiano partecipato alla procedura di appalto e l’obbligo di indicazione della terna dei subappaltatori in sede di offerta⁵⁹.

La soglia per il subappalto è stata considerata dalla Commissione una violazione della normativa europea, in quanto limitativa della partecipazione alle gare delle piccole e medie imprese (PMI). L’impostazione della Commissione, che ha aperto una procedura di infrazione nel 2018, è stata confermata dalla Corte di Giustizia europea nel 2019.

L’eliminazione della soglia di subappalto favorirà la partecipazione delle PMI al mercato dei contratti pubblici, aumentando la concorrenza. Le PMI beneficeranno non solo di un più agevole accesso al mercato dei contratti pubblici, ma anche, in

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per i servivi e le forniture. Per ragioni di omogeneità dei dati, la serie storica delle procedure di affidamento dell’ANAC riporta i bandi e gli inviti di importo uguale o superiore a 40.000 euro.

⁵⁵ Attuate con il D.L. n. 77/2021. Tra le misure adottate, la modifica delle soglie per gli affidamenti diretti e l’obbligo di trasmissione tempestiva alla Banca dati ANAC delle informazioni relative alla scelta del contraente, all’aggiudicazione e all’esecuzione di contratti pubblici da parte delle stazioni appaltanti.

⁵⁶ Da luglio 2021 è operativa la Struttura per la progettazione incardinata presso l’Agenzia del Demanio a supporto delle Pubbliche Amministrazioni in particolare per la riqualificazione e rifunzionalizzazione degli edifici pubblici, garantendo progettazioni con elevati standard qualitativi e innovativi, in ottica di sostenibilità, efficientamento energetico e digitale, riduzione del rischio sismico e recupero dell’ambiente naturale e dello spazio architettonico e urbano.

⁵⁷ Con il D.L. n. 77 del 2021.

⁵⁸ Ovvero il limite di legge – inizialmente pari al 30 per cento e successivamente innalzato al 40 per cento e fino al 31 ottobre 2021 al 50 per cento - alla quantità delle attività effettuabili mediante i subappaltatori.

⁵⁹ Con le disposizioni inserite nella Legge di delegazione europea n. 238/2021.

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III. LE RISPOSTE DI POLICY ALLE PRINCIPALI SFIDE DEL PAESE

generale, di misure di semplificazione e di snellimento della burocrazia, che costituiscono un ostacolo alla partecipazione alle gare pubbliche per molte realtà aziendali, prive di adeguate risorse finanziarie e umane per far fronte alla complessità e alla lentezza attuale delle procedure.

Con il D.L. n. 77/2021 state previste semplificazioni in materia di affidamento dei contratti pubblici rientranti nel PNRR.

Sono state introdotte modifiche in tema di appalto integrato, volte ad ammettere l’affidamento di progettazione ed esecuzione dei lavori anche sulla base del progetto di fattibilità tecnica ed economica di cui all’art. 23, comma 5, d.lgs. n. 50/2016.

Altre misure, volte ad accelerare l’esecuzione dei contratti pubblici, riguardano i poteri sostitutivi del RUP in caso di inerzia e premi di accelerazione che possono essere concessi dalla stazione appaltante per ogni eventuale giorno di anticipo rispetto alla data prevista di fine lavori.

Si riduce il numero delle stazioni appaltanti, modificando la disciplina della loro qualificazione. Per le procedure afferenti alle opere rientranti nel PNRR e nel PNC, i comuni non capoluogo di provincia procedono all’acquisizione di forniture, servizi e lavori, oltre che secondo le modalità indicate dall’art. 37, comma 4, d.lgs. n. 50/2016, attraverso le unioni di comuni, le province, le città metropolitane e i comuni capoluoghi di province.

L’istituto del dibattito pubblico, particolarmente rilevante per gli interventi finanziati in tutto o in parte con le risorse del PNRR, viene dotato di una disciplina più dettagliata.

Ulteriori interventi riguardano gli affidamenti diretti, per i lavori di importo inferiore a 150.000, e la semplificazione delle procedure per gli acquisti di beni e servizi informatici strumentali alla realizzazione del PNRR.

Sono state anche previste modifiche volte ad assicurare la piena operatività della Banca Dati Nazionale dei Contratti pubblici gestita dall’ANAC, connessa in un rapporto di interoperabilità con le piattaforme telematiche delle stazioni appaltanti. Un’altra misura di semplificazione introdotta dalla normativa di attuazione del PNRR è l’istituzione, presso la Banca Dati, del fascicolo virtuale dell’operatore economico per la verifica dei dati concernenti i requisiti di partecipazione degli operatori economici, utilizzabile per una pluralità di gare.

Ira gli obiettivi da raggiungere entro il 31 dicembre 2021 è stata già attivata⁶⁰la Cabina di regia per il coordinamento della contrattualistica pubblica, dotata di risorse adeguate allo svolgimento dei compiti ad essa affidati, anche con il sostegno di una struttura dedicata presso l’Anac. Alla Cabina di regia sono anche attribuiti precisi compiti nell’ambito del perseguimento delle finalità del PNRR e della revisione e razionalizzazione della materia dei contratti pubblici.

La più organica riforma del settore dei contratti pubblici è stata avviata con l’approvazione da parte del Consiglio dei Ministri di un disegno di legge, avente ad oggetto la ‘Delega al Governo in materia di contratti pubblici’⁶¹(DDL), che è attualmente in discussione in Parlamento ed è stato approvato dal Senato.

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⁶⁰ Con Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 5 novembre 2021.

⁶¹ A.S. 2330.

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DOCUMENTO DI ECONOMIA E FINANZA - SEZ. III PROGRAMMA NAZIONALE DI RIFORMA

Il cronoprogramma del PNRR prevede che il DDL sia approvato dal Parlamento entro giugno di quest’anno, mentre i decreti legislativi dovranno essere emanati entro il 31 marzo 2023. Il DDL ha l’obiettivo di semplificare l’attuale disciplina degli appalti pubblici e di abbreviare i tempi delle procedure di gara, in coerenza con gli obiettivi del PNRR e allo scopo anche di facilitarne l’attuazione. Affronta le criticità attuali del sistema dei contratti pubblici e intende ridurre i tempi medi di realizzazione degli investimenti, al momento insoddisfacenti. La delega interviene sul quadro normativo, sulla struttura della domanda (stazioni appaltanti), sul formato di gara e i criteri di aggiudicazione, sull’iter di programmazione, sulla scelta della localizzazione, sulla progettazione e sulla verifica delle opere e il contenzioso, anche favorendo strumenti alternativi di risoluzione delle controversie.

Diversi sono gli obiettivi della delega: in primo luogo, si mira a ristabilire chiarezza, unitarietà e semplicità alla disciplina di settore - limitando il più possibile i rinvii alla normativa secondaria - e ad assicurare la coerenza con il quadro giuridico europeo, limitando il livello di regolamentazione a quello minimo richiesto dalle direttive europee (eliminazione del cosiddetto gold plating, o eccesso di regolamentazione).

In secondo luogo, si punta alla riduzione del numero e alla riqualificazione delle stazioni appaltanti, stimate attualmente in circa 32.000, nonostante la riduzione fosse già un obiettivo della riforma del 2016. La delega prevede anche incentivi alle amministrazioni pubbliche che fanno ricorso alle centrali di committenza esistenti, in una ottica di riduzione del numero dei soggetti appaltanti, professionalizzazione, specializzazione ed efficienza. Ciò determinerà chiari vantaggi in termini di economie di scala e di maggiore efficienza nella gestione degli appalti.

Va in tale direzione anche il Protocollo d’intesa per l’attuazione del sistema di qualificazione delle stazioni appaltanti e delle centrali di committenza sottoscritto da Presidenza del Consiglio dei Ministri (PdCM) e ANAC. L’accordo consente all’ANAC di predisporre il sistema e svolgere una verifica delle stazioni appaltanti qualificabili e degli obiettivi di riduzione delle stesse, raggiungibili in vista della disciplina definitiva che sarà introdotta con la riforma in materia di contratti pubblici. Il Protocollo prevede, tra l’altro, che l’ANAC, sentita la PdCM, adotti entro il 31 marzo 2022 le linee guida non vincolanti per dare la possibilità alle stazioni appaltanti di prepararsi in vista della nuova disciplina.

Il processo di qualificazione e professionalizzazione delle stazioni appaltanti dipende anche dalla disponibilità di risorse finanziarie adeguate ad attrarre nella PA risorse umane esperte nel campo del procurement. Su questo fronte, il PNRR ha previsto risorse e interventi per l’assunzione di personale a tempo determinato e indeterminato, nonché di professionisti, al fine di rafforzare il capitale umano operante nella PA. In una ottica sinergica e multisettoriale, il PNRR affronta la revisione del sistema di public procurement all’interno della più ampia e sfidante riforma volta all’ammodernamento della PA italiana. Infatti, il generale obiettivo del PNRR di digitalizzare la PA e semplificare le procedure amministrative, ha implicazioni rilevanti anche per questo settore e la delega prevede espressamente la digitalizzazione e l’informatizzazione delle procedure di appalto, anche ai fini dei controlli sui requisiti dichiarati dagli operatori economici, e la riduzione degli oneri documentali ed economici a carico dei soggetti partecipanti alle procedure,

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III. LE RISPOSTE DI POLICY ALLE PRINCIPALI SFIDE DEL PAESE

nonché di quelli relativi al pagamento dei corrispettivi agli operatori economici in relazione allo stato di avanzamento dei lavori.

Su tale fronte, la Banca Dati nazionale dei Contratti Pubblici - che rende le piattaforme telematiche delle stazioni appaltanti interoperabili - ha assunto un ruolo cardine nell’ambito del complessivo sistema di monitoraggio⁶². Essa consentirà una continua attività di controllo e verifica sull’intero ciclo dei contratti pubblici, mediante l’acquisizione e l’elaborazione informatica dei dati comunicati dalle stazioni appaltanti per il tramite dei rispettivi responsabili unici del procedimento, così che possano essere rilevate eventuali situazioni di ritardo.

In termini di formato di gara e criteri di aggiudicazione, la riforma prevista dal DDL mira a incentivare l’utilizzo delle procedure flessibili, quali il dialogo competitivo, il partenariato per l’innovazione e le procedure competitive con negoziazione per la stipula di contratti pubblici complessi. Inoltre, limita drasticamente i casi in cui le stazioni appaltanti possono ricorrere, ai fini dell’aggiudicazione, al solo criterio del prezzo o del costo prevedendolo nei soli casi di forniture ripetitive di materiali le cui caratteristiche di qualità e prezzo siano già dettagliatamente individuate.

Ai fini della riduzione dei tempi di gara, di stipula dei contratti e di realizzazione delle opere pubbliche, la delega interviene sull’intero iter dei progetti di investimento pubblico e prevede la semplificazione e revisione della normativa primaria in materia di programmazione, localizzazione delle opere pubbliche e cosiddetto ‘dibattito pubblico’. Inoltre, si semplificano le procedure relative alla fase di approvazione dei progetti in materia di opere pubbliche anche attraverso: la ridefinizione e l’eventuale riduzione dei livelli di progettazione, la diminuzione del numero e dell’impatto delle prescrizioni, la limitazione del numero dei soggetti preposti a dare parere nelle conferenze di servizi istruttorie e decisorie, l’introduzione di termini perentori, l’eliminazione del procedimento di verifica di ottemperanza e delle procedure di verifica dei progetti e lo snellimento delle procedure di validazione dei progetti stessi.

Le misure di semplificazione e accelerazione dei tempi, che saranno messe a regime con il nuovo Codice, sono funzionali al raggiungimento, entro dicembre 2023, del target di riduzione - a meno di 180 giorni - del tempo per l’approvazione di un progetto adottato dall’Ente attuatore, di 100 giorni del tempo medio tra la pubblicazione del bando e l'aggiudicazione dell'appalto per i contratti sopra soglia comunitaria e del 15 per cento (almeno) del tempo medio tra l'aggiudicazione dell'appalto e la realizzazione dell'opera.

Per deflazionare il contenzioso, che allunga i tempi di realizzazione delle opere pubbliche, la delega prevede la promozione di metodi di risoluzione delle controversie alternativi a quelli giurisdizionali, anche nella fase di esecuzione del contratto.

Connesso al tema degli appalti pubblici vi è quello della prevenzione e repressione dei fenomeni corruttivi. La semplificazione normativa e delle procedure, insieme alla loro digitalizzazione e alla qualificazione delle stazioni appaltanti - obiettivi generali del PNRR - costituiscono rimedi efficaci per evitare la

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⁶² Con il D.L. n. 77/2021.

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DOCUMENTO DI ECONOMIA E FINANZA - SEZ. III PROGRAMMA NAZIONALE DI RIFORMA

moltiplicazione di fenomeni corruttivi, perché tali fenomeni possono trovare alimento proprio nell’eccesso e nella complicazione delle leggi.

Un’altra misura da segnalare è la realizzazione di un’unica piattaforma per la trasparenza amministrativa, al fine di alleggerire gli obblighi di pubblicazione delle varie amministrazioni su proprie piattaforme: l’obiettivo è assicurare la necessaria trasparenza degli atti amministrativi e il diritto di conoscibilità dei cittadini, riducendo però gli oneri a carico degli enti, soprattutto minori. La piattaforma unica per la trasparenza sarà realizzata dall’ANAC.

Sul fronte delle strategie internazionali per la lotta alla corruzione, occorre sottolineare che nel 2021 – nell’ambito della Presidenza del G20 - l’Italia ha promosso l’adozione degli High Level Principles on Corruption. In particolare, i paesi del G20 si sono impegnati a adottare misure per rafforzare l’integrità del settore pubblico e del sistema degli appalti pubblici, la capacità tecnica delle amministrazioni pubbliche e la trasparenza dell’azione amministrativa⁶³. In particolare, gli Stati membri devono mettere in atto misure volte a minimizzare il rischio organizzativo e rendere il settore pubblico più resistente al crimine organizzato, accrescendo trasparenza, accountability e integrità nelle istituzioni pubbliche. Nella strategia anticorruzione suggerita dal G20 ACWG, anche con riferimento agli appalti, un ruolo centrale è dato dal potenziamento delle tecnologie ICT nella PA, l’interoperabilità dei dati raccolti da enti diversi e lo scambio di informazioni. Si tratta di questioni per le quali il PNRR prevede specifiche misure.

La necessità di trovare un punto di equilibrio tra la semplificazione normativa e amministrativa, da una parte, e il contrasto alla corruzione, dall’altra, va ben oltre l’orizzonte temporale del PNRR e costituisce una sfida permanente cui il Governo non intende sottrarsi. Occorrerà valutare nel medio periodo in che misura sono stati ottenuti gli obiettivi che si intendono conseguire, in termini di maggiori investimenti, minor tempo di realizzazione e contrasto più efficace alla corruzione, con le riforme che si vanno a realizzare in applicazione del PNRR, apportando, se necessari, interventi di fine tuning, nell’ambito di un processo efficace di valutazione ex post delle politiche pubbliche. Il processo di riduzione del numero e, soprattutto, di riqualificazione professionale delle stazioni appaltanti ha un orizzonte temporale che travalica quello del PNRR. Ad esso verrà prestata la massima attenzione, con un attento monitoraggio anche nel periodo successivo alla conclusione del Piano.

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⁶³ Si veda: G20 High-Level Principles on Corruption related to Organized Crime,

https://www.unodc.org/documents/corruption/G20-Anti-Corruption-Resources/Principles/2021_G20_High-Level_Principles_on_Corruption_related_to_Organized_Crime.pdf

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III. LE RISPOSTE DI POLICY ALLE PRINCIPALI SFIDE DEL PAESE

La promozione della concorrenza per un’economia più dinamica

Un’economia dinamica trae la sua forza da un ambiente concorrenziale favorevole, con un assetto regolatorio che incoraggia le imprese e tutela i consumatori: questo assunto, che è alla base del processo di integrazione economica europea, non ha ancora trovato una piena attuazione nel nostro Paese.

In Italia le barriere alla concorrenza sono particolarmente pronunciate nel settore dei servizi⁶⁴, dove si rilevano regolazioni restrittive – con elevate barriere all’ingresso - soprattutto nei servizi professionali, nel commercio al dettaglio e nell’utilizzo delle concessioni per l’assegnazione di beni pubblici, con importanti riflessi sull’andamento della produttività e sull’innovazione⁶⁵.

Il gap concorrenziale che caratterizza le dinamiche del sistema produttivo italiano rispetto al resto dell’Unione Europea è stato sottolineato più volte dalla Commissione nelle CSRs⁶⁶, ed è rilevato anche dall’OCSE nella recente Economic Survey⁶⁷ sull’Italia oltre che negli indicatori di Product Market Regulation⁶⁸.

Gli interventi che il Governo e le Autorità di regolazione hanno operato negli ultimi anni per correggere questi squilibri hanno avuto natura sia settoriale, sia organica. Per quanto riguarda gli interventi strutturali, un passo avanti importante è stato compiuto con il decreto⁶⁹ di attuazione della direttiva (UE) 2019/1 che conferisce alle Autorità antitrust degli Stati membri poteri di applicazione più efficaci per assicurare il corretto funzionamento del mercato interno. Con tale decreto vengono confermate una serie di prerogative e poteri istruttori, in gran parte già utilizzati nella prassi dall’Autorità garante per la concorrenza e il mercato (AGCM), e si introducono nuovi strumenti volti a rafforzare i suoi poteri d’indagine e sanzionatori. Tra le novità introdotte: l’AGCM potrà definire le proprie priorità di intervento, si rafforza l’indipendenza dei membri e del personale dell’Autorità, si codificano strumenti di indagine (già in parte utilizzati nella prassi) e si attribuiscono ulteriori significativi poteri sanzionatori (anche per le persone fisiche)⁷⁰.

Nell’approccio del PNRR la promozione della concorrenza assume un duplice ruolo strategico: da un lato, la riforma della concorrenza (definita ‘riforma abilitante’, al pari del programma per la semplificazione normativa) rappresenta la precondizione per la corretta attuazione degli investimenti; dall’altro, gli investimenti e le misure previste fungeranno a loro volta da vettori virtuosi per il

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⁶⁴ Si ricorda che il settore dei servizi – pubblici e privati - rappresenta circa il 75 per cento del valore aggiunto e dell’occupazione.

⁶⁵ Ciapanna, E., S. Mocetti and A. Notarpietro (2020), The effects of structural reforms: Evidence from Italy. Temi di discussione No. 1303, Banca d’Italia, Novembre 2020. Lo studio stima che la liberalizzazione del settore dei servizi in Italia potrebbe indurre un incremento permanente della produttività totale nel settore dei servizi pari al 4,3 per cento e una riduzione permanente dei relativi mark-up pari a 0,7 punti percentuali.

⁶⁶ Le Raccomandazioni per il 2019, in particolare, richiedono di ‘affrontare le restrizioni alla concorrenza, in particolare nel settore del commercio al dettaglio e nei servizi alle imprese, anche attraverso una nuova legge annuale sulla concorrenza’.

⁶⁷ Studi Economici dell’Ocse: Italia 2021.

⁶⁸ Per l’Italia gli indicatori sono sintetizzati in questa pubblicazione dell’OECD.

https://issuu.com/oecd.publishing/docs/ita_country_note_-_tot_final?fr=sNDUzYzkzNTk1MQ

⁶⁹ D.L. n. 185/2021.

⁷⁰ L’Autorità può ora irrogare sanzioni pecuniarie e penalità di mora direttamente alle persone fisiche che, dolosamente o per colpa: (i) ostacolano l’accertamento ispettivo; (ii) forniscono informazioni inesatte, incomplete o fuorvianti in risposta a una richiesta di informazioni; ovvero (iii) non si presentano all’audizione.

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DOCUMENTO DI ECONOMIA E FINANZA - SEZ. III PROGRAMMA NAZIONALE DI RIFORMA

miglioramento del business environment. Viene, in primo luogo, riconosciuto il ruolo fondamentale della legge annuale per il mercato e la concorrenza⁷¹. Con il PNRR, infatti, l’Italia ha assunto l’impegno che la sua cadenza annuale venga assicurata, al fine di verificare ed espungere in via continuativa vincoli normativi al gioco competitivo e all’efficiente funzionamento dei mercati, tenendo conto dell’evoluzione del quadro socioeconomico.

Una prima serie di misure in materia concorrenziale è stata inclusa nel disegno di legge annuale per il mercato e la concorrenza (DDL) per il 2021, mentre altre verranno considerate nelle leggi annuali per gli anni successivi. Il DDL annuale per il 2021⁷², attualmente in discussione in Parlamento, recepisce buona parte delle proposte dell’AGCM⁷³ e interviene con misure specifiche nei principali ambiti individuati dal PNRR: realizzazione e gestione di infrastrutture strategiche (reti di telecomunicazioni, rilascio di concessioni per la gestione di porti⁷⁴); rimozione di barriere all’entrata nei mercati (concessioni di grande derivazione idroelettrica e di distribuzione del gas naturale); concorrenza e valori sociali (razionalizzazione della normativa sui servizi pubblici locali, incluso il trasporto pubblico locale e l’in-house providing; sistema di accreditamento in ambito sanitario, rifiuti); rafforzamento dei poteri di antitrust enforcement e dei poteri di regolazione settoriale (modifiche ai poteri dell’AGCM per il controllo delle concentrazioni); vigilanza del mercato e conformità dei prodotti.

Ulteriori misure di promozione della concorrenza, anche in altri settori, saranno definite nei successivi disegni di legge per la concorrenza che, come previsto dal PNRR, avranno cadenza annuale.

Il PNRR prevede poi che nella legge annuale per il 2022 siano comprese norme finalizzate ad assicurare la tempestiva attuazione dei piani di sviluppo della rete per l’energia elettrica, mentre in quella per il 2023 dovranno trovare spazio disposizioni in materia di concessioni autostradali, che prevedano gare competitive per gli affidamenti, fatti salvi i presupposti europei per l’in-house, che rafforzino i divieti di proroga e di rinnovo automatico e potenzino i controlli pubblici sull’esecuzione delle opere realizzate dai concessionari, in connessione con le previsioni introdotte nel nuovo codice dei contratti pubblici. Un primo passo in questa direzione è rappresentato dalla istituzione, nel gennaio scorso, di una Commissione per individuare le modalità di aggiornamento e revisione del sistema delle concessioni autostradali, in linea con le disposizioni UE. La Commissione svolgerà un’attività di analisi e ricognizione dello stato del sistema delle concessioni autostradali in Italia, con particolare riguardo a: principali caratteristiche e possibili

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⁷¹ La legge annuale per la concorrenza, prevista nell’ordinamento nazionale dal 2009 (con L. n. 99/2009), è stata in concreto adottata solo con la Legge Annuale per la Concorrenza 2015, che fu approvata dal Parlamento nel 2017 (L. n. 124/2017).

⁷² A.S. 2469.

⁷³ Autorità Garante per la Concorrenza e il Mercato, ‘Proposte di riforma concorrenziale ai fini della legge annuale per il mercato e la concorrenza anno 2021’ 22 marzo 2021.

⁷⁴ Sulle aree demaniali portuali si segnala la proposta emendativa presentata dall’Autorità di Regolazione dei Trasporti -ART volta a favorire la razionalizzazione delle procedure di affidamento delle concessioni in questione (Audizione del 17 febbraio 2022 dinanzi alla 10°Commissione del Senato). A tale riguardo, si propone di riconoscere all’ART il potere di definire lo schema di concessione. Inoltre si propone l’abrogazione dell’art. 37 del codice della navigazione, il quale, in presenza di più domande di concessione, attribuisce ampi e ingiustificati ambiti di discrezionalità al concedente nella scelta del concessionario. Infine, si ipotizza la possibilità di attribuire ad ART il potere di definizione dei canoni concessori, secondo principi e criteri direttivi che dovrebbero essere parametrati anche all’entità degli investimenti.

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III. LE RISPOSTE DI POLICY ALLE PRINCIPALI SFIDE DEL PAESE

criticità; sostenibilità economico-finanziaria del modello concessorio; tutela dell’interesse nazionale e della finanza pubblica; individuazione di durate congrue per le nuove concessioni, anche alla luce delle innovazioni derivanti dalle rivoluzioni digitale ed ecologica; livello di qualità minimo da garantire all’utenza finale; miglioramento del sistema regolatorio autostradale.

In materia di vendita di energia elettrica, il Piano prevede di completare entro il 2023 l’adozione di regole finalizzate ad assicurare un passaggio consapevole e trasparente al mercato libero da parte della clientela domestica e delle micro-imprese, anche seguendo il modello già adottato per il servizio a tutele graduali, fissando tetti alla quota di mercato, e potenziando la trasparenza delle bollette per garantire maggiore certezza ai consumatori

Ulteriori strumenti individuati dal PNRR sono il rafforzamento di alcuni poteri e prerogative dell’AGCM e delle altre authority indipendenti (ARERA, ART, Consob). Per quanto riguarda l’AGCM, il PNRR si ripromette di avvicinare le prerogative previste dalla legislazione nazionale rispetto a quelle previste dal diritto europeo, specialmente per quanto riguarda la valutazione delle concentrazioni aziendali e le imprese che operano in più mercati.

È opportuno sottolineare che alcune misure segnalate dall’Autorità, ma non inserite nell’ambito del PNRR, hanno trovato spazio successivamente e in differenti iniziative legislative; in particolare il tema delle concessioni demaniali su aree marittime – di particolare urgenza, in ragione dei richiami europei al rispetto della Direttiva Bolkestein e la numerosità delle concessioni demaniali per le quali il canone concessorio è fuori linea⁷⁵ - è stato affrontato a febbraio 2022 dal Governo con una proposta emendativa al DDL annuale per il mercato e la concorrenza, relativa alle modalità di affidamento delle concessioni demaniali.

In base a questa modifica, le concessioni in essere continuano ad avere efficacia fino al 31 dicembre 2023: al termine di questo periodo esse verranno assegnate tramite gara⁷⁶. Per assicurare un più razionale e sostenibile utilizzo del demanio marittimo, favorirne la pubblica fruizione e promuovere, in coerenza con la normativa europea, un maggiore dinamismo concorrenziale nel settore il Governo è delegato a adottare entro sei mesi dall’entrata in vigore del DDL, uno o più decreti legislativi aventi la finalità di aprire il settore alla concorrenza.

Al riguardo, considerato il ruolo sociale, formativo e inclusivo delle Associazioni sportive dilettantistiche (ASD), si potrebbero valutare meccanismi specifici di fruizione per le ASD le cui attività si svolgono in aree demaniali.⁷⁷

Infine, come più volte ricordato, il rilancio della politica di concorrenza è un pilastro centrale della strategia di crescita strutturale del Paese. Un punto chiave di tale strategia è rappresentato dal processo di semplificazione normativa. Il DDL sulla concorrenza per il 2021 dispiegherà le sue potenzialità oltre la correzione degli

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⁷⁵ Secondo dati AGCM, nel 2019, su un totale di 29.689 concessioni demaniali marittime (aventi qualunque finalità), ben 21.581 erano soggette ad un canone inferiore ad euro 2.500. Per lo stesso anno, l’ammontare complessivo dei canoni concessori è stato pari a 115 milioni.

⁷⁶ Fatta eccezione per le concessioni rilasciate secondo procedure selettive (avviso pubblico di evidenza pubblica) e nel rispetto delle regole UE, che resteranno efficaci fino alla scadenza fissata, quindi anche oltre il 2023.

⁷⁷ Per la direttiva Bolkestein, le attività sportive amatoriali senza scopo di lucro rivestono una notevole importanza sociale; perseguendo spesso finalità esclusivamente sociali o ricreative non possono costituire un'attività economica ai sensi del diritto comunitario e non dovrebbero rientrare nell'ambito di applicazione della direttiva.

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DOCUMENTO DI ECONOMIA E FINANZA - SEZ. III PROGRAMMA NAZIONALE DI RIFORMA

squilibri settoriali, anche per semplificare il quadro normativo, la cui complessità fa spesso da freno agli investimenti. Esso contiene infatti due importanti deleghe che rafforzano le semplificazioni per velocizzare l'attuazione del PNRR e razionalizzano i controlli sulle attività produttive (cfr. anche il paragrafo ‘Costruire una pubblica amministrazione più moderna, competente e digitale’).

Rilancio del turismo

L’Italia è tra i paesi di più antica vocazione turistica e vanta un patrimonio artistico e di risorse naturali con pochi eguali al mondo: con 58 dei 1154 siti Unesco, è il primo paese per luoghi riconosciuti come patrimonio dell’umanità. La pandemia ha purtroppo avuto un effetto drammatico sul settore: in base al Rapporto annuale sull’impatto economico del turismo (EIR) condotto dal World Travel & Tourism Council e Oxford Economics, nel 2020 in Italia il giro di affari ha registrato un calo del -51 per cento, passando da 236 miliardi a 116 miliardi; sempre nel 2020 l'impatto sul Pil nazionale è sceso al 7 per cento rispetto al 13,1 per cento del 2019⁷⁸.

Nel 2021 il turismo ha mostrato segni di ripresa anche se la distanza da recuperare, rispetto al 2019, è ancora ampia.

Gli effetti della crisi del settore sono stati attenuati dalle misure di sostegno attuate per oltre 2 miliardi: a questa forma di aiuto di natura transitoria e quindi a termine - corrisponde tuttavia l’urgenza di prospettare strategie efficaci e mirate, che consentano al settore, in tutte le sue articolazioni, di riattivare politiche di investimento.

Lo strumento di pianificazione delle politiche di settore è rappresentato dal Piano Strategico di Sviluppo del Turismo (PST)⁷⁹ quinquennale, che proprio nel 2022 dovrà essere aggiornato, per la naturale decadenza del precedente (2017-2022), con il coinvolgimento primario delle Regioni, degli enti locali e degli stakeholders più rappresentativi. Dal punto di vista operativo, il Ministero del Turismo ha già provveduto⁸⁰ a istituire il Comitato permanente di promozione del turismo in Italia⁸¹.

Il nuovo PST dovrà basarsi su: la ricognizione e l’analisi puntuale dei risultati raggiunti con il precedente Piano; lo studio delle ricadute che l’emergenza sanitaria ha avuto sul comparto del turismo; l’applicazione estensiva del digitale, quale strumento di governance, di assistenza al turista, di gestione di nuove forme di visita a scala territoriale; gli investimenti previsti nel Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR), le cui misure devono essere ulteriormente consolidate e sviluppate oltre l’orizzonte del Piano; gli appuntamenti di rilievo e gli eventi di valenza internazionale che si svolgeranno sul territorio italiano nei prossimi anni⁸²

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⁷⁸ https://wttc.org/Research/Economic-Impact

⁷⁹ Cfr. le previsioni di cui all’ art. 34-quinquies, comma 3, del D.L. 18 ottobre 2012, n. 179, convertito, con modificazioni, dalla L. 17 dicembre 2012, n. 221.

⁸⁰ Con DM 23 giugno 2021, prot. 962.

⁸¹ Il compito primario del Comitato è quello di ‘promuovere un’azione coordinata dei diversi soggetti che operano nel settore del turismo, con la relativa politica e programmazione nazionale, assicurando la rappresentanza di soggetti pubblici e privati operanti nel settore’.

⁸² La Ryder Cup 2023, il Giubileo 2025, la Milano-Cortina 2026, i Giochi del mediterraneo-Taranto 2026, etc

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III. LE RISPOSTE DI POLICY ALLE PRINCIPALI SFIDE DEL PAESE

con un notevole potenziale a livello di attrattività del Paese, oltre al termine fissato per il conseguimento degli obiettivi dell’Agenda 2030.

Anche in coerenza con gli obiettivi della Agenda 2030 per il turismo proposta dalla Commissione europea, il nuovo PST dovrà svilupparsi secondo cinque linee strategiche: i) un modello condiviso di governance e monitoraggio (già individuato quale obiettivo specifico del PST 2017-2022 ma che necessita di essere rafforzato); ii) il turismo digitale, per la realizzazione di importanti progettualità, quali il Tourism Digital Hub (TDH)⁸³, in linea con gli indirizzi europei⁸⁴. A questo proposito l’avvio della piattaforma TDH022⁸⁵, consentirà all’ecosistema turistico di collegarsi al sito nazionale italia.it, garantendo così un’offerta, specialmente sui mercati esteri, mirata ed unitaria del Paese verso il turista; iii) un turismo sostenibile ed integrato. In questo ambito, si intende ricomprendere anche il ‘turismo di prossimità’, che a causa della pandemia ha avuto una significativa diffusione; iv) un turismo per tutti (in sicurezza e di qualità) che tenga conto dei temi della inclusività, riqualificazione del lavoro e delle imprese, sviluppo e valorizzazione del patrimonio e delle specificità territoriali; v) una formazione dell’accoglienza, dell’attrazione e dell’organizzazione turistica ad alto livello attraverso un approfondimento dei corsi esistenti o nuove scuole di specializzazione tematiche.

Le misure del prossimo PST sono state anticipate dalle azioni previste nel PNRR ed in particolare da: il credito di imposta per il miglioramento delle strutture ricettive (500 milioni), il sostegno alle imprese e gli investimenti di sviluppo, a valere sul Fondo Rotativo Imprese (180 milioni); il credito di imposta per la digitalizzazione delle agenzie di viaggio e dei tour operators (98 milioni); la definizione delle varie fasi di avanzamento ed i bandi per l’avvio del Tourism Digital Hub (TDH). Nell'ambito del PNRR si realizzerà inoltre la riforma dell’ordinamento delle professioni delle guide turistiche con l’obiettivo di dare, nel rispetto dell’autonomia locale, un ordinamento professionale alle guide turistiche e al loro ambito di appartenenza. L’applicazione sistematica e omogenea della riforma permetterà di regolamentare i principi fondamentali della professione e di standardizzare i livelli di prestazione del servizio su tutto il territorio nazionale, producendo un effetto positivo sul mercato. La riforma prevede interventi di formazione e aggiornamento professionale, al fine di supportare e rendere più qualificata l’offerta.

Un sistema fiscale più equo ed efficace.

Nei documenti di finanza pubblica degli ultimi anni, il Governo ha indicato la necessità di attuare un’ampia riforma fiscale atta a migliorare l’equità, l’efficienza e la trasparenza del sistema tributario, riducendo anche il carico fiscale sui redditi

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⁸³ Il TDH consentirà di mettere a sistema il variegato mondo del turismo, sia pubblico sia privato, sfruttando il potenziale tecnologico per offrire servizi innovativi al turista favorendo una ‘esperienza’ personalizzata, sostenibile e di lungo termine. Il successo del TDH è affidato a due fattori, strettamente connessi: la valorizzazione dei dati e l’interoperabilità.

⁸⁴ Transition Pathway for Tourism, EC 4 febbraio 2022.

⁸⁵ La messa in esercizio della prima versione è prevista a maggio 2022, nel frattempo sono in consultazione pubblica le linee guida per l’interoperabilità: https://docs.italia.it/italia/mitur/lg-tourism-digital-hub-interoperabilita-docs/it/bozza/index.html

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DOCUMENTO DI ECONOMIA E FINANZA - SEZ. III PROGRAMMA NAZIONALE DI RIFORMA

medi e bassi, coordinandola con l’introduzione di un assegno unico e universale per i figli.

Con il disegno di legge delega, approvato il 5 ottobre 2021 dal Consiglio dei ministri e attualmente all’esame del Parlamento, il Governo ha avviato un percorso di riforma del sistema fiscale che dovrà accompagnare l’attuazione del PNRR. La riforma fiscale è tra le azioni chiave da intraprendere per dare risposta alle debolezze strutturali del Paese. Pur non rientrando nell’ambito operativo del PNRR, gli interventi per la razionalizzazione e l’equità del sistema fiscale possono concorrere a realizzare gli obiettivi generali di equità sociale e miglioramento della competitività del sistema produttivo già indicati nelle Raccomandazioni all’Italia. Nel PNRR si esplicita, infatti, la necessità di un intervento complessivo, che parta da una analisi operata da esperti in materia fiscale e che abbia come obiettivo principale la definizione di un sistema fiscale certo ed equo.

In questa prospettiva si inserisce la recentissima revisione dell’Irpef, prevista nella Legge di Bilancio per il triennio 2022-2024 ⁸⁶ ed entrata in vigore il 1° gennaio del 2022. L’intervento è principalmente indirizzato a rimuovere gli effetti distorsivi sull’offerta di lavoro associati all’andamento irregolare delle aliquote marginali effettive, ridurre la pressione fiscale per un’ampia platea di contribuenti e concentrare i benefici sui redditi medi⁸⁷.

Va inoltre segnalato che un’analisi combinata degli effetti della revisione dell’Irpef e dell’introduzione dell’Assegno unico universale (cfr. Paragrafo inclusione sociale e coesione territoriale) - attuata dal Dipartimento delle Finanze con il modello TAXBEN-DF calcolando i principali indicatori di disuguaglianza - ha mostrato un significativo effetto redistributivo. L’indice di Gini del reddito disponibile familiare diminuisce dell’1,65 per cento, indicando una rilevante diminuzione della disuguaglianza del reddito disponibile per le famiglie italiane; l’indice di redistribuzione Reynold-Smolensky mostra un miglioramento significativo, con una variazione positiva pari all’8,41 per cento. La riduzione dell’incidenza dell’imposta (9,43 per cento in termini di aliquota media effettiva) è più che compensata da un aumento significativo nella progressività della riforma (+21,60 per cento dell’indice di progressività di Kakwani). Nel complesso si registra anche un miglioramento delle disuguaglianze territoriali: nelle Regioni del Mezzogiorno l’indice di Gini del reddito disponibile familiare si riduce in misura maggiore rispetto alle altre aree geografiche (-2,50 per cento al Sud rispetto a - 1,66 per cento al Centro e -1,30 per cento al Nord).

Un altro tassello del disegno di riforma fiscale che ha trovato recente attuazione è la revisione del sistema nazionale della riscossione. Con la Legge di Bilancio per il 2022 sono state infatti introdotte modifiche alla governance del servizio nazionale della riscossione volte a realizzare una maggiore integrazione tra l’Agenzia delle Entrate e l’Agenzia delle Entrate-Riscossione, prevedendo, tra l’altro, che quest’ultima sia sottoposta all’indirizzo operativo e di controllo della prima ^88.

Numerosi sono gli altri ambiti sui quali il disegno di riforma fiscale intende agire. Rimanendo in tema di imposizione personale sui redditi, si prevede la

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⁸⁶ L. 30 dicembre 2021, n. 234, articolo 1, commi 2 e 3.

⁸⁷ Gli effetti distorsivi sono dovuti al salto dell’aliquota marginale legale dal 27 per cento al 38 per cento.

⁸⁸ Art. 1 commi 14-23.

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III. LE RISPOSTE DI POLICY ALLE PRINCIPALI SFIDE DEL PAESE

progressiva evoluzione del sistema verso un modello duale e cioè che sottopone alcuni redditi a imposizione proporzionale, mentre la restante parte verrebbe assoggettata a imposta progressiva. In particolare, si prevede l’applicazione di una aliquota proporzionale ai redditi derivanti dall’impiego del capitale e ai redditi direttamente derivanti dall’impiego del capitale nelle attività di impresa e di lavoro autonomo, condotte da soggetti diversi da quelli a cui si applica l’imposta sul reddito delle società - Ires. Alle restanti tipologie di reddito verrebbe invece applicata la tassazione progressiva. Si prevede anche il riordino delle deduzioni e delle detrazioni vigenti e l’armonizzazione dei regimi di tassazione del risparmio.

Verrà anche attuata la riforma dell'imposizione sul reddito d'impresa, secondo i princìpi e i criteri direttivi della coerenza con il sistema di imposizione personale, della tendenziale neutralità rispetto alle forme dell’attività imprenditoriale, della semplificazione e razionalizzazione dell'imposta dal punto di vista amministrativo, anche attraverso un rafforzamento del processo di avvicinamento tra valori civilistici e fiscali.

Un punto centrale attiene poi alla razionalizzazione dell’IVA e delle accise in base a criteri di: semplificazione, contrasto dell'erosione e dell'evasione ed efficienza (per quanto riguarda l’IVA) e di riduzione progressiva delle emissioni di gas climalteranti e promozione dell’utilizzo di fonti energetiche rinnovabili ed ecocompatibili (per quanto riguarda le accise), in linea con gli impegni internazionali a livello intraunionale e G20 e G7.

Parte del disegno di riforma riguarda il graduale superamento dell’Imposta regionale sulle attività produttive – Irap⁸⁹, nonché l’adozione di norme finalizzate a modificare il sistema di rilevazione catastale degli immobili, prevedendo nuovi strumenti atti a facilitare l'individuazione e il corretto classamento degli immobili non censiti e l’integrazione delle informazioni attualmente presenti nel catasto dei fabbricati. In ogni caso le nuove informazioni rilevate hanno obiettivi di trasparenza ma non dovranno essere utilizzate per la determinazione della base imponibile dei tributi e non saranno utilizzate, comunque, per finalità fiscali.

L’articolo 7 del DDL contiene infine principi e i criteri direttivi che devono guidare il Governo nella riforma della fiscalità regionale e locale, sia nella sua componente personale, sia nella componente immobiliare. In particolare, le addizionali (regionali e comunali) all’IRPEF saranno sostituite con specifiche sovraimposte (sull’IRPEF) e sarà rivista, senza oneri per lo Stato, l’attuale ripartizione tra lo Stato e i Comuni delle entrate derivanti dai tributi sugli immobili destinati a uso produttivo ed eventualmente degli altri tributi che incidono sulle transazioni immobiliari.

Funzionale all'obiettivo di attuazione della riforma fiscale sarà anche un rinnovato e rafforzato impegno nell'azione di contrasto all'evasione fiscale, in particolare nella forma dell'omessa fatturazione – che verrà rafforzata - supportata dall'estensione ai soggetti che hanno optato per il regime forfetario della fatturazione elettronica obbligatoria e dalla trasmissione telematica dei corrispettivi, nonché dall'incentivazione dei pagamenti elettronici. Tenuto conto

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⁸⁹ Al riguardo, è da segnalare, come nel corso dell”Indagine conoscitiva sulla riforma dell’Irpef’ della Commissione Finanze della Camera dei Deputati, una riforma o radicale abolizione dell’Irap sia stata proposta da numerosi soggetti auditi, nell’ottica della revisione complessiva dei redditi d’impresa.

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degli obiettivi di recupero delle entrate di circa 5 miliardi nel 2018 e, in particolare, di miglioramenti significativi di recupero del gettito IVA, la riduzione del tax gap continuerà a rappresentare una priorità del Governo.

All'interno del percorso di riforma complessiva del sistema fiscale si colloca l’impegno a consolidare il rapporto di fiducia tra contribuenti e fisco, favorendo un incremento del livello di compliance. Si prevede la realizzazione di una piena digitalizzazione dei rapporti con i contribuenti e con gli stakeholders, con l’obiettivo di facilitare gli adempimenti, minimizzare i costi ed eliminare eccessivi oneri e formalità. L’idea è quella di integrare l'assolvimento degli obblighi fiscali nel normale svolgimento delle attività economiche.

Un elemento fondamentale nell'attuazione di tale approccio, strettamente connesso al pieno sviluppo della digitalizzazione, è l'ottimizzazione e l'ampliamento dei canali messi a disposizione dall'amministrazione finanziaria, attraverso strumenti che offrano ai contribuenti/utenti una chiara definizione dei propri obblighi fiscali, anche in un'ottica di maggiore trasparenza dei rapporti con il fisco. In questo senso, in attuazione degli obiettivi previsti dal PNRR, la progressiva estensione del metodo della dichiarazione precompilata anche per gli adempimenti IVA (registri IVA, comunicazioni delle liquidazioni periodiche, dichiarazione annuale), resa possibile dall'estensione della fatturazione elettronica e dalla trasmissione telematica dei corrispettivi, costituirà un'azione strategica per il prossimo triennio.

Anche la fase del controllo dovrà essere interessata dalla spinta alla digitalizzazione; dovrà inoltre essere confermata e incentivata la possibilità di gestire le diverse fasi del confronto tra il cittadino e l'Amministrazione, tra cui il contraddittorio preventivo a distanza. Sempre nell'ambito dell'avanzamento digitale si colloca la completa interoperabilità delle banche dati e l'evoluzione nell'attività di gestione delle informazioni.

In linea prospettica, nell’ambito dell’iniziativa UE- OCSE ‘EFR-Enhancing an environmental Fiscal Reform in Italy and in the EU’ si è svolta una importante riflessione sui vantaggi della tassazione ambientale in termini di efficacia, efficienza economica, capacità di innalzare gettito e trasparenza⁹⁰. Gli orientamenti emersi sono stati approfonditi nell’ambito del Piano per la Transizione ecologica e verranno esplorate diverse ipotesi, con l’obiettivo di incoraggiare investimenti e forme di consumo e produzione sostenibili per effetto dello spostamento del carico fiscale sullo sfruttamento delle risorse naturali e sull’emissione di sostanze inquinanti.

Nell’ambito di una riforma ambientale, la rimozione e rimodulazione di sussidi fiscali ambientalmente dannosi potrebbe rappresentare una leva importante per favorire scelte di consumo ecosostenibili e compensare -al contempo - eventuali effetti redistributivi negativi sui contribuenti se gli eventuali risparmi di spesa fossero destinati ai soggetti più penalizzati o vulnerabili.

Sempre sul piano europeo e internazionale, sarà assicurato il potenziamento della cooperazione amministrativa attraverso lo scambio di informazioni tra giurisdizioni fiscali per contrastare efficacemente e tempestivamente l'evasione,

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⁹⁰ Il Progetto ‘EFR, è finanziato dalla Commissione Europea, nell’ambito del programma ‘Structural Reform Support Programme’ (SRSP) ed è coordinato dall’OCSE.

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III. LE RISPOSTE DI POLICY ALLE PRINCIPALI SFIDE DEL PAESE

l'elusione e le frodi fiscali, migliorare la coerenza delle norme fiscali internazionali e garantire un ambiente fiscale più trasparente. Inoltre, l'impegno sarà finalizzato ad assicurare un'implementazione equa, efficace e coerente delle nuove regole condivise a livello internazionale (G20 ed EU) in materia di tassazione dei profitti delle multinazionali e dell'economia digitale ed a proseguire le attività legate al progetto BEPS (Base Erosion and Profit Shifting). Tali attività hanno portato allo storico accordo ‘Two-Pillar Solution to Address the Tax Challenges Arising from the Digitalisation of the Economy’ sottoscritto a ottobre 2021 sotto la Presidenza italiana del G20, grazie al quale è stata introdotta una tassazione minima globale del 15 per cento sui profitti delle multinazionali. L’impegno sarà attuato sia attraverso studi e analisi economico-statistici sull'elusione operata dalle multinazionali e sulle possibili soluzioni alle problematiche fiscali connesse allo sviluppo dell'economia digitale in discussione presso OCSE, G20 e UE, sia proseguendo le attività necessarie all'attuazione delle misure del progetto, nonché all'implementazione di uno standard internazionale condiviso per la trasparenza dei crypto-asset.

Un sistema bancario e un mercato dei capitali che sostengano la crescita

Il miglioramento del quadro congiunturale, le misure di sostegno ancora attive e la posizione più solida con cui le banche hanno affrontato la crisi innescata dal Covid-19 hanno ridotto la gravità degli impatti della pandemia sul settore. Negli ultimi anni, le banche italiane avevano infatti già avviato un processo di riallineamento ai valori di patrimonializzazione medi europei, il cui consolidamento ha consentito di sostenere gli impatti di eventi macroeconomici avversi, come dimostrato da un esercizio di stress test sulle banche italiane meno significative condotto dalla Banca d’Italia nel 2021⁹¹. Alla fine di settembre 2021, il rapporto tra il capitale di migliore qualità e gli attivi ponderati per il rischio ammontava in media al 15,2 per cento, mostrando la solidità patrimoniale degli intermediari. Inoltre, nei primi nove mesi del 2021, la redditività dell’intero sistema bancario è più che raddoppiata rispetto allo stesso periodo dello scorso anno, soprattutto a seguito della riduzione delle svalutazioni sui prestiti⁹².

Malgrado la crisi sanitaria, nel corso degli ultimi anni, le banche italiane hanno innalzato la qualità dell’attivo con una significativa riduzione dei crediti deteriorati (Non-performing loans - NPL)⁹³: le cessioni di sofferenze⁹⁴ e di inadempienze probabili sono proseguite, contribuendo a ridurre ulteriormente la consistenza degli NPL e la loro incidenza sul totale dei finanziamenti. Sebbene in leggero aumento nel quarto trimestre del 2021, il flusso di nuovi NPL - in rapporto a quelli in bonis - si è mantenuto basso, attestandosi all’1,3 per cento.

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⁹¹ Banca d’Italia, Rapporto sulla stabilità finanziaria n.2/2021 -Riquadro: Gli stress test sulle banche italiane meno significative e le altre misure di supervisione.

⁹² La ripresa della redditività trova conferma nei risultati preliminari sull’intero anno comunicati a inizio febbraio 2022 dalle banche quotate.

⁹³ A tale proposito, si ricorda che la Commissione Europea nelle CSR 2019 chiedeva all’Italia di favorire la ristrutturazione dei bilanci delle banche, in particolare per le banche di piccole e medie dimensioni, migliorando l'efficienza e la qualità degli attivi, continuando la riduzione dei crediti deteriorati e diversificando la provvista’.

⁹⁴ Va anche sottolineato che grazie alla misura introdotta dal D.L. n.18/2020 (decreto Cura Italia), a fronte di cessioni di crediti deteriorati, le banche hanno potuto convertire parte delle imposte anticipate (deferred tax assets) in crediti di imposta.

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È inoltre proseguita la riduzione delle consistenze: a settembre 2021, il rapporto tra i crediti deteriorati e il totale dei finanziamenti (al netto delle svalutazioni) era pari all’1,9 per cento, 3 decimi di punto inferiore rispetto alla fine del 2020.

Anche le abbondanti disponibilità liquide accantonate dalle imprese nel corso della crisi hanno riflessi potenzialmente positivi sulla qualità degli attivi bancari. Tuttavia, rimane alta l’attenzione sul rischio di un peggioramento della qualità del credito: le moratorie⁹⁵, la cui incidenza in Italia era più alta della media europea, potrebbero infatti aver ritardato l’emersione di difficoltà nel rimborso dei prestiti; il graduale ritiro delle misure di sostegno potrà comportare nei prossimi mesi un aumento del flusso di crediti deteriorati.

Nel terzo trimestre del 2021, i prestiti con moratoria scaduta e quelli con moratorie ancora attive presentavano un tasso di ingresso in default pari, rispettivamente, al 2,4 e al 4,6 per cento, a fronte dello 0,9 per i finanziamenti che non avevano beneficiato di misure di sostegno. La qualità del credito per i prestiti assistiti dagli schemi di garanzia del Fondo centrale (si stima che alla fine del 2021 ne fossero stati effettivamente erogati circa 150 miliardi) rimane elevata: solo lo 0,5 per cento è infatti classificato come deteriorato nelle ultime segnalazioni di vigilanza relative alla fine di settembre.

Se le garanzie pubbliche sul credito, insieme alle misure di sostegno e di ristoro, hanno dimostrato la loro efficacia, in particolare per le imprese di piccole dimensioni⁹⁶, il limitato ricorso agli ampi interventi predisposti dal Governo per sostenere la capitalizzazione delle imprese⁹⁷ acuisce il rischio - rilevato da più parti - di una sottocapitalizzazione delle imprese italiane a seguito della crisi.

Questi risultati ripropongono la necessità per l’Italia– rilevata sia nello Staff Working Document, sia nelle CSRs del 2019⁹⁸- di ampliare i canali di raccolta del capitale privato alternativi a quello bancario (soprattutto per le start up e le PMI) e di rafforzare la capitalizzazione delle imprese⁹⁹.

Un passo importante in questa direzione è stato realizzato con la semplificazione della normativa sui PIR, intervenuta nel 2019¹⁰⁰, mentre il PNRR intende promuovere in modo articolato e organico lo sviluppo di canali di

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⁹⁵ Le moratorie ex lege a favore delle PMI, introdotte dal Decreto ‘Cura Italia’, sono terminate il 31 dicembre 2021. Restano in essere, pertanto, moratorie offerte su base volontaria dai singoli intermediari o sulla base di accordi-quadro promossi da associazioni di categoria. Alla fine del 2021 i prestiti alle imprese che ancora beneficiavano di moratorie ex lege a favore delle PMI ammontavano a circa 33 miliardi.

⁹⁶ Si veda Dipartimento delle Finanze, Nota Tematica n. 5/2021, ‘L’impatto della crisi Covid 19 sul fabbisogno di liquidità delle imprese’ e De Socio et al., ‘Gli effetti della pandemia sul fabbisogno di liquidità, sul bilancio e sulla rischiosità delle imprese’, Banca d'Italia, Note Covid-19, Novembre 2020. Nel caso delle società di capitali, circa il 61 per cento del deficit potenziale stimato è stato compensato dalle misure per fronteggiare l’emergenza, (residua un deficit di 37 miliardi su un deficit potenziale di 94,6 miliardi); nel caso delle società di persone in contabilità ordinaria, circa l’82 per cento del fabbisogno potenziale di liquidità stimato è stato compensato dal sostegno economico pubblico.

⁹⁷ Crediti d’imposta per le piccole imprese, Fondo Patrimonio PMI per le medie e Patrimonio Rilancio per le grandi.

⁹⁸ Le CSR 2019 raccomandano di ‘migliorare il finanziamento non bancario per le piccole imprese innovative’.

⁹⁹ Si vedano anche:Audizione sulle tematiche relative allo squilibrio della struttura finanziaria delle imprese italiane che rischia di essere determinato dalla pandemia da Covid-19, testimonianza del Capo del Servizio Stabilità finanziaria della Banca d’Italia A. De Vincenzo, 6° Commissione permanente (Finanze), Camera dei deputati, Roma, 18 marzo 2021;Memoria della Banca d'Italia sulla Risoluzione Zanichelli n. 7-00748 recante iniziative volte a tutelare il risparmio privato e a favorire il suo impiego nell'economia reale, 6^a Commissione permanente (Finanze), Camera dei deputati, Roma, 25 gennaio 2022.

¹⁰⁰ Cfr. il riquadro L’impatto delle recenti modifiche normative sui fondi PIR, in Banca d’Italia, Rapporto sulla stabilità finanziaria, 1, 2019.

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III. LE RISPOSTE DI POLICY ALLE PRINCIPALI SFIDE DEL PAESE

finanziamento alternativi attraverso uno spettro di misure a sostegno della competitività del sistema produttivo. Tra gli obiettivi già raggiunti vi è il rifinanziamento (per 1,2 miliardi di cui 400 milioni destinati a cofinanziamenti a fondo perduto) e la revisione del Fondo introdotto con la legge 394/81, gestito da SIMEST, per sostenere l’internazionalizzazione delle piccole e medie imprese¹⁰¹italiane operanti su mercati esteri. In questo contesto si è ridefinita la relativa politica di investimento per allinearla ai criteri più restrittivi del PNRR in materia ambientale.

Un’altra azione chiave del PNRR consiste nel supporto finanziario alla crescita delle filiere produttive, attraverso lo strumento del contratto di sviluppo. Gli interventi dovranno riguardare progetti legati alle principali catene del valore strategiche, quali programmi di sviluppo industriale, programmi di sviluppo a tutela dell'ambiente, mobilità sostenibile e attività turistiche, con particolare attenzione alle Regioni del Mezzogiorno. Il decreto ministeriale (in fase di pubblicazione) che tiene conto anche della recente revisione dello strumento del contratto di sviluppo¹⁰² - renderà possibile la definizione di circa 40 contratti con un importante effetto leva sugli investimenti.

Il PNRR prevede anche interventi a supporto di start up e venture capital attivi in settori legati alla transizione ecologica. A tal fine è prevista l'istituzione di un fondo dedicato da 250 milioni (Green Transition Fund) con una strategia di investimento focalizzata su fonti rinnovabili, economia circolare, mobilità, efficienza energetica, gestione dei rifiuti e stoccaggio dell'energia. L’attuazione di questo obiettivo è prevista nel primo semestre del 2022¹⁰³.

La competitività del settore agroalimentare e, al contempo, il rafforzamento delle aggregazioni tra imprese di diversa dimensione sarà perseguita dallo strumento dei Contratti di filiera, finanziato a valere sulle risorse del Piano nazionale degli investimenti complementari.

L’accesso al credito di imprese e famiglie sarà influenzato, negli anni a venire, anche dalla dal livello di digitalizzazione del sistema bancario, anch’essa profondamente accelerata dall’emergenza sanitaria¹⁰⁴. In prospettiva, una delle sfide più rilevanti per il settore consisterà nell’identificare e presidiare i rischi di attacchi informatici, frodi e uso improprio dei dati personali che potrebbero derivare da queste trasformazioni¹⁰⁵. Allo stesso tempo sfruttare pienamente i

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¹⁰¹ Trattasi della Sub-Misura ricadente nella M1.C2.I5 del PNRR di titolarità del Ministero degli Affari Esteri e della Cooperazione Internazionale. La politica di investimento è stata adottata dal Consiglio di Amministrazione del Fondo (Comitato Agevolazioni), il 30 settembre 2021, che ha approvato una delibera quadro e tre circolari operative, le quali hanno ridefinito gli strumenti del Fondo per sostenere gli investimenti nelle seguenti tre aree di intervento: 1) transizione digitale ed ecologica delle PMI con vocazione internazionale; 2) sviluppo dell’e-commerce delle PMI in Paesi esteri; 3) partecipazione delle PMI a fiere e mostre internazionali, anche in Italia, e missioni di sistema.

¹⁰² Una revisione della disciplina generale sui contratti di sviluppo è stata condotta con decreto del Ministro dello sviluppo economico del 2 novembre 2021.

¹⁰³ Sono in corso le interlocuzioni con CDP per la firma del relativo accordo finanziario, mentre è in fase di adozione il decreto ministeriale volto a fissare la politica di investimento.

¹⁰⁴ Secondo quanto rilevato dalla Banca d’Italia le transazioni contactless con carta sono infatti passate dal 35 per cento del periodo pre-lockdown a oltre il 55 per cento. Sono cresciute le transazioni e-commerce e anche i bonifici on line.

¹⁰⁵ In questo ambito sono attive iniziative pubblico private (CERTFin) tra Banca d’Italia e ABI finalizzate a innalzare la capacità di gestione del rischio informatico e la cyber resilience del sistema finanziario italiano. Per ulteriori dettagli sulle iniziative di Cybersecurity si veda anche infra, il paragrafo su Digitalizzazione e infrastrutture di comunicazione.

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DOCUMENTO DI ECONOMIA E FINANZA - SEZ. III PROGRAMMA NAZIONALE DI RIFORMA

vantaggi di questo processo per famiglie e imprese potrà consentire di migliorare la valutazione del merito creditizio e di promuovere l’inclusione, facilitando l’accesso ai servizi finanziari da parte di soggetti meno serviti dal sistema tradizionale¹⁰⁶.

Per accompagnare lo sviluppo digitale del settore finanziario è stato emanato un decreto¹⁰⁷ del Ministero dell’Economia che dota l’Italia di una regulatory sandbox, uno spazio protetto dedicato alla sperimentazione delle attività di innovazione tecnologica nei settori bancario, finanziario e assicurativo. Si tratta di un progetto tra i più innovativi del settore, che consentirà agli operatori FinTech di testare soluzioni innovative, potendo beneficiare di un regime semplificato, transitorio, e in costante dialogo con le autorità di vigilanza: Consob, IVASS e Banca d’Italia.

Infine, gli investimenti privati e la ripresa economica richiedono la presenza di un settore finanziario maturo e attivo anche nello sviluppo della finanza sostenibile. La Presidenza Italiana del G20 ha assunto un ruolo propulsivo per definire un ambizioso programma pluriennale per la finanza sostenibile e la lotta al cambiamento climatico. È stata promossa, in particolare, la riattivazione del Sustainable Finance Working Group, con l'obiettivo di incentivare le migliori pratiche di finanza sostenibile e promuovere la transizione verso economie e società più verdi, resilienti e inclusive.

Politiche per l’incontro tra domanda e offerta di lavoro

A settembre 2021, l’OCSE raccomandava all’Italia di aumentare la componente occupazionale della crescita per poter affrontare in maniera sostenibile i bassi livelli di occupazione e la disoccupazione di lunga durata. La Commissione europea, a sua volta, già nelle CSRs del 2019 chiedeva di intensificare gli sforzi per contrastare il lavoro sommerso; garantire l’efficace integrazione delle politiche attive del lavoro e delle politiche sociali e il coinvolgimento dei giovani e dei gruppi vulnerabili; sostenere la partecipazione delle donne al mercato del lavoro.

All’emergere della crisi sanitaria, le CSRs del 2020 si sono concentrate sui redditi sostitutivi e l’accesso al sistema di protezione sociale, in particolare per i lavoratori atipici, e sulla necessità di attenuare l’impatto della crisi COVID-19 sull’occupazione, anche mediante modalità di lavoro flessibili e sostegno attivo all’occupazione. Questi obiettivi si inseriscono in un contesto sfidante in termini di occupazione: nel 2020 il Social Scoreboard registrava infatti un tasso di occupazione per la popolazione di età compresa tra 20 e 64 anni al 62,6 per cento, contro una media europea del 72,5 per cento.

Ad oggi, le numerose misure attivate per contrastare gli effetti della pandemia – insieme alla ripresa economica in atto - hanno consentito di registrare progressi in diversi aspetti richiamati dalla Commissione. Nel 2021 è proseguita la crescita degli occupati, sospinta soprattutto dalla componente a termine (365.000 su circa 597.000 posti di lavoro), che già da vari anni rappresenta una quota importante del mercato del lavoro. L’andamento delle posizioni di lavoro dipendente si è rafforzato

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¹⁰⁶ SI veda intervento del Governatore della Banca d’Italia al 28°Congresso ASSIOM FOREX – 12 febbraio 2022.

¹⁰⁷ Decreto ministeriale 30 aprile 2021, n. 100. La cabina di regia di questa iniziativa è affidata al Comitato Fintech già attivo presso il MEF dal 2018

http://www.dt.mef.gov.it/it/attivita_istituzionali/sistema_bancario_finanziario/fintech/comitato_fin/.

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III. LE RISPOSTE DI POLICY ALLE PRINCIPALI SFIDE DEL PAESE

e il numero di contratti attivati ha quasi raggiunto il sentiero di crescita che si sarebbe registrato se l’evoluzione della domanda di lavoro si fosse mantenuta, anche durante l’emergenza sanitaria, sugli stessi ritmi del periodo 2018-19¹⁰⁸.

Dalla seconda metà del 2021 hanno ricominciato ad aumentare anche le assunzioni a tempo indeterminato e le trasformazioni, fino a superare i livelli del 2019. Si è osservato anche un incremento delle dimissioni dei dipendenti a tempo indeterminato e della mobilità dei lavoratori tra imprese. Sulla dinamica dell’occupazione ha inciso l’andamento contenuto dei licenziamenti che, nonostante la progressiva rimozione del blocco, sono rimasti su valori inferiori a quelli precedenti la pandemia, grazie anche alla proroga dell’accesso agevolato agli strumenti di integrazione salariale.

Nonostante i recenti miglioramenti, per diversi segmenti della popolazione permangono difficoltà di inserimento nel mercato del lavoro. La ripresa del 2021 ha favorito la componente maschile dell’occupazione, mentre i margini di recupero dell’occupazione femminile rimangono deboli. Ciò a conferma di una tendenza che era emersa già prima dell’emergenza sanitaria e che era stata ulteriormente aggravata, durante la pandemia, dagli accresciuti carichi familiari delle donne: il Social Scoreboard testimonia un gap occupazionale di genere ancora elevato in tutta la UE e particolarmente pronunciato in Italia (pari al 19,9 per cento nel 2020). Per le donne si riscontra, inoltre, una minore domanda di lavoro a tempo indeterminato: nonostante rappresentino circa il 42 per cento della forza lavoro, esse incidono solo per un terzo sul saldo delle posizioni a tempo indeterminato.

Tali posizioni sono scarsamente diffuse anche tra i giovani (classe di età tra 15 e 34 anni): in questo segmento l’incidenza del lavoro a termine sul totale dell’occupazione dipendente è passata dal 19 per cento del 2004 al 36,8 per cento del 2019, prima dell’inizio dell’emergenza sanitaria. Questo aspetto ha contribuito a rendere la categoria dei giovani quella più colpita dalla recente crisi: da un’analisi delle variazioni del numero di attivazioni nel 2020 emerge infatti come il rallentamento sia più rilevante tra i giovani che tra gli anziani¹⁰⁹, le cui posizioni a tempo indeterminato sono state preservate dall’estensione della CIG e dal blocco dei licenziamenti. In tutti i trimestri del 2020 i valori più negativi riguardano le coorti con meno di 45 anni, mentre per quelle più anziane, con l’eccezione del II trimestre, le variazioni tendenziali appaiono più modeste. Il quadro è confermato anche dal Social Scoreboard che rileva un tasso di disoccupazione giovanile in Italia pari al 29,4 per cento a fronte del 17,1 per cento della media UE. Il fenomeno di elevata disoccupazione e bassa qualità dell’occupazione della popolazione giovanile è solo in parte influenzato dal ciclo economico e rappresenta già da diversi decenni una caratteristica strutturale della società italiana. L’attenzione alle donne e ai giovani costituisce pertanto una ‘clausola di condizionalità trasversale’ a tutto il PNRR, coerentemente con le CSR del 2019 e del 2020¹¹⁰.

La presenza di lavoratori stranieri precari, con occupazioni bassamente qualificate e redditi più bassi rispetto agli italiani e ai comunitari, di disoccupati

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¹⁰⁸ Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, Banca d’Italia e ANPAL, ‘Il Mercato del Lavoro: dati e analisi’ – Gennaio 2022.

¹⁰⁹ Rapporto INAPP 2021.

¹¹⁰ Un esempio è costituito dalla previsione, per le imprese che parteciperanno ai progetti finanziati dal PNRR e dai Fondi REACT-EU e FCN di specifiche clausole (anche nei bandi di gara ) dirette a condizionare l’esecuzione dei progetti all’assunzione di giovani e donne.

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stranieri (pari al 10,3 per cento del totale) e di inattivi (pari al 34,8 per cento e per metà donne)¹¹¹ richiede di rafforzare le misure per ridurre la distanza dal mondo del lavoro per queste categorie di lavoratori. Interventi specifici sono anche necessari per l’integrazione socio-lavorativa delle donne straniere¹¹² la cui partecipazione al mercato del lavoro è ostacolata da alti carichi familiari, e - se di recente ingresso – da scarse conoscenze linguistiche, bassa scolarizzazione o minori esperienze lavorative.

Le raccomandazioni della Commissione – se opportunamente attuate - sosterranno il Paese nell’ambizioso obiettivo del Piano di Azione del Pilastro Europeo dei Diritti Sociali, in base al quale almeno il 78 per cento della popolazione di età compresa tra i 20 e i 64 anni dovrà essere occupata, entro il 2030. Vanno in questa direzione le misure introdotte dalla Legge di Bilancio per il 2022¹¹³ in vista della ripresa stabile dell’occupazione e per rafforzare il sistema di protezione sociale e di politiche attive. La legge interviene, in particolare, sul quadro normativo relativo alla riforma degli ammortizzatori sociali, sulla gestione delle crisi aziendali, sul rilancio dell'apprendistato formativo e dei tirocini extracurriculari¹¹⁴, sulla sicurezza sui luoghi di lavoro, sul sostegno all’occupazione di giovani e donne e sul contrasto alla delocalizzazione.

Per incentivare la crescita dell’occupazione si riconosce l’esonero contributivo, già previsto per le stabilizzazioni dei giovani under36, anche alle imprese che assumono i lavoratori di imprese in crisi (a prescindere da limiti di età)¹¹⁵; si valorizza l’apprendistato formativo riconoscendo uno sgravio contributivo del 100 per cento per tutto il 2022 per i contratti di apprendistato di primo livello; si prevede un sostegno (sotto forma di esonero contributivo) alla costituzione di cooperative di lavoratori, al fine di garantire la continuità produttiva e i livelli occupazionali delle imprese (workers buyout). Alcune previsioni sono dirette a specifiche categorie in condizioni di svantaggio, come le donne, che beneficeranno: dell’incremento del Fondo per il sostegno della parità salariale di genere, di 3 mesi in più di percepimento dell’indennità di maternità (per alcune categorie di lavoratrici¹¹⁶), di un anno di decontribuzione per le lavoratrici madri dipendenti del settore privato. Si rafforza inoltre il Fondo Nuove Competenze per la riqualificazione e l'aggiornamento dei lavoratori, attraverso il quale nel 2021 sono stati coinvolti in attività formative più di 375 mila lavoratori. La dotazione per il 2022 è pari a 1 miliardo.

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¹¹¹ Rapporto ‘Gli stranieri nel mercato del lavoro in Italia. Anno 2020’.

112 In questa categoria si registra un tasso di occupazione minore rispetto alle donne italiane (24 per cento in meno).

¹¹³ L. n. 234/2021.

¹¹⁴ La Legge di Bilancio per il 2022 ha promosso una revisione globale dei tirocini. Tra i pilastri della nuova normativa ci sono un'equa ‘indennità di partecipazione’, i requisiti formativi, la certificazione delle competenze acquisite, l'obbligo per il datore di lavoro di assumere una determinata quota di tirocinanti. Inoltre, i tirocini extracurriculari saranno rivolti solo a persone a rischio di esclusione sociale, riducendo così l'uso improprio dello strumento nei confronti dei giovani e aumentandone l'efficacia per chi ha più bisogno di formazione continua. Per i soggetti a minor rischio, invece, lo strumento primario di ingresso nel mercato del lavoro sarà l'apprendistato, anch’esso incentivato nella Legge di Bilancio attraverso sgravi contributivi per i datori di lavoro.

¹¹⁵ L’esonero consiste nell’azzeramento (sgravio del 100 per cento) dei contributi per 36 mesi, entro un limite di 6mila euro annui.

¹¹⁶ Lavoratrici autonome e in collaborazione coordinata e continuativa, commercianti, artigiane ed imprenditrici agricole.

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III. LE RISPOSTE DI POLICY ALLE PRINCIPALI SFIDE DEL PAESE

Nel Mezzogiorno, grazie ai Fondi REACT-EU, è stata inoltre attivata la decontribuzione dei contratti di lavoro per il rilancio dell’occupazione, in particolare quella femminile e giovanile. Tale misura che ha dato già risultati soddisfacenti, è finanziata fino al 2029, ma è stata autorizzata dalla Commissione europea solo nell’ambito del Quadro Temporaneo di aiuti per l’emergenza Covid (fino al 30 giugno 2022). Il Governo valuterà se sussistano le condizioni per rendere strutturale questo regime e per farlo rientrare nel nuovo Quadro Temporaneo di aiuti recentemente introdotto a livello europeo per l’emergenza Ucraina.

La pandemia ha anche messo in luce diverse vulnerabilità del settore dei lavoratori sportivi, dovute in gran parte alla mancanza di normazione del dilettantismo, che ha, fino ad oggi, vissuto in un’area di incertezza interpretativa e in una confusa coesistenza tra prestazioni subordinate, autonome e di collaborazione coordinata e continuativa, rimesse all’autonomia delle parti, con forti rischi di abusi e di contenziosi. Il Governo intende pertanto riformare la normativa nazionale¹¹⁷, con interventi volti a individuare il giusto punto di equilibrio tra la tutela dei lavoratori e le specificità del mondo sportivo, innovando a favore di una pari dignità rispetto ad altri settori produttivi e semplificando gli adempimenti previsti.

Un intervento di particolare rilievo riguarda la riforma degli ammortizzatori sociali con la quale si intende accrescere il grado di equità generale del sistema, razionalizzando e rendendo universale questo importante strumento. L’obiettivo è che non vi siano lavoratori esclusi dal sistema di protezione sociale, migliorando al contempo le prestazioni, sia in termini di durata, sia di trattamento¹¹⁸. Inoltre, sono stati ridotti i requisiti di ammissibilità in termini di esperienza lavorativa, che viene portata a trenta giorni di lavoro nell’azienda richiedente, rispetto al precedente requisito di 90 giorni. Allargando la platea dei beneficiari si prevede di garantire nuove o maggiori protezioni sociali a 12,4 milioni¹¹⁹ di persone, compresi i lavoratori da remoto e quelli coinvolti nella formazione duale.

Si consolida, inoltre, il collegamento tra integrazione salariale e formazione professionale e politiche attive. Si interviene anche sulla CIGS, estendendola a tutti i datori di lavoro con più di 15 dipendenti che non accedono ai Fondi di solidarietà bilaterali, senza alcuna distinzione settoriale. Viene rafforzato il contratto di solidarietà e si introduce l’accordo di transizione occupazionale per fornire un ulteriore sostegno agli addetti di aziende con più di 15 dipendenti in queste particolari circostanze lavorative.

Inoltre: si riconoscono incentivi economici alle imprese che assumono lavoratori in CIGS; la copertura obbligatoria dei Fondi bilaterali è assicurata anche ai datori di lavoro che occupano da 1 a 5 dipendenti; si estende la Cassa integrazione per gli operai agricoli (CISOA) ai lavoratori del settore della pesca.

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¹¹⁷ L. 23 marzo 1981, n. 91.

¹¹⁸ Il beneficio è calcolato all'80 per cento del salario normale all'interno di un intervallo fisso che non può essere superato. La riforma tocca questo intervallo portando il tetto massimo da 1000 a 1200 euro.

¹¹⁹ L’obiettivo è includere nel sostegno al reddito tutti i lavoratori subordinati, anche con una minima anzianità di lavoro, compresi gli apprendisti e i lavoratori a domicilio. Nel dettaglio: 9,9 milioni i dipendenti di aziende a cui viene estesa la CIGS; 1,5 milioni di lavoratori di datori di lavoro che occupano fino a 5 dipendenti a cui viene per la prima volta riconosciuto l’assegno ordinario del FIS; 1 milione i lavoratori a cui viene riconosciuto l’assegno ordinario del FIS in affiancamento alla CIGS.

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In mancanza di lavoro, la riforma degli ammortizzatori sociali prevede due linee di intervento: l’alleggerimento dei requisiti soggettivi – rendendo meno rigidi i requisiti di accesso alla Naspi e allargandola ad altre categorie¹²⁰ - e il potenziamento del sussidio economico, con un trattamento di maggior favore per quei lavoratori che in ragione dell’età hanno maggiore difficoltà a reinserirsi nel mercato del lavoro. Si potenzia anche l’indennità di disoccupazione per i lavoratori coordinati e continuativi (DIS-COLL). Di recente sono state anche semplificate¹²¹ le modalità di presentazione dell'istanza all'INPS per l'accesso all'ammortizzatore sociale riconosciuto dal FIS, accelerando i tempi di deposito delle domande e di ricezione del trattamento di integrazione salariale.

Nella legge di riforma non sono, comunque, contemplate strutture di sostegno al reddito prive di un nesso tra le politiche attive e la formazione. Con le norme di riordino, il legislatore ha introdotto la necessità della partecipazione a processi di aggiornamento e riqualificazione a carattere formativo e la ha inserita tra le condizioni per beneficiare del trattamento di integrazione salariale straordinaria. Al riguardo, si evidenzia che la Legge di Bilancio¹²² ha introdotto un ampliamento della fattispecie della riorganizzazione diretta ai processi di transizione, declinati con specifico decreto ministeriale, prevedendo interventi volti alla transizione digitale, ecologica e al potenziamento delle misure di sicurezza sui luoghi di lavoro.

Le politiche attive del lavoro sono rafforzate nella Legge di Bilancio attraverso una serie di interventi che si collocano all’interno del più ampio processo di riforma definito nel PNRR. Nell’ambito della Missione 5, la Componente ‘Politiche attive del lavoro’ è infatti oggetto di un importante stanziamento di risorse, pari a 6,66 miliardi, destinate a disegnare un nuovo paradigma delle politiche attive e a superare le criticità che ne rallentano l’attuazione. L’obiettivo è quello di integrarle e coordinarle in modo sistematico con altre politiche, in primis la formazione professionale, e di potenziare i Centri per l’impiego, sia per quanto riguarda la capillarità dei punti di accesso e il contingente delle unità di personale, sia rispetto alla qualità dell’offerta di servizi e misure.

Perno dell’azione di riforma delle politiche attive promossa dal PNRR è il Programma nazionale di Garanzia per l’occupabilità dei lavoratori (GOL), adottato con decreto interministeriale nel novembre 2021 e attualmente in corso di avviamento, sul quale sono stanziate risorse complessive pari a 4,4 miliardi. Il Programma GOL è strettamente collegato al Piano Nazionale Nuove competenze, che, a sua volta, fissa standard di formazione per i disoccupati censiti dai centri per l’impiego con l’obiettivo di fornire una cornice di riferimento unitaria per il sistema della formazione professionale. Alle risorse di GOL si aggiungono 600 milioni (di cui 400 già in essere e 200 aggiuntivi) destinati al potenziamento dei Centri per l’impiego, processo questo già lanciato nel 2019 per sostenere l’attuazione del Reddito di cittadinanza e il cui completamento rappresenta ora il necessario presupposto per l’attuazione di GOL (per ulteriori dettagli su questo aspetto si veda

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¹²⁰ In particolare, si riduce del 3 per cento ogni mese a decorrere dal sesto mese (oggi quarto), il decalage scatta dall’ottavo mese per i disoccupati over 55. Si applicherà anche ad alcune tipologie di operai agricoli a tempo indeterminato.

¹²¹ Con la Circolare n. 3 del 2022 del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali.

¹²² L. n. 234 del 31 dicembre 2021 (art.1, co. 199).

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III. LE RISPOSTE DI POLICY ALLE PRINCIPALI SFIDE DEL PAESE

il pgf.’ Inclusione sociale, parità di genere e coesione territoriale’) . Ulteriori 600 milioni sono infine destinati rafforzamento del modello di apprendimento ’duale’, basato cioè sull’alternarsi di momenti formativi in aula e momenti di formazione presso un’impresa o organizzazione.

GOL intende offrire percorsi personalizzati di accompagnamento al lavoro e/o formazione a una platea di soggetti costituita prioritariamente da beneficiari di ammortizzatori sociali (Naspi, Dis-Coll), nonché del Reddito di cittadinanza. Al programma accederanno, a valere sulle risorse del Programma nazionale Giovani, donne e lavoro, cofinanziato dal Fse+, giovani Neet, donne inattive e altre categorie fragili.

La Legge di Bilancio è intervenuta per rafforzare la cornice operativa del programma GOL, stabilendo che il programma possa essere esteso ai lavoratori in CIGS con accordo di transizione occupazionale ed ai lavoratori autonomi che chiudono la partita IVA. Per quanto riguarda il lavoro autonomo, presso i centri per l’impiego (CPI) è istituito un apposito sportello, e sono incoraggiate convenzioni tra CPI, ordini professionali e associazioni di rappresentanza del lavoro autonomo al fine di formare all’autoimprenditorialità e promuovere le transizioni occupazionali nel lavoro autonomo e professionale. Inoltre, si assegnano risorse ai CPI per attività connesse all’attuazione delle politiche attive del lavoro in favore dei giovani di età compresa tra i 16 e i 29 anni, non occupati né inseriti in un percorso di studio o formazione (Neet).

Il rilancio delle politiche attive, promosso attraverso il PNRR e rafforzato dalla Legge di Bilancio, non esaurisce l’imponente sfida che il Paese è chiamato ad affrontare per ristabilire un sentiero di crescita dell’occupazione non solo solido ma soprattutto sostenibile, poiché la condizione lavorativa non sempre impedisce agli individui di cadere in situazioni di povertà. In Italia la povertà lavorativa ha una dimensione non trascurabile: un quarto dei lavoratori ha una retribuzione individuale bassa (cioè, inferiore al 60 per cento della mediana) e più di un lavoratore su dieci si trova in situazione di povertà (cioè, vive in un nucleo con reddito netto equivalente inferiore al 60 per cento della mediana). Essa non riguarda solo salari insufficienti ma anche i tempi di lavoro, la composizione familiare (quante persone percepiscono un reddito all’interno del nucleo) e il ruolo redistributivo dello Stato e richiede quindi un approccio integrato con strumenti molteplici¹²³.

Per definire la strategia del Paese in questo ambito è stato istituito il Gruppo di lavoro ‘Interventi e misure di contrasto alla povertà lavorativa’ presso il Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali¹²⁴, che ha recentemente presentato una proposta di riforma che include la garanzia di minimi salari adeguati e il potenziamento dell’azione di vigilanza sui dati che le imprese e i lavoratori comunicano alle Amministrazioni pubbliche. Si sottolinea anche la necessità di introdurre un 'in-work benefit' per aiutare chi si trova in situazione di difficoltà economica e incentivare il lavoro regolare e meccanismi di incentivazione al rispetto delle norme per le imprese.

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¹²³ Per approfondimenti si rimanda alla Relazione del gruppo di lavoro sugli interventi e le misure di contrasto alla povertà lavorativa in Italia.https://www.lavoro.gov.it/priorita/Documents/Relazione-del-Gruppo-di-lavoro-sugli-Interventi-e-misure-di-contrasto-alla-poverta-lavorativa-in-Italia.pdf

¹²⁴ Con il Decreto Ministeriale n. 126 del 2021.

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Politiche per la famiglia e lo sviluppo demografico

La popolazione italiana è in calo da alcuni anni. Secondo le più recenti stime dell’ISTAT nel 2021 le nascite si sono fermate a circa 399 mila, in diminuzione dell’1,3 per cento rispetto al 2020 e quasi del 31 per cento a confronto con il 2008, anno di massimo relativo più recente; la popolazione residente al 31 dicembre 2021 risulterebbe pari a 58,98 milioni, 253 mila circa in meno rispetto al 31 dicembre 2020¹²⁵. In base alle proiezioni demografiche Istat aggiornate (base 2020)¹²⁶, è prevista una riduzione della popolazione rispetto al 2020 pari a 3,3 milioni al 2040, 5,5 milioni al 2050, 8,8 milioni al 2060 e a 12 milioni al 2070. Questo andamento è significativamente peggiore rispetto alle precedenti proiezioni demografiche ISTAT (base 2018) comportando, rispetto alle medesime, una riduzione nelle previsioni della popolazione di circa 2,9 milioni al 2040, 3,7 milioni al 2050 e di circa 4,4 milioni al 2060 (si raddoppia, quindi, per tale anno la riduzione della popolazione prevista rispetto al 2020).

Un programma organico di misure a sostegno della famiglia e dalla natalità è rappresentato dalla legge delega al Governo per il sostegno e la valorizzazione della famiglia (cd. Family Act), approvato dal Parlamento in via definitiva in data odierna. Si tratta di un disegno di riforma che prevede interventi rivolti, in particolare, al rafforzamento delle misure di sostegno all’educazione dei figli, a rivedere la disciplina dei congedi parentali, di paternità e di maternità, a incentivare il lavoro femminile e l’armonizzazione dei tempi di vita e lavoro, a sostenere la formazione e l’autonomia finanziaria dei giovani e a promuovere le responsabilità familiari.

Un aiuto concreto e fruibile già dal mese di marzo 2022 è rappresentato dall’Assegno unico universale¹²⁷. Le risorse destinate alle famiglie con figli a carico - sinora disperse su una pluralità di misure, con criteri e platee anche molto diversificati – sono concentrate su un’unica misura nazionale di sostegno (come richiesto dalla Commissione nelle CSRs del 2020), che assegna ai nuclei familiari un beneficio economico omogeneo, secondo criteri di universalità e progressivit๲⁸. L’assegno spetta a tutti i nuclei familiari (indipendentemente dalla condizione lavorativa dei genitori) purché abbiano figli a carico, a partire dal 7° mese di gravidanza fino al diciottesimo anno di età, estendibile anche fino al compimento dei 21 anni (al ricorrere di determinate condizioni) e senza limiti di età^̀ per i figli disabili. L’importo mensile va da un minimo di 50 euro a figlio - per tutte le famiglie con ISEE pari o sopra i 40mila euro oppure che non presentano l’ISEE – a un massimo di 175 euro a figlio per le famiglie con ISEE inferiore a 15mila euro.

L’altro fronte su cui si è agito per ottenere risultati tangibili, nel lungo periodo, in termini di aumento della natalità e di una migliore conciliazione famiglia-lavoro,

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¹²⁵ ISTAT ‘Dinamica demografica – Anno 2021’, marzo 2022,

¹²⁶ ISTAT ‘Previsioni della popolazione residente e delle famiglie’ pubblicato a novembre 2021.

¹²⁷ Previsto dalla Legge Delega n. 46 del 01/04/2021: al fine di favorire la natalità, di sostenere la genitorialità e di promuovere l'occupazione, in particolare femminile, il Governo è delegato ad adottare uno o più decreti legislativi volti a riordinare, semplificare e potenziare, le misure a sostegno dei figli a carico attraverso l'assegno unico e universale. In attuazione della delega, il D.L. n. 230/2021 ha istituito l’Assegno unico universale.

¹²⁸ L’assegno assorbe (dal mese di marzo 2022) tutte le altre misure a sostegno della famiglia, come il bonus premio alla nascita o all’adozione (‘bonus mamma domani’), l’assegno di natalità (bonus bebè), l’assegno al nucleo familiare con almeno tre figli, gli assegni familiari e le detrazioni fiscali per figli fino a 21 anni. Resta invece valido il bonus asilo nido.

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III. LE RISPOSTE DI POLICY ALLE PRINCIPALI SFIDE DEL PAESE

riguarda la riforma dei congedi di paternità (estesi a 10 giorni, entro cinque mesi dalla nascita del figlio¹²⁹).

Per rafforzare queste misure, è contestualmente necessario agire con riforme e interventi mirati a rimuovere stabilmente gli ostacoli al miglioramento dell’offerta di lavoro femminile, che è condizionata negativamente dalla carenza di servizi educativi per l’infanzia. Attualmente, in Italia, il rapporto tra i posti disponibili negli asili nido e il numero di bambini fino ai 2 anni è pari al 25,5 per cento (35,1 per cento la media europea e 33 per cento l’obiettivo europeo) con importanti difformità territoriali. Per quanto riguarda l’istruzione primaria, si evidenzia che il 46,1 per cento delle famiglie italiane chiede di poter fruire del servizio di tempo pieno nelle scuole primarie, ma non è possibile soddisfare tutte le richieste a causa di servizi insufficienti, soprattutto per la ridotta dotazione infrastrutturale e mancanza degli spazi necessari per il tempo pieno.

Tenuto conto di queste carenze, il PNRR ha previsto una serie di misure per rafforzare l’offerta di servizi all’infanzia. Sono stati già adottati alcuni importanti atti¹³⁰ per finanziare la costruzione, riqualificazione e messa in sicurezza di asili nido, scuole dell'infanzia e servizi di educazione e cura della prima infanzia. La Legge di Bilancio per il 2022 ha inoltre disposto misure attuative necessarie a garantire l’effettiva gestione del servizio asili nido, una volta che le infrastrutture previste nell’ambito del PNRR saranno realizzate¹³¹.

Al fine di rimuovere gli squilibri territoriali nell’erogazione dei servizi di asili nido, è stata inoltre incrementata la quota del Fondo di solidarietà comunale (FSC) destinato a potenziare il numero di posti disponibili e determinato un livello minimo che ciascun Comune o bacino territoriale è tenuto a garantire. L’obiettivo è raggiungere un livello del 33 per cento su base locale del numero dei posti nei servizi educativi per l’infanzia per i bambini compresi nella fascia di età da 3 a 36 mesi entro l’anno 2027, considerando anche il servizio privato. Si prevede l’esclusione dei costi di gestione degli asili nido dal costo dei servizi individuali che i Comuni strutturalmente deficitari sono tenuti a coprire¹³². È inoltre in programma l’attuazione graduale del tempo pieno scolastico, per ampliare l’offerta formativa delle scuole e renderle sempre più aperte al territorio, anche oltre l’orario scolastico, e accogliere le necessità di conciliare la vita personale e quella lavorativa delle famiglie. Funzionale a questo obiettivo sarà anche la costruzione o la ristrutturazione degli spazi delle mense per un totale di circa 1.000 edifici entro il 2026 e delle palestre scolastiche allo scopo di riconvertire circa 400 edifici da destinare a palestre o strutture sportive.

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¹²⁹ Legge di Bilancio per il 2022 art. 1 co. 239.

¹³⁰ A ottobre 2021 la Cabina di regia dedicata al settore istruzione ha stabilito, nell’ambito del ‘Piano asili nido’, l’emanazione di un bando per la costruzione di nuovi asili nido, pubblicato dal Ministero dell’istruzione il 2 dicembre 2021. La Legge di Bilancio per il 2020 (art. 1 co. 59) ha previsto tali interventi e con il decreto MEF 6 agosto 2021 si è provveduto alla ripartizione delle risorse per l’attuazione degli interventi del PNRR (tra cui anche quello per la costruzione degli asili nido).

¹³¹ Il PNRR ha stanziato risorse per finanziare il Piano per asili nido e scuole dell’infanzia e servizi di educazione e cura per la prima infanzia (Missione 4, Componente 1, Investimento 1.1) per un totale di 4.600 milioni fino al 2026, di cui 900 milioni per la gestione degli asili nido nel 2025.

¹³² Anche la NADEF 2021, con riferimento al servizio asili nido, aveva preannunciato l’obiettivo di assicurare che almeno il 33 per cento della popolazione di bambini residenti ricompresi nella fascia di età da 3 a 36 mesi arrivasse ad usufruire, nel 2026, del servizio su base locale.

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Un altro aspetto messo in luce dallo SWD della Commissione europea è la necessità di fornire sostegno ai giovani e alle famiglie meno abbienti nell’acquisto della prima casa. Si rende necessario, pertanto, ridurre gli oneri amministrativi, sostenere le imprese edili locali a impegnarsi in partenariati pubblico-privato, concentrandosi in particolare su progetti di alloggi e infrastrutture sostenibili¹³³.

Vanno in questa direzione le misure che hanno esteso al 31 dicembre 2022 l’operatività delle misure di deroga alla ordinaria vocazione del Fondo di solidarietà per i mutui per l’acquisto della prima casa (cd. Fondo Gasparrini), originariamente introdotte dal D.L. ‘Cura Italia’¹³⁴. Anche l’accesso al Fondo di Garanzia prima casa¹³⁵ è stato ampliato, con una corsia preferenziale per i giovani di età inferiore ai trentasei anni che siano titolari di un rapporto di lavoro atipico, così come la disciplina della detrazione IRPEF per le locazioni stipulate dai giovani¹³⁶.

Più di recente, sono state approvate dal Consiglio dei ministri ulteriori misure volte a migliorare la conciliazione tra attività lavorativa e vita privata per i genitori e i prestatori di assistenza, al fine di conseguire la condivisione delle responsabilità di cura tra uomini e donne e la parità di genere in ambito lavorativo e familiare.

Infine, per valorizzare gli strumenti di telelavoro, il Governo intensificherà il dialogo già in atto con le imprese, al fine di trovare il giusto equilibrio tra flessibilità e lavoro, rispetto delle esigenze familiari e sviluppo e delle potenzialità delle lavoratrici con figli.

L’approccio del Governo alle politiche demografiche e familiari si conferma pertanto multisettoriale, con un mix di sostegni diretti, agevolazioni fiscali e riforme di più lungo periodo per la conciliazione vita-lavoro e di attenzione all’infanzia e alla genitorialità.

Istruzione e formazione

In base all’ultimo Report dell’Istat su istruzione e formazione¹³⁷ il divario tra l’Italia e gli altri Paesi europei nei livelli di istruzione si sta ampliando, sia per

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¹³³ Il documento si rifà all’iniziativa europea ‘Affordable Housing Initiative’ che individua 100 progetti faro di edilizia abitativa che dovranno diventare, attraverso partenariati trasversali di progetti anche a livello locale, economicamente accessibili e resilienti dopo la ristrutturazione.

¹³⁴ Il Fondo è incrementato di 290 milioni per il 2021 e di 250 milioni per il 2022. Sono previste inoltre agevolazioni per l’acquisto della prima casa fino al 31 dicembre 2022, per i giovani che non hanno compiuto 36 anni d’età. In particolare, è previsto l’esonero dal pagamento dell’imposta di registro e delle imposte ipotecaria e catastale, un credito d’imposta di ammontare pari all’IVA corrisposta in relazione all’acquisto, e l’esenzione dell’imposta sui finanziamenti sostitutiva delle imposte di registro, di bollo, ipotecarie e catastali e delle tasse sulle concessioni governative.

¹³⁵ Esteso con il D.L. ‘Sostegni bis’ (previsto inizialmente dall’art. 1, comma 48, lettera c) della L. n. 147/2013. La Legge di Bilancio per il 2022 proroga infine al 31 dicembre 2022 (rispetto al 30 giugno 2022) i termini per la presentazione delle domande per l’ottenimento di determinati benefici che riguardano la garanzia massima concedibile dal Fondo di garanzia per la prima casa, che viene elevata dal 50 all’80 per cento per i soggetti che rientrano nelle categorie aventi le priorità stabilite dalla disciplina del Fondo e con ISEE non superiore a 30 mila euro. La proroga interessa inoltre anche le agevolazioni per l’acquisto della prima casa già previste per soggetti che non abbiano compiuto 36 anni di età, aventi determinati requisiti reddituali.

¹³⁶ In particolare: i) è elevato il requisito anagrafico per usufruire della detrazione dai 30 ai 31 anni non compiuti; ii) è estesa la detrazione al caso in cui il contratto abbia a oggetto anche una porzione dell’unità immobiliare; iii) viene innalzato il periodo di spettanza del beneficio dai primi tre ai primi quattro anni del contratto; iv) si dispone che l’immobile per cui spetta l’agevolazione deve essere adibito a residenza del locatario, in luogo di abitazione principale dello stesso; v) viene elevato l’importo della detrazione da 300 a 991,6 euro ovvero, se superiore, è stabilito che essa spetti in misura pari a pari al 20 per cento dell’ammontare del canone ed entro il limite massimo di 2.000 euro di detrazione.

¹³⁷ Report sui livelli di istruzione e partecipazione alla formazione. Anno 2020. Pubblicato a ottobre 2021.

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III. LE RISPOSTE DI POLICY ALLE PRINCIPALI SFIDE DEL PAESE

quanto riguarda la quota di popolazione con almeno un diploma¹³⁸ (che nel 2020 in Italia è stata pari al 62,9 per cento contro il 79 per cento della UE), sia in relazione alla popolazione tra i 25 e i 64 anni che possiede una laurea (20,1 per cento a fronte di una media Ue del 32,8 per cento)¹³⁹. Inoltre, nello stesso anno, la quota di ELET - Early Leavers from Education and Training– ovvero di 18-24enni che possiedono al massimo un titolo secondario inferiore e sono fuori dal sistema di istruzione e formazione - si è attestata al 13,1 per cento, pari a 543 mila giovani, restando tra le più alte dell’UE nonostante la contrazione registrata rispetto al 2019.

L’abbandono scolastico comporta gravi ripercussioni sui giovani e sulla società in generale: i giovani che lasciano gli studi avendo conseguito al massimo un’istruzione secondaria inferiore hanno prospettive occupazionali più limitate. La pandemia ha accentuato il problema dell’abbandono e ha avuto un impatto particolarmente rilevante sull’istruzione e la formazione. Infatti, se da un lato, il sistema educativo ha dimostrato un’enorme capacità di innovare e adottare nuovi approcci, dall’altro è anche emersa la difficoltà di sfruttare proficuamente strumenti di apprendimento diversi da quelli tradizionali¹⁴⁰. Anche per questo l’azione del Governo è stata volta a garantire agli studenti una scuola in presenza.

A ciò si aggiungono i maggiori ritardi nel percorso di studi registrati tra gli studenti stranieri (30,1 per cento vs il 9,1 per cento degli italiani) e l’alta incidenza degli early leavers (35,4 per cento tra gli stranieri vs l’11 cento degli italiani) che richiedono adeguati interventi di sostegno didattico e formativo¹⁴¹.

Il Governo condivide la convinzione espressa dalla Commissione europea secondo la quale l’impegno verso una istruzione più inclusiva e di migliore qualità non si debba limitare a una risposta emergenziale alla crisi. Le sfide da affrontare sono molte e impegnative: creare esperienze di apprendimento significative in ambienti diversi e per discenti caratterizzati da età, capacità e circostanze diverse; sostenere lo sviluppo di un ampio ventaglio di competenze adeguate alle esigenze dei discenti per la società globale; sostenere il benessere degli educatori e delle scuole affinché adattino e continuino a migliorare i loro approcci organizzativi e pedagogici. Sono necessarie pertanto misure a breve termine per colmare le lacune più urgenti e superare gli effetti della pandemia sulle giovani generazioni, in modo da delineare una nuova via per creare sistemi di istruzione e formazione più resilienti, in linea con il piano d’azione per l’istruzione digitale 2021-2027 e lo spazio europeo dell’istruzione, e preparare il terreno per realizzare gli obiettivi del decennio digitale¹⁴².

Alla luce di queste considerazioni, il PNRR mira a promuovere pari opportunità di istruzione riducendo le disparità regionali in termini di infrastrutture e risultati scolastici, rafforzando le tecnologie digitali nel sistema educativo e contrastando il

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¹³⁸ Questo dato è il principale indicatore del livello di istruzione di un Paese.

¹³⁹ La percentuale sale al 27,8 per cento se si guarda alla quota di 30-34enni laureati. Il basso livello di istruzione terziaria colloca l’Italia anche al di sotto della media OCSE attestandosi al 20,1 per cento a fronte di una media OCSE pari al 38.6 per cento nel 2020 (Education at a Glance 2021).

¹⁴⁰ In Italia, i risultati delle prove INVALSI 2021 hanno evidenziato un calo degli apprendimenti, soprattutto nella scuola secondaria di secondo grado e anche in questo caso, come per gli abbandoni scolastici, le perdite maggiori di apprendimento si sono registrate tra gli allievi che provengono da contesti socioeconomico-culturali più sfavorevoli.

¹⁴¹Miur – Gli alunni con cittadinanza non italiana A.S. 2019/2020.

¹⁴²Il portale della didattica digitale integrata https://scuolafutura.pubblica.istruzione.it/ viaggia in questa direzione con una sezione specifica dedicata alla formazione del personale scolastico e una sezione sui contenuti per l’educazione digitale a disposizione di docenti e studenti per il potenziamento del curriculum digitale nelle scuole.

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divario di genere¹⁴³ per garantire ai giovani una partecipazione attiva alla vita sociale, culturale ed economica del Paese, facilitando il loro ingresso nel mondo del lavoro.

Gli investimenti riguardano quattro aree di intervento¹⁴⁴ per ciascuna delle quali sono stati previsti progetti che interessano un arco temporale superiore al 2021, mentre tre traguardi sono stati già raggiunti al 31 dicembre 2021. Il primo riguarda l’entrata in vigore delle riforme del sistema di istruzione terziaria per migliorare i risultati scolastici in materia di lauree abilitanti, classi di laurea e riforma dei dottorati. Le iniziative intraprese mirano a coinvolgere maggiormente le imprese e a stimolare la ricerca applicata al fine di introdurre un grado maggiore di flessibilità nei percorsi curricolari, per rispondere all'evoluzione della domanda di competenze del mercato del lavoro, nonché a semplificare e velocizzare l'accesso all'esercizio delle professioni. In particolare, si prevede che, nell’ambito dei criteri generali per la definizione degli ordinamenti dei corsi di studio, una parte dei crediti formativi universitari (CFU) possa essere riservata ad attività affini o integrative, relative a settori scientifico-disciplinari (SSD) o ad ambiti disciplinari non previsti per le attività di base o caratterizzanti del corso di studi¹⁴⁵, con la conseguente razionalizzazione e aggiornamento degli SSD.

Per quanto riguarda le lauree abilitanti, al fine di semplificare le modalità di accesso all'esercizio di alcune professioni regolamentate e per un rapido inserimento nel mercato del lavoro, è prevista l’esclusione dagli esami di Stato per alcuni corsi di laurea¹⁴⁶. Per la semplificazione delle procedure e il potenziamento della ricerca applicata è intervenuta la riforma della disciplina dei dottorati¹⁴⁷.

Il secondo traguardo riguarda la parità di accesso all’istruzione e quindi l’accesso all’istruzione terziaria anche agli studenti con difficoltà economiche. A tal fine, si è imposta una revisione del quadro di regolazione delle borse di studio, incrementandone l'importo e il numero dei beneficiari¹⁴⁸ per permettere l’erogazione delle borse ad almeno 300.000 studenti nei prossimi anni.

Il terzo traguardo riguarda, infine, la creazione di nuove strutture di edilizia universitaria, al fine di ridurre in modo significativo il divario del Paese rispetto alla media UE (gli studenti serviti in Italia sono pari al 3 per cento del totale rispetto all’8 per cento registrato nella UE). Si prevede di incentivare la realizzazione, da parte dei soggetti privati, di strutture di alloggio per studenti e si porta dal 50 al

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¹⁴³A novembre 2021 è stato realizzato il sito ‘Futura, la scuola per l'Italia di domani’ (https://pnrr.istruzione.it/), attraverso il quale è possibile accedere alle informazioni generali relative agli interventi del PNRR per il settore Istruzione, ai dati relativi ai finanziamenti, ai bandi e ai servizi disponibili.

¹⁴⁴Le quattro aree di intervento sono cosi suddivise: i) miglioramento qualitativo e ampliamento quantitativo dei servizi di istruzione e formazione; ii) riforma della carriera degli insegnanti, con particolare riferimento ai processi di reclutamento e di formazione; iii) ampliamento delle competenze – con particolare riferimento alle discipline STEM (scientifiche, tecnologiche, ingegneristiche, matematiche) e al multilinguismo - e il potenziamento delle infrastrutture, in particolare in termini di sicurezza ed efficienza energetica; iv) riforma delle classi di laurea e delle lauree abilitanti, nonché dei dottorati.

¹⁴⁵D.L. n. 152/2021, art. 14.

¹⁴⁶In particolare la L. n. 163/2021 prevede che l’esame finale dei corsi di laurea magistrale in odontoiatria e protesi dentaria, farmacia e farmacia industriale, medicina veterinaria, psicologia, e dei corsi di laurea professionalizzante in professioni tecniche per l'edilizia e il territorio, professioni e tecniche agrarie, alimentari e forestali, professioni tecniche industriali e dell'informazione abilita all’esercizio delle relative professioni. L’esame finale è invece abilitante per l'esercizio delle professioni di chimico, fisico e biologo solo previa emanazione di regolamenti di delegificazione mentre è escluso per altri titoli che consentono l'accesso all'esame di Stato per l'abilitazione all'esercizio di professioni per il quale non è richiesto il tirocinio post-lauream.

¹⁴⁷Decreto MIUR n. 226 del 14 dicembre 2021.

¹⁴⁸Art. 12 D.L. n. 152/2021.

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III. LE RISPOSTE DI POLICY ALLE PRINCIPALI SFIDE DEL PAESE

75 per cento il costo totale della quota massima di cofinanziamento dello Stato¹⁴⁹. Si stabilisce che le procedure per l’assegnazione di detti alloggi siano effettuate esclusivamente attraverso l’informatizzazione del processo edilizio e che i progetti prevedano, a pena di inammissibilità, il numero dei posti letto attesi¹⁵⁰. Si dispone, infine, la preferenza per la ristrutturazione e trasformazione di immobili esistenti.

Il PNRR prevede significativi interventi anche sull’edilizia scolastica, relativi alla messa in sicurezza, all’adeguamento sismico, all’efficientamento energetico e ove necessario alla sostituzione edilizia. L’obiettivo è quello di rendere gli edifici pubblici adibiti a scuole del primo e secondo ciclo di istruzione più sostenibili e sicuri.

Per i prossimi anni, il PNRR attuerà numerosi progetti orientati a colmare il sensibile divario regionale del settore scolastico. Per la fascia d’età 0-6 anni, ad esempio, sono previsti interventi per la ristrutturazione degli edifici¹⁵¹ e la creazione di nuovi posti negli asili nido e nelle scuole dell’infanzia; per la riduzione dei divari territoriali nella scuola secondaria di primo e secondo grado sono in programma interventi per la prevenzione e il contrasto della dispersione scolastica, il potenziamento delle competenze di base nelle istituzioni scolastiche, il potenziamento dell’apprendimento delle discipline STEM e delle lingue. Nell’ambito delle misure del REACT-EU e del PON Istruzione 2021-2027 sono inserite azioni specifiche per lo sviluppo dell’educazione alla sostenibilità e alla transizione verde con la realizzazione di laboratori green e percorsi didattici innovativi nelle scuole.

Il PNRR ha programmato una serie di importanti riforme, tutte da adottarsi entro il 2022, finalizzate a rendere il sistema scolastico un fattore propulsivo per la crescita economica e uno strumento di integrazione e di eguaglianza. La prima riforma mira alla revisione dell’attuale sistema di reclutamento dei docenti e della loro formazione iniziale, allo scopo di migliorare la qualità della docenza e di garantire la regolare e stabile copertura delle cattedre disponibili con insegnanti di ruolo. Si prevede che, entro il 2024, il nuovo sistema porti all’immissione in ruolo di 70.000 docenti qualificati e formati. La seconda riforma è finalizzata invece a garantire un continuo sviluppo professionale e di carriera del personale scolastico, anche attraverso l’istituzione della Scuola di Alta formazione per dirigenti scolastici, insegnanti e personale ATA. La terza riforma attiene alla riorganizzazione del sistema scolastico e interviene sul numero degli studenti per classe¹⁵², puntando a ridurlo, e sul dimensionamento della rete scolastica. La quarta riforma mira invece a introdurre moduli di orientamento nelle scuole secondarie di primo e secondo grado, con la realizzazione di una piattaforma digitale relativa all’offerta formativa terziaria degli Atenei e degli ITS, allo scopo di mettere in sinergia il sistema di istruzione, quello universitario e il mondo del lavoro e di favorire le scelte consapevoli degli studenti, contrastando la dispersione scolastica.

Sono previsti infine interventi per il riassetto degli istituti tecnici superiori (ITS) a cui il PNRR dedica 1,5 miliardi e degli istituti tecnici professionali. Si punta a semplificare il modello di governance degli istituti, ad aumentare il numero dei

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¹⁴⁹ Art. 64, co. 8, del D.L. n. 77/2021 cvt in L. n. 108/2021.

¹⁵⁰ Art. 15 del D.L. n. 152/2021.

¹⁵¹ Per gli interventi nel settore dell’edilizia scolastica, cfr. par. famiglie e sviluppo demografico.

¹⁵² La Legge di Bilancio per il 2022 (art.1, comma 344), al fine di favorire l'efficace fruizione del diritto all'istruzione anche da parte dei soggetti svantaggiati collocati in classi con numerosità prossima o superiore ai limiti previsti a normativa vigente, ha autorizzato il Ministero dell’istruzione a istituire classi in deroga alle dimensioni previste dal regolamento di cui al D.P.R. 20 marzo 2009, n. 81. La deroga opererà nelle scuole che si trovano in aree di maggior disagio e con indici di dispersione scolastica più elevati.

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percorsi e degli iscritti, nonché a migliorare la qualità del collegamento con la rete degli imprenditori nei territori, in modo da colmare il disallineamento tra domanda e offerta di lavoro. L’altra linea di intervento riguarda gli Istituti tecnici professionali, per allinearne i curricula alla domanda di competenze che proviene dal tessuto produttivo del Paese e per potenziarne la qualità, allo scopo di incoraggiare l’occupabilità.

Tra le misure più rilevanti attese per i prossimi anni rientra anche il ‘Piano scuole connesse’¹⁵³ che sarà completato entro il 2023 per fornire a circa 35.000 edifici scolastici un servizio Internet basato su connettività di 1 Gbit al secondo¹⁵⁴ e il ‘Piano Scuola 4.0’, che consentirà la trasformazione di 100.000 classi in ambienti di apprendimento innovativi e la realizzazione di laboratori per le professioni digitali del futuro nelle scuole del secondo ciclo.

L’azione del Governo per il rafforzamento dell’offerta formativa non si esaurisce nelle misure del PNRR¹⁵⁵. Oltre alle misure straordinarie per il contenimento della pandemia e l’avvio dell’anno scolastico e per la nomina dei docenti, si è proceduto alla semplificazione delle procedure concorsuali a cominciare da quelle relative alle classi di concorso delle materie scientifiche e tecnologiche¹⁵⁶ e dell’immissione in ruolo del personale. Sono state stanziate inoltre risorse per rafforzare le azioni, di competenza statale, in materia di orientamento e tutorato a beneficio degli studenti della formazione superiore per compensare i disagi provocati dalla pandemia.

Inoltre, è previsto un credito d’imposta a favore delle imprese che sostengono finanziariamente iniziative formative finalizzate allo sviluppo e all’acquisizione di competenze manageriali e viene prorogato fino al 2024 il credito d’imposta, pari al 75 per cento dei contributi versati dalle fondazioni bancarie a sostegno di progetti finanziati a valere sul Fondo sperimentale per il contrasto della povertà educativa minorile.

Infine, sono state stanziate delle risorse in favore delle università del Mezzogiorno per promuoverne lo sviluppo e potenziarne l’attrattività oltre che per mitigare gli effetti della crisi¹⁵⁷. Ulteriori percorsi di riforma potrebbero avvalersi dell’approfondimento delle prove INVALSI, mirando a valorizzarne il potenziale di strumento di benchmarking per il miglioramento dei livelli di apprendimento.

Sostegno alla ricerca e all’innovazione

Lo European Innovation Scoreboard 2021 classifica il nostro Paese come un ’innovatore moderato’, dotato di una ricerca pubblica di qualità ma

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¹⁵³ Già previsto nell’ambito del Protocollo di intesa tra il MIUR e il MISE nel 2015 e attuato con il decreto del MISE del 7 agosto 2020. Ad oggi, 27.000 scuole sono nella fase operativa, di cui circa i tre quarti sono scuole primarie, di primo grado e dell’infanzia.

¹⁵⁴ In questo ambito, con fondi React-Eu, a luglio 2021 è stato pubblicato il bando per la ‘Realizzazione di reti locali, cablate e wireless, nelle scuole’ e a settembre il bando ‘Digital board: trasformazione digitale nella didattica e nell’organizzazione’, con uno stanziamento di 455 milioni per l’acquisto di monitor digitali interattivi touch screen per le classi e di attrezzature informatiche per le segreterie.

¹⁵⁵ Altri interventi in questo campo sono stati disciplinati dal D.L. n. 73/2021 e dalla Legge di Bilancio per il 2022.

¹⁵⁶Le immissioni in ruolo potranno avvenire attraverso l’incremento della quota proveniente dalle graduatorie dei concorsi straordinari banditi nel 2018 e l’integrazione delle graduatorie del concorso straordinario bandito nel 2020 con tutti i candidati risultati idonei. Sono previsti inoltre, in via straordinaria, contratti a tempo determinato per gli insegnanti iscritti nelle graduatorie provinciali per le supplenze, in possesso di 3 anni di servizio negli ultimi 10, che, possono trasformarsi in immissioni in ruolo.

¹⁵⁷ Nello specifico, la Legge di Bilancio rifinanzia il Fondo perequativo ad esse dedicato.

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III. LE RISPOSTE DI POLICY ALLE PRINCIPALI SFIDE DEL PAESE

sottodimensionata per risorse umane, economiche e strutturali e di una ricerca privata che, seppure in crescita, riflette una specializzazione produttiva non ’science based’, con disparità territoriali e tecnologiche. Tuttavia, per un paradosso che conferma le enormi potenzialità del capitale umano italiano, nonostante gli investimenti in ricerca e sviluppo siano più bassi degli altri Paesi europei (1,47 per cento del Pil nel 2019, contro il 2,1 dell’Ue e il 2,5 dell’OCSE)¹⁵⁸, l’Italia spicca per la produzione di pubblicazioni scientifiche, che rientrano nel 10 per cento più citato a livello mondiale¹⁵⁹.

Senza ricerca non può esserci innovazione e senza innovazione non può esserci progresso: su questo assunto si fondano i due documenti governativi di indirizzo e programmazione strategica che hanno l’obiettivo, anche a seguito della pandemia, di rimettere la ricerca al centro dello sviluppo del Paese, il Piano Nazionale per la Ricerca 2021-2027¹⁶⁰ e il PNRR (principalmente nell’ambito della missione 4, ‘Istruzione e Ricerca’, ma con interventi previsti anche in altre missioni¹⁶¹).

Il Programma Nazionale per Ricerca 2021-2027, approvato dal CIPE a fine 2020, è il frutto di un intenso e partecipato confronto tra Governo e comunità scientifica e imprese. Il documento ha identificato e definito le priorità nazionali su cui investire: i giovani ricercatori, il consolidamento della ricerca fondamentale e l’incentivazione della ricerca interdisciplinare, la promozione della dimensione internazionale dell’alta formazione e della ricerca, la circolazione di conoscenza tra ricerca e sistema produttivo. Dall’incrocio fra queste priorità e i grandi ambiti di ricerca e d’innovazione, ispirati al Programma quadro europeo Horizon Europe (salute, cultura umanistica, sicurezza per i sistemi sociali, digitale industria e aerospazio, clima energia e mobilità sostenibile, prodotti alimentari, bioeconomia, risorse naturali e ambiente) sono nate proposte di azioni condivise volte a favorire un più efficace coordinamento delle politiche di ricerca a livello europeo, nazionale e regionale e rafforzare la presenza e la competitività dei ricercatori italiani.

La fase attuativa del Programma Nazionale per la Ricerca 2021-27 metterà in campo strumenti e risorse utili a perseguire le priorità di sistema. Il modello di governance ipotizzato, che dovrà accompagnare l’intero percorso del Programma nel corso dei prossimi anni, riguarda le fasi di definizione dei programmi attuativi e di misurazione dell’impatto dei risultati e si concretizza in un coordinamento leggero, con una forte componente di monitoraggio. All’attuazione del Programma nazionale per la ricerca sono destinati fondi di provenienza diversa, tra cui: risorse di bilancio del Ministero per l’università e la ricerca, fondi strutturali e di investimento europei, fondi nazionali destinati alla Politica di Coesione e programmi europei a gestione diretta (Horizon Europe, InvestEU, Europa digitale, Erasmus+, Europa Creativa, LIFE) per un valore complessivo, nell’arco dei sette anni, di circa 14,5 miliardi.

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¹⁵⁸ Istat, ‘Ricerca e sviluppo in Italia’ 2019-2021.

¹⁵⁹ OECD Science Technology and Innovation Outlook 2021.

¹⁶⁰ Testo approvato dal Comitato interministeriale per la programmazione economica con Delibera 15 dicembre 2020, n. 74, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale, Serie Generale n. 18 del 23-1-2021: Approvazione del «Programma nazionale per la ricerca 2021-2027» (Delibera n. 74/2020).

¹⁶¹In particolare, la missione 1, nell’ambito del piano ‘Transizione 4.0’, prevede crediti d’imposta a favore delle imprese che investono in ricerca, sviluppo e innovazione e che erogano ai propri dipendenti corsi di formazione 4.0.

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La componente ‘Dalla ricerca all'impresa’ della più ampia Missione ‘Istruzione e Ricerca’ del PNRR si inserisce nel paradigma tracciato dal Programma nazionale per la ricerca, lo integra e lo rafforza, stanziando circa 11,4 miliardi per una serie di investimenti da realizzarsi tra il 2022 e il 2026. Si tratta di una straordinaria opportunità, sia per il sistema italiano della ricerca scientifica, sia per il sistema produttivo che, come si è detto, spesso, manca di connessioni funzionali con il settore scientifico. Un passaggio fondamentale e propedeutico all’attuazione delle ambiziose misure contenute nel Piano è proprio la formulazione di una riforma del quadro di supporto della ricerca e sviluppo. Il nuovo modello si baserà su poche missioni orizzontali conformi alle priorità del Piano Nazionale della Ricerca 2021-2027 e ai pilastri di Horizon Europe. Le misure si avvarranno di interventi aggregati e integrati per sostenere l'intera filiera della creazione della conoscenza: poli tecnologici e infrastrutture di ricerca, competenze scientifiche e tecnologiche, imprese. L’obiettivo della riforma sarà superare l'attuale logica di ridistribuzione delle risorse, favorendo un approccio di condivisione e sarà orientata alla semplificazione della gestione dei fondi dedicati alle attività di ricerca pubblico-privata. Gli Enti pubblici di ricerca (EPR) avranno un ruolo fondamentale sia come possibili leader progettuali per i partenariati, per i campioni nazionali e per gli ecosistemi territoriali, sia come potenziali partecipanti ai bandi sul Fondo PNR e sul Fondo per le infrastrutture.

Venendo agli investimenti che il PNRR intende realizzare, essi si articolano in tre linee d’intervento: i) il rafforzamento anche con modelli innovativi, della ricerca di base e applicata, condotta in sinergia tra Università e imprese, con un focus particolare sui giovani; ii) il sostegno ai processi di innovazione e di trasferimento tecnologico; iii) il potenziamento delle condizioni di supporto alla ricerca e all’innovazione.

La prima linea di intervento, per complessivi 6,91 miliardi, mira a potenziare le attività di ricerca di base e industriale, favorendo sia la ricerca aperta e multidisciplinare, stimolata dalla curiosità e dall’approccio scientifico, sia la ricerca finalizzata ad affrontare sfide strategiche per lo sviluppo del Paese. Particolare attenzione è riservata all’investimento sui giovani ricercatori (ad oggi ce ne sono 6,3 su ogni 1000 occupati contro l’8,9 della media UE) e a favorire la creazione di partnership pubblico/private di rilievo nazionale o con una vocazione territoriale. In particolare, si prevede il rafforzamento del Fondo per il PNR, il finanziamento di Progetti di Ricerca di Rilevante Interesse Nazionale (PRIN¹⁶²) e di progetti presentati da giovani ricercatori¹⁶³, lo sviluppo di partenariati estesi a università, centri di ricerca, imprese e finanziamento progetti di ricerca. Inoltre, è previsto il potenziamento delle strutture di ricerca e creazione di ‘campioni nazionali’ di R&S su alcune Key enabling technologies e la creazione e il rafforzamento di ’ecosistemi dell'innovazione per la sostenibilità’¹⁶⁴.

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¹⁶² L’art. 25 del D.L. n. 152/2021 al fine di attuare gli obiettivi del PNRR, consente di destinare le risorse previste per il finanziamento nel 2021 del nuovo programma per lo sviluppo di progetti di rilevante interesse nazionale (PRIN) allo scorrimento delle graduatorie del bando 2020.

¹⁶³ Si prevede di sostenere le attività di ricerca di un massimo di 2.100 giovani ricercatori – sul modello dei bandi European Research Council-ERC, Marie Skłodowska-Curie Individual Fellowships- MSCA-IF e Seal of Excellence – al fine di consentire loro di maturare una prima esperienza di responsabilità di ricerca.

¹⁶⁴Gli ecosistemi dell’innovazione rappresentano luoghi di contaminazione e collaborazione tra Università, centri di ricerca, società e formazione di alto livello per lo sviluppo di idee e soluzioni innovative. La misura contempla il finanziamento entro il 2026 di ‘campioni territoriali di R&S’ (esistenti o nuovi) che verranno selezionati con procedure competitive. Il decreto del Ministro dell’università e della ricerca 1141 del 7 ottobre 2021 prevede

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III. LE RISPOSTE DI POLICY ALLE PRINCIPALI SFIDE DEL PAESE

La seconda componente è diretta a rafforzare la propensione all’innovazione del mondo produttivo, incoraggiando un uso sistemico dei risultati della ricerca e favorendo la creazione di reti di collaborazioni internazionali. Alle misure di sostegno diretto alle imprese si accompagna una azione di riorganizzazione, razionalizzazione e rafforzamento delle strutture che offrono servizi tecnologici avanzati e servizi innovativi qualificanti di trasferimento tecnologico. Vengono stanziate risorse aggiuntive per il finanziamento dei progetti IPCEI (Important Project of Common European Interest)¹⁶⁵. L’investimento comprende sia gli IPCEI già approvati, sia quelli futuri, come il cloud, la salute, le materie prime e la cybersecurity. Sempre nell’ambito di questa componente, è previsto il finanziamento di progetti di sviluppo, ricerca e innovazione individuati con inviti specifici a partecipare a partenariati europei nell’ambito di Horizon Europe. Il traguardo previsto è la presentazione di almeno 285 progetti entro i primi mesi del 2025.

Di particolare rilievo gli investimenti nella microelettronica. Per promuovere la ricerca, lo sviluppo della tecnologia dei microprocessori e l'investimento in nuove applicazioni industriali di tecnologie innovative, anche tramite la riconversione di siti industriali esistenti e l'insediamento di nuovi stabilimenti, si prevede l’istituzione di un fondo nello stato di previsione del Ministero dello sviluppo economico con una dotazione complessiva dal 2022 al 2030 di 4,15 miliardi.

Il sistema di trasferimento tecnologico in Italia presenta alcune debolezze, tra cui: la bassa propensione a cooperare fra imprese e università e centri di ricerca; la scarsa attrattività dei centri esistenti; la frammentazione del sistema e la mancanza di una governance chiara. Si intende pertanto sostenere, anche attraverso un processo di riorganizzazione e razionalizzazione, una rete di 60 centri (tra Centri di Competenza Digitale, Digital Innovation Hub, Punti di Innovazione Digitale) incaricati dello sviluppo di progettualità, dell’erogazione alle imprese di servizi tecnologici avanzati e servizi innovativi e qualificanti di trasferimento tecnologico. L’obiettivo è quello di aumentare tali servizi a beneficio delle aziende focalizzandosi su tecnologie e specializzazioni produttive di punta. Si prospetta un aumento del valore del servizio di trasferimento tecnologico pari al 140 per cento (circa 600 milioni) rispetto al valore base. Il presupposto per finanziare i nuovi centri è l'abbinamento con fondi privati, condizione essenziale per garantirne la sostenibilità ^166.

La terza linea di intervento mira invece al rafforzamento delle condizioni abilitanti allo sviluppo delle attività di ricerca e innovazione, agendo su:

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la creazione di 5 centri nazionali anche con dimensioni e livello di finanziamento diversificato. I temi di attività sono: 1) Simulazioni, calcolo e analisi dei dati ad alte prestazioni; 2) Tecnologie dell’agricoltura (Agritech); 3) Sviluppo di terapia genica e farmaci con tecnologia a RNA; 4) Mobilità sostenibile; 5) Bio-diversità.

¹⁶⁵ Con il lancio degli avvisi per le imprese a manifestare interesse per gli importanti progetti di comune interesse europeo (IPCEI) su microelettronica, idrogeno e cloud si intende promuovere la collaborazione tra enti pubblici e privati per realizzare progetti nel campo della ricerca sviluppo innovazione e prima produzione industriale di larga scala per creare filiere europee in settori strategici.

¹⁶⁶ Con il decreto 31 dicembre 2021 del MiSE che ha modificato il precedente decreto del 24 maggio 2017 recante le procedure per la concessione delle agevolazioni in favore di progetti di ricerca e sviluppo, alla luce delle nuove disposizioni previste dal Piano nazionale per gli investimenti complementari (Pnc) approvato dal D.L. n. 59/2021 e dalla missione 4 ‘Istruzione e ricerca del PNRR’, è stato stanziato un miliardo, fruibile tra il 2022 e il 2025 per contributi diretti alla spesa e finanziamenti agevolati, senza obbligo di garanzie, alle imprese che investono in attività di ricerca industriale e sviluppo sperimentale, finalizzate alla realizzazione e al miglioramento di nuovi prodotti e processi.

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dotazione infrastrutturale (anche favorendo l’apertura delle infrastrutture di ricerca al mondo produttivo); sviluppo di competenze (dottorati) dedicate a specifiche esigenze delle imprese (in particolare nelle tematiche del green e del digitale); strumenti finanziari destinati a sostenere gli investimenti in ricerca e innovazione delle PMI¹⁶⁷. Uno degli strumenti chiave in questo ambito è rappresentato dalla creazione di un Fondo per la realizzazione di un sistema integrato di infrastrutture di ricerca e innovazione (a cui sono dedicati 1,58 miliardi). Il Fondo dovrà facilitare l’osmosi tra la conoscenza scientifica generata in infrastrutture di ricerca di alta qualità e il settore economico, favorendo l'innovazione. In particolare, la misura finanzierà fino a 30 progetti infrastrutturali (esistenti o di nuovo finanziamento) con un research manager per ogni infrastruttura. È inoltre prevista l’integrazione delle risorse del Fondo Nazionale per l’Innovazione - lo strumento gestito da CDP per sostenere lo sviluppo del venture capital in Italia - per ampliare la platea di imprese innovative beneficiarie del Fondo, finanziando investimenti privati in grado di generare impatti positivi e valore aggiunto sia nel campo della ricerca sia sull’economia nazionale¹⁶⁸. Ciò consentirà di sostenere 250 piccole e medie imprese innovative con investimenti per 700 milioni (partecipazione media pari a 1,2 milioni). Infine, si intende investire (600 milioni) per l’introduzione di dottorati innovativi che rispondano ai fabbisogni di innovazione delle imprese e promuovano l’assunzione dei ricercatori da parte delle imprese stesse. Contestualmente è prevista la creazione di un hub finalizzato alla valorizzazione economica della ricerca prodotta dai dottorati industriali, favorendo la creazione di spin-off¹⁶⁹. Per tutte le misure sono previste procedure di selezione su base competitiva, una buona parte delle quali si è conclusa a febbraio 2022, per un valore di 4,5 miliardi.

L’obiettivo di lungo periodo è pertanto quello di un progressivo cambio di approccio che puntando sui giovani ricercatori, sull’internazionalizzazione dei progetti e soprattutto su un dialogo costante e una integrazione sempre più stretta tra ricerca e impresa, produca innovazione di qualità al servizio della crescita del Paese.

Digitalizzazione e infrastrutture per le comunicazioni avanzate

Nel 2021 la Commissione ha lanciato il ‘2030 Digital Compass: the European Way for the Digital Decade’, una nuova strategia per la trasformazione digitale

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¹⁶⁷ Sempre nell’ambito degli stimoli per le imprese agli investimenti in ricerca, vanno ricordati gli incentivi fiscali previsti dal Piano ‘Transizione 4.0’, in particolare la linea che sostiene la competitività delle imprese stimolando gli investimenti in Ricerca e Sviluppo e Innovazione. Per le attività di ricerca fondamentale, ricerca industriale e sviluppo sperimentale in campo scientifico e tecnologico, è riconosciuto un credito di imposta in misura pari al 20 per cento delle spese agevolabili nel limite massimo di 4 milioni fino al periodo d’imposta in corso al 31 dicembre 2022 e in misura pari al 10 per cento delle spese agevolabili nel limite massimo di 5 milioni dal periodo d’imposta successivo a quello in corso al 31 dicembre 2022 e fino a quello in corso al 31 dicembre 2031 (commi 203 e 203-bis della Legge di Bilancio per il 2020). Per le attività di innovazione tecnologica finalizzate al raggiungimento degli obiettivi di transizione ecologica, il credito d’imposta è riconosciuto nella misura del 15 per cento. I criteri per la corretta applicazione di tali definizioni sono dettati dall’art. 2 del decreto 26 maggio 2020 del MISE, tenendo conto dei principi generali e dei criteri contenuti nel Manuale di Frascati dell'OCSE.

¹⁶⁸Entro il 30 giugno dovrà essere firmato il relativo accordo tra Governo e CDP.

¹⁶⁹Nello specifico, la misura, implementata dal MUR, prevede l’attivazione di 5.000 borse di dottorato per 3 anni, con il cofinanziamento privato e l’incentivo all’assunzione di 20.000 assegnisti di ricerca o ricercatori da parte delle imprese.

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III. LE RISPOSTE DI POLICY ALLE PRINCIPALI SFIDE DEL PAESE

dell'Europa che dovrà indirizzare le azioni dei Paesi membri fino al 2030¹⁷⁰. Gli obiettivi del Digital Compass si concentrano in quattro aree: skills, infrastructures, business e e-government con una serie di target sfidanti, tra cui: lo sviluppo di competenze digitali (per almeno l'80 per cento della popolazione adulta)¹⁷¹; la creazione di infrastrutture digitali sostenibili, sicure e performanti (con target relativi alla connettività in Gigabit e alla copertura 5G)¹⁷²; la trasformazione digitale delle imprese (attraverso clouds e big data in primis)¹⁷³; la digitalizzazione dei servizi pubblici, che entro il 2030 dovranno essere tutti disponibili on line¹⁷⁴.

Molti degli obiettivi che ogni Paese dovrà raggiungere per contribuire a realizzare le ambizioni digitali della UE sono già monitorati attraverso 11 indicatori¹⁷⁵ del DESI (Digital Economy and Society Index) e, se realizzati, contribuiranno anche a un efficace utilizzo delle risorse del dispositivo per la ripresa e la resilienza (RRF).

L’ultima edizione del DESI¹⁷⁶ indica per l’Italia la persistenza di numerosi gap, soprattutto in termini di capitale umano e competenze digitali, mentre registra alcuni progressi sul fronte dell'integrazione delle tecnologie digitali e quello della digitalizzazione dei servizi pubblici. Altri studi, che prendono spunto dal DESI, rilevano tuttavia che i ritardi dell’Italia hanno una connotazione soprattutto territoriale e che il posizionamento del nostro Paese rispetto agli altri Stati membri dipende anche dagli ampi divari regionali nelle competenze digitali, nell’utilizzo delle tecnologie digitali e nell’accesso all’e-government¹⁷⁷.

Il tema della transizione digitale è inoltre trattato nelle CSRs per il 2019 e il 2020, dove, oltre a sottolinearsi la necessità di focalizzare gli investimenti verso la ricerca e l’innovazione, si segnalano anche la necessità del miglioramento delle competenze, specialmente quelle digitali e del sostegno alle imprese innovative e agli investimenti per la transizione digitale. Lo SWD conferma questa visione e individua negli investimenti del PNRR un importante strumento verso la chiusura di questi divari.

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¹⁷⁰Il contesto di riferimento si ritrova nel discorso sullo stato dell’Unione 2020 nel quale la Presidente invitava l'Europa a dimostrare una leadership digitale più forte con una visione comune per il 2030 basata su obiettivi e principi chiari. A questo si aggiungono le conclusioni del Consiglio europeo di ottobre 2020 che invitavano la Commissione a presentare una ‘bussola per il digitale’ globale che definisca le ambizioni dell'UE all'orizzonte 2030. Infine la RRF ha messo a disposizione la cornice economica e fissato un obiettivo di assegnazione del 20 per cento della spesa al settore digitale per ciascun piano nazionale, a integrazione della componente digitale del bilancio europeo 2021-2027.

¹⁷¹Entro il 2030 almeno l'80 per cento della popolazione adulta dovrebbe possedere competenze digitali di base e 20 milioni di specialisti dovrebbero essere impiegati nell'UE nel settore ICT, con un aumento del numero di donne operanti nel settore.

¹⁷²Tutte le zone abitate dovrebbero essere coperte dal 5G; la produzione di semiconduttori sostenibili e all'avanguardia in Europa dovrebbe rappresentare il 20 per cento della produzione mondiale; 10.000 nodi periferici a impatto climatico zero e altamente sicuri dovrebbero essere installati nell'UE e l'Europa dovrebbe dotarsi del suo primo computer quantistico.

¹⁷³Entro il 2030 tre imprese su quattro dovrebbero utilizzare servizi di cloud computing, big data e intelligenza artificiale; oltre il 90 per cento delle PMI dovrebbe raggiungere almeno un livello di base di intensità digitale e dovrebbe raddoppiare il numero di aziende ‘unicorno’ nell'UE.

174Entro il 2030, inoltre tutti i cittadini avranno accesso alla propria cartella clinica elettronica e l'80 per cento dei cittadini dovrebbe utilizzare l'identità digitale (eID).

¹⁷⁵Si ricorda a questo proposito che gli obiettivi del DESI dedicati a monitorare i target del Digital Compass sono i seguenti: competenze digitali di base, specialisti in ICT (incluso il target sulle donne), reti fisse e mobili ad altissima velocità (VHCN), la copertura del 5G, le PMI con un livello base di digital intensity, l’Intelligenza Artificiale, il Cloud, i big data, i servizi pubblici digitali per cittadini e imprese.

¹⁷⁶https://digital-strategy.ec.europa.eu/en/policies/desi-italy

¹⁷⁷Benecchi A., Bottoni C., Ciapanna E., Frigo A., Milan A., Scarinzi E., Digitalisation in Italy: evidence from a new regional index, in Questioni di Economia e Finanza, n. 662, Dicembre 2021, Banca d’Italia.

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DOCUMENTO DI ECONOMIA E FINANZA - SEZ. III PROGRAMMA NAZIONALE DI RIFORMA

La risposta programmatica nazionale alle indicazioni e alle sfide europee, resa più urgente dalla crisi pandemica, è contenuta nella Strategia Nazionale per le Competenze Digitali di maggio 2020, con la quale, per la prima volta, l’Italia si è dotata di un’agenda digitale caratterizzata da un approccio multisettoriale ed organico.

In piena sintonia con il Digital Compass, la Strategia Nazionale è rivolta ad accrescere le competenze digitali dei cittadini, per far sì che la digitalizzazione diventi una condizione abilitante per l’accesso ai servizi della Pubblica Amministrazione, alla scuola e al mondo del lavoro. A tal fine, gli assi di intervento riguardano l’istruzione e la formazione superiore, la forza lavoro attiva (anche potenziando il circuito educativo non formale o lifelong learning¹⁷⁸), le competenze specialistiche ICT ed i cittadini, con particolare riguardo ai gruppi sociali svantaggiati (anziani, persone con bassa istruzione o con disabilità). L’obiettivo è di eliminare il gap con gli altri Paesi europei e abbattere il digital divide¹⁷⁹ tra varie aree del territorio nazionale. A tal fine è stato definito un Piano Operativo che traduce la Strategia in oltre 100 azioni specifiche e fissa obiettivi ambiziosi per il 2025.

La Strategia è stata a sua volta elaborata nell’ambito dell’iniziativa multilaterale Repubblica Digitale¹⁸⁰, con cui si intende ridurre il divario digitale e promuovere l’educazione sulle tecnologie del futuro, supportando il processo di sviluppo del Paese. All’inizio del 2022, questa iniziativa aveva già promosso 200 progetti a favore di 2 milioni di studenti, 85 mila lavoratori del settore pubblico e 230 mila lavoratori del privato. Per sostenere i numerosi progetti di formazione e inclusione digitale è stato istituito il Fondo per la Repubblica Digitale¹⁸¹, divenuto operativo a gennaio 2022. Con la piena operatività del Fondo, l’iniziativa Repubblica Digitale diviene uno strumento essenziale anche per la realizzazione degli obiettivi del PNRR dedicati alle persone che hanno maggiori difficoltà nell’accedere al digitale. Dal lato della domanda, da novembre 2020 sono stati attivati oltre 118.000 voucher dedicati alle famiglie a basso reddito, per un totale di oltre 59 milioni erogati, per il sostegno alla domanda di servizi di connettività a banda. Il Piano voucher è stato avviato nel contesto dell’emergenza sanitaria per permettere l’esercizio di diritti essenziali come quello allo studio e al lavoro¹⁸².

A questi progetti si affiancano le misure a sostegno della riqualificazione e del miglioramento delle competenze della forza lavoro e delle competenze digitali avanzate del Piano Transizione 4.0, che ha ulteriormente prorogato il credito d'imposta per la formazione 4.0¹⁸³.

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¹⁷⁸In questo spirito va inteso il ricorso al credito d’imposta per investimenti in formazione 4.0 incluso nel PNRR nell’ambito del programma ‘Transizione 4.0’.

¹⁷⁹Nel medio periodo, dalla sua realizzazione ci si attende un aumento dei cittadini e della popolazione attiva con competenze digitali almeno di base, un maggior numero di individui svantaggiati (tra cui i soggetti anziani) con competenze digitali almeno di base e l’incremento dell’utilizzo di internet, con particolare riferimento ad alcune attività essenziali (inclusi i servizi di eGovernment).

¹⁸⁰https://repubblicadigitale.innovazione.gov.it/it/

¹⁸¹Il Fondo è alimentato dai versamenti effettuati dalle Fondazioni di origine bancaria, per un importo complessivo previsto di circa 350 milioni. A fronte dei versamenti operati, alle Fondazioni verrà riconosciuto un credito d’imposta, pari al 65 per cento per gli anni 2022 e 2023 e al 75 per cento per gli anni 2024, 2025 e 2026.

¹⁸²La prima fase del Piano si è conclusa a novembre 2021. La seconda fase è in corso di approvazione.

¹⁸³Per le piccole imprese il credito d'imposta è riconosciuto in misura pari al 50 per cento delle spese ammissibili e nel limite massimo annuale di 300.000 euro, per le medie imprese è pari al 40 per cento delle spese

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III. LE RISPOSTE DI POLICY ALLE PRINCIPALI SFIDE DEL PAESE

Con l’adozione del PNRR, l’Italia si è dotata di un ulteriore strumento strategico e finanziario per il raggiungimento dei target digitali europei; come richiesto dal Regolamento RRF, il PNRR italiano dedica infatti il 27 per cento delle risorse totali alla transizione digitale, basandola su due assi principali: infrastrutture e connettività a banda ultra-larga, da una parte, e trasformazione della Pubblica Amministrazione in chiave digitale, dall’altra.

Entrambi i pilastri devono coinvolgere tutte le fasce della popolazione e garantire che tutti i cittadini abbiano accesso ad una ‘vita digitale’ equa e sicura; a tal fine, il PNRR affronta il tema delle competenze digitali attraverso un’ampia serie di misure rivolte alla popolazione in generale (con particolare attenzione alle persone con disabilità e a rischio di esclusione digitale), alla Pubblica Amministrazione, al sistema di istruzione e alle esigenze di un mercato del lavoro in transizione. In particolare, l’investimento relativo alle ‘Competenze digitali di base’ stanzia 195 milioni per il Servizio civile digitale e le Reti di servizi di facilitazione digitale¹⁸⁴, per i quali sono già state avviate le azioni previste per il 2021¹⁸⁵.

Il Servizio civile digitale, in particolare, è lo strumento che è stato scelto per raggiungere 1 milione di cittadini attraverso attività di educazione informatica¹⁸⁶. A gennaio 2022 è stato pubblicato il primo Avviso per la presentazione di programmi di intervento di Servizio Civile Digitale da finanziare nell’ambito del PNRR (Missione 1), con risorse pari a 55 milioni per il triennio 2022-2024. L’avviso prevede di finanziare programmi d’intervento per circa 2.400 operatori volontari ed i progetti dovranno essere presentati entro il 31 marzo 2022 per poi passare alle successive fasi di valutazione delle proposte e di selezione dei volontari.

Si tratta di misure che si aggiungono ad altre più tradizionali (Piattaforme educative, di istruzione e di supporto all’inserimento nel mondo del lavoro) e alla riforma in senso digitale della Pubblica Amministrazione (per i dettagli si veda il paragrafo ‘Una pubblica amministrazione più moderna, competente ed efficiente’).

Come già sottolineato, uno degli assi portanti del PNRR per eliminare i divari digitali - anche tra le diverse aree del Paese - è rappresentato dagli investimenti nella connettività a banda larga, ai quali sono indirizzati 6,71 miliardi del PNRR. In concomitanza con il lancio del Piano è stata approvata a maggio 2021 la Strategia italiana per la Banda Ultra-larga – ‘Verso la Gigabit Society’, che definisce le azioni necessarie al raggiungimento degli obiettivi di trasformazione digitale indicati dall’Unione Europea¹⁸⁷, in continuità con la precedente Strategia varata nel 2015. I progetti previsti sono interamente finanziati con le risorse del PNRR e concorrono all’obiettivo di portare la connettività a 1 Gbit/s in download e 200 Mbps in upload

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ammissibili nel limite massimo annuale di 250.000 euro mentre per le grandi imprese, è pari al 30 per cento delle spese ammissibili nel limite massimo annuale di 250.000 euro.

¹⁸⁴ Nel 2020 i nodi della rete di servizi di facilitazione digitale hanno formato oltre 100 000 persone e le hanno aiutate ad accedere ai più comuni servizi on line.

¹⁸⁵ Per il primo sub investimento è stato emanato il primo avviso. Relativamente al sub-investimento ‘Reti di facilitazione digitale’ è in corso di definizione il modello operativo da condividere con le Regioni nel corso del primo trimestre 2022.

¹⁸⁶ Il progetto pilota è partito alla fine del 2021 e impiega oggi circa mille volontari su 45 programmi selezionati e 103 progetti, inserendosi nell’ambito delle attività per il processo di transizione digitale che vede soggetto attuatore il Dipartimento per le politiche giovanili e il servizio civile universale, sulla base dell’Accordo sottoscritto il 14 dicembre 2021 con il Dipartimento per la trasformazione digitale.

¹⁸⁷ Rispettivamente con la Comunicazione sulla Connettività per un mercato unico digitale europeo (cd. ‘Gigabit Society’) del 2016 e la Comunicazione sul decennio digitale del 2021.

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DOCUMENTO DI ECONOMIA E FINANZA - SEZ. III PROGRAMMA NAZIONALE DI RIFORMA

su tutto il territorio nazionale (incluso scuole, ospedali, periferie, centri urbani di piccole dimensioni e isole) nonché di assicurare la copertura 5G in tutte le aree popolate entro il 2026, in anticipo rispetto agli obiettivi europei fissati al 2030.

Lo sviluppo delle reti e dei servizi 5G, in particolare, contribuirà a ridurre l’esclusione sociale e territoriale, garantirà flessibilità e innovazione dei processi produttivi e sosterrà il processo di semplificazione della PA.

La Strategia si basa sia sul completamento del Piano di copertura delle aree bianche e delle misure a sostegno della domanda già avviate, sia su ulteriori cinque Piani di intervento pubblico per coprire le aree geografiche in cui l’offerta di infrastrutture e servizi digitali ad altissima velocità da parte degli operatori di mercato è assente o insufficiente. I cinque Piani sono: Italia a 1 giga, Scuola connessa, Sanità connessa, Collegamento isole minori, Italia 5G.

In vista dell’obiettivo intermedio del PNRR fissato per il 2022, è stato pubblicato il bando¹⁸⁸ per 15 lotti geografici del Piano Italia a 1 Giga, già avviato a luglio del 2021, sottoposto anche a consultazione pubblica e notificato alla Commissione UE ai fini degli aiuti di Stato. Con questo bando, Internet veloce arriverà ad altri 7 milioni di indirizzi (numeri civici) in tutta Italia.

Passi in avanti sono stati compiuti anche nell’ambito del Piano Italia 5G¹⁸⁹, con la recente mappatura e l’identificazione delle aree in cui è necessario l’intervento pubblico e l’avvio della consultazione pubblica.

Da segnalare anche l’avvenuta pubblicazione dei bandi per i Piani Collegamento isole minori¹⁹⁰, Scuole connesse¹⁹¹ e Sanità connessa¹⁹², elementi cruciali per l'avanzamento della Strategia nazionale e complementari agli altri Piani. Grazie ai piani relativi alla scuola e alla sanità, più di 12 mila strutture sanitarie e circa 10 mila sedi scolastiche distribuite su tutto il territorio nazionale saranno connesse con Internet veloce; in entrambi i casi le attività di infrastrutturazione dovranno concludersi entro giugno 2026. Per i dettagli sulla digitalizzazione delle scuole e della sanità si rinvia ai paragrafi dedicati.

Entro la prima metà dell’anno, si dovranno aggiudicare i bandi per i Piani che sono stati già oggetto di avviso. Un elemento innovativo e qualificante di questo processo consiste nell’obbligo di inserire uno specifico punteggio nei bandi per gli operatori che dimostreranno di avere una strategia adeguata alla formazione della forza lavoro. Punteggi specifici sono anche previsti per le misure di inclusione di categorie svantaggiate, giovani e donne. Nei prossimi mesi, le sfide più importanti riguarderanno le comunicazioni satellitari e il potenziamento dei servizi e delle infrastrutture satellitari per l'osservazione della Terra.

La trasformazione digitale ha portato nell’agenda dei Governi il tema della ‘cyber-security’: la difesa dei dati e delle infrastrutture digitali da intrusioni e attacchi cibernetici è sempre più vitale e strategica e il PNRR ha destinato diverse risorse alle misure di rafforzamento delle difese cyber nazionali, a partire dalla piena attuazione della disciplina in materia di Perimetro di Sicurezza Nazionale

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¹⁸⁸Il Bando è pubblicato al seguente link

https://www.infratelitalia.it/archivio-documenti/documenti/avviso-bando-italia-1-giga

¹⁸⁹A tale proposito si sottolinea che è la prima volta che si fa un intervento pubblico nazionale sul mercato del mobile.

¹⁹⁰https://www.infratelitalia.it/archivio-documenti/documenti/avviso-gara-isole-minori

¹⁹¹https://www.infratelitalia.it/archivio-documenti/documenti/gara-scuole-2022

¹⁹²https://www.infratelitalia.it/archivio-documenti/documenti/gara-sanita-2022

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III. LE RISPOSTE DI POLICY ALLE PRINCIPALI SFIDE DEL PAESE

Cibernetica. L’Agenzia per la cyber-sicurezza nazionale è stata istituita ed entro il 2022 sarà pienamente operativa.

Nel PNRR il Governo ha stabilito di anticipare al 2026 il raggiungimento degli obiettivi del Digital Compass 2030 il che implicherà uno sforzo su più fronti: oltre a sviluppare ulteriormente le infrastrutture e la connettività sarà necessario investire sull’accrescimento delle conoscenze STEM e sul rafforzamento delle competenze per costruire una forza lavoro qualificata predisposta al digitale.

A ciò si dovrà affiancare un impegno costante alla semplificazione e all'accelerazione dei tempi amministrativi, precondizione essenziale per la realizzazione delle infrastrutture di comunicazione. Un passo avanti rilevante in questa direzione è stato già compiuto con il decreto ‘semplificazioni’ che riduce i tempi dei procedimenti autorizzativi necessari alla realizzazione delle infrastrutture, passando da circa 250 giorni in media ad un termine massimo di 90 giorni. Inoltre, il riconoscimento del valore strategico delle infrastrutture ad alta velocità fisse e mobili ridurrà il contenzioso e il rischio di blocco di opere finanziate con i fondi del PNRR.

Il cambiamento che ci si attende dalle numerose energie messe in campo, sia attraverso il PNRR, sia con la più ampia strategia in ambito digitale, dovrà essere pervasivo e di lungo periodo per riuscire a portare l’Italia tra i Paesi più avanzati nell’utilizzo del digitale. Se efficacemente dispiegate, tali energie potranno consentire - nell’orizzonte programmatico al 2026 - di raddoppiare le identità digitali (con un uso regolare da parte del 70 per cento della popolazione), accrescere ulteriormente le competenze in modo che siano diffuse tra il 70 per cento dei cittadini, coinvolgere almeno il 75 per cento della PA nell’utilizzo del cloud e raggiungere la quasi totale erogazione on line (80 per cento) dei servizi pubblici. A questi target si affianca l’ancor più ambizioso obiettivo di raggiungere il 100 per cento delle famiglie e delle imprese italiane con reti a banda ultra-larga. Il sostegno alla realizzazione di investimenti digitali costituisce, inoltre, una direttrice di crescita centrale per favorire lo sviluppo e il rafforzamento della competitività internazionale delle imprese italiane, e in tal senso sono stati previsti specifici strumenti finanziari¹⁹³ nell’ambito del PNRR.

Infine, sarà essenziale completare l’azione a supporto della domanda avviata con il piano ‘voucher’, per garantire l’accesso alla rete da parte di famiglie e imprese¹⁹⁴.

Transizione ecologica e mobilità sostenibile

In ambito di transizione ecologica, è stato istituito presso la Presidenza del Consiglio dei ministri il Comitato interministeriale per la transizione ecologica (CITE) con il compito di assicurare il coordinamento delle politiche nazionali in materia. Il CITE è presieduto dal Presidente del Consiglio dei ministri ed è composto dai Ministri dell’economia e delle finanze, dello sviluppo economico, della

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¹⁹³ Trattasi degli strumenti finanziari gestiti da SIMEST, per il cui dettaglio si rinvia al seguente link di approfondimento:https://www.simest.it/finanziamenti-pnrr/finanziamenti-agevolati-pnrr-nextgenerationeu.

¹⁹⁴ Il decreto del MISE che disciplina il ‘Piano voucher fase 2, per interventi di sostegno alla domanda di connettività delle micro, piccole e medie imprese’ è stato pubblicato a febbraio 2022. Esso coinvolge le imprese iscritte al registro delle imprese, di dimensione micro, piccola e media.

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DOCUMENTO DI ECONOMIA E FINANZA - SEZ. III PROGRAMMA NAZIONALE DI RIFORMA

transizione ecologica, delle infrastrutture e della mobilità sostenibili, del lavoro e delle politiche sociali e delle politiche agricole alimentari e forestali.

Sin dalla sua seconda seduta, al Comitato hanno preso parte anche i Ministri per gli affari regionali e le autonomie, per il Sud e la coesione territoriale e per gli affari europei, considerato, da una parte, che molte delle misure da attuare hanno rilevanza regionale e territoriale e, dall’altra, che è necessaria la massima integrazione tra le azioni nazionali e quelle europee.

A marzo 2022, il CITE ha approvato il Piano per la transizione ecologica (PTE) che fornisce un quadro per la transizione ecologica italiana, coordina le politiche ambientali, individua gli obiettivi e le aree di intervento e accompagna le misure del PNRR. Il PTE e la corrispondente missione del PNRR ‘Rivoluzione Verde e Transizione ecologica’, in sinergia con la Missione ‘Infrastrutture per una mobilità sostenibile’, rappresentano la risposta del Governo italiano per centrare gli obiettivi fissati a livello internazionale ed europeo al 2050, a partire dallo European Green Deal. La sostenibilità è infatti diventata un concetto sempre più esteso e pervasivo, che permea ogni ambito del vivere civile, pubblico e privato: dall'ambiente alla finanza, dagli investimenti ai comportamenti, dall'impresa alla famiglia.

Il percorso individuato riflette un approccio sistemico, orientato non solo alla decarbonizzazione, ma anche alla conservazione della biodiversità e alla preservazione dei servizi ecosistemici, integrando la salute con l’economia e perseguendo la qualità della vita e l'equità sociale. Un approccio sinergico e integrato è stato promosso e fatto proprio dalla Strategia Nazionale per lo Sviluppo Sostenibile (SNSvS), lo strumento di programmazione per la trasposizione interna dell’Agenda 2030, di cui l’Italia si è dotata sin dal 2017 (cfr. anche Cap. IV)¹⁹⁵.

La decarbonizzazione per la neutralità climatica

Il PTE, in linea con il pacchetto europeo Fit for 55, porta l’obiettivo nazionale di emissioni al 2030 intorno a 256 milioni di tonnellate di CO2 equivalente. Per raggiungerlo, si ipotizza uno sforzo ulteriore nelle politiche di risparmio energetico, soprattutto nei settori dei trasporti e dell’edilizia e un’elettrificazione del sistema dell’energia primaria, che nella prospettiva di raggiungere l’obiettivo di zero emissioni nette nel 2050 dovrà superare il 50 per cento. L’energia elettrica, a sua volta, dovrà essere quasi totalmente prodotta dismettere l’uso del carbone entro il 2025 e provenire nel 2030 per il 72 per cento da fonti rinnovabili, fino a sfiorare livelli prossimi al 95-100 per cento entro il 2050. Pur lasciando aperta la possibilità di possibili sviluppi tecnologici e della crescita del ricorso a fonti rinnovabili (quali l’eolico off-shore, il moto ondoso, l’idroelettrico o le fonti geotermiche) si punterà molto sul fotovoltaico¹⁹⁶. La rivoluzione del sistema energetico andrà inoltre accompagnata da una sostanziale decarbonizzazione del comparto industriale. Nei settori ’hard to abate’ il principio guida per la riduzione delle emissioni resta quello dell”energy efficiency first’.

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¹⁹⁵ Delibera CIPE 108/2017, il ruolo della Strategia nazionale per lo Sviluppo sostenibile è ribadito nella Direttiva del Presidente del Consiglio ‘Linee di indirizzo sull’azione del Comitato interministeriale per la programmazione economica e lo sviluppo sostenibile per l’anno 2022’, del 7 dicembre 2021.

¹⁹⁶ Tra le misure previste: la creazione di una Giga-factory per la costruzione di pannelli fotovoltaici innovativi ad alto rendimento e l’incremento delle risorse per la ricerca applicata.

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III. LE RISPOSTE DI POLICY ALLE PRINCIPALI SFIDE DEL PAESE

Il drammatico evolversi della situazione geopolitica internazionale e il conseguente aumento dei prezzi energetici hanno peraltro reso necessario, con misure recentissime, aumentare la produzione di gas nazionale (l’idea è di arrivare a 5 miliardi di metri cubi annui) per ridurre le importazioni (al momento quasi il 40 per cento del gas naturale consumato in Italia è importato dalla Russia) e alleggerire i costi. Per raggiungere gli obiettivi che ci siamo posti sarà necessario ricorrere all’integrazione di più leve, quali: il passaggio da combustibili fossili ai combustibili ricavati da fonti rinnovabili come idrogeno¹⁹⁷, bioenergie e carburanti sintetici, l’elettrificazione e il ricorso a cattura e stoccaggio della CO2 residua. Infine, una direzione da considerare è quella della leva fiscale, cioè quella di riorientare le aliquote di accisa dei prodotti energetici coerentemente con gli obiettivi di decarbonizzazione, in modo da spostare il carico fiscale dal lavoro alle attività più inquinanti e maggiormente dannose per l’ambiente¹⁹⁸.

Il PNRR disegna misure di azione fino al 2026, prevedendo un insieme di investimenti volti a incrementare la quota di energia prodotta da fonti rinnovabili¹⁹⁹, a potenziare e digitalizzare le infrastrutture di rete, a promuovere la produzione, la distribuzione e gli usi finali dell’idrogeno, a incentivare la crescita di un trasporto locale più sostenibile e a migliorare l’efficienza energetica degli edifici²⁰⁰. Le azioni previste sono variegate e innovative, come la realizzazione di impianti innovativi off-shore; lo sviluppo di comunità di consumatori-produttori di energia e il rafforzamento dello sviluppo del biometano²⁰¹; semplificazioni amministrative per ridurre gli ostacoli normativi alla diffusione dell'idrogeno e l’attivazione di misure volte a promuovere la competitività dell'idrogeno. Il primo decisivo passo in questa direzione è rappresentato dalla recente adozione di uno strumento normativo volto, tra l’altro, a consentire di connettere alla rete gas anche gli impianti di produzione di biometano e altre tipologie di gas, tra cui

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¹⁹⁷Anche l’idrogeno, che si prevede che, entro il 2030 potrebbe arrivare a coprire fino al 2 per cento della domanda di energia (attualmente è all’1 per cento), giocherà il suo ruolo, riducendo di 8 milioni di tonnellate le emissioni di CO2 e arrivando a produrre fino a 27 miliardi di PIL aggiuntivo. Le misure previste dal PNRR prevedono quindi investimenti nella produzione di idrogeno in aree industriali dismesse (hydrogen valleys), l’utilizzo in settori ‘hard to abate’ e la costruzione di elettrolizzatori. Tra il 2023 e il 2026, verranno inoltre realizzati significativi investimenti per progetti di sperimentazione dell’utilizzo dell’idrogeno nel settore ferroviario, nel trasporto stradale e per la creazione di stazioni di rifornimento. Una particolare attenzione sarà dedicata a progetti di ricerca e sviluppo, che verranno realizzati prevalentemente dall’ENEA.

¹⁹⁸Il PTE ipotizza tre percorsi paralleli: 1) rimodulare, settore per settore, le aliquote di accisa sui prodotti energetici anche in relazione alle emissioni di CO2 e delle altre emissioni GHG in modo da internalizzare i danni ambientali (ad esempio, il riequilibrio dei livelli di aliquote di accisa del gasolio e della benzina, ad oggi sproporzionato a favore del gasolio, maggiormente climalterante); 2) prevedere l’eliminazione graduale ma rapida dei sussidi ai combustibili fossili (c.d. ‘sunset clauses’) 3) fissare misure di defiscalizzazione per le imprese che innovano, che si impegnano a raggiungere certi obiettivi di decarbonizzazione; 4) aumentare gli incentivi per lo sviluppo di nuove tecnologie e per i processi di riconversione industriali per la decarbonizzazione.

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²⁰⁰Le emissioni dovute allo stock immobiliare nell’UE ammontano a circa il 36 per cento di tutte le emissioni di CO2 nell'UE. Il miglioramento dell'efficienza energetica al 2030 è parte di una strategia di lungo periodo dell’UE per raggiungere la neutralità climatica entro il 2050, come indicato nel Green New Deal. L’agevolazione dell’Ecobonus è finalizzata ad accelerare l’efficientamento degli edifici esistenti e la diffusione di interventi di riqualificazione anche mediante utilizzo di tecnologie innovative. Le percentuali di detrazione variano in relazione all’anno in cui sono stati effettuati gli interventi e a seconda che riguardino la singola unità immobiliare o gli edifici condominiali.

²⁰¹Di recentissima approvazione, nel D.L. n. 17 del 1° marzo 2022 un complesso di misure strutturali e di semplificazione in materia energetica per l’installazione di impianti di fonti rinnovabili, per la regolamentazione dello sviluppo del fotovoltaico in area agricola, e per la razionalizzazione delle procedure autorizzative per gli impianti off-shore. Si prevede la creazione di un Fondo per autoconsumo da fonti rinnovabili per le piccole e medie imprese e un credito d'imposta per l’efficienza energetica nelle Regioni del Sud.

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DOCUMENTO DI ECONOMIA E FINANZA - SEZ. III PROGRAMMA NAZIONALE DI RIFORMA

l’idrogeno, alla semplificazione dell’iter autorizzativo per la costruzione e l’esercizio degli impianti per la produzione di idrogeno, alle innovazioni delle rinnovabili elettriche e allo sviluppo del biometano²⁰².

Si intende inoltre procedere alla conversione energetica del parco immobiliare. In questo ambito, oltre alla proroga del Superbonus 110 per cento e a un recente fine tuning della misura per evitarne l’utilizzo fraudolento, è prevista una riforma finalizzata alla semplificazione e accelerazione delle procedure per gli interventi per l’efficientamento energetico. Inoltre, è previsto un complesso di investimenti per la riduzione di emissioni di gas serra tramite la sostituzione, messa in sicurezza e riqualificazione energetica di 195 edifici scolastici e 48 uffici giudiziari entro il 2026²⁰³.

La mobilità sostenibile

Un capitolo particolarmente importante dell’opera di decarbonizzazione riguarda i trasporti, responsabili nel 2019 (ultimo anno pre-Covid) di un quarto delle emissioni in Italia. Di questo 25 per cento, il trasporto su strada è responsabile del 92,6 per cento delle emissioni, di cui il 69 per cento rappresentato dal trasporto leggero su gomma, il 25 per cento dal trasporto merci, il 3 per cento dal trasporto pubblico privato e il restante 3 per cento dal trasporto a due ruote²⁰⁴. Le ferrovie, al contrario, contribuiscono in maniera marginale al totale con lo 0,15 per cento.

L’obiettivo della riduzione delle emissioni dei trasporti al 2030 e dell’azzeramento al 2050 sarà realizzabile, da un lato, solo con una decisa spinta verso la transizione modale da gomma a ferro di passeggeri e merci (c.d. shift modale) e il contestuale rafforzamento di altre forme di trasporto collettivo, dall’altro, attraverso la progressiva conversione verso tecnologie di trazione che utilizzino vettori energetici ad alta efficienza e a zero emissioni. In prospettiva, per il trasporto stradale leggero e i mezzi del trasporto pubblico locale (TPL), in particolare urbano, l’opzione dei veicoli elettrici a batteria appare essere quella preferibile dal punto di vista ambientale, dell’efficienza energetica e dei costi infrastrutturali. Questo vale anche per il trasporto merci, in particolare per i veicoli commerciali leggeri, mentre per veicoli pesanti tale approccio è attualmente realizzabile solo su tratte limitate, ma con prospettive e sperimentazioni promettenti. In altri contesti più difficilmente decarbonizzabili, come il trasporto di lunga distanza, in particolare aereo e navale, sarà necessario investire in ricerca e sviluppo, puntando sull’efficienza energetica dei mezzi e sperimentando soluzioni complementari all’elettrificazione, come l’uso di idrogeno verde, biocarburanti

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²⁰² D. Lgs. 8 novembre 2021, n. 199 recante ‘Attuazione della direttiva (UE) 2018/2001 del parlamento europeo e del Consiglio, dell’11 dicembre 2018, sulla promozione dell’uso dell’energia da fonti rinnovabili (Red II)’. Inoltre, alla fine del 2021, si è conclusa la fase di confronto con gli stakeholder istituzionali propedeutica alla modifica del decreto ministeriale che definisce le regole tecniche del settore gas naturale finalizzata a garantire la possibilità di interconnessione e l’interoperabilità dei sistemi del gas.

²⁰³Al fine di semplificare e accelerare le procedure per la realizzazione degli interventi di efficientamento energetico degli immobili della Pubblica Amministrazione, è stata adottata la riforma normativa relativa al programma di riqualificazione energetica della PA centrale – PREPAC (art. 19 D.L. ‘Energia’ n. 17/2022), prevedendo la possibilità per le PA centrali di avvalersi dell’Agenzia del Demanio, attraverso la Struttura per la progettazione, in qualità di stazione appaltante anche per gli interventi già oggetto di convenzionamento.

²⁰⁴Fonte dati: ISPRA, National Greenhouse Inventory Report 2021.

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III. LE RISPOSTE DI POLICY ALLE PRINCIPALI SFIDE DEL PAESE

avanzati, combustibili sintetici e, nel caso del trasporto pesante su gomma, anche sistemi di autostrade elettrificate dove il rapporto costi/benefici risulti positivo (in analogia con il caso di filobus e ferrovie). Al riguardo, l’Autorità di Regolazione dei Trasporti (ART) ha avviato un procedimento per la definizione degli schemi di concessione per l’affidamento, tra l’altro, delle concessioni di costruzione e gestione degli impianti di ricarica elettrica sulla rete autostradale nazionale, sulla quale esistono già precisi obblighi in capo ai concessionari autostradali²⁰⁵.

La conversione tecnologica sarà in ogni caso accompagnata dal rafforzamento della quota di domanda pubblica, soprattutto nel settore del trasporto pubblico locale, così come già previsto nelle linee di intervento del PNRR e PNC. Per questo, il Piano per la Transizione Ecologica (PTE) si allinea ai principali obiettivi indicati dalla Strategia europea sulla mobilità (2020)²⁰⁶, che prevedono 30 milioni di auto elettriche entro il 2030 (6 milioni in Italia), navi e aerei a emissioni zero fra il 2030 e il 2035, il raddoppio del traffico ferroviario ad alta velocità per il 2030 e la triplicazione entro il 2050, l’aumento del 50 per cento del traffico merci su rotaia entro il 2030 e il suo raddoppio per il 2050²⁰⁷.

Per favorire la transizione verde, la ricerca, gli investimenti nella filiera del settore automotive, in linea con gli obiettivi europei di riduzione delle emissioni nocive per l'ambiente e di sviluppo digitale, e per stimolare la domanda di veicoli non inquinanti, è stata prevista l’istituzione di un fondo nello stato di previsione del Ministero dello sviluppo economico con una dotazione complessiva dal 2022 al 2030 di 8,7 miliardi di euro²⁰⁸.

rtIn questo contesto, il PNRR prevede interventi rivolti alla transizione verso una mobilità sostenibile sia nella Missione 2 ’Rivoluzione Verde e Transizione Ecologica’ nella sua componente 2 ’ Energia rinnovabile, idrogeno, rete e mobilità sostenibile’ sia nelle diverse componenti della Missione 3 ’Infrastrutture per una mobilità sostenibile’. In particolare, la Missione 2 del PNRR assegna le risorse maggiori (9 miliardi) alla conversione ecologica della mobilità locale. Sono previsti interventi nello sviluppo del trasporto rapido di massa con 240 km di nuove linee di trasporto pubblico comprendenti metropolitane, tramvie, filovie-BRT e funivie, mentre è prevista la realizzazione di oltre 570 km di piste ciclabili urbane e metropolitane e di 1.200 km di ciclovie turistiche nazionali al fine di favorire una mobilità dolce su tutto il territorio nazionale. Si prevede anche lo sviluppo di una rete infrastrutturale di ricarica elettrica pubblica con 7.500 punti nelle superstrade e altri 13.750 punti nei siti urbani, oltre a 40 stazioni di ricarica sperimentali a idrogeno per il trasporto pesante.

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²⁰⁵ La Legge di Bilancio per il 2021 stabilisce che ‘al fine di raggiungere gli obiettivi/ di decarbonizzazione nell'ambito dei trasporti e facilitare la diffusione della mobilità elettrica non solo nell'ambito urbano, i concessionari autostradali provvedono a dotare le tratte di propria competenza di punti di ricarica di potenza elevata [....]’.

²⁰⁶https://transport.ec.europa.eu/transport-themes/mobility-strategy_it

²⁰⁷In entrambi i casi, rispetto ai dati del 2015.

²⁰⁸art. 22 del d.l. n.17/2022

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Gli interventi previsti dalla Missione 2 puntano inoltre all’ammodernamento del parco mezzi adibiti al trasporto pubblico locale (TPL), con la sostituzione di circa 3.000 autobus inquinanti con autobus elettrici e l’entrata in servizio di almeno 150 treni a emissioni zero. Il TPL può contare, in aggiunta, sui fondi relativi al Piano Strategico Nazionale della Mobilità Sostenibile (PSNMS) che prevede uno stanziamento di 3,7 miliardi per il rinnovo della flotta autobus regionale e comunale con un orizzonte temporale al 2033. Sempre in tema di TPL, è stata chiarita e rafforzata la funzione dei mobility manager delle imprese e dei Comuni con oltre 50.000 abitanti²⁰⁹, allo scopo di rendere più flessibili gli orari di ingresso e uscita dal posto di lavoro per alleggerire la pressione sulla viabilità e sul TPL grazie alla redazione di piani per l’organizzazione degli spostamenti dei dipendenti²¹⁰.

L’opera di potenziamento del sistema ferroviario, navale e aeroportuale è già in atto con la Missione 3 del PNRR che investirà circa 27 miliardi, oltre a circa 10 miliardi finanziati con fondi nazionali, nel completamento dell'infrastruttura ferroviaria ad alta velocità e sulla sicurezza delle strade e altri 3,5 miliardi nell’intermodalità e logistica integrata²¹¹. Le opere permetteranno di ridurre i tempi di percorrenza, soprattutto nelle tratte del Sud, di aumentare il traffico merci su rotaia, di migliorare le connessioni con i porti, gli aeroporti e i centri intermodali, e di agevolare il collegamento delle linee del Nord con il resto dell’Europa²¹².

All’interno delle Missioni sono compresi anche interventi di riforma funzionali agli investimenti programmati, finalizzati allo snellimento delle procedure di approvazione dei progetti, alla digitalizzazione del sistema di gestione del traffico ferroviario, della catena logistica e della gestione del traffico aereo e alla competitività delle concessioni portuali. Le riforme già approvate riguardano la riduzione dei tempi per l’approvazione e la realizzazione dei progetti nel settore infrastrutture, in particolare quelli funzionali alla transizione verso la mobilità sostenibile²¹³, il rafforzamento della sicurezza nelle infrastrutture stradali, anche attraverso l’uso delle tecnologie digitali²¹⁴, e l’aumento della competitività dei

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²⁰⁹D.M. Mite-Mims 179/2021 e Linee guida del 4 agosto 2021.

²¹⁰In questa direzione sono stati individuati, a seguito di una selezione pubblica, tre progetti pilota (Milano, Napoli e Roma) per sperimentare il Mobility as a Service (MaaS), il sistema di mobilità innovativa che permetterà ai cittadini di usufruire di diversi mezzi di trasporto, pubblico e privato, attraverso un unico canale digitale a supporto di tutte le attività, dalla pianificazione al pagamento del viaggio.

²¹¹Gli interventi di maggior rilievo per il completamento dell’alta velocità/alta capacità ferroviaria riguardano la realizzazione dei principali lotti funzionali della linea Salerno-Reggio Calabria (11,2 miliardi), il completamento della Napoli-Bari (1,4 miliardi), ulteriori lotti funzionali della Palermo-Catania-Messina (1,4 miliardi). Per la Brescia-Padova sono previsti l’attraversamento di Vicenza e la progettazione definitiva del lotto da Vicenza a Padova (4,6 miliardi). Sulla linea Liguria-Alpi gli interventi riguardano il completamento del Terzo Valico dei Giovi (4,0 miliardi) e sulla Verona-Brennero è previsto in particolare l’attraversamento di Trento (0,9 miliardi).

²¹²Interventi di velocizzazione ed efficientamento interesseranno anche le cosiddette ‘connessioni diagonali’, come la Roma-Pescara (0,6 miliardi), la Orte-Falconara (0,5 miliardi), la Taranto-Metaponto-Potenza-Battipaglia (0,4 miliardi).

²¹³In tale direzione, si segnalano le riforme relative alla semplificazione e velocizzazione degli iter di valutazione degli interventi per il TPL a impianti fissi (D.L. n.77/2021), delle procedure per l’approvazione del Contratto di Programma RFI e dei processi di approvazione dei progetti ferroviari con una riduzione dei tempi autorizzativi da 11 mesi a 6 mesi (D.L. n. 152/2021).

²¹⁴Ci si riferisce in particolare all’estensione delle ‘Linee Guida per la classificazione e gestione del rischio, la valutazione della sicurezza e il monitoraggio dei ponti e delle gallerie esistenti’ alla rete viaria degli enti locali (D.M. n. 493/2021) e all’accelerazione del processo di trasferimento degli obblighi manutentivi delle opere d’arte

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III. LE RISPOSTE DI POLICY ALLE PRINCIPALI SFIDE DEL PAESE

porti, attraverso una revisione e semplificazione delle procedure di programmazione strategica.

Inoltre, il PNRR prevede per il 2022 ulteriori traguardi relativi all’aggiudicazione di appalti per opere strategiche, come le ferrovie ad alta velocità sulle linee Napoli-Bari e Palermo-Catania e lo sviluppo del sistema europeo di gestione del traffico ferroviario (ERTMS) oltre all’approvazione di riforme rilevanti riguardanti l’aumento della competitività e la riduzione dell’impatto ambientale del sistema portuale²¹⁵.

Il Fondo Complementare al PNRR integra quanto finanziato con le Missioni 2 e 3 accelerando la transizione ecologica attraverso il rinnovo della flotta autobus extraurbana, il rinnovo delle locomotive merci obsolete e il rafforzamento delle reti ferroviarie regionali. È stata inoltre finanziata la strategia nazionale per le aree interne stradali, finalizzata alla messa in sicurezza di oltre 2.000 km di strade ed opere d’arte serventi. Particolarmente sfidante sarà il raggiungimento di emissioni zero nei trasporti marittimi, per i quali si renderanno disponibili motori alimentati a carburanti alternativi e si valuteranno soluzioni a batteria per le tratte brevi verso le isole minori, mentre si prevede una importante opera di elettrificazione dei porti (attuazione del Piano nazionale del ‘cold ironing’ e Green Ports).

In aggiunta agli interventi sopra citati, anche i 36,1 miliardi previsti dalla Legge di Bilancio hanno l’obiettivo di potenziare e modernizzare le infrastrutture e i sistemi di mobilità nazionali nell’ottica dello sviluppo sostenibile, consentendo di estendere lo sforzo di rilancio del Paese avviato con il PNRR alla seconda metà del decennio. Una delle principali novità della Legge di Bilancio è la creazione del ‘Fondo per la strategia di mobilità sostenibile’ dotato di 2 miliardi, che finanzierà iniziative per la trasformazione del sistema dei trasporti nel quadro della lotta al cambiamento climatico e della riduzione delle emissioni climalteranti²¹⁶. Inoltre, saranno finanziati interventi volti al potenziamento delle infrastrutture ferroviarie, del trasporto rapido di massa e della mobilità locale, alla manutenzione e realizzazione di infrastrutture stradali, ponti e viadotti.

La transizione verso la mobilità sostenibile necessita di una strategia complessiva di tipo pluriennale, che consideri sinergicamente le diverse componenti: sviluppo economico, riduzione delle disuguaglianze territoriali, miglioramento della qualità della vita e del benessere dei cittadini, transizione ecologica e digitale. A questo scopo, nel gennaio 2022, è stata istituita, presso il Ministero delle Infrastrutture e della mobilità sostenibile (MIMS) un’apposita Commissione incaricata di elaborare il nuovo Piano generale dei trasporti e della logistica. L’iniziativa ha l’obiettivo di creare una cornice strategica aggiornata entro cui collocare tutte le politiche pubbliche in materia di mobilità delle persone e delle merci da realizzare nei prossimi anni. Inoltre, è stato istituito il Centro per

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dei sovrappassi e sottopassi interferenti con le strade principali a soggetti maggiormente in grado di pianificare e manutenere le infrastrutture, come l’ANAS e le società concessionarie autostradali (D.M. n. 485/2021).

²¹⁵Accanto all’intervento normativo per la semplificazione delle procedure di pianificazione strategica portuale, già approvato nel 2021, le riforme del 2022 riguardano in particolare la modifica del regolamento relativo alle concessioni portuali e la semplificazione delle procedure di autorizzazione per gli impianti di ‘Cold Ironing’, per l’elettrificazione delle banchine portuali.

²¹⁶È stata inoltre definita una roadmap per l’eliminazione dei veicoli più inquinanti utilizzati per il Tpl e la loro sostituzione con mezzi a basso impatto ambientale. In particolare, è stata proibita progressivamente la circolazione dei mezzi Euro 1, Euro 2 ed Euro 3, prevedendo incentivi pubblici per l’acquisto di nuovi autobus (D.l. n. 121/2021).

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l’Innovazione e la sostenibilità di infrastrutture e sistemi di mobilità (CISMI) con l’obiettivo di trasformare il modo di disegnare e realizzare le politiche per la mobilità, tenendo conto della necessità di fronteggiare la crisi climatica e delle opportunità offerte dall’innovazione tecnologica. Con lo stesso approccio, sempre presso il MIMS è stata istituita la Struttura per la transizione ecologica della mobilità e delle infrastrutture, dedicata all’attuazione del pacchetto Fit for 55 e all’elaborazione di un piano italiano per il raggiungimento degli obiettivi europei di riduzione delle emissioni climalteranti²¹⁷.

Il contrasto al consumo di suolo e al dissesto idrogeologico

La messa in sicurezza e la valorizzazione delle aree a rischio idrogeologico proteggono l’ambiente, le persone, e le comunità.

In tale ottica, nell’ambito del PNRR (Missione 2 C4 - per un totale di 8,5 miliardi), sono previste azioni specifiche per la tutela del territorio e della risorsa idrica tramite la prevenzione e il contrasto degli effetti dei cambiamenti climatici sui fenomeni di dissesto idrogeologico e sulla vulnerabilità del territorio. In particolare, gli interventi previsti riguardano misure per la gestione del rischio alluvione e per la riduzione del rischio idrogeologico; interventi per la resilienza, la valorizzazione del territorio e l’efficienza energetica dei Comuni; la semplificazione e l’accelerazione delle procedure per l’attuazione degli interventi contro il dissesto idrogeologico.

Un primo passo già attuato nell’ambito del PNRR è rappresentato dall’approvazione del Piano operativo per la realizzazione di un sistema avanzato e integrato di monitoraggio e previsione sull’illecito conferimento di rifiuti, gli incendi e la gestione delle emergenze²¹⁸.

Il PTE si allinea in questa direzione a questi obiettivi concentrandosi sulle misure di adattamento al cambiamento climatico mediante interventi di contrasto ai dissesti idrogeologici in atto e per aumentare la resilienza dei sistemi naturali e antropici e delle risorse idriche, anche attraverso l’azzeramento del consumo di suolo entro il 2030.

In particolare, per arginare l’erosione costiera saranno messe in cantiere azioni di adattamento basate su soluzioni naturali (nature based solutions) rispetto ai tradizionali interventi strutturali di difesa, anche con obiettivi di contrasto naturale dei fenomeni erosivi. È prevista una pianificazione omogenea su scala nazionale che consenta di valutare i fenomeni in gioco, di prevedere gli scenari futuri, di avviare percorsi volti a favorire i processi di ripascimento naturale e artificiale delle coste, operando a scala di bacino idrografico e rendendo più duraturi e meno onerosi gli effetti degli interventi di difesa delle coste stesse e dei beni esposti.

A tal fine, in un’ottica di collaborazione tra Stato e Regioni, si prevede l’elaborazione di linee guida operative e di pianificazione, volte a rendere

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²¹⁷Nell’ottica della mitigazione e dell’adattamento ai cambiamenti climatici, il MIMS ha pubblicato a febbraio 2022 il rapporto ‘Cambiamenti climatici, infrastrutture e mobilità’ che illustra gli impatti attuali e futuri della crisi climatica sulle infrastrutture e i sistemi di trasporto nazionali e locali, fornendo indicazioni precise sulle strategie da adottare per ridurre i rischi, mitigare l’effetto delle attività economiche sulle emissioni di gas climalteranti, adattare il sistema infrastrutturale alle nuove condizioni climatiche, contribuendo alla definizione di nuove soluzioni e politiche per la mobilità sostenibile.

²¹⁸Decreto MITE n. 398 del 29/09/2021.

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III. LE RISPOSTE DI POLICY ALLE PRINCIPALI SFIDE DEL PAESE

omogenee le metodologie di raccolta e di elaborazione delle informazioni e a ottimizzare le tecniche di intervento sul territorio.

Il miglioramento della gestione delle risorse idriche e delle relative infrastrutture

Le strategie di adattamento al cambiamento climatico riguardano anche l’ottimizzazione dell’utilizzo delle risorse idriche (a scopo civile, industriale e agricolo), caratterizzato spesso da elevata frammentazione gestionale e sprechi di risorse. Il PNRR ha destinato 4,38 miliardi per riforme e interventi destinati a infrastrutture per la sicurezza dell’approvvigionamento idrico primario, reti di distribuzione, fognature e depuratori, sistemi per il monitoraggio e la digitalizzazione delle reti e, in particolare, per ridurre in modo consistente le dispersioni idriche in 15.000 km di rete (entro il 2026) e ottimizzare i sistemi di irrigazione nel 15 per cento delle aree agricole. Per la stessa data, sono previste riforme per rafforzare il ‘Piano nazionale degli interventi nel settore idrico’ e rendere più efficiente la gestione delle acque con la formazione di consorzi pubblico-privati a livello sovracomunale. In questa prospettiva, l’opera di potenziamento andrà proseguita anche dopo il 2026, al fine di completare, entro il 2040, gli interventi nelle principali infrastrutture idriche.

Nell’ambito delle riforme previste dal PNRR, è stata semplificata la governance degli interventi sulle infrastrutture idriche²¹⁹ e, in particolare, è stato rivisto il ‘Piano Nazionale per gli interventi nel settore idrico’, al fine di rendere questo atto di programmazione lo strumento centrale di finanziamento pubblico per gli investimenti nel settore.

La tutela della biodiversità terrestre e marina

In armonia con la Strategia europea per la biodiversità 2030, anche l’Italia si sta dotando della Strategia nazionale 2030, le cui azioni chiave riguardano il rafforzamento delle aree protette e, più in generale, interventi di rinaturalizzazione e soluzioni ‘nature based’. A questo scopo, il PNRR ha allocato 1,69 miliardi, cui si aggiungono ulteriori risorse nazionali ed europee, per l’avvio di alcune misure pilota da completare entro il 2026 e da estendere al 2030 e oltre. I più rilevanti sono: i) la ‘tutela e valorizzazione del verde urbano ed extraurbano’ che prevede una serie di azioni su larga scala rivolte alle 14 città metropolitane con l’obiettivo di mettere a dimora almeno 6,6 milioni di alberi al fine di contribuire a preservare e valorizzare la naturalità diffusa, la biodiversità e i processi ecologici legati a ecosistemi pienamente funzionali; ii) la riduzione dell'inquinamento atmosferico nelle aree metropolitane; iii) la riduzione delle procedure di infrazione sulla qualità dell'aria; iv) recuperare i paesaggi antropizzati, valorizzando le aree interne - in diretta relazione ecologica con le aree urbanizzate- e il sistema di aree protette presenti nelle immediate vicinanze delle aree metropolitane, frenare il consumo di suolo e ripristinare i suoli utili. A questi si aggiungono: la ‘digitalizzazione dei parchi nazionali e delle aree marine protette’, che mira a stabilire procedure standardizzate e digitalizzate per la modernizzazione,

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²¹⁹Questa riforma è stata attuata dall'art. 2, comma 4-bis, del D.L. n. 121/2021 convertito in L. n. 156/2021.

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l'efficienza e l'efficace funzionamento delle aree protette nelle loro varie dimensioni (conservazione della natura, semplificazione amministrativa e servizi digitali per i visitatori); la ‘rinaturalizzazione del Po’, per bilanciare i processi morfologici attivi, attraverso l'abbassamento degli argini per la navigazione, divenuti negli anni troppo alti per essere scavalcati dalla portata ordinaria del Po, ma che vengono adeguati per assicurare la rinaturalizzazione del fiume.

Tra il 2022 e il 2026 grazie al Progetto Marine Ecosystem Restoration – anch’esso incluso nel PNRR - verrà mappato e monitorato almeno il 90 per cento dei sistemi marini e costieri di interesse unionale con l’obiettivo di individuare le aree da sottoporre a misure di tutela spaziale sia all’interno delle acque territoriali sia nelle acque di giurisdizione oltre le 12 miglia. Con l’individuazione di aree da sottoporre a misure di conservazione si risponde alla richiesta della Strategia Europea della Biodiversità di portare al 30 per cento l’estensione delle aree protette, di cui il 10 per cento con forme rigorose di protezione, entro il 2030. L’altro fondamentale obiettivo del progetto consiste nella realizzazione di un elevato numero di interventi di restauro ambientale negli habitat di interesse comunitario particolarmente degradati, utilizzando le tecniche e gli strumenti più aggiornati sia per quanto concerne gli interventi di restoration attiva, sia nella predisposizione delle attività di controllo e riduzione delle pressioni antropiche consentendone il naturale ripristino.

L’economia circolare

In linea con gli obiettivi del Piano d’azione per l’economia circolare adottato dalla Commissione europea nel marzo del 2020, nel PNRR sono previsti investimenti mirati alla realizzazione di nuovi impianti di gestione rifiuti²²⁰, all’ideazione di progetti di economia circolare, alla creazione di isole verdi, alla realizzazione di green communities in territori rurali e di montagna e alla diffusione nella cittadinanza di una maggiore consapevolezza dei temi ambientali. Per realizzare tali iniziative sono state previste tre riforme strategiche, tutte in itinere e da realizzarsi entro il primo semestre 2022: l’aggiornamento della Strategia nazionale per l’Economia Circolare²²¹, l’adozione del Programma nazionale per la gestione dei rifiuti²²², il Programma Nazionale di prevenzione dei rifiuti²²³ e il supporto tecnico alle autorità locali attraverso il Piano di azione per lo sviluppo di capacità locali²²⁴. Questi progetti andranno estesi e consolidati oltre l’orizzonte del 2026, con tappe sempre più stringenti che prevedono il dimezzamento dei rifiuti di plastica in mare, dei rifiuti urbani e la riduzione del 30 per cento delle microplastiche rilasciate nell’ambiente entro il 2030.

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²²⁰Un primo passo importante si è compiuto con l’adozione dei decreti del MITE n. 396 e 397 del 28 settembre 2021, uno relativo alla realizzazione o ammodernamento di impianti di gestione dei rifiuti urbani, l’altro alla realizzazione o ammodernamento di impianti di gestione dei RAEE, carta e cartone, plastiche e rifiuti tessili.

²²¹La relativa consultazione pubblica si è conclusa il 30 novembre 2021.

²²²Di cui all’art. 198bis del D.Lgs n. 152/2006.

²²³Ai sensi dell’art. 180 del D.Lgs n. 152/2006.

²²⁴Il target prevede che entro il secondo trimestre 2022 venga approvato l'accordo per lo sviluppo del piano d'azione per la creazione di capacità a sostegno degli enti locali.

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III. LE RISPOSTE DI POLICY ALLE PRINCIPALI SFIDE DEL PAESE

L’agricoltura sostenibile

Il tema dell’agricoltura sostenibile declinato in tutela del paesaggio, promozione turistica, sostenibilità ambientale ha ricadute rilevanti per la crescita e per il rilancio di molte aree del Paese a rischio di abbandono. A tal fine il Governo – principalmente nel PNRR - prevede azioni mirate all’innovazione e alla competitività del sistema agricolo con un approccio di sostenibilità, garantendo la diversificazione energetica tramite una maggiore e più rapida diffusione degli impianti ad energia rinnovabile.

In questo ambito sono state adottate misure per lo sviluppo delle agro-energie, con particolare riferimento all’agri-solare, che consente di incrementare la capacità di generazione di energia elettrica fotovoltaica, senza consumo di suolo, utilizzando i tetti degli edifici agricoli e agroindustriali. Il PNRR ha destinato 1,5 miliardi al Parco Agrisolare e numerose risorse anche all’agrivoltaico (1,1 miliardi), al biogas e al biometano (1,98 miliardi).

Compito del settore è anche costruire un sistema alimentare sostenibile dando impulso alle coltivazioni rispettose dell’ambiente. A tal fine, una parte delle risorse del fondo complementare al PNRR a favore dei contratti di filiera (1,2 miliardi di euro) sono riservate alle coltivazioni biologiche. Inoltre, il Piano Strategico Nazionale assicura un ulteriore impulso al settore biologico, con l’obiettivo di convertirvi almeno il 25 per cento delle superfici agricole e prevedendo risorse complessive per 2,5 miliardi.

L’attività di promozione e tutela della biodiversità degli ecosistemi nonché di contrasto al dissesto idrogeologico si esplica, in questo settore, attraverso l’attuazione della Strategia Forestale Nazionale, un nuovo strumento che si pone l’obiettivo di rafforzare e salvaguardare il patrimonio forestale, quale eccellenza italiana, sia in termini di produzione, sia di implementazione dell’economia circolare e della sostenibilità. A tale scopo, il Governo, con la legge di bilancio per il 2022, ha stanziato risorse pari a 420 milioni fino al 2032.

In linea prospettica, il Governo ritiene che il processo di transizione ecologica debba contare sul più ampio volume possibile di risorse disponibili, al fine di massimizzare l’impatto degli investimenti e accelerare il processo di trasformazione a livello nazionale e locale. Ai fondi del PNRR si affiancheranno quindi i fondi della coesione europea e nazionale e i fondi di bilancio ordinario gestiti dalla PA centrale e dagli enti territoriali. Contemporaneamente, verrà promossa l’attivazione di ulteriori investimenti da parte degli operatori privati, anche attraverso forme di partenariato pubblico-privato.

La transizione ecologica deve essere realizzata con la partecipazione di tutti i cittadini. Per diffondere una maggiore consapevolezza delle criticità ambientali e degli scenari di cambiamento climatico e le relative conseguenze, tramite il PNRR, saranno sviluppate azioni di comunicazione e educazione finalizzate all’adozione di stili di vita e consumi più sostenibili a livello di individui, famiglie e comunità.

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DOCUMENTO DI ECONOMIA E FINANZA - SEZ. III PROGRAMMA NAZIONALE DI RIFORMA

Un sistema sanitario più efficiente, resiliente e inclusivo

La pandemia ha evidenziato il grande valore del Servizio Sanitario Nazionale (SSN), ma ne ha anche messo in luce alcuni limiti e vulnerabilità. In particolare, sono emerse significative disparità territoriali nell’erogazione dei servizi, soprattutto in termini di prevenzione e assistenza sul territorio, tempi di attesa e grado di integrazione tra servizi ospedalieri, servizi territoriali e servizi sociali.

Per fronteggiare la situazione di emergenza si è reso necessario un elevato dispendio di risorse finanziarie e strumentali²²⁵, ma è stata anche stimolata la crescita della sanità digitale, mostrandone le enormi potenzialità. Le restrizioni alla circolazione delle persone hanno accresciuto la consapevolezza dell’importanza di una trasformazione digitale del processo di prevenzione, accesso, cura e assistenza e quindi di un adeguato sfruttamento delle tecnologie più avanzate, dello sviluppo di elevate competenze digitali, professionali e manageriali, della creazione di nuovi processi per l’erogazione delle prestazioni e delle cure e di un più efficace collegamento fra la ricerca, l’analisi dei dati, le cure e la loro programmazione a livello di sistema.

In Italia la spesa sanitaria è stata per lungo tempo inferiore alla media UE, ma le misure emergenziali hanno contribuito a un consistente incremento del livello del finanziamento del SSN. Le CSR del 2020 richiamano la necessità di rafforzare la resilienza e la capacità del sistema sanitario (in termini di risorse umane e infrastrutture) e di migliorare il coordinamento tra autorità nazionali e regionali.

Al fine di ridurre i divari regionali in ambito sanitario è in corso di approvazione il Programma nazionale ‘Equità nella Salute’²²⁶ che mira a favorire l’accesso ai servizi sanitari e sociosanitari delle fasce della popolazione in condizioni di difficoltà nelle sette Regioni del Mezzogiorno - Basilicata, Calabria, Campania, Molise, Puglia, Sardegna e Sicilia - che hanno maggiori difficoltà ad erogare le prestazioni di assistenza, soprattutto alle fasce più vulnerabili²²⁷. Il Programma indica quattro priorità di intervento: i) contrasto della povertà sanitaria, per migliorare l’accesso ai servizi sanitari e sociosanitari da parte delle persone vulnerabili, anche con l’erogazione gratuita di farmaci non rimborsati e dispositivi medici extra - livelli essenziali di assistenza (LEA); ii) salute mentale; iii) salute di genere, per l’identificazione di percorsi integrati di assistenza attenti alle differenze di genere; iv) maggiore copertura degli screening oncologici.

Migliorare le capacità infrastrutturali del sistema sanitario è essenziale per rafforzare l’equità del sistema stesso e per accrescere l’accesso alle prestazioni sanitarie. Questo tema è particolarmente urgente se si tiene conto che nel 2020, in Italia, quasi 1 cittadino su 10 ha dichiarato di aver rinunciato - per motivi legati a difficoltà di accesso - a visite o accertamenti, pur avendone bisogno. Nel 2019 la quota era pari al 6,3 per cento, il che indica che il dato del 2020 è legato alle

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²²⁵Nel DEF si rileva che la spesa sanitaria nel 2020 è cresciuta del 6,1 per cento rispetto all’anno precedente, arrivando a circa 123 miliardi. Il nuovo livello del fabbisogno sanitario nazionale, che rappresenta il finanziamento complessivo della sanità pubblica e accreditata in Italia, è stato fissato dalla Legge di Bilancio per il 2022 in 124.061 milioni per il 2022, 126.061 milioni per il 2023 e 128.061 milioni per il 2024.

²²⁶Finanziato dalla CE con i fondi FESR e FSE+ della Programmazione della politica di coesione 2021 - 2027.

²²⁷Il Programma prevede risorse per 625 milioni da aggiungersi a quelle già stanziate per i progetti del PNRR.

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III. LE RISPOSTE DI POLICY ALLE PRINCIPALI SFIDE DEL PAESE

restrizioni imposte per contenere i contagi durante la pandemia e all’effetto di spiazzamento di altre terapie causato dalla creazione di reparti anti-Covid²²⁸.

Alcune misure varate con il DL ‘Rilancio’ hanno comunque limitato gli impatti negativi dell’epidemia sull’accesso al SSN, consentendo il rinnovo dei piani terapeutici in scadenza, semplificando la distribuzione dei farmaci e le procedure di rinnovo delle prescrizioni mediche dei farmaci essenziali. Con lo stesso decreto, che ha finanziato l’incremento di posti-letto di terapia intensiva e subintensiva²²⁹ è stato avviato il rafforzamento strutturale degli ospedali nel SSN, mentre il DL ‘Sostegni bis’ prima e la Legge di Bilancio per il 2022 poi, sono intervenuti in materia di liste di attesa per l’accesso alle prestazioni sanitarie. La Legge di Bilancio per il 2022 agisce anche nel settore dell’assistenza territoriale, incrementando in via permanente il livello del finanziamento per coprire i maggiori costi relativi al fabbisogno aggiuntivo di personale e per potenziare l’assistenza sul territorio attraverso l’implementazione di ulteriori standard organizzativi, quantitativi, qualitativi e tecnologici rispetto a quelli previsti dal PNRR. Inoltre, alle persone in condizioni di non autosufficienza viene garantito l’accesso ai servizi sociali e sociosanitari per una valutazione multidimensionale dei bisogni attraverso punti unici di accesso (PUA) la cui sede operativa è situata presso le Case della comunità.

La Legge di Bilancio per il 2022 ha, infine, previsto finanziamenti per interventi in materia di edilizia sanitaria e di ammodernamento tecnologico del patrimonio sanitario pubblico²³⁰.

Sulla scorta dell’esperienza acquisita nel periodo più difficile della crisi, il PNRR ha dedicato una intera Missione al settore sanitario (con circa 20,23 miliardi a disposizione nel periodo 2021-2026, comprese le risorse del REACT UE e quelle del Fondo Complementare) concentrandosi in particolare su due aspetti prioritari: reti di prossimità, strutture intermedie e telemedicina per l’assistenza sanitaria territoriale; innovazione, ricerca e digitalizzazione del servizio sanitario nazionale. Gli investimenti previsti entro il 2026 potenzieranno i servizi assistenziali territoriali consentendo un’effettiva esigibilità dei LEA da parte di tutti gli assistiti. Tra gli obiettivi previsti spicca quello di superare la frammentazione e il divario tra i diversi sistemi sanitari regionali e riuscire così a raggiungere il 10 per cento degli assisiti ultrasessantacinquenni tramite assistenza domiciliare integrata in ogni Regione²³¹. In tale ottica muoverà la riforma dell’assistenza territoriale²³², che definirà requisiti e standard organizzativi, qualitativi e di personale unitari per l’assistenza territoriale, per il monitoraggio degli investimenti regionali per le strutture e le

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²²⁸ISTAT, Rapporto BES 2020. Prima dell’epidemia, l’andamento dell’indicatore aveva fatto registrare un calo in tutto il territorio nazionale, passando dall’8,1 per cento nel 2017 al 6,3 per cento nel 2019. La flessione era stata registrata in tutte le Regioni, e in misura maggiore nel Mezzogiorno (7,5 per cento rispetto al 5,1 per cento del Nord nel 2019).

²²⁹In attuazione all’art. 2 del D.L. n. 34 del 2020 a ottobre 2021 il Decreto Direttoriale n. MDS-DGPROGS-84 ha previsto l’adozione del ‘Piano di riorganizzazione approvato dal Ministero della Salute/Regioni italiane’, relativo ai piani di riorganizzazione presentati dalle Regioni e dalle Province Autonome, volti a rafforzare la capacità delle strutture ospedaliere del SSN ad affrontare le emergenze pandemiche.

²³⁰L’importo è stato incrementato di ulteriori 2 miliardi.

²³¹Per il rafforzamento dell’assistenza sanitaria territoriale, l’Intesa in Conferenza Stato-Regioni e PP.AA del 12 gennaio 2022 ha ripartito fra le Regioni e le Province autonome le risorse per i progetti del PNRR e del Piano complementare. Per gli ospedali di comunità sono state finalizzate risorse pari a 1 miliardo. Inoltre, il Ministero della salute, nella Relazione sull’attuazione del PNRR del dicembre 2021, chiarisce che si è proceduto all’individuazione dei siti idonei per la realizzazione degli Ospedali di Comunità.

²³²DM 71 ‘Modelli e standard per lo sviluppo dell’assistenza nel territorio’.

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attività del distretto sociosanitario (Case della Comunità, Assistenza Domiciliare Integrata, Ospedali di Comunità).

Per garantire un miglior livello di assistenza sanitaria a tutti i cittadini, nella Missione 6 del PNRR sono previsti inoltre importanti progetti che permetteranno l’innovazione tecnologica e digitale del SSN, attraverso la sostituzione delle tecnologie sanitarie obsolete negli ospedali, con l’ammodernamento del parco tecnologico e digitale, la sicurezza strutturale degli edifici e il potenziamento dei sistemi informativi e degli strumenti digitali sanitari. Il miglioramento dei servizi digitali riguarderà in modo particolare l'armonizzazione e la diffusione del Fascicolo Sanitario Elettronico (FSE), per garantire piena accessibilità in tutte le Regioni, sia da parte degli assistiti che degli operatori sanitari, alle sue funzioni chiave²³³.

Si potenzieranno poi le piattaforme nazionali (quali quelle della telemedicina) in modo da assicurare strumenti di programmazione, gestione e controllo uniformi in ogni territorio. Ciò potrà avvenire attraverso il finanziamento di progetti che consentano interazioni medico-paziente a distanza (diagnostica e monitoraggio); la creazione di una piattaforma nazionale per lo screening di progetti di telemedicina; il finanziamento di iniziative di ricerca sulle tecnologie digitali in materia di sanità e assistenza²³⁴.

La sempre crescente disponibilità di dati sanitari abbinata alle sofisticate tecniche di machine learning e intelligenza artificiale abiliterà il modello previsionale non solo a implementare gli scenari di simulazione predefiniti, ma anche ad ‘agire proattivamente’ nell’individuazione di fenomeni sanitari e serie storiche di dati, intercettando dinamiche anomale e/o fenomeni da attenzionare e approfondire. Rientra nel PNRR anche il Piano ‘Sanità connessa’ che prevede la realizzazione entro il 2026 di infrastrutture digitali all’avanguardia anche nelle strutture sanitarie (per dettagli si veda il paragrafo ‘Digitalizzazione e infrastrutture per le comunicazioni avanzate’).

La resilienza del SSN è legata, in termini di offerta, al personale medico e infermieristico, che negli ultimi dieci anni si è fortemente ridimensionato (nella componente a tempo indeterminato) richiedendo – nel periodo emergenziale – l’utilizzo di procedure straordinarie di reclutamento. Un’innovazione rilevante, in tal senso, è l’introduzione della laurea abilitante con cui si facilita l’accesso alla professione medica incrementando, al contempo, l’offerta di personale. In tale contesto, nell’ambito del PNRR, sono stati stanziati oltre 700 milioni per la formazione di professionisti sanitari²³⁵.

A dicembre 2021 è stato conseguito un primo importante traguardo del PNRR con l’adozione del Piano di riorganizzazione delle strutture sanitarie per

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²³³In particolare, si potenzieranno i punti di accesso nella fruizione di servizi e base dati, per cittadini e professionisti, e saranno fornite informazioni cliniche omogenee che tracciano l’intera storia clinica del paziente. Il Piano mette inoltre al centro l’interoperabilità, affinché i vari sistemi regionali si possano scambiare dati e documenti, attraverso la piattaforma nazionale di interoperabilità.

²³⁴Il 15 dicembre 2021 il Comitato interministeriale per la transizione digitale ha avviato l’iniziativa di realizzazione della piattaforma nazionale di telemedicina, che gestirà i servizi nazionali abilitanti per l’adozione nei territori dei servizi di telemedicina.

²³⁵Queste risorse finanziano, per l’anno 2021, 4.200 contratti di formazione medico specialistica aggiuntivi rispetto ai 13.200 contratti già finanziati con fondi statali; 900 borse aggiuntive per la formazione dei medici di medicina generale per i trienni formativi 2021-2024, 2022-2025 e 2023-2026, per un totale di 2700 borse; un piano straordinario di formazione sulle infezioni ospedaliere rivolto a circa 294.000 professionisti sanitari e un corso di formazione, rivolto a 4.500 manager e middle manager del SSN, per il rafforzamento delle competenze manageriali e digitali dei professionisti.

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III. LE RISPOSTE DI POLICY ALLE PRINCIPALI SFIDE DEL PAESE

l’emergenza pandemica, con cui viene reso operativo il processo di adeguamento dei sistemi sanitari regionali avviato dalle Regioni nel 2020.

I numerosi progressi che sono stati realizzati in questo ambito hanno modificato, in alcuni casi in maniera radicale, il servizio sanitario in Italia. Molti passi restano da compiere, ma una corretta attuazione degli investimenti e delle riforme previste nel PNRR potranno dotare il Paese di un sistema assistenziale capillare e moderno. In futuro queste misure dovranno essere accompagnate da una attenzione costante al capitale umano, in coerenza con i fabbisogni, favorendo l’incremento del personale sanitario, anche a livello territoriale, potenziando la formazione e valorizzando gli specializzandi all’interno delle reti assistenziali.

La rapida attuazione degli investimenti in edilizia e tecnologie sanitarie dovrà essere costantemente monitorata e accompagnata da investimenti immateriali come la promozione della ricerca sanitaria. Per dare risposta alla domanda di assistenza dei cittadini e accrescere la resilienza del sistema sarà necessario puntare sempre più su una sanità di ‘prossimità’ anche sfruttando la diffusione delle nuove tecnologie.

Inoltre, al fine di salvaguardare la rete di prossimità rappresentata dalle farmacie italiane, a partire dalle zone interne, montane e a più bassa redditività, sarà valutato un nuovo metodo di calcolo della remunerazione delle farmacie per la dispensazione del farmaco nell’ambito del Servizio sanitario nazionale.

Tale metodo di remunerazione – da implementare in coerenza con i vincoli di finanza pubblica e tenendo conto degli esiti della sperimentazione di cui all’articolo 20 del decreto-legge 22 n. 41, marzo 2021 – potrà accompagnare lo sviluppo di una moderna idea di farmacia che, insieme alla dispensazione di farmaci, si trasformi, sempre di più, in “farmacia dei servizi”, ovvero un luogo di riferimento dove erogare assistenza e servizi.

È infine da segnalare che la tutela della salute ha rappresentato un argomento centrale nei lavori della Presidenza italiana del G20. Il riconoscimento dello sforzo globale posto in essere per il contrasto della pandemia ha portato all'ulteriore riconoscimento della ‘One Health’ (o Salute Globale) quale obiettivo da perseguire, con finalità di prevenzione, tutela e contrasto, in risposta alle emergenze sanitarie odierne e future nell'ambito globale e locale. L'Italia proseguirà il proprio impegno nel favorire l'accesso equo ed universale alle vaccinazioni più urgenti e necessarie, tra cui quelle contro il COVID-19, anche da parte dei Paesi più fragili, attraverso la costante e attiva partecipazione ai lavori delle organizzazioni e delle iniziative nel campo della Salute Globale.

Inclusione sociale, parità di genere e coesione territoriale

La Commissione europea, nell’Annual Sustainable Growth Survey (ASGS) 2022 ha sottolineato come la crisi epidemiologica abbia comportato un impatto di entità differente tra i diversi gruppi sociali, colpendo in maniera particolare le donne, i giovani, i lavoratori con minori competenze professionali e i lavoratori immigrati. Tale asimmetria è percepibile anche a livello territoriale: alcune Regioni, tra cui quelle più dipendenti dal turismo, hanno subito maggiori perdite. Secondo l’ISTAT, a causa della pandemia la povertà assoluta è tornata a crescere, raggiungendo il livello più elevato dal 2005, passando a toccare dai 4,6 milioni di individui del 2019

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agli oltre 5,6 milioni del 2020. Inoltre, la povertà è maggiore al Sud, dove l’incidenza del fenomeno tocca il 9,4 per cento delle famiglie e sale al 26,7 per cento tra le famiglie di soli stranieri.

In questo contesto di aggravamento dei fenomeni di esclusione sociale e dei divari territoriali, i punti di riferimento dell’azione governativa sono, ancora una volta europei. Come ricordato dalla proposta della Commissione per il Joint Employment Report (JER) del 24 novembre 2021, il Pilastro europeo dei diritti sociali e il relativo Piano di Azione della Commissione europea del marzo 2021 oltre a fissare nuovi e ambiziosi target per l’impiego, hanno stabilito l’obiettivo europeo di diminuire entro il 2020 di almeno 15 milioni il numero di individui a rischio povertà o esclusione sociale.

Il Piano d'azione UE per l'integrazione e l'inclusione 2021-2027 aiuta a declinare queste sfide per i cittadini migranti e con background migratorio.

L’idea di fondo è che l’inclusione sociale, la parità di genere e la coesione territoriale rappresentano elementi fondamentali per la modernizzazione del sistema economico dell’UE e la transizione verso un’economia sostenibile e digitale.

Con l’introduzione del Reddito di inclusione (ReI) prima e del Reddito di cittadinanza (RdC) poi, l’Italia si è allineata agli altri Paesi europei nel fornire con un unico strumento la garanzia di un reddito minimo e la possibilità di inserimento nel mercato del lavoro. A quasi tre anni dalla sua introduzione, il RdC ha fornito sostegno per chi non ha un lavoro, ma ha incontrato più difficoltà ad agire come meccanismo per l'individuazione di un nuovo impiego. L’INPS, infatti, sottolinea che il 70 per cento dei beneficiari che hanno iniziato a percepire il reddito di cittadinanza tra aprile e giugno del 2019 è risultato essere ancora destinatario dell'assegno nel secondo semestre del 2021. Nei primi tre anni di applicazione della misura, sono stati oltre 2 milioni i nuclei familiari, pari a 4,65 milioni di persone coinvolte, che hanno ricevuto il pagamento di almeno una mensilità, per un'erogazione totale di quasi 20 miliardi.

Il Reddito di Emergenza²³⁶ (REM), introdotto nel 2020 alla fine della prima fase della pandemia, per sostenere i nuclei familiari in condizione di disagio economico rimasti esclusi dalle altre misure di sostegno previste dai decreti legge anticrisi (essenzialmente, integrazioni salariali e indennità una tantum) è stato pensato e configurato come un RdC semplificato, di importo inferiore, caratterizzato da vincoli meno stringenti per quanto riguarda i requisiti di residenza²³⁷ e di tipo economico-patrimoniale e svincolato dagli obblighi connessi con le politiche attive. Sulla base dei dati INPS, i trasferimenti erogati sotto forma di REM nel 2021 corrispondono a 2,2 miliardi (830 milioni nel 2020), interessando mediamente 570.000 nuclei nei sette mesi in cui è stato concesso. L’importo medio delle erogazioni si è attestato a 541 euro, in lieve calo rispetto al 2020 (550 euro).

Con la Legge di Bilancio per il 2022 il RdC viene rifinanziato fino al 2029 aumentando i controlli in ottica di contrasto alle frodi e permettendo al percettore

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²³⁶ Inizialmente previsto per sole due mensilità, il REM è stato successivamente esteso e in parte modificato dal D.L. n. 104/20202 (cosiddetto decreto di agosto), dal D.L. n. 137/20203 (decreto Ristori), dal D.L. n. 41/20214 (decreto Sostegni) e, da ultimo, dal D.L. 73/20215 (decreto Sostegni bis).

²³⁷Si pensi ad esempio al recupero, nella platea, di una quota di stranieri del 24,6 per cento, pari al doppio di quella che ha fruito del Rdc nel medesimo periodo e di una quota (pari al 30 per cento, contro il 20 per cento del Rdc) di cittadini occupati fruitori. Fonte: UBP, ‘Il Reddito di emergenza a un anno dalla sua introduzione’, giugno 2021.

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III. LE RISPOSTE DI POLICY ALLE PRINCIPALI SFIDE DEL PAESE

di rifiutare fino a un massimo di due offerte lavorative²³⁸. Vengono inoltre stanziate risorse per far fronte agli oneri di funzionamento dei centri per l’impiego anche con riguardo alle attività connesse alle politiche attive del lavoro e si dispone che i Comuni siano tenuti a impiegare almeno un terzo dei percettori di RdC nell’ambito dei progetti utili alla collettività.

È infine da segnalare, sempre sul lato del sostegno al reddito, che, grazie alla combinazione di due importanti riforme entrate in vigore nel 2022, ovvero la riforma dell’IRPEF e quella dell’assegno unico e universale per le famiglie con figli sotto i 21 anni di età, si prevede un aumento del reddito annuo fino a oltre 1.900 euro aggiuntivi per i nuclei familiari più svantaggiati, con un’incidenza dell’11,6 per cento sul reddito lordo (cfr. paragrafo sulla ‘Riforma del sistema fiscale’).

Il fenomeno del lavoro irregolare e in particolare del lavoro sommerso è una caratteristica strutturale del mercato del lavoro italiano e coinvolge principalmente i soggetti più fragili e vulnerabili come i migranti, le donne e i minori²³⁹. Entro la fine del 2022 dovrà essere adottato un Piano d’azione nazionale volto a rafforzare la lotta al lavoro sommerso nei diversi settori dell’economia.

Il Piano comprenderà una serie di azioni, in parte già avviate, che mediante il coinvolgimento di vari attori rilevanti secondo un approccio interistituzionale, punterà a contrastare il ricorso al lavoro sommerso²⁴⁰. Sarà quindi riprodotto l’approccio già utilizzato per il settore agricolo che ha portato all’adozione del ‘Piano triennale di contrasto allo sfruttamento lavorativo in agricoltura e al caporalato’ (2020-2022) ampliandolo ad altri settori economici.

Sempre con l’obiettivo di prevenire il fenomeno del lavoro sommerso e di migliorare la qualità dell’occupazione - in considerazione del forte impulso dato al settore con i bonus legati all’edilizia e con i numerosi progetti infrastrutturali previsti nel PNRR e nel Piano Complementare- il Governo ha introdotto requisiti più rigorosi per i datori di lavoro del settore delle costruzioni sulle certificazioni necessarie per esercitare l’attività. Tra questi, si segnalano il rafforzamento del ‘DURC di congruità’ e l'applicazione dei bonus solo a quelle imprese che utilizzano i contratti collettivi pertinenti, ossia, quelli sottoscritti dalle associazioni sindacali e datoriali più rappresentative del settore delle costruzioni.

Per quanto riguarda invece lo specifico aspetto dell’aiuto all’inserimento nel mondo lavorativo, il PNRR prevede investimenti (per un volume di 600 milioni) tesi a rafforzare ulteriormente i Centri per l'Impiego (CPI) con attività che

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²³⁸Con Legge di Bilancio per il 2022, art. 1 co. 73-86, vengono posti correttivi alla definizione del beneficio e modificato il numero massimo delle offerte di lavoro che il beneficiario può ricevere ai fini della accettazione (due anziché tre). Inoltre, l’offerta non è più determinata in funzione della durata di fruizione del beneficio del Rdc, ed è definita congrua se la posizione offerta si colloca entro ottanta chilometri di distanza (anziché cento, come attualmente previsto) dalla residenza del beneficiario o è comunque raggiungibile nel limite temporale massimo di cento minuti con i mezzi di trasporto pubblici, se si tratta di prima offerta ovvero, ovunque collocata nel territorio italiano se si tratta di seconda offerta. Viene infine abrogato il limite temporale di dodici mesi di fruizione del beneficio.

²³⁹ISTAT- L’economia non osservata nei conti nazionali – 2018.

²⁴⁰Per l’attuazione del Piano è stato istituito presso il MLPS un apposito Tavolo tecnico con il compito, fra l’altro, di indicare le misure più idonee per un efficace contrasto al lavoro sommerso, delineare una strategia di indirizzo dell’attività ispettiva, effettuare una ricognizione delle analisi e dei dati più recenti riguardanti il fenomeno del lavoro sommerso, studiare forme di denuncia da parte dei lavoratori e favorire il dialogo e la collaborazione con le parti sociali. Esso dovrà concludere i lavori entro il 15 ottobre 2022.

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comprenderanno un upgrade del sistema IT per l'interoperabilità con gli altri sistemi, la formazione degli addetti dei CPI, la comunicazione istituzionale e il rinnovo e la ristrutturazione dei locali dove sono ospitati i CPI. Sempre in ambito di politiche attive, come si è detto, sono già stati raggiunti nell’ultimo trimestre del 2021 due importanti traguardi fissati dal PNRR: l’approvazione del programma ‘Garanzia di occupabilità dei lavoratori’ (GOL) e del Piano Nazionale nuove competenze (cfr. paragrafo ‘Politiche per la facilitazione dell’incontro della domanda e dell’offerta di lavoro’).

L’altro obiettivo da perseguire per uno sviluppo inclusivo è l'aumento della partecipazione delle donne al mondo del lavoro, in particolare supportandone l'attività imprenditoriale. Il PNRR prevede di: rimodulare gli attuali sistemi di sostegno all'imprenditoria femminile per aumentare la loro efficacia; agevolare la realizzazione di progetti imprenditoriali già stabiliti e operanti; supportare le start up femminili attraverso attività di mentoring e assistenza tecnico-manageriale; creare, con una mirata attività comunicativa, un clima favorevole all'imprenditorialità femminile. Nel 2021 è stato finanziato il ‘Fondo Impresa Donna’²⁴¹ con 160 milioni, per garantire il finanziamento di iniziative imprenditoriali facendo leva, tra l’ altro, su strumenti già esistenti come NITO (Nuove Imprese a Tasso Zero) e il progetto ‘Smart&Start’ per le start up altamente innovative.

È inoltre in corso la definizione di un ‘Sistema nazionale di certificazione della parità di genere’ che accompagni e incentivi le imprese a adottare policy adeguate a ridurre il divario di genere in tutte le aree maggiormente critiche. Va infine segnalato il recente inserimento, nell’ambito delle procedure per la stipulazione di contratti pubblici finanziati, in tutto o in parte, con le risorse del PNRR e dal Piano complementare, di disposizioni relative all’introduzione, nei bandi di gara, di criteri orientati verso gli obiettivi di parità di genere come requisiti necessari e premiali delle offerte²⁴².

Sempre nel PNRR sono previsti investimenti per 4,6 miliardi per espandere l'offerta di assistenza all'infanzia al fine di facilitare la conciliazione vita-lavoro per i genitori, contribuendo all’aumento dell’occupazione femminile. L'obiettivo è di aumentare i posti disponibili negli asili e nelle scuole materne di almeno 260 mila nell’ottica di raggiungere gli obiettivi europei (c.d. Obiettivi di Barcellona) in relazione all'offerta di assistenza all'infanzia. È previsto anche un investimento aggiuntivo di 1 miliardo per aumentare di almeno mille unità il numero di scuole che offrono l'istruzione a tempo pieno.

Per quanto riguarda le politiche per le pari opportunità si segnala la presentazione nel corso del 2021 della prima Strategia nazionale per la parità di genere 2021-2026 - in linea con l’omonima Strategia europea 2020-2025 - e il nuovo Piano strategico nazionale sulla violenza maschile contro le donne, oltre alla istituzione, con la Legge di Bilancio per il 2022, di una Cabina di regia interistituzionale contro la violenza sessuale e di genere e di un Osservatorio nazionale per l’integrazione delle politiche per la parità di genere.

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²⁴¹ Decreto del Ministro dello Sviluppo Economico, di concerto con il Ministro dell'Economia e delle Finanze e con il Ministro per le Pari Opportunità e la Famiglia del 30 settembre 2021 e Decreto integrativo del Ministro dello Sviluppo Economico e del Ministro per le Pari Opportunità e la Famiglia del 24 novembre 2021.

²⁴²Art. 47 del D.L. 31 maggio 2021, n. 77.

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III. LE RISPOSTE DI POLICY ALLE PRINCIPALI SFIDE DEL PAESE

Venendo al tema delle politiche generazionali, sebbene i recenti dati ISTAT registrino un generale miglioramento, il tasso di disoccupazione giovanile nella fascia tra i 15 e i 24 anni nel nostro Paese, a dicembre 2021, era ancora al 26,8 per cento (in calo rispetto al 27,5 per cento di novembre) attestandosi al terzultimo posto in Europa. In Italia, inoltre, Il numero di Neet (i giovani che non studiano, non lavorano e non si formano) nella fascia d'età 15-34 anni supera i 3 milioni, con una prevalenza femminile, pari a 1,7 milioni.

L’individuazione di metodi e programmi per impegnare in modo efficace il maggior numero possibile di giovani Neet costituisce parte integrante dell’agenda del Governo e rientra tra gli obiettivi del PNRR, attraverso interventi suddivisi in tre macrofasi - emersione, ingaggio e attivazione - e l’utilizzo di un approccio metodologico ispirato ai modelli dell’innovazione sociale.

Gli strumenti per sviluppare queste fasi sono rappresentati dalla Garanzia Giovani rinforzata, dagli sportelli giovani nei Centri per l'impiego e dalla campagna informativa itinerante del Dipartimento per le politiche giovanili, dal Servizio civile universale, dal portale GIOVANI2030 nonché dai programmi europei gestiti dall’Agenzia Nazionale per i giovani, così come dal Piano nazionale pluriennale (2021-2027) sull'inclusione dei giovani con minori opportunità.

Per favorire un maggiore coordinamento e integrazione delle politiche in favore dei giovani è stato inoltre istituito il Tavolo interministeriale su pandemia, disagio giovanile e Neet. Il Tavolo ha finora elaborato diverse iniziative, alcune delle quali realizzate nell’immediato e confluite nei provvedimenti adottati dal Governo, nonché proposte operative di breve e medio periodo. Nel mese di gennaio 2022 è stato infine adottato il Piano ‘Neet Working’²⁴³ per l’emersione e l’orientamento dei giovani inattivi, con l’intento di ridurre il numero di giovani Neet, agendo, al contempo, sulle cause sociali e culturali sottostanti.

Gli investimenti nella manovra di bilancio a sostegno dei giovani raggiungono complessivamente 1,031 miliardi e si muovono su più fronti. In particolare, sono stati finanziati servizi di supporto psicologico nelle istituzioni scolastiche per i disagi derivanti dall'emergenza sanitaria, sono stati istituiti il Fondo permanente per il contrasto del fenomeno del bullismo e del cyberbullismo presso il Ministero dell'Istruzione (2 milioni) e il Fondo per la prevenzione e il contrasto delle dipendenze comportamentali e da sostanze tra le giovani generazioni (presso il Dipartimento per le politiche antidroga) con una dotazione di 2 milioni per ciascuno degli anni 2022 e 2023. È stata inoltre incrementata di 500 mila euro la dotazione per il Consiglio nazionale dei giovani²⁴⁴. È comunque da sottolineare che il PNRR considera le politiche per la riduzione del gap generazionale una priorità trasversale e sono previsti investimenti a supporto dei giovani in tutte le missioni (cfr. paragrafo ‘Istruzione e formazione’).

Le iniziative adottate a sostegno delle giovani generazioni sono monitorate dal Comitato per la valutazione dell’impatto generazionale delle politiche pubbliche

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²⁴³Adottato con decreto dei Ministri per le politiche giovanili e del lavoro e delle politiche sociali del 19 gennaio 2022.

²⁴⁴Le risorse destinate alle misure a favore dei giovani, rappresentano così il 113,4 per cento sul totale complessivo delle spese per le innovazioni legislative della manovra. Di questo ammontare, una quota pari a 709,4 milioni è destinata a provvedimenti idonei a incidere direttamente sul divario generazionale, in quanto rivolti esclusivamente ai giovani. I restanti 322,2 milioni riguadagno misure che sono destinate principalmente e non esclusivamente a giovani tra i 16 e i 35 anni.

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DOCUMENTO DI ECONOMIA E FINANZA - SEZ. III PROGRAMMA NAZIONALE DI RIFORMA

(COVIGE)²⁴⁵ che risponde all’esigenza di migliorare l’efficienza, l’efficacia e la qualità delle politiche pubbliche destinate alla fascia di popolazione giovanile.

Oltre alle misure a sostegno dell’autonomia abitativa dei giovani²⁴⁶, è prevista la presentazione di un disegno di legge delega per la definizione, lo sviluppo e il coordinamento tra i diversi livelli di governo delle politiche giovanili, con il quale è state disposta, tra l’altro, l’adozione del Piano Nazionale per le Giovani generazioni.

Il PNRR (Missione 5) indirizza ingenti risorse anche al Servizio Civile Universale. A tal fine è stato ampliato²⁴⁷ il numero di posizioni per operatori volontari di 8.126 unità, superando così la soglia dei 64.000 giovani operatori da avviare nei prossimi programmi di intervento, uno dei numeri più elevati degli ultimi anni. Per il 2022, le risorse finanziarie utilizzate per l’attuazione dei programmi di intervento per il servizio civile sono oltre 330 milioni²⁴⁸. Completano il quadro gli stanziamenti dedicati al Servizio Civile Ambientale, pari a 10 milioni per la prima annualità.

Infine, a decorrere dal 2022, è entrata a regime l’implementazione della “Carta Giovani Nazionale” che consente ai beneficiari, giovani tra i 18 e i 35 anni, la fruizione di sconti e agevolazioni su acquisti connessi ad attività ricreative, culturali e sportive, cui si sono aggiunte anche iniziative di formazione. È stato infine rifinanziato per il 2022, il “Bonus cultura”, un contributo di 500 euro per i ragazzi che hanno compiuto diciotto anni nel 2021 da spendere in attività cultural quali cinema, musica, libri, musei e corsi di lingua straniera.

Un’altra linea di azione è destinata ai gruppi vulnerabili e svantaggiati, quali le persone disabili e gli anziani. Il 22 dicembre 2021 è stata adottata la legge delega per la disabilità, che si propone di realizzare pienamente i principi della Convenzione ONU sui diritti delle persone con disabilità del 2006 (ratificata dall'Italia fin dal 2009), secondo un approccio coerente con la recente ‘Strategia per i diritti delle persone con disabilità 2021-2030’ adottata dalla Commissione Europea²⁴⁹. La riforma prevede il rafforzamento e la qualificazione dell'offerta di servizi sociali da parte degli Ambiti territoriali, la semplificazione dell'accesso ai servizi sociosanitari, la revisione delle procedure per l'accertamento delle disabilità, la promozione dei progetti di vita indipendente e la promozione delle unità di valutazione multidimensionale sui territori, in grado di definire progetti individuali e personalizzati. Verrà finanziata a partire dalle risorse del nuovo ‘Fondo disabilità e non autosufficienza’ creato con la Legge di Bilancio per il 2020 (800 milioni complessivamente per il triennio 2021-2023).

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²⁴⁵Istituito dal Ministro per le politiche giovanili e di cui fanno parte amministrazioni centrali e i principali stakeholders del settore.

²⁴⁶In particolare, il Fondo di garanzia per l’acquisto della prima casa e l’incremento delle detrazioni IRPEF sulle locazioni stipulate dai giovani.

²⁴⁷Con Bando pubblicato il 25 gennaio 2022.

²⁴⁸In questa somma sono ricompresi i 200 milioni relativi a ‘risorse PNRR per progetti in essere’ e 17 milioni relativi a ‘risorse PNRR per nuovi progetti’.

²⁴⁹Al fine di dare tempestiva attuazione alla legge delega, con decreto del Ministro per le disabilità sono state istituite delle Commissioni volte a sovraintendere al processo di predisposizione dei decreti legislativi per la revisione e il riordino delle disposizioni vigenti in materia di disabilità, nel rispetto dei principi e criteri direttivi previsti dalla medesima legge n. 227/2021, e per l’elaborazione degli schemi dei decreti legislativi stessi che il Governo è delegato ad adottare entro 20 mesi dalla data di entrata in vigore della legge.

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III. LE RISPOSTE DI POLICY ALLE PRINCIPALI SFIDE DEL PAESE

Con riguardo alle politiche in favore delle persone con disabilità, il PNRR, oltre alla predetta legge delega, comporta un impegno trasversale da parte di tutte le Amministrazioni competenti, prevedendo in ognuna delle Missioni investimenti e progetti specifici. A tal proposito, con un approccio orientato al mainstreaming della disabilità e in linea con la Convenzione ONU e la Strategia europea, il Ministro per le disabilità ha recentemente adottato una Direttiva per le Amministrazioni direttamente titolari di progetti, riforme e misure del PNRR, al fine di consentire la verifica, nella fase attuativa del PNRR, del carattere inclusivo e non discriminatorio di ogni riforma o categoria di investimento²⁵⁰.

Per l’inclusione degli anziani non autosufficienti, in coerenza con il messaggio della CSR 2019 sul riequilibrio tra funzioni di welfare, è stata avviato un processo di semplificazione dell’accesso ai servizi di assistenza, mediante punti unici di accesso sociosanitario, un assessment multidimensionale e la definizione di un progetto individualizzato che finanzi i sostegni necessari in maniera integrata, favorendo la permanenza a domicilio²⁵¹.

A luglio 2021, nell'ambito del nuovo Piano Nazionale degli Interventi e dei Servizi Sociali, è stato approvato il secondo Piano per gli interventi e i servizi sociali di contrasto alla povertà (2021-2023), che comprende anche il Piano sociale nazionale 2021-2023. Il Piano stabilisce gli utilizzi del Fondo nazionale Povertà, ripartito tra gli Ambiti Territoriali (AT-associazioni di Comuni), per il rafforzamento dei servizi di contrasto alla povertà. Le risorse afferenti al Fondo Povertà sono pari complessivamente a 619 milioni annui, tenuto conto delle risorse destinate AT per il contributo relativo al potenziamento del servizio sociale professionale (180 milioni) ²⁵². Il Piano orienta anche l’utilizzo in maniera integrata delle risorse afferenti al PNRR e ai fondi europei.

Le politiche per l’inclusione dei cittadini migranti o con background migratorio si inseriscono nella cornice europea del nuovo Patto sulla migrazione e l’asilo e del Piano d’azione per l’integrazione e l’inclusione 2021-2027, e con l’asse strategico ‘Inclusione sociale’ e la Missione 5 ‘Coesione e inclusione’ del PNRR.

Il Governo proseguirà l’impegno contro il lavoro sommerso e lo sfruttamento, diffusi in diversi settori, dei migranti e a favore del lavoro dignitoso e della cultura della legalità. Accompagnerà, inoltre, l’accesso alle politiche attive del lavoro, l’inserimento socio-lavorativo e l’autonomia di migranti particolarmente vulnerabili, come richiedenti asilo, titolari di protezione internazionale, speciale o temporanea, minori stranieri non accompagnati, vittime di tratta, di sfruttamento o di violenza di genere. Sono previste azioni per favorire la partecipazione e l’inclusione socio-lavorativa delle donne migranti, vittime di una doppia penalizzazione per genere e status. In generale, si intende valorizzare il pieno

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²⁵⁰Con D.M. 9 febbraio 2022.

²⁵¹È stato firmato il 9 dicembre 2021 il Decreto Direttoriale che approva il Piano Operativo in cui vengono definiti i requisiti dei progetti finalizzati a fornire servizi alle persone vulnerabili, sulla base delle Linee guida già approvate dal Ministero, dalle Regioni ed Enti Locali e in coerenza con il Piano Nazionale degli interventi e dei servizi sociali 2021-23.

²⁵²Le risorse sono destinate alle seguenti finalità: a) servizi per la presa in carico e il sostegno delle famiglie beneficiarie del RdC, che costituiscono livelli essenziali delle prestazioni sociali (414 milioni); b) interventi e servizi in favore di persone in condizione di povertà estrema e senza dimora (20 milioni); c) interventi sperimentali per i giovani che, al compimento della maggiore età, vivano fuori dalla famiglia di origine sulla base di un provvedimento dell’autorità giudiziaria, al fine di prevenire condizioni di povertà e permettere di completare il percorso di crescita verso l’autonomia (5 milioni).

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potenziale dei giovani stranieri in età scolastica e dei cittadini migranti nell’accesso al mercato del lavoro, anche declinando su questa sfida il Piano Nazionale Nuove Competenze e il Programma GOL (cfr anche par. Facilitazione dell’incontro da domanda e offerta di lavoro). Infine, si intende promuovere la partecipazione dei migranti alla vita sociale e culturale, per contrastare discriminazioni e marginalizzazione, e promuovere nella cittadinanza un’informazione qualificata per i migranti e sulle migrazioni.

Attraverso l’attuazione del PNRR il Governo intende porre la riduzione dei divari territoriali tra Nord e Sud al centro del rilancio economico del Paese e ha pertanto stabilito di assegnare alle Regioni del Mezzogiorno non meno del 40 per cento degli investimenti del PNRR con una destinazione territoriale specifica²⁵³. Una prima valutazione ex ante effettuata dal Dipartimento per le politiche di coesione quantifica in oltre 86 miliardi l’insieme delle risorse del PNRR e del Fondo di Coesione destinate al Mezzogiorno. A marzo 2022, con riferimento alle risorse sinora ripartite, l’obiettivo risulta rispettato anche oltre le aspettative, con il 45 per cento delle risorse destinate al Sud del Paese.

Una misura strategica già avviata è la riforma delle Zone economiche speciali (ZES), che ha disposto la semplificazione della governance, l’introduzione di meccanismi di velocizzazione degli interventi e il rafforzamento del ruolo del Commissario per le ZES, che sarà l’interlocutore principale per gli attori economici interessati a investire in un determinato territorio²⁵⁴. Sono previsti interventi infrastrutturali nelle ZES per i seguenti ambiti: collegamenti di ‘ultimo miglio’ con porti o aree industriali; digitalizzazione della logistica, urbanizzazioni green o lavori di efficientamento energetico nelle aree retroportuali; rafforzamento della resilienza e sicurezza nei porti²⁵⁵. Il Governo intende inoltre rilanciare e valorizzare le ‘aree interne’, i territori marginalizzati e a rischio di abbandono che costituiscono circa tre quinti dell’intero territorio nazionale (cfr. anche il Cap. V ‘Fondi europei) e intende procedure alla ridefinizione degli obiettivi e al rifinanziamento del “Fondo per la valorizzazione e promozione delle aree territoriali svantaggiate confinanti con le regioni a statuto speciale.²⁵⁶

Sempre in tema di marginalità territoriale, al fine di alleviare il disagio economico e sociale in cui versano le isole minori, cui da ultimo si è inteso dare formale riconoscimento con la proposta di introduzione in Costituzione della condizione di insularità, il Governo intende formulare una Strategia integrata di sviluppo e modernizzazione. ²⁵⁷

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²⁵³Questa soglia è più ambiziosa di quella per i fondi ordinari: a legislazione vigente – nell’ambito dei programmi di investimento nazionali – devono essere infatti assegnate alle Regioni del Mezzogiorno risorse in misura almeno proporzionale alla popolazione residente (pari a circa il 34 per cento della popolazione italiana).

²⁵⁴La riforma trova attuazione con l’art. 57 del D.L. n. 77/2021, convertito con modificazioni dalla L n. 108/2021, con la quale sono state introdotte misure volte a rafforzare i poteri del Commissario e con l'art. 11 del D.L. n. 152 del 2021 che ha istituito lo ‘Sportello unico digitale’.

²⁵⁵Con il Decreto Interministeriale n. 492 del 3 dicembre 2021 firmato dal Ministero delle Infrastrutture e della mobilità sostenibili e il Ministro per il Sud e la coesione territoriale è stato approvato il Piano operativo per gli interventi infrastrutturali nelle otto Zone Economiche Speciali.

²⁵⁶Fondo istituito dall’articolo 6, comma 7, della legge 3 agosto 2007, n. 127, la cui scadenza è attualmente fissata all’anno 2022.

²⁵⁷Il “Fondo per gli investimenti nelle isole minori”, istituito dall’articolo 1, comma 553, della legge 27 dicembre 2019, n. 160, è attualmente finanziato fino all’anno 2022.

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III. LE RISPOSTE DI POLICY ALLE PRINCIPALI SFIDE DEL PAESE

Inoltre, il Governo intende riqualificare e valorizzare almeno 200 beni confiscati alla criminalità organizzata che verranno utilizzati per il potenziamento del social housing, la rigenerazione urbana e il rafforzamento dei servizi pubblici di prossimità e intervenire per contrastare fenomeni di povertà educativa nel Mezzogiorno che si manifestano in aree caratterizzate da una carenza di offerta di servizi socio-educativi. Alla rigenerazione urbana²⁵⁸ e al contrasto al disagio abitativo saranno dedicati numerosi altri progetti finanziati dal PNRR utilizzando modelli e strumenti innovativi per effettuare interventi per il miglioramento della qualità del decoro urbano e del tessuto sociale e ambientale, anche attraverso la ristrutturazione di edifici pubblici, con particolare riferimento allo sviluppo di servizi sociali e culturali, educativi e didattici, o alla promozione di attività culturali e sportive. A tale proposito nel 2021 sono stati assegnati i fondi per il Piano Innovativo Nazionale per la Qualità dell’Abitare o PINQUA (159 progetti per 2,8 miliardi di euro) e sono stati assegnati i fondi per gli investimenti relativi ai Piani Integrati Urbani (3,13 miliardi di euro) alle città metropolitane, le quali individueranno i progetti finanziabili all'interno della propria area urbana.

Intersecano il tema del disagio abitativo, ma rientrano nel più ampio ambito di lotta al fenomeno del caporalato, anche le misure del PNRR volte alla realizzazione di soluzioni alloggiative dignitose per i lavoratori del settore agricolo, in alternativa agli insediamenti spontanei e agli altri alloggi degradati, spesso terreno fertile di infiltrazione di gruppi criminali²⁵⁹ .

Lo sport svolge un ruolo importante nei processi di inclusione. Il Governo intende quindi dotarsi di un Fondo finalizzato alla realizzazione di impianti e parchi sportivi di quartiere che consentano di valorizzare lo sport di base, favorendo l’accesso a tali strutture da parte di associazioni che promuovono progetti di integrazione e inclusione; le stesse finalità verranno, inoltre, perseguite potenziando strumenti già esistenti, quali il Fondo ‘Sport e Periferie’, particolarmente efficace nel potenziamento dell’impiantistica sportiva nei piccoli Comuni, nonché nelle aree più disagiate del territorio nazionale. Per dare attuazione alle misure del PNRR in ambito sportivo, nonché ad altri progetti per lo sviluppo degli impianti sportivi sul territorio nazionale, verranno inoltre incrementati gli specifici Fondi gestiti dall’Istituto per il Credito Sportivo che hanno lo scopo di fornire garanzie per mutui finalizzati alla costruzione, ampliamento, miglioramento e acquisto di strutture ed attrezzature sportive²⁶⁰.

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²⁵⁸In tale contesto, assume particolare rilevanza il ruolo che potrebbe avere il Comitato interministeriale per le politiche urbane, istituito dall’art 12 bis del D.L. 22 giugno 2012, n. 83 convertito dalla L. 7 agosto 2012, n. 134, nel quadro degli interventi di riassetto dell’intervento pubblico nel settore attualmente all’esame del Parlamento.

²⁵⁹L’investimento si colloca nell’ambito della strategia delineata nel Piano Triennale (2020-22) approvato lo scorso 20 febbraio 2020 dal ‘Tavolo operativo per la definizione di una nuova strategia di contrasto al caporalato e allo sfruttamento lavorativo in agricoltura’ istituito dal D.L. n. 119 del 23 ottobre 2018 (cfr. art. 25-quater) e sul quale lo scorso 21 maggio 2020 è stata raggiunta l’intesa in Conferenza Unificata.

²⁶⁰ Inoltre con la Legge di Bilancio per il 2022 è stato istituito il Fondo unico nazionale per il turismo di conto capitale per la realizzazione di investimenti finalizzati ad incrementare l’attrattività turistica del Paese, anche in relazione all’organizzazione di manifestazioni ed eventi, compresi quelli sportivi, connotati da spiccato rilievo turistico, garantendo positive ricadute sociali, economiche ed occupazionali sui territori e per le categorie interessate, con una dotazione di 250 milioni per il periodo 2022-2025.

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La direzione verso la quale il Governo intende procedere è quella di una attuazione sempre più concreta del principio costituzionale di uniformità territoriale dei livelli essenziali delle prestazioni (LEP) concernenti i diritti sociali ed economici, anche attraverso la progressiva determinazione dei costi standard e dei relativi fabbisogni dei comuni e degli enti locali e con l’individuazione di LEP in ambiti sempre più estesi.

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IV. IL PERCORSO DELL’ITALIA VERSO L’ATTUAZIONE DELL’AGENDA 2030 E IL RAGGIUNGIMENTO DEGLI OBIETTIVI DI SVILUPPO SOSTENIBILE

Contesto di riferimento

L’ASGS 2022 conferma l’integrazione nel Semestre europeo degli Obiettivi di sviluppo sostenibile (OSS) previsti dall’Agenda 2030 delle Nazioni Unite²⁶¹, attraverso un percorso specifico di valutazione e monitoraggio del raggiungimento degli OSS nel ciclo di programmazione economica²⁶².

In linea con l’approccio della Commissione europea nel Documento di lavoro (SWD) che accompagna la Decisione di esecuzione del Consiglio sul PNRR italiano, il presente capitolo illustra le misure attuate e programmate dal Governo per accelerare il raggiungimento di quegli obiettivi il cui percorso di attuazione è in posizione ancora arretrata rispetto alla media UE. Tali OSS sono stati suddivisi in ragione della loro rilevanza per ciascuna delle dimensioni dell’ASGS: sostenibilità ambientale, transizione digitale e produttività, equità, stabilità macroeconomica. La disamina si basa sui risultati del Rapporto di Monitoraggio di Eurostat²⁶³, sui dati rilevati a livello nazionale dall’Istat²⁶⁴ e sulla Relazione sugli indicatori di Benessere Equo e Sostenibile (BES) 2022²⁶⁵.

DIMENSIONE ‘SOSTENIBILITA’ AMBIENTALE’

Per questa dimensione rilevano gli Obiettivi N. 2, 7, 9,11,12, 13, 14,15. In base all’analisi dello SWD l’Italia ha raggiunto risultati positivi in molti degli Obiettivi collegati alla sostenibilità ambientale. Tuttavia, sono necessari ancora degli sforzi per raggiungere l’Obiettivo N.2 (comune anche alla Dimensione ‘Equità).

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²⁶¹ Resolution A/RES/70/1: ‘Transforming our world: the 2030 Agenda for Sustainable Development’, 21 Ottobre 2015 https://www.un.org/ga/search/view_doc.asp?symbol=A/RES/70/1&Lang=E

²⁶² ‘The Sustainable Development Goals (SDGs) will be further integrated into the European Semester. The 2020 European Semester cycle initiated the work on the integration of the SDGs, as called for by President von der Leyen in her 2019 Political Guidelines. The 2022 European Semester cycle will continue upon this path in order to provide a fully updated and consistent SDG reporting across the Member States. First, the yearly SDG monitoring report will now be part of the European Semester documents and will be published as part of the Spring package. Second, each European Semester country report will include a dedicated section discussing the country’s status, compared to the EU average, and progress in each SDG area. Third, a combination of these two elements and additional indicators that monitor Member States’ performance in view of key EU policy targets (e.g. European Green Deal, Digital Decade) will inform the country reports and underpin country-specific recommendations. The resilience dashboards may also inform the analysis for the country reports’. ASGS 2022, pagina 15.

²⁶³ Eurostat, Sustainable development in the European Union — Monitoring report on progress towards the SDGs in an EU context — 2021 edition.

²⁶⁴ ISTAT, Rapporto SDGs 2021. Informazioni statistiche per l’Agenda 2030 in Italia.

²⁶⁵ https://www.mef.gov.it/inevidenza/2022/article_00071/Relazione-BES-2022_03_03.pdf

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Obiettivo 2 - Sconfiggere la fame e garantire l'accesso a un'alimentazione sana e nutriente

L’indice composito – che include gli indicatori su sicurezza alimentare, eccesso di peso, coltivazioni biologiche, utilizzo di fertilizzanti ed emissioni di ammoniaca del settore agricolo - con il quale si misura l’Obiettivo 2 rivela una situazione di luci e ombre. Nel 2019, da una parte, sono emersi maggiori segnali di insicurezza alimentare per le famiglie italiane²⁶⁶, dall’altra si è invertita la tendenza positiva dell’indicatore di sovrappeso e obesità e sono tornati a crescere i bambini e gli adolescenti con eccesso di peso (sono il 25,6 per cento nella fascia di età 3-17 anni). In entrambi i casi la situazione più grave si colloca nel Mezzogiorno. Le stime contenute nell’edizione 2022 della Relazione BES indicano che il significativo incremento dell’indicatore sull’eccesso di peso registrato nel 2020 sarà riassorbito nel 2022 grazie alla maggiore attività sportiva²⁶⁷, una dieta più bilanciata e la ripresa dei redditi dopo la caduta del 2020. Un fattore di rischio è costituito dal recente aumento dei prezzi dei beni alimentari²⁶⁸. Un aspetto da tenere sotto controllo è il rallentamento dell’espansione delle coltivazioni biologiche, anche se l’Italia rimane comunque al di sopra della media UE.

Il Governo è intervenuto con diversi provvedimenti volti sia a supportare le famiglie in indigenza alimentare - incrementando ad esempio il Fondo Nazionale per la distribuzione di derrate alimentari agli indigenti²⁶⁹ - sia a sostenere le aziende agricole. Altri interventi sono finalizzati a sostenere il reddito degli operatori del settore agricolo e potenziare la competitività delle imprese, migliorare la sostenibilità ambientale del settore limitando le esternalità negative e favorendo l’economia circolare. È inoltre in fase di approvazione la proposta di legge²⁷⁰recante norme per la valorizzazione delle piccole produzioni agroalimentari locali. Una descrizione sintetica delle misure attuate e programmate in questo ambito è contenuta nei paragrafi ‘Transizione ecologica e mobilità sostenibile’ del Capitolo III²⁷¹. Si vedano anche le Tabelle 1,2, e 4 dell’Appendice 2.

DIMENSIONE ‘TRANSIZIONE DIGITALE E PRODUTTIVITÀ

Per questa dimensione rilevano gli Obiettivi N. 4, 8, 9. In base all’analisi dello SWD le performance dell’Italia negli Obiettivi di questa dimensione sono al di sotto della media europea. Un impegno particolare è necessario pe raggiungere gli Obiettivi N.8 e 9. L’Obiettivo N.8 è comune alla Dimensione ‘Stabilità macroeconomica’.

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²⁶⁶ L’1,6 per cento delle famiglie dichiarava di non aver avuto, in alcuni periodi dell’anno, denaro sufficiente per comprare cibo e di non potersi permettere un pasto proteico almeno due volte a settimana. Il dato è risultato in leggero rialzo, per la prima volta dal 2013.

²⁶⁷La Legge di Bilancio prevede, tra l’altro, agevolazioni per lo sviluppo dello sport e un credito d'imposta per le spese relative alla fruizione dell'attività fisica.

²⁶⁸ La riduzione del potere di acquisto della popolazione può tradursi in un’alimentazione meno equilibrata e in un più elevato apporto di carboidrati, con ripercussioni negative sull’eccesso di peso.

²⁶⁹ Previsto in diverse leggi di bilancio (2020, 2021 e 2022) e nel D.L. Rilancio.

²⁷⁰ AS 728 – B.

²⁷¹ Per la disamina puntuale dell’andamento degli indicatori rilevanti per gli obiettivi citati dalla SWD, ossia 6, 7, 11, 12 e 13, si rimanda alla Strategia Nazionale per lo Sviluppo Sostenibile.

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IV. IL PERCORSO DELL’ITALIA VERSO L’ATTUAZIONE DELL’AGENDA 2030 E …

Obiettivo 9 – Infrastrutture, innovazione e industrializzazione equa

L’obiettivo–relativo allo sviluppo delle infrastrutture e all’industrializzazione in chiave sostenibile- presenta una dimensione trasversale. Lo SWD sottolinea che il ritardo dell’Italia in questo ambito dipende anche da alcune debolezze del settore manifatturiero: da sottolineare al riguardo che l’Istat rileva che, dopo anni di crescita, la pandemia ha avuto un impatto negativo determinante sul valore aggiunto per abitante dell’industria manifatturiera²⁷². Va poi segnalato che l’intensità di investimenti in R&S rispetto al Pil sta aumentando da diversi anni, ma rimane al di sotto della media UE. Inoltre, si registra un aumento del numero di ricercatori per abitante (leggermente sopra la media europea), mentre l’indicatore che misura la capacità delle imprese di utilizzare le nuove tecnologie per lo sviluppo e l’innovazione dal 2011 registra una crescita inferiore rispetto alla media europea ^273.

Il Governo è consapevole della necessità di migliorare il posizionamento dell’Italia in questi ambiti: un impulso particolarmente rilevante è atteso dalle risorse dedicate alla Missione relativa a digitalizzazione, innovazione, e competitività (40,29 miliardi), alla Missione istruzione e ricerca (30,88 miliardi) e alla Missione infrastrutture per una mobilità sostenibile (25,40 miliardi) del PNRR.

Al riguardo, si rimanda ai paragrafi ‘Digitalizzazione e infrastrutture per le comunicazioni avanzate’, ‘Sostegno alla ricerca e all’innovazione’ e ‘Transizione ecologica e mobilità sostenibile’ del Capitolo III e le tabelle 1, 2, e 4 dell’Appendice 2.

DIMENSIONE ‘EQUITÀ

Alla dimensione equità sono collegati gli Obiettivi N.1 ,2,3,4,5,8,10. In base all’analisi dello SWD l’Italia registra progressi limitati nel raggiungimento degli Obiettivi collegati a questa dimensione, che in alcuni casi subiscono anche un peggioramento. In particolare, è necessario intervenire per avvicinarsi maggiormente agli Obiettivi N.1, 3, 4, 5 e 10. L’Obiettivo 4 è comune alla dimensione ‘Transizione Digitale e produttività’.

Obiettivo 1 - Porre fine alla povertà

Nel 2020 gli effetti della crisi pandemica hanno prodotto un netto peggioramento dell’incidenza della povertà assoluta individuale e familiare (soprattutto nel Nord-Ovest e nel Nord-Est e per tutte le fasce di età, tranne che per gli over 65) e i dati del 2021 registrano una sostanziale stabilità dell’indicatore. Sulle conseguenze in termini di povertà assoluta della crisi sanitaria ha inciso anche la situazione della povertà assoluta immediatamente precedente allo scoppio della pandemia, quando il numero di poveri assoluti era più che doppio rispetto al 2007. L’azione del Governo per far fronte a questa allarmante situazione si è concretizzata in una molteplicità di misure di sostegno al reddito, introdotte a partire da marzo 2020, che hanno permesso di mitigare il peggioramento delle condizioni reddituali delle famiglie. Per un quadro generale di tali misure si rimanda al paragrafo ‘Inclusione sociale, parità di genere e coesione territoriale’ del Capitolo III e alle tabelle 1,2 e 4 nell’Appendice 2.

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²⁷² Il peso del settore manifatturiero sul totale dell’economia invece ha registrato un calo solo marginale (-0,1 per cento rispetto al 2019).

²⁷³ Tra il 2010 e il 2018 i ricercatori per 10 mila abitanti sono aumentati da 17,1 a 25,2.

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Il BES 2022 stima che, anche grazie alle misure della Legge di Bilancio 2022, il reddito disponibile lordo pro-capite (RDLC) migliorerà nel triennio 2022-2024, con incrementi annui superiori al 3 per cento, pertanto in misura maggiore di quanto osservato nel periodo pre-pandemia. Tuttavia, in termini reali, il RDLC potrebbe subire un arretramento nel 2022 per via dell’impennata dell’inflazione (misurata dal deflatore dei consumi), pur in presenza del calmieramento delle bollette energetiche deciso dal Governo. Nel 2023 e nel 2024, grazie alla prevista moderazione del ritmo di crescita dei prezzi, il RDLC dovrebbe riprendere a crescere anche in termini reali.

Obiettivo 3 – Assicurare salute e benessere

Come riconosciuto nello SWD, negli ultimi anni l’Italia ha raggiunto alcuni miglioramenti nel conseguimento dell’obiettivo 3, ma certe aree richiedono sforzi ulteriori. Come è noto, la pandemia ha inciso in maniera drammatica sul settore della salute e del benessere: nel 2020 ad esempio, l’Istat ha rilevato che il totale dei decessi per il complesso delle cause è stato il più alto mai registrato in Italia dal secondo dopoguerra²⁷⁴, ma sono aumentati anche il consumo di alcol, il numero di persone in eccesso di peso e le patologie legate all’invecchiamento della popolazione e agli stili di vita, come diabete e ipertensione. Anche l’edizione 2022 della Relazione BES sottolinea che l’indicatore ‘speranza di vita in buona salute alla nascita’ così come l’indicatore ‘eccesso di peso’ hanno risentito fortemente dalla epidemia da COVID-19. Tuttavia, ci si attende che le numerose misure adottate dal Governo per fronteggiare l’emergenza sanitaria e quelle programmate per i prossimi anni daranno un contributo al raggiungimento di questo obiettivo. Un impulso determinante arriverà anche dal PNRR, che comprende una sezione specifica dedicata al sistema sanitario, al quale sono destinati oltre 20 miliardi per interventi da realizzare tra il 2021 e il 2026. Per i dettagli si rimanda al paragrafo ‘Un sistema sanitario più efficiente, resiliente e inclusivo’ del Capitolo III e alle tabelle 1,2 e 4 nell’ Appendice 2.

Obiettivo 4 – Una istruzione di qualità per tutti

La garanzia di un’istruzione di qualità, rilevante per migliorare la vita delle persone e stimolare uno sviluppo sostenibile, è tra gli obiettivi che hanno risentito maggiormente della pandemia, sia in termini di apprendimento, sia di formazione. La performance non ottimale dell’Italia nel raggiungimento di questo obiettivo è determinata da diversi fattori: dalla scarsa copertura degli asili nido e dalla quota, ancora inferiore alla media UE, di giovani tra 30-34 anni che possiede una laurea o un titolo terziario (27,8 per cento nel 2020), oltre alle scarse competenze digitali di base, finanziarie e scientifiche della popolazione²⁷⁵. Nel 2020, la chiusura di

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²⁷⁴ + 100.526 rispetto alla media 2015-2019, con una incidenza maggiore sulla popolazione di 80 anni e più.

²⁷⁵ Nel 2019, la quota di popolazione di 16-74 anni che possedeva competenze digitali almeno di base era del 41,5 per cento; nel 2020, il livello medio di alfabetizzazione finanziaria degli italiani era stabile (rispetto al 2017) a 11,2, in una scala che va da 1 a 21; infine, nel 2018 solo il 15,1 per mille degli individui di 20-29 anni possedeva una laurea STEM (Science, Technology, Engineering, Mathematics).

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IV. IL PERCORSO DELL’ITALIA VERSO L’ATTUAZIONE DELL’AGENDA 2030 E …

scuole e luoghi di apprendimento ha ridotto anche le occasioni di formazione²⁷⁶. Gli effetti più gravi si evidenziano nel peggioramento delle competenze degli studenti, soprattutto con riferimento agli alunni di terza media, low performers sia in italiano, sia in matematica. Il medesimo trend si è registrato anche per gli studenti dell’ultimo anno della scuola secondaria di secondo grado, le cui competenze già risultavano inadeguate nel 2019. Queste carenze sono più marcate nelle Regioni del Mezzogiorno, ancora più coinvolte dal fenomeno dell’abbandono scolastico²⁷⁷.

La consapevolezza di questi divari ha portato il Governo a dedicare un’attenzione particolare all’istruzione nell’ambito del PNRR, con il 16,12 per cento delle risorse totali indirizzate a costruire un sistema educativo rafforzato che garantisca il diritto allo studio e accresca le competenze digitali. Il Piano asili nido è in fase di avviamento e una spinta ulteriore in questa direzione – al di fuori del PNRR – potrà venire dall'incremento delle risorse per il Sistema integrato di istruzione e formazione dalla nascita ai 6 anni (per le misure relative ad asili nido, rinnovamento degli edifici scolastici in chiave tecnologica e altre iniziative di recente emanazione si rimanda ai paragrafi ‘Politiche per la famiglia e lo sviluppo demografico’ e ‘Istruzione e formazione’ del Capitolo III e alle tabelle 1,2 e 4 nell’Appendice 2). Per affrontare i nodi strutturali dell’istruzione si è agito anche sul personale della scuola - con provvedimenti volti al reclutamento di nuovi insegnanti, dirigenti scolastici e personale amministrativo – e sugli studenti attraverso, ad esempio, la sostituzione dei percorsi di alternanza scuola-lavoro con percorsi per le competenze trasversali e l’orientamento.

Obiettivo 5 – Uguaglianza di genere ed empowerment delle donne

La posizione dell’Italia nel percorso di avvicinamento all’Obiettivo 5 ha registrato un peggioramento per alcune dimensioni, seppure bilanciato da segnali di avanzamento nel tasso di partecipazione delle donne alla vita politica ed economica. È, infatti, in aumento il numero delle donne che presiede consigli regionali (al 22 per cento) e la quota femminile negli organi di amministrazione delle società italiane quotate in borsa ha raggiunto il 39 per cento alla fine del 2020. A fronte di questi progressi, nel 2020, sono aumentate le donne vittime di violenza²⁷⁸. Le disuguaglianze di genere continuano a caratterizzare l’accesso al mercato del lavoro, con maggiori difficoltà per le donne con figli, la cui situazione è peggiorata durante la pandemia, e gli squilibri sono marcati anche per quanto riguarda la ripartizione delle cure domestiche.

Nella consapevolezza di dover colmare diversi gap, l’azione del Governo si è svolta su più fronti, innanzitutto con l’adozione di misure specifiche volte a contrastare la violenza come il rafforzamento delle tutele processuali delle vittime

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²⁷⁶ La quota di individui nella fascia 25 -64 anni che ha svolto almeno una attività formativa nelle ultime 4 settimane è passata dall’8,1 per cento del 2019 al 7,2 per cento del 2020.

²⁷⁷ La quota di giovani che esce precocemente dal sistema di istruzione – stimata al 13,1 per cento nel 2020 – ci pone al fuori dell’obiettivo UE del 10 per cento ed è più elevata al Sud e nelle Isole (15,5 e 17,9 per cento).

²⁷⁸ 49 donne ogni 100.000 si sono rivolte al numero verde antiviolenza (27 del 2019). Sono calati i femminicidi (111 nel 2019 rispetto ai 133 del 2018), prevalentemente commessi in ambito familiare, mentre sono cresciuti i centri Anti-Violenza e le Case Rifugio con una maggiore copertura nel Nord Est rispetto al Centro e al Sud.

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di reati violenti²⁷⁹ e il rifinanziamento del Fondo per le pari opportunità²⁸⁰. Per le misure dirette alla riduzione dei divari di genere e alla conciliazione tra vita privata e lavorativa si rimanda al paragrafo ‘Politiche per l’incontro tra domanda e offerta di lavoro’ del Capitolo III e alle tabelle 1,2 e 4 nell’ Appendice 2.

In prospettiva l’approvazione del disegno di legge delega al Governo per il sostegno e la valorizzazione della famiglia potrà avere effetti positivi sull’Obiettivo 5²⁸¹. Su tema, si rimanda anche alla Relazione al Parlamento sul bilancio di genere 2021 che fornisce dati aggiornati sulle norme e le politiche pubbliche per promuovere la parità di genere²⁸² .

Obiettivo 10 – Ridurre le disuguaglianze

Nel 2020 tutti gli indicatori relativi all’Obiettivo 10 hanno mostrato un rallentamento, risentendo evidentemente delle misure di contenimento per contrastare l’epidemia. Il reddito lordo è diminuito, così come il potere di acquisto delle famiglie residenti e si è accentuato il trend della riduzione dei permessi di soggiorno. La Relazione BES 2022 rileva che, grazie alle misure di sostegno ai minori e ad altre misure redistributive, nel 2021 si prevede un miglioramento dell’indicatore sulla disuguaglianza del reddito disponibile²⁸³, che dovrebbe tornare al livello del 2019. Nel 2022, per effetto dell'Assegno Unico Universale per i figli e della rimodulazione delle aliquote Irpef, l’indicatore si ridurrà di un ulteriore decimo di punto, riposizionandosi sui livelli registrati nel periodo 2012-2014²⁸⁴.

Un passo avanti sarà rappresentato inoltre dall’approvazione della citata delega al Governo per il sostegno e la valorizzazione della famiglia, che intende razionalizzare il sistema dei benefìci fiscali relativi ai figli a carico, introducendo anche nuove agevolazioni inerenti le spese per la crescita, il mantenimento e l'educazione formale²⁸⁵ e non formale dei figli²⁸⁶. Il Governo è intervenuto anche sulle politiche migratorie²⁸⁷ rivedendo, tra l’altro, la disciplina per la conversione dei permessi di soggiorno e le procedure per il riconoscimento dello status di rifugiato. Per maggiori dettagli si rimanda al paragrafo ‘Inclusione sociale, parità di genere e coesione territoriale’ del Cap. III e alle tabelle 1,2 e 4 nell’Appendice 2.

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²⁷⁹Con particolare riferimento ai reati di violenza sessuale e domestica. L. n. 69/2019

²⁸⁰ Anche al fine di finanziare il Piano nazionale sulla violenza maschile contro le donne.

²⁸¹Il DDL (A.C. 2561-A) attualmente in discussione al Senato, si propone di supportare la parità tra i sessi nei nuclei familiari, favorendo l'occupazione femminile e agevolando l'armonizzazione dei tempi familiari e di lavoro e la equa condivisione dei carichi di cura tra i genitori, nonché incentivare il lavoro del secondo percettore di reddito e favorire con strumenti fiscali il rientro delle donne nel mercato del lavoro, in particolare dopo la maternità.

²⁸²Dal 2016, il Bilancio di genere viene presentato ogni anno, in sede di rendicontazione del bilancio dello Stato quale base informativa per promuovere la parità di genere tramite le politiche pubbliche. La V edizione è stata presentata a dicembre 2021.

²⁸³Misurata dal rapporto fra l’ammontare del reddito disponibile equivalente del quinto più alto e quello più basso della distribuzione dei redditi (S80/S20).

²⁸⁴ Per il 2023 e il 2024, non essendo previste modifiche normative in grado di agire sulla disuguaglianza dei redditi, si prevede che l’indicatore rimanga costante al livello di 5,8.

²⁸⁵Acquisto di libri scolastici, beni e servizi informatici per i figli a carico che non beneficiano di altri sostegni.

²⁸⁶Come, ad esempio, iscrizione/abbonamento ad associazioni sportive, palestre, piscine nonché alla frequenza di corsi di lingua straniera, di arte, di teatro e di musica.

²⁸⁷ Con il D.L. 21 ottobre 2020, n. 130.

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IV. IL PERCORSO DELL’ITALIA VERSO L’ATTUAZIONE DELL’AGENDA 2030 E …

DIMENSIONE ‘STABILITÀ MACROECONOMICA’

Per questa dimensione rilevano gli Obiettivi N. 8, 16, 17. In base all’analisi dello SWD l’Italia è al di sotto della media UE negli Obiettivi N.8, e 17, mentre alcuni progressi sono stati fatti per l’Obiettivo N. 16 limitatamente agli aspetti legati al mantenimento della pace e la sicurezza.

Obiettivo 8 – Promuovere crescita economica e occupazione

Lo SWD rileva che la performance dell’Italia nell’ambito di questo obiettivo non è pienamente soddisfacente, soprattutto in relazione ad alcune componenti, come la produttività²⁸⁸. La crisi pandemica ha inciso pesantemente sulla dinamica del PIL e sull’occupazione, colpendo in particolare la componente femminile. L’obiettivo 8 tiene conto anche della capacità di garantire un lavoro dignitoso e, al riguardo, l’Italia è chiamata a migliorare la propria situazione sia per quanto riguarda il numero di dipendenti che percepiscono una bassa retribuzione²⁸⁹ sia per quanto riguarda il lavoro irregolare²⁹⁰. Un segnale positivo giunge invece dal numero di infortuni mortali e inabilità permanenti che è diminuito nel 2018. Nel 2020 infine, il numero di NEET si è attestato ben al di sopra della media europea (23,3 per cento rispetto alla media Ue del 13,7). Il quadro è confermato dal BES: dopo anni di miglioramenti, l’indicatore ‘tasso di mancata partecipazione al lavoro’ si è mantenuto stabile nel 2020, confermando l’impatto negativo della pandemia.

Una spinta importante per colmare il gap registrato nel settore giungerà dalle misure messe in atto dal governo per sostenere l’occupazione e per rimuovere le disparità di genere e territoriali, dalla riforma degli ammortizzatori sociali e dal rafforzamento delle politiche attive del lavoro. Numerosi interventi in materia di sostegno al reddito e politiche attive del lavoro sono contenuti anche nel PNRR (per i dettagli si rimanda al paragrafo ‘Politiche per l’incontro tra domanda e offerta di lavoro’ del Capitolo III e alle Tabelle 3 e 4 dell’Appendice 2).

Obiettivo 16 – Promuovere società pacifiche e inclusive; accesso allagiustizia per tutti

L'’obiettivo 16 intende promuovere società pacifiche e inclusive basate sull’accesso universale alla giustizia e sulla creazione di istituzioni trasparenti, efficaci e responsabili. Se da un lato l'Italia ha compiuto progressi significativi per garantire la sicurezza personale, dall’altro è chiamata a migliorare il funzionamento del sistema giudiziario e ad accrescere la fiducia nelle istituzioni. Per il 2020, l’Istat attesta una riduzione in termini assoluti del numero dei detenuti in attesa di giudizio - nonostante l’aumento della loro incidenza sul totale dei detenuti - e una lieve diminuzione della lunghezza dei procedimenti civili nei tribunali ordinari (da 421 a 419 giorni), decisamente meno marcata rispetto alla riduzione registrata nel periodo 2012-2019 e pari a 61 giorni. Tuttavia, la performance della giustizia

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²⁸⁸Questo indicatore tiene conto della capacità di generare livelli di crescita economica sostenuti e alti livelli di produttività che garantiscano a loro volta la creazione di posti di lavoro di qualità.

²⁸⁹ In aumento nel 2020 rispetto al 2019 dopo 4 anni consecutivi di miglioramenti,

²⁹⁰ Nel 2018, la quota di occupati irregolari sul totale è stata pari a circa il 13 per cento.

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italiana è ancora fortemente condizionata dall’eccessiva lunghezza dei procedimenti e dall’elevato arretrato. Nella piena consapevolezza di questi limiti, nel PNRR il Governo si è impegnato a realizzare un ambizioso programma di riforme che coinvolgerà il sistema giudiziario in tutto l’arco temporale di validità del Piano. Per i dettagli si rimanda al paragrafo ‘La riforma del sistema giudiziario’ del Capitolo III, e alle Tabelle 1,2, 4 dell’Appendice 2.

Obiettivo 17 – Partnership per gli obiettivi di sviluppo sostenibile

Lo SWD imputa la difficoltà di raggiungere risultati soddisfacenti nel conseguimento di questo obiettivo all’elevato debito pubblico italiano. Per valutare i progressi compiuti, l’Istat fa riferimento a una serie di indicatori, tra i quali rientra l’intensità e la qualità del sistema di prelievo fiscale. I dati riferiti al 2020 mostrano un incremento delle entrate delle Amministrazioni Pubbliche²⁹¹ rispetto al 2019 pari all’1,5 per cento. Per quanto riguarda la percentuale di famiglie che accede a Internet tramite una connessione a banda larga, nel 2020 si è registrato un incremento del 3,1 per cento rispetto al 2019. Il frequente ricorso alla didattica a distanza ha determinato inoltre un aumento significativo dell’utilizzo di internet nella fascia 6-10 anni (+11,5 per cento rispetto al 2019) mentre tra gli utenti regolari di internet nella fascia 16-74 anni, il 31,4 per cento di chi lo ha usato si è connesso per acquisti on line e quasi il 40 per cento per i servizi di internet banking.

Alcune politiche, come quelle di revisione della spesa e l’adozione della riforma fiscale, potranno contribuire in modo significativo al raggiungimento di questo obiettivo. Il PNRR intende migliorare l'efficacia del processo di spending review e già nel 2021 sono stati mossi i primi passi. La riforma fiscale non rientra direttamente nel PNRR, ma il Piano riconosce la necessità di procedere in questa direzione per le sue implicazioni positive in termini di equità sociale e miglioramento della competitività del sistema produttivo. Per il raggiungimento dell’obiettivo 17 assume rilevanza anche l’impegno del Governo per il contrasto all'evasione fiscale. Per i dettagli si rimanda ai paragrafi ‘Una pubblica amministrazione più moderna, competente ed efficiente’ e ‘Un sistema fiscale più equo ed efficace’ del Capitolo III e alle tabelle 1,2 e 4 dell’Appendice 2²⁹².

Nel concludere questa sintetica disamina, si rimanda anche alla Strategia Nazionale per lo Sviluppo Sostenibile ²⁹³ (SNSvS), il quadro programmatico del Governo per la trasposizione a livello nazionale degli OSS e dei principi che li reggono -universalità, coerenza, trasversalità e impegno alla trasformazione. La SNSvS collega le misure che la compongono agli OSS e alle Missioni del PNRR, con l’ambizione di rendere sempre più diretta e immediata la valutazione circa il contributo di una misura al raggiungimento dell’OSS di riferimento.

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²⁹¹Pari al 43,1 per cento del Pil nel 2020, in aumento del 4 per cento rispetto al 2010.

²⁹² Al raggiungimento dell’Obiettivo 17, target 14 ‘Coerenza delle Politiche per lo Sviluppo Sostenibile’ contribuirà in modo particolarmente specifico la SNSvS con il Piano di Azione Nazionale per la Coerenza delle Politiche per lo Sviluppo Sostenibile. Il Piano, ancora in fase di approvazione, enfatizza la centralità dell’Obiettivo 16 che contiene un target dedicato al rafforzamento delle capacità istituzionali.

²⁹³ Delibera CIPE n. 108 del 22 Dicembre 2017. Per gli aggiornamenti sulla revisione della Strategia: https://www.mite.gov.it/pagina/strategia-nazionale-lo-sviluppo-sostenibile

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V. FONDI EUROPEI

V.1 COMPLEMENTARITÀ TRA LE PRIORITÀ SOSTENUTE DAI FONDI DI COESIONE E IL PIANO NAZIONALE DI RIFORMA E RESILIENZA (PNRR)

La programmazione 2021-2027 della politica di coesione e il PNRR:l’impostazione dell’Accordo di Partenariato

A seguito di un intenso confronto con il partenariato istituzionale, le parti economiche e sociali e le organizzazioni rappresentative della società civile -e di un dialogo informale con la Commissione europea - il 17 gennaio scorso l’Italia ha notificato la proposta di Accordo di Partenariato (AP) alla Commissione europea.

L’AP²⁹⁴ definisce le priorità di intervento della politica di coesione in Italia per il periodo 2021‐2027. Le risorse finanziarie, che ammontano a oltre 75 miliardi incluso il cofinanziamento nazionale, sono indirizzate a sostenere i cinque Obiettivi Strategici (individuati dal Regolamento di disposizioni comuni sull’uso dei fondi a gestione concorrente²⁹⁵) per un’Europa: 1) più intelligente; 2) più verde; 3) più connessa; 4) più sociale; 5) più vicina ai cittadini. Nella proposta italiana, tali obiettivi sono stati declinati sulla base delle priorità del Paese e delle specifiche esigenze dei territori.

Agli obiettivi economici, sociali e territoriali propri della politica di coesione concorrono anche le risorse messe a disposizione dal Dispositivo per la Ripresa e la Resilienza (RRF). Per dare risposta a tali obiettivi, il PNRR oltre a prevedere una specifica Componente dedicata agli interventi volti a colmare i divari territoriali, destina al Mezzogiorno almeno il 40 per cento delle proprie risorse territorializzabili²⁹⁶.

In considerazione dell’eccezionale ammontare di fondi aggiuntivi messi a disposizione dell’Italia per la politica di coesione 2021-2027 e per l’attuazione del PNRR, è necessario un approccio coordinato di impiego delle risorse che massimizzi le complementarità e le sinergie tra i due strumenti, pur tenendo in considerazione le rispettive specificità. Ciò al fine di evitare sovrapposizioni e frammentazioni delle misure cofinanziate nei due ambiti e per rafforzare gli obiettivi di addizionalità propri della politica di coesione, in particolare nelle Regioni meno sviluppate, dove si concentra la maggiore quota dei fondi (oltre 30 miliardi di quota UE cui si aggiunge il cofinanziamento nazionale)²⁹⁷.

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²⁹⁴L’Accordo di Partenariato è il documento di indirizzo strategico dei fondi di coesione (Fondo Europeo di Sviluppo Regionale e Fondo Sociale Europeo Plus) e del Fondo europeo affari marittimi, pesca e acquacoltura.

²⁹⁵Reg. UE 2021/1060

²⁹⁶Una prima valutazione ex ante effettuata dal Dipartimento per le politiche di coesione della Presidenza del Consiglio dei Ministri, ai sensi dell’art. 2, co. 6 bis del D.L. n. 77/2021, quantifica in oltre 86 miliardi l’insieme delle risorse del PNRR e del FoC destinate al Mezzogiorno.

²⁹⁷ Nella programmazione 2021-2027 ricadono nella categoria ‘Regioni meno sviluppate’ le seguenti Regioni: Basilicata, Calabria, Campania, Molise, Puglia, Sardegna e Sicilia.

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Le 6 Missioni individuate dal PNRR agiscono peraltro su priorità di investimento comuni anche ai 5 Obiettivi Strategici della Politica di Coesione 2021-2027. Per entrambi gli strumenti di intervento le sfide cruciali sono: l’innovazione, la digitalizzazione e la transizione ecologica. Un efficace coordinamento è opportuno anche per gli investimenti nell’ambito delle politiche attive del lavoro, dell’istruzione, dell’inclusione sociale, della salute, della cultura, del rafforzamento della capacità amministrativa.

Nella programmazione strategica e operativa della politica di coesione il tema della complementarità con il PNRR assume grande rilevanza²⁹⁸ e sarà attentamente presidiato in fase attuativa.

Nella proposta di AP dell’Italia, su cui è in corso il negoziato formale con la Commissione, sono stati delineati sia i meccanismi di coordinamento da attivare in fase di programmazione e di attuazione, sia i principi generali di demarcazione, nonché alcuni aspetti di complementarità e coerenza con gli investimenti confluiti nelle diverse missioni del PNRR.

Il medesimo tema della complementarità viene declinato a livello di programmi della politica di coesione, nazionali e regionali, attualmente in fase di definizione e/o di negoziato informale con la Commissione europea, per l’adozione nel corso del 2022²⁹⁹.

L’AP specifica, in via generale, che per l’utilizzo dei fondi di coesione sono previste opportune declinazioni e differenziazioni - in termini di target e scala dell’intervento - rispetto agli investimenti confluiti nel PNRR. In alcuni casi la previsione di analoghe misure è giustificata dalla necessità di sostenere fabbisogni aggiuntivi con la politica di coesione o dalla differente tempistica di spesa e realizzazione dei due programmi d’investimento.

Allo stesso tempo, l’AP indica elementi di complementarità e demarcazione più puntuali per alcuni settori di spesa, in particolare digitalizzazione, energia e trasporti, dove più cogente è l’esigenza di coordinamento, considerato il volume di risorse destinato dal PNRR. In questi ambiti, l’obiettivo della politica di coesione è quello di perequare le dotazioni infrastrutturali e, per l’intervento sulla digitalizzazione, anche il livello di servizio, agendo in coerenza con il quadro di pianificazione definito a livello nazionale³⁰⁰. Le scelte indicate dal PNRR rappresentano la base per orientare in maniera complementare e sinergica la programmazione della politica di coesione in questi settori, tenuto conto della maggiore dimensione finanziaria e del più ravvicinato orizzonte temporale di completamento degli interventi previsti dal Piano. Pertanto, gli interventi infrastrutturali finanziati con i fondi della politica di coesione, da realizzare su un orizzonte meno immediato anche se ugualmente vincolante, sono programmati in modo da garantire il soddisfacimento di fabbisogni aggiuntivi e/o ulteriori negli ambiti di intervento coperti dal PNRR. In particolare, nel settore della digitalizzazione, la politica di coesione è rivolta a riequilibrare i divari nell’accesso ai servizi da parte di cittadini e imprese, promuovendo, da un lato, la

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²⁹⁸Il tema della complementarità con il PNRR assume analogo rilievo anche ai fini della programmazione in atto delle risorse nazionali 2021-2027 relative al Fondo per lo sviluppo e la coesione (FSC).

²⁹⁹ Si tratta di 10 programmi a titolarità di amministrazioni centrali e 38 programmi regionali cofinanziati dai Fondi FESR e FSE Plus.

³⁰⁰Strategia BUL e Piano Italia 5G per il digitale, Piano Nazionale Integrato Energia e Clima e Strategia di lungo termine per il raggiungimento degli obiettivi di neutralità climatica al 2050, Allegato Infrastrutture al DEF.

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V. FONDI EUROPEI

digitalizzazione delle PMI (mentre il PNRR agisce prevalentemente sulla digitalizzazione della pubblica amministrazione) e, dall’altro, intervenendo su ambiti tematici (es. salute, legalità) e aree territoriali individuate come critiche per colmare i divari territoriali. Per quanto riguarda lo sviluppo delle infrastrutture, le risorse della politica di coesione saranno orientate a sostenere le connessioni ad alta capacità nelle aree marginali e periferiche. In materia di trasporti, in sinergia con gli investimenti del PNRR - incentrati sulle reti ferroviarie TEN-T, sulle principali diagonali ferroviarie e sull’accessibilità ed efficientamento energetico degli scali portuali (inclusi quelli ricadenti nelle ZES) - il sostegno dei fondi della coesione sarà orientato in maniera sinergica sulle reti ferroviarie regionali, sulle stazioni di interscambio e sulle strutture funzionali alle filiere logistiche non finanziate dal Piano. In campo energetico, l’azione della politica di coesione si focalizzerà sull’efficientamento negli usi residenziali, produttivi e di pubblica utilità, con un più limitato sostegno alla generazione di rinnovabili e alla riqualificazione delle reti trasmissive e distributive, che saranno attuate con investimenti più significativi nel PNRR.

Settore rilevante e cruciale richiamato dall’AP, in cui si interverrà sia con i programmi regionali, sia con il programma nazionale ‘Equità in salute’ è quello della salute. In questo caso i fondi della politica di coesione prevedono servizi integrativi o complementari rispetto a quelli finanziati dal PNRR.

Per quanto riguarda gli interventi in materia di politiche attive del lavoro e di inclusione sociale e lotta alla povertà, con la politica di coesione si intende intercettare targeto ambiti di azione non coperti dal PNRR o prevedere una pianificazione temporale della spesa coordinata tra i due strumenti che consenta di evitare sovrapposizioni. Nel campo dell’istruzione, al potenziamento della didattica e del diritto allo studio previsti dal PNRR, si affianca l’azione della politica di coesione, che interviene in modo più puntuale nei territori con maggiori criticità e, per quanto riguarda gli interventi sulle strutture scolastiche, è rivolta al potenziamento degli ambienti scolastici e laboratoriali per le scuole del primo e secondo ciclo.

Anche in materia di turismo e cultura, la politica di coesione agisce in complementarità con il PNRR, individuando siti target e tipologie di azioni, principalmente rivolte alla prevenzione e gestione dei rischi naturali nei luoghi della cultura e al miglioramento dell’efficienza energetica, che si differenziano rispetto a quelli individuati dal Piano.

Infine, le azioni di rafforzamento della capacità amministrativa previste a sostegno delle strutture di coordinamento e gestione della politica di coesione, con una particolare attenzione ai soggetti su cui ricadono le responsabilità di attuazione degli interventi, si affiancheranno all’azione più generale di modernizzazione della pubblica amministrazione sostenuta dal PNRR.

In fase attuativa, il rischio di sovrapposizione tra il PNRR e i programmi della politica di coesione è superato attraverso il sistema di governance dei due strumenti. Per quanto riguarda la politica di coesione, l’AP prevede l’istituzione, nell’ambito del ‘Comitato con funzioni di sorveglianza e accompagnamento

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dell’attuazione dei programmi’³⁰¹, di un tavolo tecnico cui partecipano le Autorità di coordinamento della politica di coesione, il MEF in qualità di struttura centrale di coordinamento operativo e monitoraggio del PNRR e, in relazione ai temi che saranno di volta in volta individuati, i referenti delle Amministrazioni titolari di programmi nazionali e regionali, l’ANCI e l’UPI. La Commissione europea prenderà parte ai lavori del tavolo tecnico. In fase attuativa particolare attenzione verrà data agli interventi destinati al Mezzogiorno, alla verifica dello stato di attuazione degli investimenti finanziati da entrambi gli strumenti, e all’esame delle eventuali difficoltà attuative e criticità comuni.

Per evitare sovrapposizioni e scongiurare il rischio di doppio finanziamento si promuoverà l’interoperabilità dei sistemi di monitoraggio dei due strumenti d’intervento (Sistema informativo Regis per gli interventi del PNRR e Sistema Nazionale di Monitoraggio per la politica di coesione). Inoltre, sarà possibile determinare in modo univoco la destinazione delle risorse pubbliche attribuite a ciascun progetto per mezzo dell’attribuzione del Codice Unico di Progetto (CUP), strumento cardine del Sistema di Monitoraggio degli Investimenti Pubblici.

Programmazione 2014-2020 della politica di coesione e PNRR: misuresostenute da REACT-EU

Con la decisione di esecuzione della Commissione del novembre 2021³⁰² è stata assegnata all’Italia la seconda e ultima tranche di risorse a valere sullo strumento REACT-EU previsto nell’ambito dell’iniziativa NGEU, pari a 3,1 miliardi, che si aggiunge agli 11,3 miliardi già assegnati a titolo di prima tranche per l’annualità 2021.

Attraverso questi fondi supplementari si è inteso rafforzare i Programmi Operativi 2014-2020 della politica di coesione con il duplice obiettivo di promuovere il superamento delle conseguenze economiche e sociali derivanti dalla pandemia di COVID-19 e di favorire la transizione verde, digitale e resiliente dell’economia.

Il Governo, a partire dal primo semestre del 2021, ha definito la proposta generale di programmazione delle risorse assegnate, che si è concentrata su interventi di natura orizzontale in grado di garantire maggiore efficacia e una più rapida capacità di spesa, confluiti in nove Programmi Operativi Nazionali (PON).

Gli interventi, che, per quanto riguarda le assegnazioni della prima tranche, risultano in gran parte in corso di realizzazione, sono stati definiti in stretto raccordo con gli investimenti previsti dal PNRR secondo criteri di complementarità e addizionalità. Si è, inoltre, mantenuto l’obiettivo di riequilibrio territoriale attraverso una focalizzazione dell’azione sul Mezzogiorno, cui è stata destinata in fase di programmazione una quota di fondi stimata in circa 9,3 miliardi, che corrispondono al 66,8 per cento dell’ammontare complessivo delle risorse assegnate al Paese.

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³⁰¹ Sede partenariale stabile in cui si farà il punto sullo stato della programmazione e attuazione della politica di coesione 2021-2027.

³⁰² Decisione di esecuzione C(2021)8271 del 23/11/2021.

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V. FONDI EUROPEI

Gli interventi programmati afferiscono ai seguenti ambiti:

● in risposta all’emergenza sanitaria, la politica di coesione interviene con il finanziamento di spese straordinarie per la messa a disposizione di personale medico e sanitario nelle otto Regioni del Mezzogiorno e per l’acquisto di vaccini e farmaci anti COVID-19, in sinergia con gli interventi di natura più strutturale previsti nel PNRR. Attraverso la messa a disposizione di risorse aggiuntive per l’accesso alla formazione specialistica dei laureati in medicina, le risorse si integrano, invece, con gli stanziamenti programmati dal Piano;

● relativamente agli interventi sul mercato del lavoro, con REACT-EU si interviene, in particolare al Sud, per favorire l’assunzione di giovani e donne, finanziando sgravi contributivi e misure di fiscalità di vantaggio (c.d. ‘Bonus assunzioni’ e ‘Decontribuzione Sud’), in complementarità con le misure previste dal PNRR per il sostegno all’occupazione. Inoltre, si finanziano interventi per l’innalzamento delle competenze, la riqualificazione e l’accompagnamento alla ricerca di lavoro (Fondo Nuove Competenze);

● il sostegno alla ripresa economica prevede misure di supporto alla liquidità delle imprese (rafforzamento del Fondo Centrale di Garanzia per le PMI);

● in materia di istruzione, gli investimenti sono rivolti al completamento del cablaggio degli edifici scolastici, alla realizzazione di laboratori e al rafforzamento della dotazione di attrezzature digitali, in una logica sia complementare, sia di integrazione con il PNRR, finalizzata, in particolare, ad ampliare il volume e la copertura territoriale delle scuole interessate da interventi di infrastrutturazione digitale e trasformazione digitale della didattica;

● in una logica di complementarità e di integrazione rispetto all’ambito di intervento più ampio del PNRR, il dispositivo REACT-EU prevede, inoltre, numerose misure per sostenere la doppia transizione verde e digitale, tra le quali: interventi per la trasformazione digitale delle imprese, la sostenibilità dei processi produttivi e l’economia circolare; azioni di efficientamento energetico di edifici pubblici e per la trasformazione intelligente delle reti elettriche; contributi per il rafforzamento dell’offerta di dottorati e contratti di ricerca sulle tematiche inerenti alla transizione verde e all’innovazione; interventi per il miglioramento delle infrastrutture idriche e la digitalizzazione delle reti idriche nelle Regioni del Mezzogiorno; iniziative per la transizione verde e digitale nelle Città metropolitane (mobilità sostenibile, efficienza energetica, miglioramento della qualità dell’ambiente urbano);

● per quanto attiene all’inclusione sociale, è previsto il rafforzamento delle misure di distribuzione di aiuti alimentari agli indigenti e lo stanziamento di risorse per il potenziamento della rete dei servizi locali rivolti alle persone senza dimora e/o in condizioni di marginalità estrema, cui si affiancano le azioni programmate per progetti diretti al potenziamento di servizi e iniziative di sostegno per i segmenti più fragili delle comunità. Questi interventi, già previsti nella annualità 2021 di REACT-EU, si integrano con gli investimenti del PNRR per l’infrastrutturazione e l’inclusione sociale, che saranno erogati a livello territoriale.

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DOCUMENTO DI ECONOMIA E FINANZA - SEZ. III PROGRAMMA NAZIONALE DI RIFORMA

Con la programmazione delle risorse REACT-EU relativa all’annualità 2022 si interviene prioritariamente per completare il finanziamento di alcune delle misure già previste nel 2021 che non hanno trovato sufficiente copertura nelle riprogrammazioni dei PON 2014-20, con particolare riferimento ai temi della salute, dell’occupazione, della competitività e della transizione ecologica.

In aggiunta, si rafforzano e si ampliano altre misure già previste con la programmazione 2021 (infrastrutture idriche, laboratori green delle scuole del secondo ciclo, Fondo Centrale di Garanzia PMI, interventi per l’acquisto di macchinari innovativi) e si introducono nuove linee di intervento. In particolare, con riferimento a queste ultime, si promuove la mobilità sostenibile, prevedendo nuovi finanziamenti destinati al rinnovo delle flotte del Trasporto Pubblico Locale su gomma (limitatamente agli autobus sub-urbani e extra-urbani), che vanno ad aggiungersi agli apporti già programmati per tale finalità nell’ambito del PNRR, concentrandosi nelle cinque Regioni del Mezzogiorno interessate dal PON Infrastrutture e Reti 2014-20 (Basilicata, Calabria, Campania, Puglia e Sicilia).

Si prevede, infine, una nuova misura per la realizzazione di ambienti didattici innovativi nelle scuole dell’infanzia statali, complementare al ‘Piano asili nido e scuole per l’infanzia’ finanziato nell’ambito del PNRR.

Complementarità e coerenza tra le priorità dell’Accordo di Partenariato2021-2027 e il Piano Nazionale di Riforma

Come anticipato nel precedente paragrafo, nella fase di stesura dell’Accordo di Partenariato si è tenuto conto di quanto previsto dal Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza, in una logica di complementarità tra ambiti di intervento e, allo stesso tempo, di specificità della politica di coesione.

L’AP è anche in linea con le sfide e le priorità descritte nel Capitolo III di questo PNR.

Attraverso gli interventi che saranno programmati nell’ambito dell’Obiettivo strategico ‘Un’Europa più intelligente’, si intende incidere in positivo sulle più importanti determinanti della competitività dei sistemi produttivi italiani - la propensione alla ricerca industriale, la digitalizzazione, le competenze - e, per effetto di questi fattori, su produttività e capacità di innovare delle imprese, in armonia con quanto descritto nel paragrafo Sostegno alla ricerca e all’innovazione del Cap III.

Alle priorità richiamate nel paragrafo Transizione ecologica e mobilità sostenibile è, invece, collegato l’Obiettivo strategico ‘Un’Europa più verde’ della politica di coesione che, in coerenza con il Green Deal per l’Unione europea e in sinergia con il PNRR, prevede interventi per l’efficientamento energetico di edifici residenziali e di pubblica utilità e degli impianti produttivi, per lo sviluppo delle fonti rinnovabili e l’efficientamento delle reti di trasmissione e distribuzione dell’energia. In questo ambito sono ricompresi anche gli interventi di adattamento ai cambiamenti climatici e di promozione della biodiversità, quelli di contrasto ai rischi naturali, incluso il contrasto al dissesto idrogeologico, gli investimenti sui servizi idrici, per l’aumento degli standard di fornitura del servizio, e sulle infrastrutture per la raccolta e trattamento dei rifiuti, per favorire la transizione verso l’economia circolare, oltre che gli interventi di rafforzamento della mobilità urbana in chiave di sostenibilità.

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V. FONDI EUROPEI

Con l’Obiettivo strategico 3 ‘Un’Europa più connessa’ si intende intervenire in quei territori in cui la scarsa qualità del sistema di trasporto incide maggiormente sulle disparità economiche e di qualità della vita, attraverso interventi di sostegno alla multi-modalità sulle dorsali ferroviarie e sulle connessioni di ‘ultimo miglio’ dei nodi portuali, logistici e degli aeroporti di livello regionale, in coerenza con la prospettiva delineata nel paragrafo sulla Transizione ecologia e mobilità sostenibile (Cap III).L’Obiettivo strategico di policy 4 ‘Un’Europa più sociale e inclusiva’ rafforza e innova l’azione delle politiche attive del lavoro, dell’istruzione e formazione, dell’inclusione sociale e lotta alla povertà e della parità di genere, in linea con il Piano di Azione del Pilastro Europeo dei Diritti Sociali e le priorità indicate nei paragrafi ‘Politiche per l’incontro tra domanda e offerta di lavoro’ e ‘Inclusione sociale, parità di genere e coesione territoriale’ (Cap III).

Tra i risultati più rilevanti perseguiti, in particolare nel Mezzogiorno, vi è l’aumento dell’occupazione e dell’occupabilità di giovani e donne, anche attraverso il rafforzamento del sistema dei servizi del lavoro e la formazione permanente e continua. Gli interventi previsti mirano anche consolidare un sistema di protezione e inclusione sociale adeguato e accessibile in ogni territorio e per tutti i cittadini. In tale ambito si collocano anche gli interventi finalizzati a favorire l’accesso ai servizi sanitari delle persone in situazioni di vulnerabilità, in armonia con le analoghe misure descritte nel paragrafo ‘Un sistema sanitario più efficiente, resiliente e inclusivo’ (Cap III).

È, inoltre, prevista la destinazione di risorse specifiche alla definizione di strategie territoriali (principalmente aree urbane e aree interne) nell’ambito dell’Obiettivo Strategico ‘Un’Europa più vicina ai cittadini’, in un’ottica di rigenerazione dei luoghi, rafforzamento della qualità dei servizi, creazione e rivitalizzazione delle attività economiche.

Trasversale a tutti gli ambiti di policy è, invece, la previsione di interventi diretti al rafforzamento della capacità amministrativa degli attori istituzionali coinvolti nella programmazione e gestione degli investimenti cofinanziati dai fondi di coesione, con una particolare attenzione agli enti locali responsabili della realizzazione di rilevanti investimenti da attivare sui territori. Si tratta di misure che integrano l’ampio ventaglio di riforme e azioni previste dal Governo per una pubblica amministrazione più moderna, competente ed efficiente (cfr il Paragrafo ‘Una Pubblica Amministrazione più moderna, competente ed efficiente’ del Cap III).

Attuazione della politica di coesione 2014-2020

I 51 Programmi Operativi (PO) cofinanziati dal Fondo Europeo di Sviluppo Regionale (FESR) e dal Fondo Sociale Europeo (FSE) del ciclo 2014-2020 hanno presentato, entro il 31 dicembre 2021, la certificazione delle spese sostenute e relativa domanda di rimborso alla Commissione europea, superando le soglie di spesa previste per evitare il disimpegno automatico a fine anno.

La spesa complessivamente certificata alla Commissione è risultata pari a 28,6 miliardi, con un incremento di 7,3 miliardi rispetto all’importo di 21,3 miliardi conseguito al 31 dicembre 2020, raggiungendo il 46,3 per cento del totale delle risorse programmate, pari a 61,8 miliardi.

MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE 93

DOCUMENTO DI ECONOMIA E FINANZA - SEZ. III PROGRAMMA NAZIONALE DI RIFORMA

Per quanto riguarda le risorse comunitarie a valere sul bilancio UE, il livello del loro utilizzo si è attestato a 22 miliardi, a fronte del target, pari a 15 miliardi, quale soglia per evitare il disimpegno automatico.

Nel 2021 si è anche chiuso l’anno contabile 2020-2021 interessato dalle certificazioni al tasso di cofinanziamento comunitario del 100 per cento, al quale hanno aderito 42 dei 51 PO. Questa modifica regolamentare ha contribuito a conseguire una complessiva domanda di risorse comunitarie pari a 11 miliardi, sulla base delle domande di pagamento effettuate nell’anno contabile 2020-2021.

I 19 Programmi di Cooperazione Territoriale Europea (CTE) ai quali partecipa l’Italia con un finanziamento totale di 2,9 miliardi, cofinanziati dai fondi FESR, ENI e dal fondo IPA II, hanno presentato al 31 dicembre 2021 la certificazione delle spese sostenute e relativa domanda di rimborso alla Commissione europea, raggiungendo il target di spesa previsto. La spesa complessivamente certificata alla Commissione europea è pari a 1,3 miliardi.

Nell’anno 2021 è proseguita l’azione di riprogrammazione dei programmi cofinanziati dai fondi strutturali per rispondere alla crisi COVID–19. Al fine di massimizzare le opportunità offerte dalle iniziative europee e per ottimizzare l’utilizzo dei fondi strutturali in funzione anticrisi, l’Agenzia per la Coesione Territoriale e l’ANPAL hanno dato continuità e impulso alle Regioni, supportandole e accompagnandole nella rendicontazione delle spese.

Per quanto riguarda i programmi complementari, al fine di dare attuazione a quanto previsto dall’art. 242 del D.L. n. 34/2020, il CIPESS, nella data del 9 giugno 2021, ha adottato la delibera n. 41 che ha istituito o incrementato i programmi complementari nei quali sono confluite le risorse finanziare a seguito dei rimborsi derivanti dalla rendicontazione di spese anticipate a carico dello Stato, secondo quanto previsto negli accordi tra il Ministro per il Sud e la coesione territoriale e le Amministrazioni centrali e regionali titolari di programmi finanziati con i fondi strutturali 2014-2020.

94 MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE

VI. PROCESSI ISTITUZIONALI E COINVOLGIMENTO DEI PORTATORI DI INTERESSI

VI.1 IL COINVOLGIMENTO DEGLI STAKEHOLDERS NELLA DEFINIZIONE E ATTUAZIONE DEL PNRR

Ruolo degli enti territoriali e delle parti sociali

In armonia con i principi di sussidiarietà, di proporzionalità, di partenariato, di partecipazione e della coerenza delle politiche, così come enunciati nella “Carta della Governance Multilivello in Europa” adottata dal Comitato europeo delle Regioni nel 2014, il PNRR prevede un ruolo attivo e sostanziale per gli enti territoriali e le parti sociali, tanto nella definizione delle linee strategiche, quanto nella fase attuativa delle misure e delle riforme.

Per quanto riguarda il primo aspetto, un ruolo strategico è affidato al Tavolo permanente per il partenariato economico, sociale e territoriale³⁰³, presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri. Il Tavolo svolge una funzione consultiva nelle materie connesse all’attuazione del PNRR e può segnalare alla Cabina di regia ogni profilo ritenuto rilevante per la realizzazione del PNRR, anche per favorire il superamento di circostanze ostative e agevolare l’efficace e celere attuazione degli interventi.

Al Tavolo permanente partecipano i rappresentanti delle parti sociali, del Governo, delle Regioni, delle Province autonome, degli Enti locali, di Roma capitale, delle categorie produttive e sociali, del sistema dell’università e della ricerca, della società civile e delle organizzazioni della cittadinanza attiva. Alle riunioni possono partecipare anche i componenti del Governo, quando vengono trattate questioni di rispettiva competenza. Il supporto alle attività del Tavolo permanente è assicurato dalla Segreteria tecnica del PNRR

Al coinvolgimento strategico si affianca quello operativo: circa il 36 per cento delle risorse del PNRR saranno affidate a Regioni, Province, Comuni, Città metropolitane o altre amministrazioni locali³⁰⁴; queste ultime, in particolare, sono coinvolte in numerosi investimenti e progetti che spaziano dagli asili nido, ai progetti di rigenerazione urbana, all'edilizia scolastica e ospedaliera, all'economia circolare, agli interventi per il sociale. Le amministrazioni locali sono anche destinatari finali degli investimenti in materia di digitalizzazione della pubblica amministrazione e giocheranno un ruolo nell’attuazione di alcune delle riforme previste dal Piano in materia di disabilità, servizi pubblici locali e turismo.

___

³⁰³Con il Dpcm 14 ottobre 2021.

³⁰⁴66,4 miliardi relativi al PNRR in senso stretto, che si estendono a circa 80 miliardi se si considera anche il Piano nazionale per gli investimenti complementari.

MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE 95

DOCUMENTO DI ECONOMIA E FINANZA - SEZ. III PROGRAMMA NAZIONALE DI RIFORMA

Per assicurare l’effettivo coinvolgimento nella fase di attuazione delle numerose misure a carattere territoriale, anche attraverso iniziative che ne migliorino le capacità amministrative e gestionali, è stato istituito il Nucleo PNRR Stato-Regioni³⁰⁵ finalizzato al coordinamento dei rapporti tra le Amministrazioni statali titolari di iniziative nell’ambito del PNRR e gli enti territoriali. Il Nucleo cura l'istruttoria di tavoli tecnici di confronto settoriali con le Regioni, le Province Autonome e gli enti locali; supporta gli enti locali nella elaborazione dei progetti aventi particolare rilevanza strategica per ciascuna Regione e Provincia Autonoma (progetto bandiera); presta assistenza agli enti territoriali, con particolare riferimento ai piccoli Comuni e ai Comuni insulari e delle zone montane.

A novembre 2021 è partita inoltre l’iniziativa ‘Italiadomani - Dialoghi sul Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza’, un ciclo di incontri promossi dalla Presidenza del Consiglio, per comunicare a cittadini, imprese e Amministrazioni territoriali i contenuti e le opportunità del PNRR. Si tratta di seminari e incontri in tutto il territorio italiano che vedranno, per tutta la durata del Piano, la partecipazione di rappresentanti del Governo e di esperti e tecnici coinvolti nell’attuazione del PNRR.

Ruolo del Parlamento

Il percorso che ha portato all’adozione del PNRR italiano si è caratterizzato per un intenso coinvolgimento del Parlamento, che si è pronunciato già sulla proposta di Linee guida per la definizione del Piano nell’estate del 2020. In seguito, il Parlamento ha esaminato la proposta di PNRR – anche attraverso l’audizione di diversi rappresentanti delle istituzioni, del mondo produttivo e della società civile - e successivamente, prima della trasmissione alla Commissione Europea, il testo definitivo del Piano.

Il dialogo con il Parlamento riguarda anche i progressi computi nell’attuazione del PNRR: sono previste infatti due relazioni semestrali sullo stato di attuazione – una ad aprile, in coincidenza con il DEF, e una a settembre - e in base alle disposizioni della legge europea 2019 - 2020, le Commissioni parlamentari competenti possono svolgere audizioni dei soggetti attuatori delle misure e sopralluoghi nei luoghi in cui sono in corso di realizzazione i progetti del PNRR. Al termine dell'esame di ogni relazione semestrale, il Parlamento può adottare atti di indirizzo al Governo per evidenziare eventuali criticità.

Anche il PNR è sottoposto all’esame parlamentare prima dell’invio alla Commissione europea, il che garantisce il vaglio del Parlamento sulle riforme contenute nel PNR ma non comprese nel PNRR.

___

³⁰⁵Art. 33 del DL 152/2021.

96 MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE

È possibile scaricare la

DOCUMENTO DI ECONOMIA E FINANZA

dai siti Internet

www.mef.gov.it ● www.dt.tesoro.it ● www.rgs.mef.gov.it

ISSN: 2239-0928

EX-99

Exhibit 5

	Documento di Economia e Finanza
	2022
Ministero dell’Economia e delle Finanze	Nota di Aggiornamento

	Documento di Economia e Finanza
	2022
	Nota di Aggiornamento
	Presentata dal Presidente del Consiglio dei Ministri
	Mario Draghi
	e dal Ministro dell'Economia e delle Finanze
	Daniele Franco
Ministero dell’Economia e delle Finanze	Deliberata dal Consiglio dei Ministri il 28 settembre 2022

PREMESSA

La presente Nota di aggiornamento del Documento di economia e finanza (NADEF) è stata presentata al Consiglio dei ministri, e da esso approvata, in osservanza della normativa nazionale riguardante la programmazione economico finanziaria. L’analisi delle tendenze in corso e le previsioni per l’economia e la finanza pubblica italiane qui presentate si limitano allo scenario a legislazione vigente. Il prossimo esecutivo provvederà alla definizione degli obiettivi di finanza pubblica per il triennio 2023-2025 e, successivamente, alla redazione della legge di bilancio.

Dopo la profonda recessione del 2020 l’economia italiana ha registrato una vigorosa ripresa: sei trimestri di crescita superiore alle aspettative, che nel secondo trimestre di quest’anno ha portato il PIL a superare di 0,6 punti percentuali il livello medio del 2019, l’anno precedente l’esplosione della pandemia. In un contesto di progressivo superamento dell’emergenza sanitaria e delle relative restrizioni, la ripresa è stata sostenuta non solo dai consumi, con il forte contributo dei servizi turistici nella fase più recente, ma anche dagli investimenti e dalle esportazioni, a dimostrazione della dinamicità del sistema produttivo. Nei primi sette mesi di quest’anno il livello medio di occupazione è cresciuto del 3,1 per cento sullo stesso periodo del 2021, oltrepassando quello dei mesi precedenti la pandemia.

Le prospettive economiche appaiono, tuttavia, meno favorevoli. Nei mesi estivi si sono registrati un peggioramento della fiducia delle imprese e una flessione di diversi indicatori congiunturali, tra cui l’indice della produzione industriale.

L’economia globale e l’economia europea sono in marcato rallentamento. I segnali di possibile inversione del ciclo economico espansivo sono ascrivibili a due ordini di fattori.

Il primo è l’aumento dei prezzi dell’energia, dovuto non solo alla ripresa della domanda mondiale, ma anche e soprattutto alla politica di razionamento delle forniture di gas naturale all’Europa intrapresa dalla Russia già l’anno scorso e poi inasprita dopo l’aggressione all’Ucraina, anche in risposta alle sanzioni dell’Unione europea.

Negli ultimi mesi, la riduzione dell’offerta di gas naturale e i timori di un completo blocco degli afflussi dalla Russia, nonché la corsa dei Paesi europei a riempire gli stoccaggi in vista della stagione invernale, hanno causato un’ulteriore impennata del prezzo del gas naturale. Dato il ruolo chiave del gas nella generazione di energia elettrica, il rialzo del suo costo, unito all’impatto negativo della siccità sulla produzione di energia idroelettrica e alla temporanea chiusura di numerose centrali nucleari francesi, ha spinto i prezzi europei dell’elettricità a

MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE I

 NOTA DI AGGIORNAMENTO DEL DOCUMENTO DI ECONOMIA E FINANZA  2022

nuovi massimi. Nei dati recenti della produzione industriale italiana, le contrazioni più marcate si registrano in settori ad alto utilizzo di energia.

La seconda causa di rallentamento della crescita globale, strettamente legata alla prima, è il repentino rialzo dei tassi d’interesse in risposta alla salita dell’inflazione. Quest’ultima ha raggiunto i livelli più elevati degli ultimi quarant’anni e ha indotto numerose banche centrali a porre fine alle politiche espansive, interrompendo o riducendo fortemente gli acquisti di titoli e intraprendendo una serie di rialzi dei tassi d’interesse che non ha precedenti negli ultimi decenni, in particolare nel caso della Federal Reserve statunitense.

Il rialzo dei tassi rende più complesse le prospettive economiche, anche per via della rapidità con cui è stato attuato. Avrà un impatto depressivo sull’attività economica e sui mercati immobiliari.

In Italia, al rialzo dei tassi si somma l’allargamento dello spread tra i nostri titoli di Stato e il Bund, che è salito di 150 punti base sul decennale rispetto al mese di settembre del 2021, toccando un picco di oltre 250 punti base nel mese in corso.

L’impennata dei prezzi ha accresciuto in misura senza precedenti il costo delle nostre importazioni di energia. Dopo quasi dieci anni di ininterrotti avanzi, nel 2022 la bilancia commerciale dell’Italia registrerà un deficit. Nei primi sette mesi dell’anno, mentre il saldo commerciale che esclude l’energia registrava un surplus di oltre 46 miliardi, il saldo energetico ha registrato un deficit di 60 miliardi, un valore di oltre tre volte superiore allo stesso periodo del 2021. Si tratta di un enorme trasferimento di risorse verso i Paesi produttori di energia, tra cui la Russia, che evidenzia come la transizione ecologica sia cruciale non solo dal punto di vista ambientale, ma anche per la sicurezza e la resilienza economica e sociale del Paese.

L’aumento dell’inflazione ha allo stesso tempo determinato una dinamica del gettito fiscale largamente superiore alle precedenti proiezioni ufficiali. Il Governo ha monitorato questa tendenza e ha utilizzato il gettito aggiuntivo generato per calmierare le bollette di luce e gas, per sostenere le famiglie più vulnerabili e le imprese maggiormente colpite dal rincaro dell’energia, e per mitigare gli aumenti di prezzo dei carburanti.

Nell’ambito dei numerosi provvedimenti introdotti nel corso del 2022 (per un ammontare di circa 66 miliardi), sono state destinate risorse ingenti per contrastare l’aumento del costo dell’energia, senza modificare l’obiettivo programmatico di indebitamento netto della Pubblica amministrazione (PA), fissato per il 2022 al 5,6 per cento del PIL. Si tratta di oltre 53 miliardi di interventi, inclusivi dei contributi una tantum erogati a beneficio dei nuclei familiari più vulnerabili, cui si sommano i 3,8 miliardi già stanziati a contrasto del rialzo dei prezzi nella legge di Bilancio per il 2022. Nel complesso, si tratta di circa 57 miliardi, pari al 3,0 per cento del PIL (per il 2021 erano stati stanziati per la medesima finalità 5,5 miliardi).

Secondo le stime Istat, gli interventi di calmierazione del costo dell’energia per famiglie e imprese hanno ridotto di oltre un punto percentuale l’aumento del tasso di inflazione, mitigando non solo la perdita di potere d’acquisto delle famiglie, ma anche il rischio di una spirale prezzi-salari. Sono stati inoltre disposti altri interventi di sostegno finanziario a un’ampia platea di cittadini, con sgravi

II MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE

PREMESSA

contributivi e rivalutazioni delle pensioni. Sono state attuate misure a sostegno degli enti territoriali e del settore sanitario. Nell’ambito degli interventi predisposti per sostenere il tessuto produttivo, l’industria e l’innovazione, sono stati disposti interventi di politica industriale, quali l’introduzione di sostegni per la trasformazione del settore automotive, la reintroduzione di incentivi all’acquisto di veicoli a emissione zero o poco inquinanti, e la predisposizione di un fondo per il sostegno all’industria dei semiconduttori.

In risposta all’emergenza umanitaria causata dall’aggressione russa, è inoltre stato erogato un aiuto finanziario all’Ucraina e sono state stanziate risorse per l’accoglienza ai cittadini ucraini rifugiati in Italia. Questi interventi sono stati condotti nell’ambito delle iniziative a livello internazionale a sostegno dell’Ucraina, coordinate in particolare a livello di Unione europea e G7.

Contestualmente, nel perseguimento degli obiettivi fondamentali di decarbonizzazione e di sicurezza energetica, l’Italia e l’Europa sono impegnate sul fronte della diversificazione delle fonti di approvvigionamento di gas naturale e dell’accelerazione dello sviluppo delle fonti rinnovabili. Queste azioni riequilibreranno il mercato europeo del gas naturale e porteranno a una normalizzazione dei prezzi. La ripresa della produzione italiana di gas naturale e lo sviluppo dei biocombustibili contribuiranno ulteriormente a rafforzare la sicurezza e la resilienza del nostro sistema energetico.

Il Piano di Ripresa e Resilienza (PNRR) ha dotato il Paese di ingenti risorse per promuovere la transizione ecologica e digitale, rilanciare la crescita e migliorare l’inclusione sociale, territoriale, generazionale e di genere. L’attuazione del Piano procede secondo le tappe concordate con la Commissione europea, che ha dato il via libera all’erogazione a favore dell’Italia della seconda tranche di contributi e prestiti, per 21 miliardi, relativa ai 45 obiettivi conseguiti nel primo semestre dell’anno. Alcuni di questi riguardano progressi nell’attuazione dell’importante agenda di riforme contenuta nel Piano, in particolare in materia di giustizia, pubblica amministrazione e appalti. Significativi avanzamenti sono stati registrati, inoltre, per il conseguimento dei 55 obiettivi da completare entro il secondo semestre dell’anno.

L’ammontare di risorse effettivamente spese per i progetti del PNRR nel corso di quest’anno sarà inferiore alle proiezioni presentate nel DEF per il ritardato avvio di alcuni progetti che riflette, oltre ai tempi di adattamento alle innovative procedure del PNRR, gli effetti dell’impennata dei costi delle opere pubbliche. Su quest’ultimo fronte il Governo è intervenuto per incrementare i fondi destinati a compensare i maggiori costi, sia per le opere in corso di realizzazione sia per quelle del Piano.

Le stime più recenti indicano che, dei 191,5 miliardi che la Recovery and Resilience Facility europea ha assegnato all’Italia, circa 21 miliardi saranno effettivamente spesi entro la fine di quest’anno. Restano pertanto circa 170 miliardi da spendere nei prossimi tre anni e mezzo: si tratta di un volume di risorse imponente. Se saranno pienamente utilizzate, esse daranno un contributo significativo alla crescita economica a partire dal 2023, l’anno in cui, secondo le nuove valutazioni, si verificherà l’incremento più significativo della spesa finanziata dal PNRR.

MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE III

NOTA DI AGGIORNAMENTO DEL DOCUMENTO DI ECONOMIA E FINANZA 2022

Oltre che dall’attuazione del PNRR, la crescita sarà sostenuta dalle risorse fornite da REACTEU e dal fondo complementare nazionale e dalla realizzazione della strategia di risparmio energetico, di diversificazione delle fonti di approvvigionamento di gas naturale e di sviluppo delle rinnovabili, che il Governo ha messo a punto in coerenza con il piano della Commissione europea REPowerEU.

Le previsioni economiche presentate in questa Nota di aggiornamento sono improntate, come per i precedenti documenti di programmazione, a un approccio prudenziale e sono state validate dall’Ufficio Parlamentare di Bilancio relativamente al biennio 2022-23. Anche in un contesto difficile come quello attuale, esistono tuttavia margini perché tali previsioni siano superate.

I prossimi mesi saranno complessi, alla luce dei rischi geopolitici e del probabile permanere dei prezzi dell’energia su livelli elevati. Le risorse a disposizione del Paese per rilanciare gli investimenti pubblici e promuovere quelli privati, sia in nuovi impianti sia in innovazione, non hanno tuttavia precedenti nella storia recente e potranno dar luogo a una crescita sostenibile ed elevata, così da porre termine alla lunga fase di sostanziale stagnazione dell’economia.

La previsione di aumento del PIL per quest’anno viene rivista al rialzo, al 3,3 per cento dal 3,1 dello scenario programmatico del DEF, grazie alla crescita superiore al previsto registrata nel primo semestre e pur scontando una lieve flessione del PIL nella seconda metà dell’anno. A subire gli effetti dell’indebolimento del ciclo internazionale ed europeo è, invece, la crescita prevista per il 2023, che scende allo 0,6 per cento dal 2,4 indicato nel DEF. Le previsioni di crescita del PIL per il 2024 e il 2025 restano invariate rispetto al DEF, rispettivamente all’1,8 e all’1,5 per cento.

Queste previsioni non tengono ovviamente conto dell’azione di politica economica che potrà essere realizzata con la prossima legge di bilancio e con altre misure.

L’aggiornamento della previsione evidenzia anche un rialzo del sentiero dell’inflazione e della crescita salariale; si continua comunque a prevedere che il tasso di inflazione cominci a scendere entro la fine di quest’anno. A differenza di quanto sinora verificatosi, si prevede che il deflatore del PIL recuperi terreno nei confronti dell’inflazione al consumo e la superi lievemente nel 2024. Da una maggiore dinamica del deflatore consegue un andamento del PIL nominale che è pari a quanto previsto nel DEF per il 2023 e superiore per il biennio successivo.

Nelle proiezioni aggiornate per il 2022, la finanza pubblica beneficia del positivo andamento delle entrate e della moderazione della spesa primaria sin qui registrati quest’anno, mentre risente dell’impatto sul servizio del debito dell’aumento dei tassi di interesse e della rivalutazione del nozionale dei titoli di Stato indicizzati all’inflazione. Ciononostante, l’indebitamento netto tendenziale scende di oltre due punti percentuali rispetto all’anno scorso, dal 7,2 per cento al 5,1 per cento del PIL (a fronte dell’obiettivo programmatico del 5,6 per cento), grazie a un netto miglioramento del saldo primario, che si riduce al -1,1 per cento del PIL, dal -3,7 per cento del 2021.

Nel 2023 l’aggiustamento all’elevata inflazione registrato quest’anno farà salire la spesa pensionistica; permarranno altresì gli effetti del rialzo dei tassi d’interesse e accelereranno gli investimenti pubblici, come menzionato con

IV MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE

PREMESSA

riferimento al PNRR. Le rimanenti componenti della spesa primaria avranno, invece, una dinamica moderata; le entrate continueranno a crescere a un buon ritmo, sia pure inferiore a quello del 2022 per via della discesa della crescita nominale. L’indebitamento netto tendenziale a legislazione vigente viene previsto al 3,4 per cento del PIL, al disotto dell’obiettivo programmatico del DEF (3,9 per cento). La spesa per interessi sarà pari al 3,9 per cento del PIL. Il saldo primario registrerà un surplus dello 0,5 per cento del PIL, laddove nel DEF era previsto in deficit del -0,8 per cento del PIL.

Per quanto riguarda il 2024 e il 2025, si conferma un andamento nel complesso moderato della spesa primaria corrente e un’elevata dinamica degli investimenti pubblici, che saliranno fino al 3,7 per cento del PIL nel 2025, da una media del 2,7 per cento nel biennio 2021-22. Le entrate tributarie cresceranno moderatamente nel 2024 e più rapidamente nel 2025. Tutto ciò darà luogo a un saldo primario positivo nel 2024 (0,2 per cento del PIL) e nel 2025 (0,7 per cento del PIL), risultati entrambi migliori delle proiezioni del DEF (-0,3 per cento e 0,2 per cento in rapporto al PIL, rispettivamente). Tuttavia, data una spesa per interessi al 3,8 per cento del PIL nel 2024 e al 3,9 per cento del PIL nel 2025, l’indebitamento netto a legislazione vigente risalirebbe al 3,5 per cento del PIL nel 2024, per poi ridiscendere al 3,2 per cento del PIL nel 2025.

Nel complesso, in confronto al DEF, le proiezioni del saldo primario della PA per il 2022-25 migliorano, mentre la spesa per interessi aumenta. Ne conseguono, rispetto a quanto previsto a primavera, livelli di deficit in rapporto al PIL più bassi nel 2022 e nel 2023 e lievemente più elevati nel 2024 e nel 2025.

Il rapporto tra il debito pubblico e il PIL è previsto scendere nettamente quest’anno, dal 150,3 per cento registrato nel 2021 (rivisto al ribasso di 0,5 punti percentuali grazie ai nuovi dati Istat sul PIL nominale) al 145,4 per cento, per poi diminuire fino al 139,3 per cento nell’anno finale della proiezione, il 2025. Si tratta di livelli inferiori a quelli previsti nel DEF di circa due punti percentuali lungo tutto il quadriennio 2022-25.

In sintesi, le tendenze di finanza pubblica presentate in questo documento sono complessivamente rassicuranti, sebbene il servizio del debito si faccia più pesante. Va ricordato che nel 2024 rientrerà in vigore il Patto di stabilità e crescita – nella versione che scaturirà da una consultazione che la Commissione europea aprirà prossimamente sulla base di una sua proposta di riforma delle regole fiscali.

Il Governo conclude il suo operato in una fase assai complessa a livello geopolitico ed economico, ma con evidenti segnali di ritrovato dinamismo per l’economia italiana. L’auspicio è che, in un contesto di graduale riduzione del deficit e del debito pubblico, la ripresa economica avviata dopo la crisi pandemica prosegua e si consolidi, sostenuta dagli investimenti privati e pubblici, da tassi di occupazione più alti e da una dinamica della produttività più elevata.

Daniele Franco

Ministro dell’Economia e delle Finanze

MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE V

NOTA DI AGGIORNAMENTO DEL DOCUMENTO DI ECONOMIA E FINANZA 2022

VI MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE

INDICE

I. QUADRO COMPLESSIVO E POLITICA DI BILANCIO

I.1 Tendenze recenti dell’economia e della finanza pubblica

I.2 Quadro macroeconomico tendenziale

I.3 Finanza pubblica tendenziale

II. QUADRO MACROECONOMICO

II.1 L’economia internazionale

II.2 Economia italiana: tendenze recenti

II.3 Economia italiana: prospettive

III. INDEBITAMENTO NETTO E DEBITO PUBBLICO

III.1 Indebitamento netto: dati di consuntivo e previsioni tendenziali

III.2 Risultati e previsioni a legislazione vigente in termini di saldo strutturale e regola di spesa

III.3 Evoluzione del rapporto debito/PIL

III.4 La regola del debito e gli altri fattori rilevanti

III.5 Scenari di sensitività di finanza pubblica e proiezione del rapporto debito/PIL nel medio periodo

III.6 Principali provvedimenti di finanza pubblica adottati nel 2022

IV. LE RIFORME E LE RACCOMANDAZIONI DEL CONSIGLIO DELL’UNIONE EUROPEA

IV.1 Introduzione

IV.2 Perseguire una politica di bilancio prudente (CSR1)

IV.3 Procedere con l’attuazione del PNRR e con i negoziati per gli strumenti della politica di coesione 2021-2027 (CSR2)

IV.4 Ridurre l’utilizzo dei combustibili fossili, diversificare le importazioni energetiche, sviluppare le energie rinnovabili (CSR3)

MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE VII

 NOTA DI AGGIORNAMENTO DEL DOCUMENTO DI ECONOMIA E FINANZA  2022

INDICE DELLE TAVOLE

Tavola I.1 Risorse RRF sottostanti la previsione, confronto NADEF-DEF

Tavola I.2 Quadro macroeconomico tendenziale sintetico

Tavola I.3 Indicatori di finanza pubblica

Tavola II.1 Esogene internazionali

Tavola II.2 Quadro macroeconomico tendenziale

Tavola III.1a Conto della PA a legislazione vigente (in milioni)

Tavola III.1b Conto della PA a legislazione vigente (in percentuale del PIL)

Tavola III.1c Conto della PA a legislazione vigente (variazioni percentuali)

Tavole III.2 Saldi di cassa

Tavole III.3 Impatto del RRF sulle previsioni – sovvenzioni

Tavole III.4 Impatto del RRF sulle previsioni – prestiti

Tavole III.5 Risorse NGEU sottostanti le previsioni (miliardi di euro)

Tavola III.6 La finanza pubblica corretta per il ciclo

Tavola III.7 Deviazioni significative

Tavola III.8 Misure una tantum a legislazione vigente

Tavola III.9 Debito delle Amministrazioni pubbliche per sottosettore

Tavola III.10 Rispetto della regola del debito: criterio forward looking e debito corretto per il ciclo

Tavola III.11 Sensitività della finanza pubblica a scenari di rischio

Tavola III.12 Effetti netti dei principali interventi disposti con i provvedimenti varati nel 2022 sull’indebitamento netto della PA

Tavola III.13 Effetti dei decreti del Ministero dell’Economia e delle Finanze di concerto con il Ministero della Transizione Ecologica in materia di riduzione di accisa e di IVA sui carburanti varati nel 2022

Tavola III.14 Effetti netti dei principali interventi del D.L. n. 144/2022 sull’indebitamento della PA

INDICE DELLE FIGURE

Figura I.1 Prodotto interno lordo e produzione industriale

Figura I.2 Prezzi al consumo (indice armonizzato)

Figura I.3 Rendimenti sui titoli di Stato italiani (BOT a 1 anno e BTP a dieci anni)

Figura I.4 Saldo della bilancia commerciale dell’Italia

Figura I.5 Indici di fiducia delle imprese italiane

Figura I.6 Fabbisogno di cassa del settore statale

Figura I.7 Prezzo del gas naturale 2019-2022 e prezzi a termine 2022-2025

Figura I.8 Indebitamento netto e debito della PA tendenziale in rapporto al PIL

Figura II.1 Nuovi casi confermati di COVID-19 per un milione (dati al 21 settembre 2021)

VIII MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE

INDICE

Figura II.2 Indice PMI globale composito e per paese

Figura II.3 Indici dei prezzi delle principali commodities

Figura II.4 Prezzo del Brent e del gas naturale

Figura II.5 Inflazione al consumo dei maggiori paesi

Figura II.6 Dimensione del bilancio delle banche centrali

Figura II.7 PIL reale delle maggiori economie

Figura II.8 Inflazione al consumo dell’area dell’euro

Figura II.9 Contributi alla crescita del PIL

Figura II.10 Tasso di disoccupazione e tasso di partecipazione

Figura II.11 Inflazione al consumo

Figura II.12 Prestiti al settore privato

Figura II.13 Sofferenze verso residenti

Figura II.14 Esportazioni di beni e servizi in volume

Figura II.15 Esportazioni di beni per i principali settori di attività economica

Figura III.1 Indebitamento netto e saldo primario a legislazione vigente

Figura III.2 Gettito IVA sulle importazioni, base imponibile e prezzo internazionale del petrolio

Figura III.3 Investimenti fissi lordi della PA e risorse del RRF

Figura III.4 Andamento del rapporto debito/PIL al lordo e al netto degli aiuti europei

Figura III.5 Dinamica del rapporto debito/PIL negli scenari di sensitività

Figura III.6a Proiezione stocastica del rapporto debito/PIL con shock ad alta volatilità

Figura III.6b Proiezione stocastica del rapporto debito/PIL con shock a volatilità limitata

Figura III.7 Proiezione di medio termine del rapporto debito/PIL

Figura IV.1 Obiettivi del PNRR suddivisi per missione

INDICE DEI BOX

Capitolo II Retribuzioni contrattuali: stime per il 2022-2025

Gli approvvigionamenti di gas naturale in Italia: recenti andamenti e prospettive future

La revisione delle stime per il 2022 e gli anni seguenti Un’analisi di rischio (o di sensibilità) sulle variabili esogene

Capitolo III Iniziative del Governo italiano in risposta al caro energia

Le tendenze di medio-lungo periodo del sistema pensionistico italiano e delle spese pubbliche connesse all’invecchiamento

Confronto con le previsioni di finanza pubblica della Commissione europea

La valutazione delle maggiori entrate strutturali derivanti dal miglioramento della compliance fiscale

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I. QUADRO COMPLESSIVO E POLITICA DI BILANCIO

I.1 TENDENZE RECENTI DELL’ECONOMIA E DELLA FINANZA PUBBLICA

Nella prima metà dell’anno in corso il prodotto interno lordo (PIL) è cresciuto più del previsto, raggiungendo un livello superiore dello 0,6 per cento a quello medio del 2019, l’anno precedente la pandemia. Ad un primo trimestre in rallentamento allo 0,1 per cento in termini congiunturali, dallo 0,7 per cento del quarto trimestre 2021, è infatti seguito un robusto incremento del PIL nel secondo trimestre, pari all’1,1 per cento sul periodo precedente.

Grazie al buon andamento del primo semestre, la previsione di crescita del PIL per il 2022 sale al 3,3 per cento, dal 3,1 per cento del Documento di Economia e Finanza (DEF)¹, sebbene la seconda metà dell’anno si prospetti meno favorevole di quanto anticipato ad aprile.

Infatti, nel quadro di un indebolimento degli indicatori ciclici globali ed europei, gli andamenti dell’economia e dell’inflazione continuano a risentire della guerra in Ucraina e dell’impennata del prezzo del gas naturale, dell’energia elettrica, dei combustibili e delle materie prime alimentari, in particolare i cereali.

FIGURA I.1: PRODOTTO INTERNO LORDO E PRODUZIONE INDUSTRIALE

Fonte: Istat

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¹ In base ai dati del secondo trimestre, il trascinamento sul dato medio trimestrale dell’anno in corso è pari al 3,5 per cento. Incorporando nei calcoli la proiezione di una lieve flessione congiunturale del PIL nella seconda metà dell’anno, la crescita media ora prevista sui dati trimestrali è del 3,4 per cento. Tuttavia, a causa di un numero di giorni lavorativi inferiore a quello del 2021, tale stima si traduce in un incremento lievemente inferiore del PIL annuale (3,3 per cento).

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Gli interventi di calmierazione di bollette e carburanti e gli aiuti a famiglie e imprese attuati quest’anno dal Governo assommano a circa 57 miliardi (3,0 per cento del PIL) in termini lordi, includendo 3,8 miliardi già stanziati dalla legge di bilancio per il 2022. Ciononostante, la bolletta energetica per imprese e famiglie italiane ha continuato ad aumentare a causa di prezzi all’ingrosso dell’energia che ad agosto hanno raggiunto un picco di 12 volte superiore alla media del quinquennio 2016-2020 nel caso del gas naturale e di quasi 11 volte in quello dell’energia elettrica, uno shock di prezzo senza precedenti. Anche il prezzo del petrolio ha seguito una tendenza ascendente fino a giugno, con un massimo di 128 dollari al barile sul benchmark Brent ai primi di marzo, ma è recentemente ridisceso sotto a 90 dollari al barile.

Sotto la spinta dei prezzi energetici e alimentari l’inflazione ha continuato a salire, raggiungendo il 9,1 per cento ad agosto sia nell’area euro sia in Italia, secondo l’indice armonizzato dei prezzi al consumo. L’aumento dei prezzi si è via via diffuso dall’energia e dai prodotti alimentari alle altre componenti dell’indice, portando l’inflazione di fondo (al netto dell’energia e degli alimentari freschi) al 5,5 per cento ad agosto nell’area euro e al 4,9 per cento in Italia.

FIGURA I.2: PREZZI AL CONSUMO (INDICE ARMONIZZATO, VARIAZIONI % A/A)

Fonte: Istat

La repentina salita dell’inflazione ha indotto le maggiori banche centrali ad intraprendere un sentiero di restrizione monetaria. La conseguente salita dei tassi di interesse è stata accompagnata da un marcato appiattimento della curva dei rendimenti. I mercati scontano, quindi, che il rialzo dell’inflazione e la conseguente stretta monetaria non durino più di un biennio, anche in base all’attesa di una discesa dei prezzi energetici e di un rallentamento della crescita globale.

La Banca Centrale Europea (BCE) ha seguito con alcuni mesi di ritardo le mosse restrittive della Federal Reserve americana e della Bank of England, ma dal 1° luglio ha terminato il programma di acquisti di titoli a reddito fisso sul mercato aperto (quantitative easing - QE) e ha poi alzato i tassi di riferimento per complessivi 125 punti base in due tappe (luglio e settembre), portando il tasso sulle operazioni di

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I. QUADRO COMPLESSIVO E POLITICA DI BILANCIO

rifinanziamento principale da zero all’1,25 per cento. La previsione macroeconomica più recente della BCE indica un tasso di inflazione superiore all’obiettivo del 2 per cento anche su un orizzonte a due anni, il che giustificherebbe ulteriori rialzi dei tassi guida in occasione delle prossime riunioni del Consiglio Direttivo.

Aldilà dell’impennata dell’inflazione, non va trascurato che il tasso di disoccupazione dell’area euro è sceso ad un nuovo minimo storico del 6,6 per cento in luglio e che nel secondo trimestre la percentuale di posizioni lavorative vacanti è salita al 3,2 per cento, mentre la crescita del costo del lavoro ha accelerato al 4,0 per cento, dal 2,5 per cento nel quarto trimestre del 2021. Alla luce degli orientamenti sulle future decisioni di politica monetaria comunicati dalla BCE stessa, tutto ciò porta i mercati a prevedere ulteriori rialzi dei tassi di policy. Di conseguenza, i tassi swap dell’euro sono attualmente più alti di 3,1 punti percentuali sulla scadenza ad un anno e di quasi 3 pp su quella decennale rispetto al livello di inizio 2022.

FIGURA I.3: RENDIMENTI SUI TITOLI DI STATO ITALIANI (BOT a 1 anno e BTP a dieci anni)

Fonte: Istat

Per quanto riguarda il mercato dei titoli di Stato italiani, all’effetto della salita dei tassi dell’euro si è aggiunto l’allargamento del differenziale di rendimento rispetto al tasso swap e al Bund tedesco: lo spread contro Bund sulla scadenza decennale, che un anno fa oscillava intorno all’un per cento, è recentemente salito intorno al 2,5 per cento, con il risultato che il rendimento del BTP decennale è attualmente al 4,7 per cento, mentre un anno fa era pari allo 0,7 per cento (mentre il Bund è passato da -0,32 a 2,21 per cento).

Lo shock energetico ha anche causato un repentino peggioramento del saldo commerciale dell’Italia, come pure di Paesi ad elevato surplus quali la Germania. Nei primi sette mesi del 2022 la bilancia commerciale dell’Italia ha registrato un disavanzo di 13,7 miliardi, che si confronta con un surplus di 37,5 miliardi nello stesso periodo dell’anno scorso, con il saldo energetico in peggioramento a -60,0 miliardi da -19,4 miliardi nei primi sette mesi del 2021. Anche il saldo commerciale

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non-energy, pur rimanendo largamente in avanzo da gennaio a luglio (a 46,3 miliardi), ha subìto un deterioramento di circa dieci miliardi rispetto allo stesso periodo del 2021, dovuto sia al peggioramento delle ragioni di scambio sia ad una maggior crescita dei volumi di importazione rispetto a quelli di esportazione².

Secondo i dati Istat, la crescita dell’export in termini nominali è rimasta positiva fino a tutto luglio. In termini di volumi, invece, l’andamento delle esportazioni italiane di merci è stato ampiamente positivo nel primo trimestre, quando i volumi esportati sono cresciuti del 5,2 per cento in termini tendenziali, per poi frenare nel secondo trimestre (-1,2 per cento) e in luglio (-4,0 per cento) soprattutto in conseguenza di una decelerazione del commercio mondiale.

In linea con il peggioramento del saldo commerciale, anche le partite correnti della bilancia dei pagamenti nei primi sette mesi del 2022 hanno registrato un deficit di 9,1 miliardi, che si confronta con un avanzo di 31,9 miliardi nello stesso periodo del 2021.

FIGURA I.4: SALDO DELLA BILANCIA COMMERCIALE DELL’ITALIA (ultimi dodici mesi, mln di euro)

Fonte: Refinitiv.

Si è detto della discesa del tasso di disoccupazione nell’area euro (e nell’Unione Europea) ai minimi degli ultimi decenni. Anche in Italia il tasso di disoccupazione è calato al 7,9 per cento in luglio, il livello più basso dal 2009 ad oggi. Secondo l’indagine Istat sulle forze di lavoro, l’occupazione in giugno e luglio è risultata superiore a 23,3 milioni, il dato più elevato dal giugno del 2019 e in crescita del 2 per cento rispetto ai corrispondenti mesi del 2021. Anche per via del declino della popolazione in età lavorativa, il tasso di occupazione a giugno ha raggiunto un massimo storico del 60,4 per cento, per poi diminuire lievemente al 60,3 per cento a luglio.

___

² Per peggioramento delle ragioni di scambio si intende una crescita dei prezzi all’importazione superiore a quella dei prezzi all’esportazione. Secondo gli ultimi dati Istat, i valori medi unitari all’export nei primi sette mesi sono cresciuti mediamente dell’1,1 per cento

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I. QUADRO COMPLESSIVO E POLITICA DI BILANCIO

I risultati sin qui conseguiti in termini di crescita del PIL e dell’occupazione sono stati resi possibili non solo dal dinamismo mostrato dall’industria fino alla primavera, ma anche dalla notevole crescita del valore aggiunto delle costruzioni e dalla ripresa dei settori dell’economia precedentemente penalizzati dalle misure di distanziamento sociale. Dopo il picco raggiunto in gennaio, i nuovi contagi da COVID-19 sono diminuiti in primavera, per poi aumentare nuovamente a causa del diffondersi di nuovi sotto-lignaggi della variante Omicron. Tuttavia, l’andamento dei ricoveri ospedalieri e delle terapie intensive è rimasto sotto controllo, e ciò ha consentito di continuare il processo di normalizzazione della vita economica e sociale, con grandi benefici anche in termini di arrivi di turisti stranieri.

Come già accennato, le aspettative economiche e l’andamento dell’industria manifatturiera sono peggiorati a partire dalla tarda primavera. I dati più recenti segnalano un peggioramento del ciclo internazionale nel corso del terzo trimestre: ad agosto, il PMI globale è sceso sotto alla soglia di espansione di 50, precisamente a 49,3 dal 50,8 di luglio e dal 53,5 di giugno, valori che si confrontano con il livello massimo di 58,5 dall’inizio della pandemia, che è stato raggiunto nel maggio dello scorso anno. Nell’area euro il PMI composito è sceso sotto la soglia di 50 già in luglio (a 49,9), per poi ridursi ulteriormente a 48,9 in agosto – con la Germania che registra il dato più debole (46,9) fra i maggiori Paesi dell’area euro.

FIGURA I.5: INDICI DI FIDUCIA DELLE IMPRESE ITALIANE

Fonte: Istat e stime MEF per il mese di aprile 2020, in cui l’indagine non è stata pubblicata.

In Italia, l’indice destagionalizzato della produzione industriale nel bimestre giugno-luglio è diminuito del 2,4 per cento sul bimestre precedente. Inoltre, sia l’indagine congiunturale dell’Istat, sia il PMI manifatturiero, segnalano ad agosto un peggioramento dei giudizi delle imprese sui livelli di produzione e ordinativi correnti e previsti per i prossimi mesi. Risultano in flessione anche gli indici di fiducia dei servizi e delle costruzioni, mentre l’unica nota positiva proviene dalle imprese del commercio al dettaglio, con l’indice in costante ripresa da marzo in poi.

Sul fronte della finanza pubblica, i conti dei settori istituzionali dell’Istat indicano una netta riduzione dell’indebitamento netto della Pubblica

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amministrazione (PA) nel primo trimestre, al 9,0 per cento del PIL dal 12,8 per cento del corrispondente periodo del 2021 (in termini non destagionalizzati)³. L’andamento delle entrate è stato particolarmente positivo nei primi sette mesi dell’anno, con un incremento delle entrate tributarie del 13,2 per cento e di quelle contributive del 6,4 per cento.

Un marcato miglioramento della finanza pubblica è anche segnalato dai dati di fabbisogno di cassa, che nei primi otto mesi dell’anno è stato pari a 33,7 miliardi, in miglioramento di circa 36,4 miliardi rispetto ai 70,2 miliardi del corrispondente periodo dell’anno scorso. Anche escludendo dal confronto le sovvenzioni ricevute ad agosto 2021 e ad aprile 2022 dalla Recovery and Resilience Facility, la riduzione del fabbisogno di cassa nei primi otto mesi dell’anno risulta pari a 35,4 miliardi (un calo di circa il 45 per cento). Si tratta di un risultato molto positivo anche alla luce degli impegni di risorse pubbliche per manovre di calmierazione dei prezzi dell’energia e di aiuti ad imprese e famiglie attuati durante il periodo in questione.

FIGURA I.6: FABBISOGNO DI CASSA DEL SETTORE STATALE (MILIARDI DI EURO, VALORI CUMULATI A 12 MESI)

Fonte: Elaborazioni MEF sui dati mensili della RGS per il settore statale e della Banca d’Italia per le

Amministrazioni pubbliche.

___

³ Con l’eccezione del 2020, un anno fuori dalla norma in quanto segnato dalla prima fase della pandemia e da ingenti interventi di politica fiscale, il primo trimestre registra normalmente i livelli più elevati di indebitamento netto di tutto l’anno. Come menzionato nel testo i dati trimestrali di indebitamento non sono destagionalizzati.

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I. QUADRO COMPLESSIVO E POLITICA DI BILANCIO

I.2 QUADRO MACROECONOMICO TENDENZIALE

Aggiornamento della previsione del PIL alla luce delle nuove esogene

Come già menzionato, la previsione di crescita del PIL per quest’anno nel nuovo scenario tendenziale migliora dal 3,1 al 3,3 per cento rispetto al quadro programmatico del DEF. Per contro, la previsione per il 2023 scende in misura sostanziale, dal 2,4 per cento allo 0,6 per cento. Restano, invece invariate le previsioni per il 2024 e il 2025, pari all’1,8 per cento e all’1,5 per cento, rispettivamente.

Per quanto riguarda il PIL nominale -- variabile assai rilevante ai fini delle proiezioni di finanza pubblica e dei rapporti fra deficit, debito e PIL -- le previsioni vengono riviste al rialzo rispetto al DEF, con l’unica eccezione del 2023, nel cui caso l’abbassamento della crescita reale prevista eccede la revisione al rialzo delle proiezioni di crescita del deflatore del PIL.

Nello specifico, partendo dai dati Istat per i primi due trimestri dell’anno, le valutazioni interne più aggiornate indicano una variazione leggermente negativa del PIL nel terzo trimestre quale risultato di una contrazione congiunturale del valore aggiunto dell’industria manifatturiera e delle costruzioni, solo parzialmente compensata da un incremento dei servizi. Per il quarto trimestre, l’intervallo delle stime più aggiornate si situa intorno ad una lieve contrazione del PIL in termini reali, attribuibile in primis al settore industriale.

L’andamento previsto per la seconda metà di quest’anno crea un trascinamento solo lievemente positivo (0,1 punti percentuali) sulla crescita del 2023. Si prevede un’ulteriore flessione del PIL nel primo trimestre, che sarebbe poi seguita da una ripresa dell’attività economica a partire dal secondo trimestre, trainata da un aumento della domanda mondiale, da una discesa del prezzo del gas naturale (peraltro verso livelli ancora elevati rispetto a condizioni ‘normali’) e da un crescente apporto del Piano di Ripresa e Resilienza (PNRR) alla crescita del PIL.

L’abbassamento della previsione di crescita del PIL per il 2023 in confronto al DEF, pari a 1,8 punti percentuali, è motivato non solo dal recente peggioramento delle previsioni di imprese e famiglie, ma anche e soprattutto dai cambiamenti intervenuti nelle principali variabili esogene della previsione. Come documentato in dettaglio nel Capitolo II, la previsione di crescita del commercio mondiale è stata nettamente abbassata in linea con le più recenti proiezioni fornite da Oxford Economics; l’import dei principali partner commerciali dell’Italia è ora previsto crescere dell’1,5 per cento nel 2023, contro il 3,4 per cento previsto nel DEF.

Queste previsioni non tengono ovviamente conto dell’azione di politica economica che potrà essere realizzata con la prossima legge di bilancio e con altre misure.

Per quanto riguarda i prezzi energetici, il profilo tracciato dai contratti futures sul gas naturale TTF risulta nettamente più elevato dei livelli utilizzati per le proiezioni del DEF⁴. Anche i prezzi attesi del petrolio Brent sono più elevati, sia pure in misura nettamente inferiore all’incremento registrato dai prezzi del gas.

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⁴ TTF è l’acronimo del Title Transfer Facility, un mercato del gas virtuale gestito dalla società olandese Gasunie e che è considerato il principale prezzo di riferimento per il mercato europeo. Il gas scambiato sul TTF deve essere già entrato nel sistema di trasporto Gasunie e tutti gli scambi tra controparti devono essere comunicati al gestore del mercato. I futures sul TTF sono scambiati sul mercato telematico Intercontinental Exchange (ICE).

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I tassi di interesse e i rendimenti sui titoli di Stato, come già accennato, hanno subìto forti aumenti negli ultimi mesi. Di conseguenza, sono anche aumentati i tassi e i rendimenti a termine che vengono utilizzati per le proiezioni macroeconomiche, con un impatto negativo sul PIL che è marginale per quest’anno ma molto significativo sul 2023 e rilevante sugli anni successivi.

Fra tutte le variabili esogene della previsione, solo il tasso di cambio dell’euro risulta più competitivo rispetto ai livelli utilizzati per le previsioni del DEF e dà luogo ad un impatto più favorevole sulla crescita del prodotto. Nel complesso, gli impatti stimati con il modello ITEM giustificano una revisione al ribasso della previsione di crescita reale del PIL nel 2023 pari a 1,9 punti percentuali.

D’altro canto, il più recente aggiornamento delle proiezioni di spesa pubblica attivata dal PNRR con le risorse del Recovery and Resilience Facility (RRF) riduce significativamente la stima relativa al 2022, ma incrementa corrispondentemente le proiezioni di spesa negli anni finali del Piano. Sebbene la proiezione di spesa per il 2023 venga anch’essa lievemente rivista al ribasso (mentre salgono quelle per il 2025-2026), la variazione attesa per il 2023 delle spese legate al PNRR registra la maggiore revisione al rialzo rispetto ai dati utilizzati nel DEF (pari a 12 miliardi). Ciò dà luogo ad un impulso aggiuntivo alla crescita del PIL stimato pari a 0,3 punti percentuali in confronto alle stime del DEF.

TAVOLA I.1: RISORSE RRF SOTTOSTANTI LA PREVISIONE, CONFRONTO NADEF – DEF (miliardi di euro)
	2020 – 2021	2022	2023	2024	2025	2026
NADEF 2022
Totale RRF	5,5	15,0	40,9	46,5	47,7	35,9
Variazione annuale (livelli)	5,5	9,5	25,9	5,6	1,3	-11,8
DEF 2022
Totale RRF	4,3	29,4	43,3	47,4	41,7	25,5
Variazione annuale (livelli)	4,3	25,1	13,9	4,1	-5,7	-16,2
Differenziale NADEF – DEF
Totale RRF	1,2	-14,4	-2,4	-0,9	6,1	10,5
Variazione annuale (livelli)	1,2	-15,6	12,0	1,5	7,0	4,4
Fonte: MEF

Nel complesso, per tenere conto dei cambiamenti delle esogene e delle proiezioni relative al PNRR, la previsione di crescita tendenziale per il 2023 dovrebbe scendere di 1,6 punti percentuali. Un’ulteriore riduzione di 0,2 punti percentuali, che porta la nuova proiezione tendenziale allo 0,6 per cento dal 2,4 per cento previsto nel DEF, è ascrivibile a due ordini di considerazioni: la prima è che sia opportuno tener conto di possibili effetti negativi sulla fiducia di famiglie e imprese del complesso quadro geopolitico che si prospetta per i prossimi mesi; la seconda è che il quadro presentato è a legislazione vigente e deve tener conto del fatto che le misure di calmierazione delle bollette saranno in vigore solo fino al termine del 2022. Una loro interruzione fa salire il costo dell’energia per imprese e famiglie a inizio 2023 e ciò ha un impatto negativo sul PIL sebbene le simulazioni effettuate col modello trimestrale ITEM indichino che la crescita del PIL nel 2023 beneficerà degli effetti ritardati dei decreti-legge adottati nella seconda metà di quest’anno.

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I. QUADRO COMPLESSIVO E POLITICA DI BILANCIO

Lo scenario di consumo e approvvigionamento di gas naturale

Come già accennato, lo scenario tendenziale si basa su prezzi del gas naturale ricavati dai contratti futures su scadenze mensili per i prossimi mesi del 2022 e per gli anni 2023-2025. Dal punto di vista dei consumi nazionali, che secondo i dati del Ministero dello Sviluppo Economico (MISE) sono diminuiti dell’1,9 per cento nei primi sette mesi del 2022, si è elaborata una proiezione coerente con tali prezzi, con la composizione macro-settoriale della crescita del PIL e con le tendenze previste per la composizione della produzione nazionale di energia elettrica. Si prevede che una discesa dei consumi di gas naturale più accentuata nel periodo agosto-dicembre porti la contrazione annuale del consumo nazionale al -3,2 per cento.

FIGURA I.7: PREZZO DEL GAS NATURALE 2019-2022 E PREZZI A TERMINE 2022-2025

Fonte: GME - Gestore Mercati Energetici.

Nel 2023, una parziale ricomposizione della produzione di elettricità verso altri combustibili fossili e biocombustibili e un incremento dell’idroelettrico e delle altre rinnovabili, unitamente a una diminuzione dei consumi per utenze domestiche, farebbe scendere il consumo nazionale di gas di un ulteriore 4,4 per cento, a cui seguirebbe un ulteriore lieve calo dello 0,3 per cento nel 2024. Ciò porterebbe i consumi lordi nel 2024 ad un livello inferiore di quasi l’8 per cento a quello del 2021, che è stato pari a 76,1 miliardi di metri cubi standard (SMC). Nel 2025, col consolidamento della ripresa economica, il consumo nazionale lordo aumenterebbe dell’uno per cento sull’anno precedente, registrando un livello di poco inferiore a 71 miliardi di SMC.

Per quanto riguarda gli approvvigionamenti, lo scenario tendenziale sconta un’ulteriore discesa delle importazioni di gas russo, non un loro completo azzeramento. Si è peraltro elaborato uno scenario alternativo di completa interruzione degli afflussi dalla Russia a partire dal mese di ottobre, di cui si dirà più avanti.

Nello scenario di base, l’afflusso dal punto di ingresso del Tarvisio, attraverso cui passa gran parte dell’import dalla Russia, scenderebbe da 29,1 miliardi di SMC

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del 2021 a 12,9 miliardi di SMC quest’anno e poi via via fino a soli 3,8 miliardi nel 2025. La sostituzione del gas di provenienza russa, oltreché attraverso minori consumi, avverrebbe tramite maggiori afflussi dai due principali gasdotti meridionali (Algeria e TAP), un forte incremento delle importazioni di gas liquefatto (grazie al graduale ma significativo aumento della capacità di rigassificazione) e un moderato aumento della produzione nazionale. L’aumento della capacità di rigassificazione avverrà sia attraverso una maggiore produzione dei tre principali impianti esistenti, sia tramite l’acquisizione di due unità galleggianti: per la prima si è ipotizzato l’avvio della produzione nella primavera del 2023, per la seconda a inizio autunno 2024.

Al 25 settembre gli stoccaggi di gas naturale italiani avevano una percentuale di riempimento superiore all’89,6 per cento. Lo scenario previsivo 2022-2025 è stato costruito a livello mensile per tutte le variabili del bilancio nazionale del gas (produzione, importazioni, esportazioni e consumi) specificando i volumi per tutte le fonti di approvvigionamento della rete nazionale e verificando che il totale degli stoccaggi non scenda sotto al livello della riserva strategica nazionale (4,5 miliardi di SMC) in alcun mese dell’anno (il livello più basso viene normalmente raggiunto alla fine dell’inverno). I volumi di importazione ipotizzati per ciascun punto di accesso o di rigassificazione sono inferiori alla capacità massima teorica. D’altro canto, la proiezione assume che non si verifichino rilevanti problemi tecnici in alcuno degli impianti di rigassificazione e che si riesca a mantenere un afflusso relativamente elevato, seppur decrescente nel corso del tempo, dal punto di ingresso di Passo Gries, attraverso il quale giunge in Italia il gas di provenienza nord-europea.

Inflazione e altre principali variabili della previsione tendenziale

Le principali revisioni rispetto al DEF riguardano l’inflazione e i conti con l’estero. Il fattore che collega queste revisioni è la forte salita dei prezzi energetici e delle materie prime di cui si è già ampiamente trattato e che ha causato un’accelerazione dell’inflazione ancora superiore alle aspettative e una repentina inversione di segno nel saldo degli scambi con l’estero ― effetti che peraltro accomunano l’Italia agli altri Paesi importatori di energia.

Viene rivisto al rialzo il sentiero del deflatore dei consumi delle famiglie e di quello del PIL. Come nella precedente previsione, la media annua della crescita del deflatore dei consumi tocca un massimo nel 2022, al 6,6 per cento (dal 5,8 per cento del DEF), per poi scendere più lentamente di quanto previsto in precedenza, registrando una crescita ancora elevata (4,5 per cento) nel 2023 e poi scendendo fino all’1,9 per cento nel 2025. La previsione di incremento del deflatore per il 2022 rimane al 3,0 per cento, ma sale al 3,7 per cento nel 2023 (dal 2,2 per cento del DEF) per poi scendere fino all’1,9 per cento nel 2025 (1,8 per cento nel DEF).

Nel dettaglio, il tasso di inflazione tendenziale dovrebbe cominciare a scendere nel quarto trimestre di quest’anno giacché i livelli dell’indice dei prezzi, segnatamente nella componente energetica, si confronteranno con quelli già molto elevati degli ultimi mesi del 2021. L’inflazione di fondo salirebbe fino al primo trimestre dell’anno prossimo dati i ritardi di aggiustamento dei prezzi degli altri beni e servizi, per poi seguire la tendenza al ribasso dell’indice generale. Il costo del lavoro per unità di lavoro dipendente (settore privato), che risponde con ritardo

10 MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE

I. QUADRO COMPLESSIVO E POLITICA DI BILANCIO

alla salita dell’inflazione dati i meccanismi di aggiustamento delle retribuzioni contrattuali, accelera dall’1,0 per cento del 2021 al 3,5 per cento quest’anno e al 3,7 per cento nel 2023, per poi rallentare nei due anni successivi fino al 2,8 per cento nel 2025.

TAVOLA I.2: QUADRO MACROECONOMICO TENDENZIALE SINTETICO (1) (variazioni percentuali, salvo ove non diversamente indicato)
	2021	2022	2023	2024	2025
PIL	6,7	3,3	0,6	1,8	1,5
Deflatore PIL	0,5	3,0	3,7	2,5	1,9
Deflatore consumi	1,6	6,6	4,5	2,3	1,9
PIL nominale	7,3	6,4	4,4	4,3	3,5
Occupazione (ULA) (2)	7,6	4,3	0,4	1,1	1,0
Occupazione (FL) (3)	0,8	2,3	0,3	0,9	0,8
Tasso di disoccupazione	9,5	8,2	8,0	7,7	7,5
Costo lavoro per unità di lavoro dipendente (4)	1,0	3,5	3,7	3,3	2,8
Bilancia partite correnti (saldo in % PIL)	2,4	-0,8	-0,2	0,2	0,9
(1) Eventuali imprecisioni derivano dagli arrotondamenti. (2) Occupazione espressa in termini di unità standard di lavoro (ULA). (3) Numero di occupati in base all’indagine campionaria della Rilevazione Continua delle Forze Lavoro (RCFL). (4) Settore privato.

Le previsioni riguardanti occupazione e disoccupazione vengono riviste in chiave migliorativa, soprattutto per quanto riguarda quest’anno alla luce dei dati registrati nei prime sette mesi dell’anno sia in termini di crescita degli occupati che di calo del tasso di disoccupazione. Quest’ultimo è previsto scendere da una media dell’8,2 per cento nel 2022 fino al 7,5 per cento nel 2025.

Il saldo delle partite correnti della bilancia dei pagamenti è previsto in deficit nel 2022 e nel 2023, per poi tornare in lieve avanzo nei due anni seguenti a causa principalmente di prezzi del gas naturale (e in minor misura del petrolio) in discesa.

La previsione macroeconomica tendenziale per il 2022 e 2023 è stata validata dall’Ufficio Parlamentare di Bilancio con nota del 23 settembre 2022, al termine delle interlocuzioni previste dal Protocollo di intesa UPB-MEF del 13 maggio 2022.

Rischi per la previsione

Nel Capitolo II vengono analizzati come di consueto alcuni scenari di rischio per le principali variabili esogene della previsione, in particolare una più accentuata caduta della crescita dell’economia e del commercio mondiale (che implicherebbe una recessione in Europa), un rafforzamento del tasso di cambio ponderato dell’euro in linea con quanto indicato dai tassi di cambio a termine, e un ulteriore allargamento del differenziale fra i titoli di Stato italiani e il Bund.

I risultati delle simulazioni mostrano che se il primo e il terzo shock menzionato (minor crescita globale e allargamento dello spread) si verificassero contemporaneamente il PIL crescerebbe meno di quanto indicato dalla previsione tendenziale di 0,3 punti percentuali nel 2023 (dimezzando quindi la crescita prevista per l’anno), 0,6 p.p. nel 2024 (col risultato di abbassare il tasso di crescita

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 NOTA DI AGGIORNAMENTO DEL DOCUMENTO DI ECONOMIA E FINANZA  2022

di quell’anno all’1,2 per cento) e 0,2 p.p. nel 2025 (riducendo la crescita all’1,3 per cento). Andamenti ancor più sfavorevoli si verificherebbero se si assistesse anche ad un marcato rafforzamento del tasso di cambio dell’euro, scenario che potrebbe verificarsi se, al contrario di quanto sinora avvenuto, l’economia americana e altre economie al difuori dell’area euro registrassero una caduta dell’inflazione - e, presumibilmente, dell’occupazione – più accentuata di quella dell’area stessa.

In aggiunta a queste simulazioni standard, si è ripreso il tema degli approvvigionamenti di gas naturale già affrontato nel DEF. Rispetto alla fine di marzo, quando furono elaborati due scenari di rischio incentrati su uno shock di prezzo con o senza una carenza di gas, gli sviluppi degli ultimi mesi sono stati più simili allo scenario di shock di prezzo allora elaborato: gli afflussi di gas russo sono continuati ma sono stati accompagnati da forti rialzi dei prezzi a fronte di una campagna di stoccaggio da parte di tutti i Paesi europei.

Allo stato attuale, data una percentuale di riempimento degli stoccaggi prossima all’obiettivo del 90 per cento e la continuazione in settembre delle importazioni dalla Russia, sia pure con volumi molto inferiori al passato, lo scenario di rischio che appare più rilevante è quello di un completo arresto delle forniture dal mese di ottobre in poi. Al pari dello scenario tendenziale, si è ipotizzato che il livello mensile di stoccaggio non possa scendere mai al disotto della riserva strategica dell’Italia.

Il gap creato dall’azzeramento dell’import dalla Russia viene in parte colmato da altre fonti di approvvigionamento e in parte dalla contrazione dei consumi. Poiché nello scenario tendenziale il volume di import attraverso il Tarvisio scende da 14,3 miliardi di SMC stimati per il 2022 a 6,4 miliardi nel 2023 e poi gradualmente fino a 3,8 miliardi nel 2025, per compensare il venir meno di tali afflussi si sono ipotizzati un moderato aumento del ricorso ad altre fonti di importazione unito ad una riduzione dei consumi pari a 4 miliardi da ottobre 2022 a fine 2023 in confronto allo scenario tendenziale.

Trattandosi di una riduzione dei consumi significativa ma non macroscopica (circa il 5,4 per cento del consumo annuale stimato per il 2022), si è optato di simularla come shock di prezzo unito ad un elevato grado di osservanza da parte di cittadini e imprese del Piano di contenimento dei consumi recentemente presentato dal Ministero della Transizione Ecologica (MITE)⁵. Ciò significa che l’ulteriore contrazione della domanda e le importazioni aggiuntive di gas vengono attivate principalmente da un livello dei prezzi superiore a quello dello scenario tendenziale.

Nella simulazione effettuata con il modello MACGEM, si è ipotizzato che il completo venir meno degli afflussi dalla Russia porti ad un aumento del 20 per cento dei prezzi medi del gas naturale, dell’elettricità e del petrolio rispetto allo scenario tendenziale nel quarto trimestre di quest’anno e nel 2023. Nel 2024 e nel 2025 i prezzi sarebbero più elevati del 10 per cento e del 5 per cento, rispettivamente. I risultati della simulazione indicano una contrazione cumulata del consumo di gas del 4,9 per cento nel 2022 e nel 2023 (e del 7,7 per cento nell’intero periodo 2022-2025), solo lievemente inferiore a quanto ritenuto necessario ma che potrebbe

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⁵ Ministero della Transizione Ecologica, Piano Nazionale di Contenimento dei Consumi di Gas Naturale, 6 settembre 2022.

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I. QUADRO COMPLESSIVO E POLITICA DI BILANCIO

essere integrata da cambiamenti comportamentali in risposta al Piano di contenimento del MITE.

Per quanto riguarda gli impatti macroeconomici, lo scenario di rischio qui descritto restituisce una minor crescita del PIL in confronto al tendenziale pari a 0,2 punti percentuali nel 2022 e 0,5 p.p. nel 2023, mentre risulterebbe superiore di 0,4 p.p. nel 2024 e 0,2 p.p. nel 2025 per un effetto di rimbalzo. Il tasso di crescita del PIL nominale si ridurrebbe più moderatamente per via di una dinamica più sostenuta del deflatore, scendendo di 0,1 p.p. quest’anno rispetto al tendenziale, 0,3 p.p. nel 2023 ed aumentando di 0,2 p.p. e 0,1 p.p. rispettivamente nel 2024 e 2025. Si tratta di impatti molto inferiori a quelli stimati negli scenari di rischio del DEF. Ciò riflette sia i progressi conseguiti, o attesi per il prossimo triennio, in termini di approvvigionamenti alternativi, sia gli afflussi di gas naturale dalla Russia nei primi nove mesi di quest’anno.

I.3 FINANZA PUBBLICA TENDENZIALE

L’andamento previsto dell’indebitamento netto

Come già menzionato, l’andamento delle entrate tributarie e contributive nei primi sette mesi del 2022 ha sorpreso al rialzo malgrado le imponenti misure di mitigazione del costo dell’energia attuate dal Governo, anche tramite sgravi fiscali. L’impennata dei prezzi dell’energia importata e dell’inflazione interna ha dato un contributo determinante alla crescita del gettito, ma anche l’incremento del PIL e dell’occupazione ha giocato un ruolo di rilievo.

La previsione aggiornata del conto della PA indica una crescita delle entrate tributarie nel 2022 pari al 6,6 per cento per le imposte dirette e dell’8,0 per cento per le indirette. I contributi sociali saliranno del 7,9 per cento. Grazie anche ad un incremento delle alte entrate correnti e in conto capitale, le entrate totali saliranno al 49,2 per cento del PIL, dal 48,1 per cento del 2021.

Per quanto riguarda la spesa, i rinnovi contrattuali nella PA porteranno ad un incremento della spesa per le retribuzioni pubbliche del 6,6 per cento. I consumi intermedi aumenteranno del 6,3 per cento, mentre le prestazioni sociali saliranno del 2,9 per cento e, al loro interno, la spesa pensionistica salirà del 3,9 per cento. Un notevole incremento sarà registrato dalle altre uscite correnti (+29,3 per cento), principalmente per effetto delle risorse che sono state dedicate alla riduzione dei costi energetici per le famiglie e per le imprese, e dai pagamenti per interessi (+17,9 per cento). L’aumento di questi ultimi è dovuto sia all’aumento del costo del debito all’emissione, sia all’aggiustamento del nozionale per i titoli indicizzati all’inflazione. Gli investimenti pubblici sono previsti in lieve contrazione, -3,3 per cento in termini nominali, dopo l’aumento del 19,1 per cento registrato nel 2021, mentre i contributi agli investimenti privati saliranno del 3,4 per cento. Nel complesso la spesa primaria (al netto degli interessi) è prevista scendere al 50,3 per cento del PIL, dal 51,8 per cento del 2021.

Date queste proiezioni, il saldo primario nel 2022 è previsto migliorare al -1,1 per cento del PIL, dal -3,7 per cento del 2021, risultato migliore del -2,1 per cento previsto nel DEF. La previsione di spesa per interessi aumenta, invece, al 4,0 per

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 NOTA DI AGGIORNAMENTO DEL DOCUMENTO DI ECONOMIA E FINANZA  2022

cento del PIL, dal 3,6 per cento del 2021 e nettamente al disopra del 3,5 per cento stimato nel DEF.

Come sintesi di tali proiezioni, l’indebitamento netto del 2022 sarà pari al 5,1 per cento del PIL, mezzo punto percentuale in meno rispetto a quanto previsto nel DEF e certamente un ottimo risultato data la portata degli interventi di sostegno e aiuto all’economia attuati dal Governo e l’aumento dei pagamenti per interessi.

Passando alle tendenze a legislazione vigente previste per i tre prossimi anni, la crescita delle entrate tributarie è attesa rallentare nel 2023 e negli anni seguenti, ad eccezione delle entrate da imposte indirette, che accelereranno nel 2023. Le entrate totali in rapporto al PIL saliranno lievemente nel 2023, al 49,6 per cento del PIL), per poi decrescere nei due anni successivi, fino al 47,3 per cento del PIL nel 2025.

Dal lato della spesa, il 2023 segnerà una lieve riduzione in termini nominali delle retribuzioni e dei consumi intermedi, mentre l’aggiustamento all’inflazione registrata quest’anno farà lievitare la spesa pensionistica (+7,9 per cento). I pagamenti per interessi cresceranno, ma meno rapidamente di quest’anno (+3,7 per cento). Un forte incremento è invece previsto per gli investimenti pubblici (+33,8 per cento), soprattutto per via della partenza di molti progetti del PNRR.

Nel complesso, la spesa primaria nel 2023 scenderà al 49,0 per cento del PIL, al disotto delle entrate totali, portando così il saldo primario a segnare un avanzo dello 0,5 per cento del PIL, risultato nettamente migliore di quanto previsto nel DEF (-0,8 per cento del PIL). Sebbene la spesa per interessi sia prevista pari al 3,9 per cento del PIL, solo lievemente inferiore al dato del 2022, il deficit complessivo scenderà al 3,4 per cento del PIL, inferiore di mezzo punto percentuale alla previsione programmatica del DEF.

Per quanto riguarda il biennio 2024-2025, si conferma un andamento nel complesso moderato della spesa corrente primaria e un’elevata dinamica degli investimenti pubblici, che salirebbero fino al 3,7 per cento del PIL nel 2025, da una media del 2,7 per cento nel 2021-2022. Le entrate tributarie salirebbero moderatamente nel 2024 (+1,8 per cento) e più decisamente nel 2025 (+3,6 per cento).

Tutto ciò darà luogo ad un saldo primario lievemente positivo nel 2024 (0,2 per cento del PIL) e dello 0,7 per cento del PIL nel 2025, risultati entrambi migliori delle proiezioni del DEF (-0,3 per cento e 0,2 per cento in rapporto al PIL, rispettivamente). Tuttavia, data una spesa per interessi pari al 3,8 per cento del PIL nel 2024 e al 3,9 per cento del PIL nel 2025, l’indebitamento netto sarà pari al 3,5 del PIL nel 2024 e al 3,2 per cento del PIL nel 2025.

I deficit previsti per il 2024-25 sarebbero entrambi superiori alle proiezioni del DEF (3,3 e 2,8 per cento, rispettivamente) e alla soglia del 3 per cento.

Le proiezioni del rapporto debito/PIL

L’elevata crescita nominale dell’economia prevista per quest’anno, il miglioramento del saldo primario e l’apporto favorevole della cosiddetta componente stock-flow (anche grazie alle sovvenzioni ricevute dal RRF) porteranno secondo le nuove proiezioni ad una discesa del rapporto tra debito lordo e PIL più accentuata rispetto a quanto previsto nel DEF malgrado si metta in conto una salita dei tassi molto superiore alle ipotesi utilizzate ad aprile.

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I. QUADRO COMPLESSIVO E POLITICA DI BILANCIO

Il rapporto debito/PIL è infatti previsto scendere dal 150,3 per cento nel 2021 al 145,4 per cento nel 2022 (147,0 per cento nel DEF). Anche per quanto riguarda i tre prossimi anni, le nuove proiezioni del rapporto debito/PIL sono inferiori di circa due punti percentuali a quelle del DEF grazie a una dinamica del PIL nominale lievemente più sostenuta e al miglioramento del saldo primario. Tali fattori migliorativi più che compensano il rialzo del costo implicito di finanziamento del debito risultante da più elevati rendimenti sui titoli di Stato a reddito fisso e maggiori adeguamenti all’inflazione per i titoli indicizzati ai prezzi al consumo.

Nell’anno finale della proiezione, il 2025, il debito lordo della PA nello scenario a legislazione vigente è pari al 139,3 per cento, dal 141,4 per cento previsto nel DEF.

FIGURA I.8: INDEBITAMENTO NETTO E DEBITO DELLA PA TENDENZIALE IN RAPPORTO AL PIL

Fonte: Istat, Banca d’Italia. Dal 2022 previsioni dello scenario tendenziale.

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TAVOLA I.3: INDICATORI DI FINANZA PUBBLICA (in percentuale del PIL) (1)
	2020	2021	2022	2023	2024	2025
QUADRO PROGRAMMATICO
Indebitamento netto
Saldo primario
Interessi passivi
Indebitamento netto strutturale (2)
Variazione strutturale
Debito pubblico (lordo sostegni) (3)
QUADRO TENDENZIALE A LEGISLAZIONE VIGENTE
Indebitamento netto	-9,5	-7,2	-5,1	-3,4	-3,5	-3,2
Saldo primario	-6,0	-3,7	-1,1	0,5	0,2	0,7
Interessi passivi	3,5	3,6	4,0	3,9	3,8	3,9
Indebitamento netto strutturale (2)	-5,0	-6,4	-5,5	-3,6	-3,9	-3,7
Variazione strutturale	-3,1	-1,4	0,9	1,9	-0,3	0,2
Debito pubblico (lordo sostegni) (3)	154,9	150,3	145,4	143,2	140,9	139,3
Debito pubblico (netto sostegni) (3)	151,4	147,1	142,5	140,4	138,2	136,7
MEMO: QUADRO PROGRAMMATICO DEF 2022
Indebitamento netto	-9,6	-7,2	-5,6	-3,9	-3,3	-2,8
Saldo primario	-6,1	-3,7	-2,1	-0,8	-0,3	0,2
Interessi passivi	3,5	3,5	3,5	3,1	3,0	3,0
Indebitamento netto strutturale (2)	-5,0	-6,1	-5,9	-4,5	-4,0	-3,6
Variazione strutturale	-3,0	-1,1	0,2	1,4	0,5	0,4
Debito pubblico (lordo sostegni)	155,3	150,8	147,0	145,2	143,4	141,4
Debito pubblico (netto sostegni)	151,8	147,6	144,0	142,3	140,7	138,8
PIL nominale tendenziale (val. assoluti x 1000)	1660,6	1782,1	1896,2	1979,2	2064,3	2136,6
(1) Eventuali imprecisioni derivano da arrotondamenti. (2) Al netto delle una tantum e della componente ciclica. (3) Al lordo ovvero al netto delle quote di pertinenza dell’Italia dei prestiti a Stati membri dell'UEM, bilaterali o attraverso l'EFSF, e del contributo al capitale dell'ESM. A tutto il 2021 l'ammontare di tali quote è stato pari a circa 57,3 miliardi, di cui 43,0 miliardi per prestiti bilaterali e attraverso l'EFSF e 14,3 miliardi per il programma ESM (cfr. Banca d’Italia, ‘Bollettino statistico Finanza pubblica, fabbisogno e debito di settembre 2022). Si ipotizza una riduzione delle giacenze di liquidità del MEF di circa -0,2 per cento del PIL nel 2022 e di circa -0,1 per cento del PIL per ciascun anno successivo, con l'obiettivo di riportare il saldo al livello di fine 2019. Inoltre, le stime tengono conto del riacquisto di SACE, degli impieghi del Patrimonio destinato, delle garanzie BEI, nonché dei prestiti dei programmi SURE e NGEU. Lo scenario dei tassi di interesse utilizzato per le stime si basa sulle previsioni implicite derivanti dai rendimenti a termine sui titoli di Stato italiani del periodo di compilazione del presente documento.

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II. QUADRO MACROECONOMICO

II.1 L’ECONOMIA INTERNAZIONALE

Nei primi mesi del 2022 la situazione pandemica mondiale è decisamente migliorata grazie anche al successo delle campagne vaccinali, portando l’economia mondiale verso un graduale ritorno alla normalità. Tuttavia, il mutato contesto geopolitico internazionale, dominato dall’invasione russa dell’Ucraina il 24 febbraio del 2022, ha determinato un repentino peggioramento delle prospettive future, e il protrarsi del conflitto ha aumentato il livello di incertezza, destabilizzando il contesto economico-finanziario internazionale.

La pandemia rappresenta ancora un fattore di rischio, ma l’indebolimento del virus, dovuto alla diffusa protezione immunitaria della popolazione (sia per avvenuta vaccinazione, sia per pregresse infezioni), ne ha mitigato l’impatto, riducendo drasticamente le ospedalizzazioni e i decessi. L’emergere di varianti del virus più contagiose (come l’Omicron) ha contribuito all’insorgenza di nuove ondate di contagi a partire dalla fine del 2021, tuttavia all’interno di un quadro sanitario notevolmente meno drammatico del passato. Dal maggio del 2022 si è assistito a un aumento di nuovi casi, imputabile per lo più alle sottovarianti Omicron BA.4 e BA.5 che hanno colpito dapprima i Paesi asiatici, hanno successivamente raggiunto l’Europa con un picco a metà luglio e, a seguire, il Nord America e nuovamente l’Asia ad agosto.

Dall’inizio della pandemia il numero di contagi da COVID-19 registrati dall’Organizzazione Mondiale della Sanità ha superato i 600 milioni a livello globale, con oltre 6,5 milioni di decessi¹. La campagna vaccinale ha continuato a progredire: a inizio settembre 12,7 miliardi di dosi sono state somministrate nel mondo, con oltre il 62,5 per cento di persone interamente vaccinate².

Nonostante i livelli di mortalità e ospedalizzazione siano molto più contenuti rispetto alle ondate precedenti, vi è ancora l’esigenza di ridurre al minimo il costo della convivenza con il virus (soprattutto in vista dell’irrigidimento delle temperature e della permanenza nei luoghi al chiuso senza più l’obbligo di utilizzo dei dispositivi di protezione). La tempestività e la simultaneità della campagna di vaccinazione su scala mondiale rimane la migliore strategia per l’eradicazione

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¹ Dati al 21 settembre 2022.

² Al 21 settembre 2022, nell’Unione europea la percentuale della popolazione mondiale che ha completato un ciclo vaccinale ha raggiunto circa il 73 per cento, con un intervallo tra il 76 e l’86 per cento per i maggiori Paesi europei (Francia, Germania, Italia e Spagna). Tra le economie avanzate, la popolazione vaccinata era quasi il 68 per cento negli Stati Uniti e al di sopra dell’82 per cento in Giappone. In Asia, la rapida campagna vaccinale promossa in Cina ha toccato quasi il 90 per cento della popolazione, mentre in India la copertura era poco al di sopra del 67 per cento (Fonte: Our World in Data,https://ourworldindata.org/covid-vaccinations dati al 21 settembre 2022).

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completa del Sars-Cov-2, in tutte le sue varianti, e per prevenire il rischio di future epidemie.

FIGURA II.1: NUOVI CASI CONFERMATI DI COVID-19 PER UN MILIONE (dati al 21 settembre 2022)

Note: Media mobile a sette giorni.

Fonte: Our World in Data.

Il peggioramento dello scenario economico globale è riconducibile al protrarsi della guerra della Russia all’Ucraina che, oltre ad avere risvolti drammatici sul piano umanitario, ha sovvertito gli equilibri geopolitici preesistenti, indebolendo la cooperazione internazionale e l’approvvigionamento energetico e alimentare, tutti fattori di rischio che si aggiungono all’emergenza climatica e sanitaria.

Il costo umanitario della guerra è in continuo aumento: secondo i dati dell’agenzia dell’ONU³, dal 24 febbraio scorso a fine agosto, 11,9 milioni di rifugiati dall’Ucraina hanno attraversato i paesi limitrofi in cerca di sicurezza e solo 5,3 milioni hanno fatto ritorno. L’ONU stima che circa un terzo degli ucraini siano stati costretti a lasciare le proprie abitazioni e che 15,7 milioni di persone abbiano urgente bisogno di protezione e assistenza umanitaria.

In risposta all’invasione militare della Russia, l’UE e altri paesi del mondo hanno adottato un sistema sanzionatorio orientato a isolare finanziariamente il Paese e a indebolirne l’economia. In particolare, la Commissione europea, a partire dal 24 febbraio scorso, ha predisposto un articolato sistema di sanzioni che, ad oggi, include 1.212 individui, fra cui più di 30 oligarchi russi e 108 entità⁴.

A partire da aprile 2022 il Consiglio europeo ha adottato tre nuovi pacchetti di misure restrittive che si aggiungono ai quattro precedenti⁵. Il quinto pacchetto di

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³ UNHCR, ‘Ukraine Situation Flash Update#28’, 2 settembre 2022,

https://data.unhcr.org/en/documents/details/95314.

⁴ https://eu-solidarity-ukraine.ec.europa.eu/eu-sanctions-against-russia-following-invasion-ukraine_it. Dati all’8 Settembre 2022.

⁵ I primi tre pacchetti di sanzioni sono stati concordati tra il 23 e il 28 febbraio 2022 e hanno coinvolto il settore finanziario, energetico e dei trasporti, le restrizioni agli scambi commerciali e ai beni a duplice uso, sanzioni mirate a individui ed enti. Il quarto blocco di interventi, adottato il 15 marzo 2022, ha esteso e rafforzato le misure previgenti.

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II. QUADRO MACROECONOMICO

sanzioni, adottato l’8 aprile, prevede il divieto di importare il carbone russo, altri combustibili fossili solidi, legno, cemento, prodotti ittici e liquori dalla Russia oltre il veto di accesso ai porti dell'UE per tutte le navi russe, consentendo solo i trasporti su terra. Il sesto pacchetto, adottato il 3 giugno 2022, prescrive il divieto di importazione dalla Russia di petrolio greggio e di prodotti raffinati, con un’eccezione temporanea per il greggio fornito via oleodotti⁶. Il settimo blocco di misure, cosiddette di ‘mantenimento e allineamento’, è stato adottato il 21 luglio scorso ed è orientato a rafforzare l’efficacia delle sanzioni economiche esistenti, a perfezionarne l’attuazione e ad allineare gli interventi restrittivi dell’UE a quelli degli altri partner internazionali, in particolare nel G7⁷.

FIGURA II.2: INDICE PMI GLOBALE COMPOSITO E PER PAESE

Fonte: Markit, Refinitiv.

Dopo la battuta di arresto del 2020 per le restrizioni imposte dalla pandemia, nel 2021 il commercio mondiale è rimbalzato sopra i livelli del 2019 con un incremento del 10,2 per cento. Nel primo semestre del 2022 il volume degli scambi di beni e servizi ha proseguito su un sentiero di crescita, aumentando a giugno del 5,0 per cento rispetto allo stesso mese dell‘anno precedente⁸.

Se da un lato il commercio internazionale ha mostrato segnali di resilienza nel primo semestre dell’anno in corso, dall’altro la produzione mondiale ha risentito maggiormente delle persistenti difficoltà riscontrate nella filiera produttiva e delle crescenti pressioni inflazionistiche, esacerbate dall’aumento dei prezzi energetici dopo l’inizio del conflitto in Europa. Inoltre, nel secondo trimestre del 2022 la produzione mondiale, in rallentamento nelle economie avanzate, è anche stata

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⁶ È prevista inoltre l’esclusione dal sistema di pagamenti internazionale SWIFT di altre tre banche russe, oltre ai sette istituti di credito precedenti, e l’interruzione delle trasmissioni di tre emittenti di proprietà dello Stato russo nell’UE. https://www.consilium.europa.eu/it/policies/sanctions/restrictive-measures-against-russia-over-ukraine/history-restrictive-measures-against-russia-over-ukraine/.

⁷ Quest’ultimo pacchetto aggiunge ai precedenti un nuovo divieto di acquisto, importazione o trasferimento di oro di origine russa e sanziona altre 54 persone e 10 entità

⁸ CPB, ‘World Trade Monitor’, 25 agosto 2022.

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condizionata da una contrazione della produzione cinese quale conseguenza delle severe misure prese per contrastare la diffusione del COVID-19.

A conferma di ciò, l’andamento dell’indice composito globale dei responsabili degli acquisti (PMI), dopo aver raggiunto il livello più alto dall’inizio della pandemia nel maggio del 2021, è stato tendenzialmente decrescente nel corso del 2022 fino ad arrivare a raggiungere in agosto il livello al di sotto della soglia di espansione (49,3). Nella prima metà dell’anno l’indice PMI composito si era mantenuto in espansione nonostante la contrazione prima del Giappone (gennaio e febbraio) e poi della Cina (marzo-maggio). Da luglio 2022 sono entrati in una fase di contrazione del ciclo economico anche gli Stati Uniti e l’Eurozona, a cui ad agosto si sono aggiunti il Regno Unito e il Giappone, determinando un calo dell’indice globale.

FIGURA II.3: INDICI DEI PREZZI DELLE PRINCIPALI COMMODITIES (indici 2016=100)

Fonte: IMF, Commodity Data Portal

Le esternalità negative in termini di approvvigionamento di materie prime principalmente alimentari ed energetiche, di cui i due Paesi coinvolti nel conflitto sono importanti produttori ed esportatori, hanno fortemente contribuito al rapido aumento dell’inflazione, andandosi a sommare alle pressioni sui prezzi che erano già emerse nel corso del 2021. In un contesto fortemente globalizzato, gli effetti positivi della campagna vaccinale hanno favorito un’intensa ripresa della domanda, nel momento in cui in altri parti del mondo si assisteva a limitazioni e chiusure per fronteggiare il diffondersi di nuove varianti del virus. Questo ha determinato strozzature dal lato dell’offerta in relazione alla crescente richiesta di materie prime e di input intermedi specifici (quali i semiconduttori) divenuti essenziali nelle catene produttive globali. Tali squilibri tra domanda e offerta hanno contribuito ad innalzare la dinamica dei prezzi di beni e servizi, accentuatasi dalla seconda metà del 2021.

20 MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE

II. QUADRO MACROECONOMICO

FIGURA II.4: PREZZO DEL BRENT E DEL GAS NATURALE

Note: I prezzi future sono calcolati per ciascuna scadenza come media troncata dei prezzi degli ultimi 45 giorni, escludendo il 5 per cento dei prezzi pù bassi e il 5 per cento dei prezzi più alti. In tal modo, i valori ottenuti sono depurati dall'eventuale influenza di valori anomali che, in un contesto di forte volatilità come quello attuale, è plausibile che appartengano alla distribuzione.

Fonte: EIA, elaborazioni MEF e Refinitiv.

La guerra russo-ucraina ha innescato ulteriori pressioni sui prezzi delle materie prime energetiche e alimentari. A titolo esemplificativo, a marzo del 2022 il prezzo del grano è quasi raddoppiato rispetto alla media del 2021, raggiungendo i 1425 dollari per bushel, per poi calare da metà giugno 2022 intorno a una media di 800 dollari. La quotazione media del Brent nella prima metà del 2022 è stata in continuo aumento, con punte di oltre 120 dollari a giugno, attestandosi in seguito intorno ad una media di 100 dollari al barile⁹. La risalita dei prezzi del gas ha colpito in prevalenza i mercati europei causando uno shock asimmetrico rispetto ad altri paesi. Dalla fine del 2021, la quotazione del gas naturale sul mercato olandese ha iniziato ad accelerare raggiungendo un primo picco a marzo 2022 di oltre 200 euro per megawattora, e un secondo picco di 340 euro per megawattora a fine agosto¹⁰. Il prezzo dell’energia elettrica, fortemente correlato alla dinamica del prezzo del gas, ha conseguentemente subìto un’impennata. Ad agosto il prezzo del gas è quintuplicato rispetto al prezzo medio del 2021 e il prezzo dell’energia elettrica è quadruplicato.

La forte accelerazione dei prezzi, inizialmente limitata alle materie prime, ha aumentato i costi per la produzione di beni e servizi e si è successivamente diffusa ad altri settori dell’economia, con una conseguente accelerazione dell’inflazione al consumo. Ad agosto l’inflazione dell’indice armonizzato dei prezzi al consumo

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⁹ L’attuale trend discendente risente di un temporaneo eccesso di offerta dovuto al rallentamento delle principali economie, anche in chiave prospettica. L’International Energy Agency stima a 99,7 milioni di barili al giorno la domanda nel 2022 a fronte di un’offerta pari a 100,1 milioni, con le grandezze in equilibrio a 101,8 milioni di barili al giorno nel 2023. Fonte: IEA, ‘Oil Market Report’, agosto e settembre 2022, https://www.iea.org/reports/oil-market-report-august-2022 e https://www.iea.org/reports/oil-market-report-september-2022.

¹⁰ Le quotazioni riportate nel paragrafo sono di fonte Bloomberg.

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dell’Eurozona ha raggiunto il 9,1 per cento. Negli Stati Uniti e nel Regno Unito risulta pari, rispettivamente, all’8,3 e al 9,9 per cento. Più contenuto è l’andamento dell’inflazione nel continente asiatico, dove i prezzi sono cresciuti del 2,5 per cento in Cina e del 3 per cento in Giappone.

Nello stesso mese si assiste a un’accelerazione della componente di fondo in tutti i paesi, che risulta aumentare del 5,5 per cento nell’area euro, del 6,3 percento negli Stati Uniti e del 6,7 per cento nel Regno Unito. Le pressioni inflattive delle componenti più volatili dell’indice hanno determinato un repentino aumento dei costi che le imprese stanno trasferendo sui prezzi finali di beni e servizi.

FIGURA II.5: INFLAZIONE AL CONSUMO DEI MAGGIORI PAESI (VARIAZIONI % A/A)

Fonte: OCSE, Uffici nazionali di statistica, Refinitiv.

Per riportare la dinamica dei prezzi in linea con i propri obiettivi di medio termine, la maggior parte delle autorità monetarie ha iniziato un ciclo di politiche restrittive.

La prima tra le maggiori banche centrali ad alzare il tasso di policy è stata la Banca d’Inghilterra nel dicembre del 2021, portandolo allo 0,25 per cento con un incremento di 15 punti base¹¹. Per riportare le aspettative verso l’obiettivo di inflazione del 2 per cento, l’Istituto ha quindi alzato progressivamente il tasso d’interesse fino al 2,25 per cento nella riunione di settembre, a cui seguiranno altri rialzi. Inoltre, già a febbraio del 2022 la Banca d’Inghilterra aveva sospeso gli acquisti netti di titoli di debito. La risposta dell’autorità monetaria ha così ridotto, da marzo ad agosto, le aspettative d’inflazione media a 5 anni dal 3,8 al 3,3 per cento¹².

A poca distanza dalla banca centrale britannica, anche quella statunitense ha iniziato ad attuare una politica monetaria restrittiva. A marzo di quest’anno la Fed

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¹¹ In quel mese l’inflazione era al 5,4 per cento a/a (4,1 per cento al netto dei beni energetici e alimentari), dal 2 per cento di luglio del 2021 (1,7 per cento il dato core). Fonte: Office for National Statistics.

¹² Fonte: Bank of England, Monthly average of yield from British Government Securities, 5-year Inflation Implied Forward.

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II. QUADRO MACROECONOMICO

ha alzato il corridoio del tasso sui Fed Funds di 25 punti base a 0,25-0,50 per cento¹³, ed ha successivamente effettuato rialzi più corposi, 50 punti base in maggio e 75 punti base in giugno, luglio e settembre, portando il corridoio a 3,00-3,25 per cento nella riunione di settembre. Inoltre, in occasione della riunione di maggio, il comitato FOMC ha deliberato la graduale riduzione del portafoglio titoli precedentemente acquistati nell’ambito del programma di quantitative easing. Le aspettative d’inflazione a 5 anni del mercato sono diminuite dal 3,4 per cento di marzo al 2,7 di agosto¹⁴.

Nell’area euro, nell’aprile del 2022 la BCE ha segnalato un graduale irrigidimento delle condizioni monetarie, confermando che gli acquisti netti di titoli di debito nell’ambito dell’Asset Purchase Program (APP) si sarebbero interrotti a luglio, mentre sarebbe continuato il reinvestimento dei titoli del PEPP (Pandemic Emergency Purchase Program) in scadenza. A luglio, la BCE ha poi iniziato il ciclo restrittivo con un aumento dei tassi di riferimento di 50 punti base, seguito a settembre da un ulteriore aumento di 75 punti base, portando così il tasso sui depositi allo 0,75 per cento e quelli sulle operazioni di rifinanziamento principale e marginale all’1,25 e all’1,50 per cento, rispettivamente. Il primo rialzo dei tassi è stato accompagnato dalla creazione del Transmission Protection Instrument, un programma di acquisto titoli che potrebbe essere attivato per riportare gli spread tra i rendimenti dei titoli governativi in linea con i valori dei fondamentali economici, qualora movimenti di mercato disordinati o speculativi mettessero a rischio il meccanismo di trasmissione della politica monetaria per il raggiungimento dell’obiettivo inflazionistico¹⁵.

Dopo aver toccato i 4.964 miliardi a giugno, il valore dei titoli detenuti dalla BCE per scopi di politica monetaria a fine agosto risulta in leggera diminuzione, a 4.956 miliardi¹⁶.

La politica monetaria è rimasta espansiva nelle principali economie asiatiche, dove i tassi d’inflazione risultano moderati. Da dicembre 2021 la Cina ha apportato riduzioni tra i 20 e i 35 punti base ai tassi di rifinanziamento principale per le banche e ai tassi obiettivo per famiglie e imprese¹⁷. Inoltre, la Banca centrale cinese ha ridotto il coefficiente di riserva obbligatorio per le banche, portandolo da una media dell’8,9 per cento di luglio 2021 all’8,1 in aprile 2022.

Anche in Giappone la politica monetaria continua ad avere un indirizzo espansivo. La Banca centrale mantiene il tasso di rifinanziamento principale allo 0,3 per cento da dicembre 2008 e quello sui depositi al -0,1 per cento da febbraio 2016, avendo riconfermato negli ultimi mesi l’intenzione di preservare condizioni

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¹³ A marzo 2022 la variazione annuale del Personal Consumption Expenditures Price Index, il principale riferimento del FOMC, superava il 6,6 per cento ed era già superiore al 4 per cento a marzo 2021 (Fonte: U.S. Bureau of Economic Analysis).

¹⁴ Federal Reserve Bank of St. Louis, 5-Year Breakeven Inflation Rate. Il dato è calcolato utilizzando i titoli governativi a cinque anni con e senza indicizzazione all’inflazione.

¹⁵ La BCE, evitando di indicare in modo esplicito le effettive condizioni di mercato che attiverebbero il TPI, si è lasciata ampi margini di discrezionalità. Prima di utilizzare il TPI, la BCE si riserva la possibilità di ricorrere ai soli reinvestimenti del PEPP per controllare i movimenti degli spread.

¹⁶ European Central Bank - Statistical Data Warehouse.

¹⁷ In risposta al rapido deprezzamento dello yuan, la PBoC sembra avere interrotto l’orientamento espansivo. A settembre 2022 sono rimasti invariati i tassi per prestiti alle banche a sette giorni e a un mese al 2 e al 2,75 per cento, rispettivamente, e i tassi obiettivo per famiglie e imprese (Loan Prime Rate) al 3,65 per cento per scadenze ad un anno e al 4,3 per cento per le scadenze da cinque anni in su (Fonte: People’s Bank of China).

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monetarie favorevoli fino a quando il tasso d’inflazione non mostrerà di essere stabilmente ancorato al 2 per cento¹⁸.

Come dichiarato da diversi banchieri centrali, il ciclo restrittivo terminerà quando l’inflazione tornerà in linea con gli obiettivi di medio termine, accettando, se necessario, un rallentamento dell'economia e del mercato del lavoro.

FIGURA II.6: DIMENSIONE DEL BILANCIO DELLE BANCHE CENTRALI (IN VALUTA LOCALE, 2007=100)

Fonte: Bloomberg.

Le statistiche macroeconomiche delle principali economie prefigurano un quadro eterogeneo, ma con aspettative comuni di un indebolimento dell’attività economica nella seconda parte dell’anno. Il PIL reale degli Stati Uniti nel secondo trimestre 2022 è diminuito per la seconda volta consecutiva rispetto al trimestre precedente (-0,1 per cento t/t)¹⁹, rallentando il ritmo di crescita tendenziale, pari all’1,7 per cento. La contrazione è avvenuta a un ritmo più moderato rispetto a quanto atteso grazie all’aumento della spesa per consumi e alla ripresa delle esportazioni, che hanno in parte compensato il rallentamento derivante dal calo degli investimenti privati e della spesa del governo federale. Un ruolo importante ha rivestito anche l’accumulo di scorte, aumentate notevolmente nei primi sei mesi dell’anno a causa delle interruzioni delle catene globali di approvvigionamento, che hanno portato alla sospensione della produzione lasciando in magazzino molti prodotti non finiti.

La domanda del mercato del lavoro continua a essere forte, mentre il tasso di partecipazione rimane ancora sotto al livello pre-pandemico. La disoccupazione ha continuato la sua discesa, portandosi al 3,5 per cento in luglio, per poi risalire lievemente al 3,7 per cento in agosto.

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¹⁸ Da aprile 2022 il tasso d’inflazione è superiore all’obiettivo, con una media del 2,2 per cento. Va però ricordato che i prezzi in Giappone sono tornati a crescere a tassi molto contenuti solo da settembre 2021, dopo circa un anno e mezzo di deflazione (Fonte: Statistics Bureau, Ministry of Internal Affairs and Communications).

¹⁹ BEA, gdp2q22_2nd.pdf (bea.gov).

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II. QUADRO MACROECONOMICO

Secondo il Conference Board²⁰, la debolezza economica si diffonderà in modo più ampio nell’economia statunitense nella seconda metà del 2022 con una diminuzione dei consumi a causa del rapido aumento dei tassi di interesse e dell’inflazione elevata²¹. Infatti, l’indice dei prezzi PCE è aumentato del 7,1 per cento nel secondo trimestre del 2022 e la componente core del 4,4 per cento.

Lo stimolo fiscale degli Stati Uniti durante la pandemia è stato tra i più consistenti e alcune misure di sostegno sono ancora in corso; tuttavia, i principali programmi fiscali sono scaduti e la possibile riduzione del deficit federale potrebbe avere un effetto negativo sulla crescita²².

L’effetto delle attuali politiche restrittive e del deterioramento del quadro macroeconomico sulle condizioni di finanziamento nel mercato si dispiegherà pienamente nel corso dei prossimi mesi, ma i primi risultati sono già evidenti e significativi. Il rendimento sui titoli governativi a un anno è salito dallo 0,4 per cento di inizio anno al 4,06 per cento di fine settembre, mentre il rendimento del titolo decennale è passato dall’1,6 a quasi il 3,7 per cento, con un’inversione della curva dei rendimenti che interessa le scadenze da tre anni in su²³.

Nel continente asiatico, l’attività economica è stata in larga parte influenzata dall’andamento dei contagi. Infatti, l’economia cinese, dopo essere risultata in espansione nel 2021 e nel primo trimestre del 2022, nel secondo trimestre ha registrato un calo del 2,6 per cento t/t. Tale contrazione riflette gli effetti delle misure attuate nei primi sei mesi dell’anno per fronteggiare il COVID-19, che hanno portato a rigide chiusure di centri economici chiave come Pechino e Shanghai. Il settore dei servizi e i consumi sono stati particolarmente colpiti, così come le esportazioni, a causa delle interruzioni subite dalle catene di fornitura di componenti auto. L’indebolimento del settore immobiliare ha frenato la crescita degli investimenti privati²⁴. Nonostante la Cina abbia risentito in misura minore rispetto ai Paesi europei della guerra in Ucraina, grazie ad ampie riserve di cereali che hanno permesso di attenuare le pressioni sui prezzi, l’inflazione ha iniziato a salire come effetto delle limitazioni all’offerta di alimenti freschi indotte dalle misure contenitive²⁵ e dalla siccità, raggiungendo ad agosto il 2,5 per cento a/a (dallo 0,9 per cento di gennaio).

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²⁰ Il Conference Board ha rivisto al ribasso le sue previsioni, con una crescita del PIL reale che nel 2022 sarà dell’1,3 per cento e nel 2023 rallenterà allo 0,2 per cento.

²¹ The Conference Board Economic Forecast for the US Economy (conference-board.org), 10 agosto 2022.

²² OECD Economic Outlook, 2022, https://doi.org/10.1787/62d0ca31-en.

²³ US Treasury Actives Index, Bloomberg. La parte a breve della curva è sostenuta dalla stretta monetaria, mentre i titoli a lunga scadenza incorporano sia l’aspettativa su un’inflazione calmierata che quella sul rallentamento economico.

²⁴ OECD Economic Outlook, 2022, https://doi.org/10.1787/62d0ca31-en.

²⁵ OECD Economic Outlook, 2022, https://doi.org/10.1787/62d0ca31-en.

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FIGURA II.7 PIL REALE DELLE MAGGIORI ECONOMIE (VARIAZIONI % T/T)

Fonte: OECD.

L’economia giapponese ha mostrato un rallentamento nei primi tre mesi dell’anno (-0,5 per cento t/t) rispetto all’ultimo trimestre del 2021, accompagnato da un aumento dell’inflazione al consumo, per la prima volta dopo sette anni, superiore al target di riferimento stabilito dalla Banca Centrale.

Nel periodo tra aprile e giugno 2022 il Paese è cresciuto dello 0,9 per cento, sostenuto dall’andamento positivo dei consumi privati (1,2 per cento). Il rimbalzo è dovuto, principalmente, alla ripresa delle attività a seguito delle restrizioni messe in atto dal governo nel primo trimestre dell’anno per contenere il rialzo dei contagi.

L’economia dell’area euro nella prima metà del 2022 ha mostrato segnali di resilienza, registrando un aumento del PIL dello 0,7 per cento t/t nel primo trimestre e dello 0,8 per cento t/t nel secondo, per effetto del recupero della domanda interna. Difatti, il graduale venir meno delle restrizioni connesse alla pandemia ha fornito un temporaneo sostegno ai consumi delle famiglie in un contesto caratterizzato anche dall’eccesso di risparmio, mentre gli investimenti hanno beneficiato delle prime erogazioni dei piani nazionali di ripresa e resilienza nell’ambito del programma Next Generation EU (NGEU).

Le aspettative per la seconda metà dell’anno sono meno positive e ci si attende un ulteriore rallentamento dell’attività economica nel secondo semestre. I più recenti dati congiunturali suggeriscono che gli effetti della rapida accelerazione dell’inflazione e della crescente incertezza sulle prospettive future hanno iniziato a pesare sui consumi delle famiglie. Le indagini PMI settoriali di agosto hanno rilevato un deciso calo del tasso di produzione da parte delle aziende in risposta alla minore domanda, in particolare nel settore manifatturiero. Il declino sta inoltre assumendo maggiore ampiezza, estendendosi anche al terziario²⁶.

Nel mercato del lavoro, il tasso di partecipazione della forza lavoro ha raggiunto il 74,6 per cento nel primo trimestre, superando il livello del periodo

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²⁶ Indagine S&P Global PMI Composito dell’eurozona,

https://www.pmi.spglobal.com/Public/Home/PressRelease/a44f6dae953c48bea2e698ff98e3d70d, settembre 2022.

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II. QUADRO MACROECONOMICO

antecedente la pandemia di 0,9 punti percentuali. Il tasso di disoccupazione registra il valore più basso da inizio secolo, pari al 6,6 per cento in luglio.

L’inflazione dell’area euro ha raggiunto il 9,1 per cento nel mese di agosto. Un anno prima era al 3,0 per cento. I tassi annuali più bassi tra le maggiori economie sono stati registrati in Francia, Finlandia e Germania; i più elevati nei Paesi dell’est europeo e in Olanda.

Le più recenti proiezioni per l’area euro della BCE, pubblicate a settembre, hanno ulteriormente rivisto al rialzo l’inflazione nel 2022 e 2023, pari rispettivamente all’8,1 e al 5,5 per cento, con una proiezione della crescita economica al 3,1 per cento nel 2022 e un rallentamento allo 0,9 per cento nel 2023²⁷.

FIGURA II.8: INFLAZIONE AL CONSUMO DELL’AREA DELL’EURO (VARIAZIONI % A/A)

Fonte: Refinitv.

Secondo l’OCSE, la politica fiscale europea sarà sostanzialmente neutrale nel 2022, anche se con forti differenze all’interno dell’area euro. Le misure adottate per far fronte alla pandemia sono in fase di eliminazione, ma gli Stati membri stanno introducendo un sostegno fiscale aggiuntivo per calmierare l’effetto degli alti prezzi dell’energia. In aggiunta, la guerra in Ucraina ha spinto ad aumentare le spese militari in molti paesi e ad incrementare gli investimenti per diversificare le fonti energetiche²⁸.

Con riferimento ai recenti sviluppi nell’ambito della politica fiscale europea, gli strumenti del Green Deal hanno incorporato le nuove misure del piano REPowerEU presentato dalla Commissione europea²⁹.

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²⁷ ECB staff macroeconomic projections for the euro area’, settembre 2022,

https://www.ecb.europa.eu/pub/pdf/other/ecb.projections202209_ecbstaff~3eafaaee1a.en.pdf.

²⁸ OECD Economic Outlook, 2022, https://doi.org/10.1787/62d0ca31-en.

²⁹ Le risorse previste dal REPowerEU corrispondono a 300 miliardi di sostegno finanziario, di cui 225 miliardi a disposizione degli stati che aderiscono al NextGenerationEU, il fondo europeo per la ripresa e la resilienza. La Commissione ha inoltre stabilito che gli Stati membri aggiungano un capitolo dedicato alle azioni REPowerEU ai rispettivi piani nazionali di ripresa.

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Il piano intende perseguire tre obiettivi strategici per l’Unione europea: il risparmio energetico, la diversificazione dell’approvvigionamento e la diffusione delle energie rinnovabili. Gli obiettivi del nuovo programma sintetizzano l’impegno europeo per la transizione ecologica e la necessità di ridurre gradualmente la dipendenza energetica dalla Russia in conseguenza del conflitto in Ucraina.

Tra le azioni proposte dalla Commissione, nel REPowerEU è richiesta infatti una riduzione di 80 miliardi di m³ di importazioni di gas entro l’anno con un potenziamento dei progetti che utilizzano fonti rinnovabili e biometano, e l’introduzione di obblighi minimi di stoccaggio del gas per gli Stati membri, che devono garantire un livello di riempimento dell’80 per cento entro il 1° novembre 2022. Sul tema dell’efficientamento energetico, la Commissione ha allargato gli obiettivi fissati per il 2030 nel Fit for 55, portando dal 9 al 13 per cento l’obiettivo di efficienza e dal 40 al 45 per cento l’obiettivo della quota di rinnovabili nel settore energetico.

Il progressivo peggioramento delle prospettive di crescita ha anche condotto a una rilevante diminuzione delle quotazioni azionarie. La correzione al ribasso dei mercati azionari, tra gennaio e agosto 2022, è stata asimmetrica in considerazione delle diverse esposizioni ai rischi. Tra gli indici americani, più esposti ai rischi d’inflazione e di rialzo dei tassi, il Nasdaq, composto principalmente da azioni growth, ha perso un quarto del suo valore, mentre il più diversificato S&P500 solo un sesto. Nelle borse europee, maggiormente soggette alle conseguenze del conflitto russo-ucraino, gli indici azionari di riferimento in Germania e Italia hanno perso un quinto del loro valore.

I mercati asiatici sono più esposti al rallentamento del commercio internazionale e ad alcuni rischi idiosincratici. I listini giapponesi hanno limitato le perdite grazie ai settori collegati alle esportazioni in ragione della debolezza dello yen, mentre i listini cinesi hanno perso circa un decimo della loro capitalizzazione a causa delle numerose misure restrittive anti-COVID e della crisi del mercato immobiliare.

Da metà agosto 2022 si assiste a una nuova fase di discesa dei prezzi di azioni e obbligazioni innescata dalla persistenza dell’inflazione e dall’accumularsi di chiari segnali di rallentamento economico.

Il mercato valutario, che nel medio periodo sintetizza la salute relativa delle diverse economie, vede un deciso apprezzamento del dollaro, aiutato dalla tenuta dell’economia americana e dagli attraenti rendimenti obbligazionari. Il tasso di cambio effettivo del dollaro si è riportato a valori registrati durante la prima crisi pandemica, in aumento del 6 per cento da inizio anno³⁰. Nei primi otto mesi dell’anno l’euro si è deprezzato dell’11 per cento rispetto al dollaro, con il tasso di cambio che ha raggiunto la parità. Le difficoltà dell’economia dell’Eurozona si evincono soprattutto dal tasso di cambio multilaterale, in deprezzamento del 4 per cento ma in ripresa dopo l’aumento dei tassi da parte della BCE. Il deprezzamento più significativo rispetto al dollaro è quello dello yen, di oltre il 20 per cento, a causa della prolungata politica fortemente espansiva. Più contenuto, invece, il deprezzamento dello yuan, intorno all’8 per cento.

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³⁰ Il ‘Nominal Broad U.S. Dollar Index’ segnava 123,3 ad aprile 2020, 115,1 a gennaio 2022, e 122,4 ad agosto 2022. Fonte: Board of Governors of the Federal Reserve System (US).

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II. QUADRO MACROECONOMICO

Lo scenario macroeconomico internazionale appare soggetto a rischi di varia natura, prevalentemente orientati al ribasso. Il conflitto in corso alle porte dell’Unione europea rappresenta certamente il rischio maggiore. I prezzi delle materie prime energetiche si manterranno elevati verosimilmente fino alla prossima primavera, quando i rischi di razionamento energetico in Europa diminuiranno apprezzabilmente. Inoltre, anche quando le ostilità militari dovessero concludersi, potrebbero permanere tensioni internazionali nei rapporti commerciali e negli scambi di materie prime, conducendo a momentanee restrizioni dell’offerta, con inevitabili ripercussioni sulla crescita e l’inflazione.

Le banche centrali, muovendosi in un contesto estremamente difficile, saranno chiamate a modulare con precisione gli interventi restrittivi per evitare il rischio di deprimere la domanda oltre il necessario. A tale riguardo, eventuali asincronie nei cicli di ripresa tra paesi potranno incidere sulla stabilità finanziaria, in particolar modo per le economie con un indebitamento elevato. Una gestione prudente dell’attuale congiuntura richiama l’opportunità di un maggior coordinamento delle politiche fiscali a livello internazionale.

Gli scenari prospettici delineati nel corso del 2022 continuano ad aggiornare al rialzo le stime di inflazione e a proporre un rallentamento sempre più marcato delle maggiori economie per il 2023. Le più recenti stime del Fondo Monetario Internazionale (FMI) di luglio³¹ prevedono un ulteriore rallentamento dell’economia mondiale nel biennio 2022-2023 rispetto alle previsioni di aprile. La crescita globale è stata rivista al ribasso di 0,4 punti percentuali per il 2022 (3,2 per cento) e di 0,7 punti percentuali nel 2023 (2,9 per cento). Per quanto concerne l’inflazione mondiale, l’FMI rivede le proprie stime al rialzo e prevede un tasso dell’8,3 per cento nel 2022 e del 5,7 nel 2023 (+0,9 punti percentuali entrambi gli anni).

TAVOLA II.1: ESOGENE INTERNAZIONALI
	2022		2023		2024-2025
	DEF	NOTA AGG.	DEF	NOTA AGG.	DEF	NOTA AGG.
Commercio internazionale(Variazioni percentuali)	5,8	5,3	4,8	2,1	3,5	4,3
Prezzo del petrolio (USD/barile, futures, Brent)	99,8	101,5	87,6	89,9	79,2	81,2
Cambio dollaro/euro	1,110	1,050	1,105	1,002	1,105	1,002

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³¹ FMI, ‘World Economic Outlook Update July 2022 Gloomy and more uncertain’, 26 luglio 2022, https://www.imf.org/en/Publications/WEO/Issues/2022/07/26/world-economic-outlook-update-july-2022.

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II.2 ECONOMIA ITALIANA: TENDENZE RECENTI

Nonostante un contesto macroeconomico gravato dalle tensioni geopolitiche e dagli straordinari rincari dei prezzi dei beni energetici, nella prima parte del 2022 l’economia italiana ha mostrato un andamento positivo, sospinto dalla robusta accelerazione del PIL nel secondo trimestre. L’allentamento progressivo delle misure restrittive messe in atto per contrastare la pandemia ha agevolato la ripresa dei servizi. A partire dai mesi primaverili, il recupero della domanda per consumi ed investimenti e l’apporto addotto dai flussi turistici hanno dato un robusto contributo alla dinamica del PIL. L’attività economica più vivace ha condizionato favorevolmente l’occupazione, comportando una flessione del tasso di disoccupazione.

Produzione e domanda aggregata

Nel primo semestre del 2022 l’economia italiana ha registrato un significativo incremento dell’attività, superiore rispetto a quanto atteso dai maggiori previsori. Diversamente dalle stime di consenso, che prefiguravano una flessione, nel primo trimestre il PIL è cresciuto, seppur marginalmente (0,1 per cento t/t), in un quadro di ripresa dei contagi e di misure di limitazione alla mobilità. La prosecuzione della campagna vaccinale e il venire meno delle restrizioni hanno favorito una vivace ripresa dell’attività nel trimestre successivo (1,1 per cento t/t), portando il PIL trimestrale a collocarsi 0,6 punti al di sopra della media del 2019, l’anno pre-crisi. La dinamica del PIL è stata sostenuta dalla domanda interna al netto delle scorte, il cui contributo è risultato più ampio nel secondo trimestre, sorretto dall’apporto positivo dei consumi. La domanda estera netta, invece, ha contribuito negativamente alla crescita del PIL, condizionata dalla crisi energetica.

Nel dettaglio delle componenti, dopo la contrazione del primo trimestre 2022 (-0,9 per cento t/t), i consumi delle famiglie hanno sperimentato un marcato aumento nel secondo (2,6 per cento t/t). La quarta ondata della pandemia e la conseguente limitazione alla mobilità hanno fortemente condizionato la dinamica delle componenti di spesa, con i servizi che, rispetto ai beni, hanno rappresentato le voci di consumo maggiormente colpite nel primo trimestre e, successivamente, la componente di traino del recupero della spesa delle famiglie nel secondo trimestre. Dalla ripresa dei flussi turistici a partire dai mesi primaverili è derivata, inoltre, una marcata accelerazione della spesa dei non residenti sul territorio economico (26,9 per cento t/t).

Nel primo trimestre dell’anno, in un contesto caratterizzato da un aumento del reddito disponibile lordo superiore a quello della spesa delle famiglie per consumi finali, si è registrata una crescita della propensione al risparmio (12,6 per cento da 11,5 per cento del quarto trimestre 2021). A distanza di due anni dall’inizio della crisi pandemica, la dinamica temporale mostrata dalla propensione al risparmio evidenzia come le scelte di consumo e risparmio delle famiglie, oltre che dipendere

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II. QUADRO MACROECONOMICO

dalla posizione assunta da ogni nucleo nella scala della distribuzione del reddito32, siano state strettamente connesse alle ondate di contagio³³. Al contempo, la situazione patrimoniale delle famiglie è rimasta solida: il debito delle famiglie nel primo trimestre del 2022 si è attestato al 64,2 per cento del reddito disponibile (in flessione rispetto al quarto trimestre 2022), un livello nettamente inferiore alla media dell’area euro (97,7 per cento).

FIGURA II.9: CONTRIBUTI ALLA CRESCITA DEL PIL (PP DEL PIL, SCALA SX; VARIAZIONI % T/T, SCALA DX)

Fonte: ISTAT.

La tendenza positiva degli investimenti è continuata nei primi due trimestri dell’anno. L’impulso derivante dalle agevolazioni fiscali per il settore delle costruzioni, congiuntamente al perdurare di condizioni di finanziamento favorevoli, ha sostenuto la dinamica dell’accumulazione nel semestre, consolidando la fase di espansione in corso dal 2021. Nel secondo trimestre dell’anno, il rapporto tra investimenti e PIL ha raggiunto il 21,0 per cento. L’espansione dell’aggregato ha contraddistinto tutte le tipologie di beni di investimento; tuttavia, quelli in mezzi di trasporto restano ancora sotto i livelli pre-crisi. Nella media dei due trimestri gli investimenti in abitazioni hanno mostrato aumenti di oltre il 17,0 per cento su base annua: unitamente alla crescita dei prezzi delle abitazioni nel primo trimestre (4,5

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³² ‘Household saving during the COVID-19 pandemic and implications for the recovery of consumption’, Dossche, M., Georgarakos, D., Kolndrekaj, A., Tavares, F. (2022), in ECB Economic Bullettin No. 5/2022, European Central Bank, https://www.bancaditalia.it/pubblicazioni/bollettino-eco-bce/2022/bol-eco-5-2022/bolleco-BCE-5-2022.pdf.

‘The Unequal COVID Saving and Wealth Surge’, Allen, C., Rebillard, C. (2021), IMF BLOG. https://blogs.imf.org/2021/11/09/the-unequal-covid-saving-and-wealth-surge/.

³³ L’interruzione, iniziata a partire dal 4T del 2021 e amplificatasi nel 1T del 2022, della graduale fase di riassorbimento del risparmio accumulato durante la pandemia conferma la duplice natura, precauzionale e forzata, dell’incremento del risparmio tra famiglie. Si veda: ‘I risparmi accumulati durante la pandemia e le proiezioni sui consumi’, in Bollettino Economico 3/2021, Banca d’Italia, 16 luglio 2021. https://www.bancaditalia.it/pubblicazioni/bollettino-economico/2021-3/boleco-3-2021.pdf.

‘COVID-19 and the increase in household savings: precautionary or forced?’, Dossche, M., Zlatanos, S. (2020), ECB Economic Bullettin No. 6/2020, European Central Bank,

https://www.bancaditalia.it/pubblicazioni/bollettino-eco-bce/2020/bol-eco-6-2020/bolleco-BCE-6-2020.pdf.

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NOTA DI AGGIORNAMENTO DEL DOCUMENTO DI ECONOMIA E FINANZA  2022

per cento a/a) si è rilevato un marcato incremento dei volumi di compravendite, che è proseguito anche nel secondo trimestre.

Riguardo all’interscambio con l’estero, in entrambi i trimestri, il ritmo di crescita delle esportazioni, pur significativo (12,3 per cento a/a nel secondo trimestre), è stato più contenuto di quello delle importazioni. Nel dettaglio, nel secondo trimestre 2022 le esportazioni di servizi hanno osservato un’accelerazione, quelle di beni hanno segnato un rallentamento dettato dall’attuale contesto di incremento dei costi e dei prezzi. Inoltre, il marcato incremento del prezzo dei beni energetici importati ha ampliato il deficit energetico: nei dodici mesi terminati a luglio l’avanzo di conto corrente si è ridimensionato, attestandosi allo 0,1 per cento del PIL (dal 3,8 per cento del corrispondente periodo del 2021).

Dal lato dell’offerta si sono registrate traiettorie settoriali eterogenee, indice del diverso impatto che la scarsità di materiali e i rincari dei beni energetici hanno esercitato sulle imprese, e delle conseguenze asimmetriche delle misure di restrizione in vigore nel primo trimestre. Nel dettaglio, il valore aggiunto dell’industria manifatturiera, dopo i ripetuti incrementi congiunturali ottenuti nel 2021, nel primo trimestre dell’anno ha registrato una flessione (-0,8 per cento t/t), seguito da un deciso recupero nel secondo (1,3 per cento t/t). Parallelamente, la dinamica della produzione industriale – cha ha sperimentato una fase di crescita congiunturale ininterrotta a partire dal quarto trimestre 2020 - ha fatto rilevare la prima riduzione dell’indice destagionalizzato nel primo trimestre (-0,9 per cento t/t), per poi registrare un rimbalzo nel secondo (1,1 per cento t/t).

Particolarmente robusta è risultata l’espansione del settore delle costruzioni: alla robusta crescita del primo trimestre (5,6 per cento t/t) si è accompagnata una decelerazione nel secondo (1,8 per cento t/t), che appare fisiologica alla luce della prolungata fase di espansione che ha caratterizzato il settore per l’intero 2021.

I servizi, maggiormente interessati dalle restrizioni, hanno subìto una minima flessione del valore aggiunto nel primo trimestre (-0,1 per cento t/t) salvo poi, con il graduale ripristino delle normali condizioni di operatività, registrare un recupero nel secondo trimestre (1,0 per cento t/t), tuttavia ancora insufficiente a colmare il divario rispetto alla fase pre-pandemica.

Nel dettaglio dei sottosettori rileva come la variazione positiva del valore aggiunto secondo trimestre 2022 sia stata sospinta soprattutto dal notevole rimbalzo di quelli fortemente penalizzati dalle misure anti-COVID nei periodi precedenti, come ad esempio commercio, trasporto e alloggio (3,3 per cento t/t) e attività artistiche e di intrattenimento (4,2 per cento t/t).

Lavoro e retribuzioni

Nel corso della prima parte del 2022 l’andamento del mercato del lavoro è risultato positivo grazie alla crescita dell’occupazione, che ha comportato una flessione del tasso di disoccupazione.

In base alla Rilevazione sulle forze di lavoro, nei primi tre mesi dell’anno il numero di occupati è aumentato (0,6 per cento t/t, 4,1 per cento a/a). In concomitanza con il robusto incremento del PIL, la crescita dell’occupazione ha.

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II. QUADRO MACROECONOMICO

accelerato nel secondo trimestre, (0,8 per cento t/t, +175 mila unità; 3,0 per cento a/a, +677 mila unità), superando la soglia dei 23 milioni e portando il tasso di occupazione al 60,2 per cento (+0,5 punti rispetto al primo trimestre). Con riferimento alle categorie di occupazione, nella prima metà dell’anno è continuata la fase di crescita dell’occupazione dipendente, trainata dalla spinta degli addetti a termine - che, superando il valore dei 3 milioni, nel secondo trimestre hanno raggiunto il 17,3 per cento degli occupati dipendenti – e da quella, meno marcata, dei dipendenti permanenti. Meno vivace l’andamento dell’occupazione indipendente, che si colloca ancora sotto il periodo pre-pandemico.

Nel dettaglio dei settori di attività, nel secondo trimestre la crescita congiunturale dell’occupazione è risultata generalizzata, con le costruzioni e i servizi che hanno registrato gli incrementi maggiori (rispettivamente: +61 mila e +94 mila addetti rispetto al trimestre precedente).

L’input di lavoro misurato dalle ore lavorate di contabilità nazionale ha segnato una crescita dell’1,6 per cento t/t nel primo trimestre per poi decelerare lievemente nel secondo (1,3 per cento t/t), sospinto dalla decisa crescita delle costruzioni e dei servizi.

Parallelamente, la prosecuzione della fase di riduzione delle persone in cerca di occupazione (-5,7 per cento t/t nel 1T; -4,6 per cento nel 2T) ha portato il tasso di disoccupazione del secondo trimestre all’8,1 per cento (-0,4 punti percentuali rispetto ai tre mesi precedenti), il valore più basso nell’ultimo decennio. Rispetto allo stesso periodo del 2021, il numero di disoccupati si è ridotto di 407 mila unità.

FIGURA II.10: TASSO DI DISOCCUPAZIONE E TASSO DI PARTECIPAZIONE

Fonte: ISTAT.

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NOTA DI AGGIORNAMENTO DEL DOCUMENTO DI ECONOMIA E FINANZA  2022

Unitamente all’incremento dell’occupazione, le ripetute diminuzioni della disoccupazione sono legate alla debole dinamica della forza lavoro, che nel secondo trimestre dell’anno sconta ancora un divario di 338,6 mila unità rispetto alla fase pre-crisi. Il tasso di inattività, che nel primo trimestre dell’anno risultava al 34,6 per cento si è portato al 34,4 per cento in chiusura del secondo trimestre.

Alla fase di decisa ripresa della domanda di lavoro, testimoniata dalla crescita delle posizioni lavorative nelle imprese, si è associato l’incremento del tasso di posti vacanti, che, nonostante nel secondo trimestre abbia raggiunto il valore più alto in serie storica (2,2 per cento, + 0,2 punti percentuali rispetto ai tre mesi precedenti), si conserva su livelli comunque contenuti e risulta concentrato soprattutto nei servizi ad alta intensità di contatto. Il perdurare della compresenza di maggiori posti vacanti e minore disoccupazione, esito di una molteplicità di fenomeni³⁴, si è accompagnata ad una crescita moderata delle retribuzioni: quelle per dipendente, dopo la sostanziale stazionarietà nel primo trimestre 2022, hanno segnato un aumento dello 0,6 per cento su base congiunturale, maggiore nell’industria che nei servizi di mercato. Più vivaci le retribuzioni di fatto, che nel secondo trimestre sono cresciute dell’1,5 per cento.

Prezzi

Il conflitto russo-ucraino, accompagnandosi alle preesistenti interruzioni sulle catene di approvvigionamento degli input indotte dalla fase di ripresa della domanda globale in un contesto di ostacoli alla produzione, ha causato un incremento significativo dei prezzi delle materie prime, in rialzo già dai mesi estivi del 2021. In particolare, a partire dalla metà di quest’anno, si è osservata una marcata, persistente impennata delle quotazioni del gas naturale e dell’energia elettrica. Il forte aumento del prezzo dei beni energetici accompagnato da incrementi delle materie prime, soprattutto alimentari, ha determinato un incremento dell’indice armonizzato dei prezzi al consumo (IPCA).

Consolidando la progressiva tendenza già in atto, nella prima parte dell’anno l’inflazione ha mostrato notevoli accelerazioni in termini tendenziali, passando da una crescita del 5,1 per cento in gennaio a una del 9,1 per cento in agosto. Al netto delle componenti più volatili, le pressioni all’origine si sono intensificate e diffuse nelle altre divisioni di spesa come il settore dei prodotti alimentari, dei trasporti e deli servizi ricettivi e di ristorazione: a partire da ottobre 2021 l’inflazione di fondo ha segnato una progressiva accelerazione, raggiungendo in agosto una crescita del 4,9 per cento.

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³⁴ ‘Crisi COVID-19 e il mercato del lavoro: alcuni fatti stilizzati’, Cassese, D.; D’Imperio, P.; Ferroni, V., Note Tematiche del Dipartimento del Tesoro, 14 maggio 2022, https://www.dt.mef.gov.it/export/sites/sitodt/modules/documenti_it/analisi_progammazione/note_tematiche/  Nota-Tematica-n-4-Maggio-2022.pdf.

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II. QUADRO MACROECONOMICO

FOCUS	Retribuzioni contrattuali: stime per il 2022-2025
	Dalla seconda metà del 2021 l’aumento dei prezzi energetici, la scarsità di materie prime e componenti e le interruzioni sulle catene globali di approvvigionamento hanno comportato una repentina salita dell’inflazione. La spinta inflattiva si è poi progressivamente allargata ad altri beni e servizi, causando un aumento generalizzato dei prezzi.
	Quest’anno la crescita dei prezzi è proseguita, alimentata dal conflitto russo-ucraino: la conseguente accelerazione dell’inflazione ha ampliato la differenza tra la dinamica dei prezzi al consumo e i salari contrattuali. In base ai dati più recenti, riferiti alla media del primo semestre 2022, il divario tra la crescita dell’indice dei prezzi al consumo armonizzato (IPCA) (6,7 per cento a/a) e quella delle retribuzioni contrattuali (0,7 per cento a/a) ha raggiunto un nuovo massimo di sei punti percentuali (Figura R1).
	FIGURA R1. RETRIBUZIONI CONTRATTUALI ORARIE, IPCA E IPCA-NEI (VARIAZIONI % A/A)
	Fonte: Elaborazioni su dati ISTAT.
	In un quadro di crescita sostenuta dei prezzi, i meccanismi - seppur parziali - di recupero retrospettivo dell’inflazione potrebbero innescare aumenti delle retribuzioni contrattuali. In Italia l’andamento delle retribuzioni contrattuali è disciplinato dai contratti collettivi nazionali (CCNL), i quali determinano la parte maggioritaria della retribuzione complessiva. La restante parte delle retribuzioni è risultato della contrattazione di secondo livello.
	L’assetto normativo, in vigore dal 2009, recepisce l’accordo quadro sulla riforma degli accordi contrattuali35 e prevede che la durata del CCNL sia triennale. In sede di rinnovo, il tasso di variazione dell’indice armonizzato dei prezzi al consumo al netto dei beni energetici importati (IPCA-NEI) costituisce il punto di riferimento per l’adeguamento delle retribuzioni nominali all’inflazione. Tale indice è funzionale a contenere il rischio che shock inflazionistici di origine esterna si riversino sulla dinamica delle retribuzioni contrattuali, causando una rincorsa tra prezzi e salari.
	In base all’accordo del 2009, l’ISTAT, una volta l’anno, pubblica le previsioni dell’inflazione IPCA-NEI per l’anno in corso e per il triennio successivo, congiuntamente alle realizzazioni per l’anno precedente. La crescita delle retribuzioni contrattuali dipende quindi principalmente da tre fattori:

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³⁵ https://leg16.camera.it/temiap/temi16/Accordo%20quadro%20del%2022%20gennaio%202009%20sugli%20a ssetti%20contrattuali.pdf.

MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE 35

NOTA DI AGGIORNAMENTO DEL DOCUMENTO DI ECONOMIA E FINANZA  2022

i)	il numero di contratti scaduti soggetti a rinnovo;
ii)	gli scostamenti tra l’inflazione stimata e quella realizzata - che, se positivi, determinano un recupero dell’inflazione perduta;
iii)	la tempistica dei rinnovi contrattuali. Se infatti il rinnovo del contratto si concretizza prima della stima pubblicata dall’ISTAT, l’adeguamento delle retribuzioni sarà riferito alla pubblicazione dell’anno precedente, che potrebbe non cogliere eventuali variazioni dell’indice intercorse tra la pubblicazione precedente ed il rinnovo del contratto.
La stima dell’IPCA-NEI rilasciata a giugno 2022 per l’anno in corso (4,7 per cento) risulta superiore rispetto a quella prospettata un anno prima (1,0 per cento), il che riflette un aumento dell’inflazione molto superiore alle aspettative. Per il 2023 l’ISTAT prevede una crescita del 2,6 per cento, mentre per il biennio finale (2024-2025) proietta una crescita dell’1,7 per cento.
Considerando l’elevata persistenza mostrata dal rialzo dei prezzi dei beni energetici, sulla base delle previsioni di inflazione elaborate internamente, coerenti con quelle di altri previsori ufficiali, è ragionevole attendersi che la dinamica dell’indice IPCA-NEI sia rivista al rialzo rispetto a quella pubblicata a giugno di quest’anno, quando le stime dei principali previsori prospettavano incrementi dei prezzi energetici inferiori e meno persistenti rispetto a quelli rilevati più di recente.
In ragione di tale evidenza, e tenendo conto del numero di contratti collettivi nazionali di lavoro (CCNL) in attesa di rinnovo (il 35,4 per cento del settore privato), si prefigura un sentiero di evoluzione delle retribuzioni contrattuali dal 2022 al 2025 per il settore privato basato sulle seguenti ipotesi per l’inflazione al netto dei beni energetici: per il 2022 viene utilizzato l’indice IPCA-NEI pubblicato dall’ISTAT; per il triennio 2023-2025 si adotta la stima interna, più elevata e coerente con le previsioni contenute nel Quadro Macroeconomico tendenziale.
Lo scenario si basa sulle ipotesi di rinnovo dei contratti in scadenza per i settori dell’industria e dei servizi, tenendo in considerazione le due tranche di recupero di inflazione per i metalmeccanici nel 3T del 2023 e nel 3T del 2024.
Come sintetizzato nella tabella 1, in questo scenario le retribuzioni contrattuali del settore privato crescerebbero di quasi il 3,0 per cento nel 2023 (in decisa accelerazione rispetto al 2022) per poi rallentare gradualmente nel biennio successivo. La crescita delle retribuzioni riflette incrementi diffusi a tutti i comparti, trainata soprattutto dal comparto dei servizi privati, riconducibile all’elevato numero di contratti in attesa di rinnovo. Queste proiezioni sono state utilizzate per elaborare la previsione tendenziale del costo del lavoro per il triennio 2023-2025.
È opportuno sottolineare in chiusura che, come già avvenuto in passato, nel momento in cui il prezzo del gas naturale e di altri combustibili fossili dovesse rientrare in linea con i valori degli anni precrisi, il costo della vita si ridurrebbe repentinamente e il tasso di crescita delle retribuzioni contrattuali ritornerebbe al disopra dell’inflazione complessiva, garantendo ai lavoratori un recupero di potere d’acquisto. Secondo la previsione tendenziale, ciò avverrà a partire dal 2024.
TABELLA 1. PREVISIONI RETRIBUZIONI CONTRATTUALI 2022-2025 (VARIAZIONI % A/A)
		2022	2023	2024	2025
Totale settore privato		1.8	2.9	2.5	2.2
Fonte: Istat e previsioni MEF.

36 MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE

II. QUADRO MACROECONOMICO

Le tendenze inflazionistiche in corso, interessando soprattutto i beni energetici e alimentari, hanno inciso in maniera differenziata sulle famiglie, producendo effetti redistributivi rilevanti³⁶: l’accelerazione dell’inflazione ha determinato un ampliamento del differenziale inflazionistico tra il quinto di famiglie più povero e quello più ricco³⁷. In tale contesto, gli interventi del Governo finalizzati alla riduzione dell’IVA sul gas e delle accise sui carburanti hanno mitigato gli impatti negativi dell’inflazione sulle famiglie (si veda il focus contenuto nel capitolo 3 ‘Iniziative del Governo italiano in risposta al caro energia’): a partire da aprile, infatti, l’IPCA è risultato in media 1,2 punti percentuali inferiore rispetto all’IPCA a tassazione costante.

FIGURA II.11: INFLAZIONE AL CONSUMO (variazioni % a/a)

Fonte: ISTAT.

L’andamento del costo dei beni energetici ha influenzato sensibilmente la dinamica del deflatore delle importazioni, che registra ritmi di crescita superiori al 5 per cento t/t dal quarto trimestre 2021. In tale contesto, il deflatore del PIL ha registrato una dinamica più contenuta nel primo semestre (1,3 per cento t/t in entrambi i trimestri).

Andamento del credito

Dopo una iniziale fase di debolezza in avvio d’anno, la dinamica del credito al settore privato ha riguadagnato slancio (+3,9 per cento tendenziale a luglio)³⁸ supportata dall’accelerazione dei prestiti alle società non finanziarie e dalla tenuta dei prestiti concessi alle famiglie.

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³⁶ ‘Gli effetti distributivi dell’inflazione e delle misure governative per contrastarli’ in Bollettino Economico 3/2022, Banca d’Italia, 15 luglio 2022, https://www.bancaditalia.it/pubblicazioni/bollettino-economico/2022-3/boleco-3-2022.pdf.

³⁷ ‘La misura dell’inflazione per classi di spesa delle famiglie’, in Prezzi al Consumo – giugno 2022, ISTAT, https://www.istat.it/it/files//2022/07/CS_Prezzi-al-consumo_Def_Giugno22.pdf.

³⁷ ‘Banche e moneta: serie nazionali – luglio 2022’, Banca D’Italia, 9 settembre 2022.

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NOTA DI AGGIORNAMENTO DEL DOCUMENTO DI ECONOMIA E FINANZA  2022

Nei primi sette mesi dell’anno, la dinamica dei prestiti alle famiglie ha continuato a beneficiare dell’andamento espansivo del mercato immobiliare e del maggior ricorso del credito al consumo, riportando in tal modo una espansione tendenziale del 4,0 per cento in luglio. Il risparmio in eccesso accumulato nei mesi di crisi sanitaria e una sostanziale solidità finanziaria delle famiglie italiane ha permesso un aumento della domanda di prestiti per l’acquisto di beni immobiliari³⁹. Quanto alla domanda di credito delle imprese, i prestiti hanno ripreso slancio a partire dal mese di febbraio; la crescita ha ulteriormente accelerato nei mesi successivi fino a luglio, quando la domanda di credito delle società non finanziarie ha registrato una robusta espansione (+3,7 per cento tendenziale) superiore di oltre un punto percentuale a quella realizzata in giugno.

FIGURA II.12: PRESTITI AL SETTORE PRIVATO (variazioni % a/a)

Fonte: Banca d’Italia.

Sebbene nel primo trimestre dell’anno la domanda di credito bancario delle società non finanziarie sia risultata inferiore alla dinamica positiva degli investimenti fissi lordi, dal secondo trimestre emerge una tendenza al riallineamento. Secondo quanto rilevato dalle indagini sul credito della Banca d’Italia, tale divario rifletterebbe il maggior ricorso da parte delle imprese a canali di finanziamento alternativi a quello del credito bancario, in particolare attraverso l’autofinanziamento e, in misura più contenuta, l’emissione di titoli di debito nei mercati finanziari.

Tale disallineamento tra domanda di credito e investimenti è condizionato anche dall’aumento dei tassi d’interesse applicati alle operazioni di credito per effetto dell’annuncio di un graduale rientro da una politica monetaria espansiva dalla BCE e dei successivi rialzi dei tassi di riferimento.

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³⁹ ‘Nel secondo trimestre del 2022 il tasso tendenziale delle compravendite nel settore residenziale si conferma positivo con una crescita dell’8,6per cento per cento rispetto allo stesso trimestre del 2021, per un totale di circa 219 mila abitazioni compravendute, oltre 17 mila in più rispetto al 2021 (Fonte: Osservatorio del mercato immobiliare dell’Agenzia delle Entrate).

38 MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE

II. QUADRO MACROECONOMICO

Infatti, da inizio 2022 si è assistito ad un graduale aumento dei tassi praticati sia alle famiglie per l’acquisto di abitazioni (2,45 per cento a luglio⁴⁰) e per il credito al consumo (8,48 per cento a luglio) sia alle società non finanziarie (1,31 per cento a luglio). Rimangono, invece, stabili i tassi applicati sui depositi aumentando così i margini di redditività delle banche.

In merito alla qualità del credito, le ultime rilevazioni mostrano una riduzione dei crediti in sofferenza sia in termini assoluti che in rapporto alle consistenze dei prestiti. A luglio l’incidenza delle sofferenze sul credito alle famiglie consumatrici è risultata pari all’1,9 per cento, dal 2,0 per cento di un anno prima, mentre quella sul credito alle imprese non finanziarie è scesa al 3,0 per cento, dal 4,7 per cento di luglio 2021.

FIGURA II.13: SOFFERENZE VERSO RESIDENTI (in percentuale dei prestiti totali)

Fonte: Banca d’Italia.

Commercio estero

Nella prima metà del 2022 la crescita del commercio mondiale ha proseguito su un sentiero espansivo sostenuto, pur in lieve moderazione (4,5 per cento a/a nella media dei primi due trimestri) rispetto a quanto rilevato nella seconda parte del 2021. Infatti, nel luglio di quest’anno, il livello del commercio mondiale risultava superiore del 12,8 per cento a quello precrisi⁴¹.

Tuttavia, le mutate condizioni geo-politiche del contesto internazionale aggiungono nuove pressioni sugli scambi commerciali, a causa della crescente inflazione, che va a sommarsi alle già esistenti difficoltà nelle catene di approvvigionamento. Le importazioni risultano maggiormente interessate, poiché i Paesi in conflitto rivestono un ruolo essenziale per la produzione di energia, di materie prime e di componenti peculiari numerosi comparti.

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⁴⁰ ‘Banche e moneta: serie nazionali – luglio 2022’, Banca D’Italia, 9 settembre 2022.

⁴¹ Central Planning bureau, https://www.cpb.nl/en/worldtrademonitor.

MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE 39

NOTA DI AGGIORNAMENTO DEL DOCUMENTO DI ECONOMIA E FINANZA  2022

Le statistiche del settore estero riportano che l’attività dei servizi ha continuato a rafforzarsi a partire dal secondo trimestre del 2021, grazie al sempre maggiore alleggerimento delle misure sanitarie. In Europa, la ripresa del turismo internazionale ha favorito principalmente i paesi più orientati a tale settore. Nella prima parte dell’anno in corso, le esportazioni di servizi dell’Italia hanno accelerato su base annua, crescendo a ritmo sostenuto rispetto a quanto osservato nei due trimestri precedenti. Dopo la decelerazione tra la fine del 2021 e l’inizio dell’anno in corso, le importazioni di servizi si sono rafforzate nel secondo trimestre.

FIGURA II.14: ESPORTAZIONI DI BENI E SERVIZI IN VOLUME (VARIAZIONI PERCENTUALI A/A)

Fonte: Eurostat..

Secondo le rilevazioni in valore del commercio dei beni, le esportazioni dell’Italia alla fine del 2021 risultavano superiori del 7,5 per cento ai livelli pre-pandemia. Nei primi sette mesi dell’anno, è proseguita la fase espansiva con un incremento di circa il 22 per cento a/a, in prevalenza verso i mercati europei. Al contempo, il volume delle esportazioni registra un aumento di circa l’1 per cento a/a. Nel complesso, gli effetti del contesto internazionale sul totale delle esportazioni appare attualmente contenuto, ma può coinvolgere alcune tipologie di imprese⁴².

I prezzi delle materie energetiche sostengono il forte aumento del valore delle importazioni (44,3 per cento), più ampie dall’area extra-europea.

Ciò si riflette sul deterioramento del saldo commerciale (negativo per circa 13,7 miliardi) che risulta tra i più contenuti dei maggiori Paesi europei; rimane, invece, largamente positivo al netto della componente dell’energia (per quasi 46,3 miliardi). Considerando la quota sulle esportazioni complessive, le vendite di beni all’estero sono cresciute verso tutti i tradizionali partner commerciali, in particolare la Germania, la Francia e gli Stati Uniti. Si mantengono su un buon ritmo

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⁴² ICE, ‘L’Italia nell’economia internazionale’, Rapporto 2021-2022, luglio 2022.

40 MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE

II. QUADRO MACROECONOMICO

di crescita anche le vendite verso la Svizzera e il Regno Unito, mentre quelle verso la Cina risentono del rallentamento del Paese.

Nel terzo trimestre del 2022, le prospettive per il commercio mondiale si sono indebolite a causa dell’elevata inflazione, dell’irrigidimento delle condizioni finanziarie e del perdurare di ostacoli alla produzione⁴³. La domanda estera continua a mostrarsi poco vivace, con il relativo indice PMI degli ordini per la manifattura che permane in territorio negativo, raggiungendo i 47,0 punti ad agosto.

FIGURA II.15: Esportazioni di beni per i principali settori di attività economica

(GENNAIO-LUGLIO 2022, VARIAZIONI PERCENTUALI A/A)

Fonte: Istat..

II.3 ECONOMIA ITALIANA: PROSPETTIVE

Come illustrato in precedenza, la dinamica del PIL nel primo semestre dell’anno è risultata nettamente superiore alle aspettative. D’altro canto, l’evoluzione del contesto economico nella restante parte dell’anno, e in prospettiva per il 2023, è fortemente influenzata dalle ipotesi sull’approvvigionamento del gas naturale e sull’andamento dell’inflazione. Le previsioni sono basate sull’assunzione che le prospettive sui volumi di importazioni e stoccaggi siano gestibili anche in uno scenario di progressiva riduzione dei flussi dalla Russia, grazie alla diversificazione delle fonti e alle scorte accumulate. Tuttavia, è lecito attendersi un prezzo del gas elevato almeno fino a primi mesi del 2023.

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⁴² BCE, ‘Bollettino economico’, N. 6/2022, 22 settembre 2022.

MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE 41

NOTA DI AGGIORNAMENTO DEL DOCUMENTO DI ECONOMIA E FINANZA  2022

FOCUS	Gli approvvigionamenti di gas naturale in Italia: recenti andamenti e prospettive future
	L’acuirsi della crisi energetica conseguente al conflitto tra Ucraina e Russia sta esercitando una forte pressione sul mercato del gas naturale, ponendo una seria minaccia per l’approvvigionamento energetico di molti Paesi dell’Unione europea fortemente dipendenti dal gas russo. In Italia il gas naturale occupa un ruolo centrale nel mix energetico. Nel 2021 ha contribuito alla generazione del 43 per cento dell’energia elettrica prodotta ed è largamente impiegato per uso domestico, per il riscaldamento e per la produzione industriale. Nello specifico, secondo i dati SNAM, nel 2021 il 35 per cento del consumo interno lordo di gas (76,1 miliardi di metri cubi standard – SMC) è stato destinato alla produzione di energia elettrica, il 20 per cento è stato utilizzato dall’industria e il restante 45 per cento immesso nella rete di distribuzione (principalmente per il riscaldamento e per i consumi domestici).
	Negli ultimi anni, al crescente fabbisogno di gas naturale del nostro sistema economico è corrisposta una contrazione della sua produzione nazionale, controbilanciata dall’aumento delle importazioni dal resto del mondo, le quali sono arrivate a costituire il 95,5 per cento del consumo annuo.
	Nel periodo 2015-2019, la Russia ha rappresentato il principale partner per l’Italia, con un’incidenza media sulle importazioni totali di circa il 45 per cento, mentre volumi rilevanti sono pervenuti da Paesi extra–UE, quali l’Algeria (23 per cento), la Libia (8 per cento) e la Norvegia (5 per cento)44. Nel 2021 l’86,5 per cento del gas naturale importato è stato trasportato tramite gasdotto, mentre la quota del GNL, sebbene minoritaria (pari al restante 13,5 per cento), ha conosciuto una significativa espansione per effetto dell’entrata in esercizio dei terminali di rigassificazione nel Centro e nel Nord Italia.
	FIGURA R 1: FABBISOGNO DI GAS, FONTI DI APPROVVIGIONAMENTO E STOCCAGGI (milioni di SMC e valori percentuali)
	Fonte: Elaborazioni MEF su dati SNAM e AGSI+
	In questo contesto, le graduali ma consistenti riduzioni delle forniture da parte della Russia, registrate negli ultimi mesi, hanno spinto il Governo italiano ad agire rapidamente sia per assicurarsi flussi addizionali da altri Paesi partner che per incrementare la capacità di

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⁴⁴ Snam, https://jarvis.snam.it/public-data?lang=it.

42 MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE

II. QUADRO MACROECONOMICO

rigassificazione. Inoltre, il Governo ha introdotto misure volte a favorire la ricostituzione degli stoccaggi che verranno utilizzati nel prossimo inverno, quando, per effetto dell’uso intensivo dei riscaldamenti, i consumi nazionali di gas eccederanno quanto importato e prodotto localmente.

Le politiche adottate sinora hanno consentito sia di compensare l’ammanco di gas dovuto ai tagli russi che di raggiungere un grado di riempimento degli stoccaggi in linea con l’obiettivo del 90 per cento da conseguire entro fine ottobre. Nello specifico, nei primi otto mesi dell’anno si è registrata una riduzione di oltre 9mld di SMC (-48 per cento), rispetto allo stesso periodo del 2021, del gas proveniente dalla Russia mediante il gasdotto che approda a Tarvisio, compensati per circa la metà dalle maggiori importazioni dalla Norvegia, con ingresso a Passo Gries, e per la restante parte dall’Azerbaigian, in arrivo a Melendugno, dall’Algeria, in ingresso a Mazara del Vallo, e dall’incremento del GNL presso i rigassificatori di Cavarzere, Livorno e Panigaglia. Questa strategia di diversificazione ha fatto sì che nonostante l’incidenza degli afflussi di gas russo si sia ridotta nei primi 8 mesi dell’anno dal 39,6 per cento del 2021 al 20,5 per cento, gli stoccaggi, stando ai dati Agsi+ (Aggregated gas storage inventory), registrano un tasso di riempimento al 25 settembre pari a circa l’89,62 per cento, superiore alla media europea (87,75 per cento).

Come l’Italia, anche la Germania si è trovata costretta a rimodulare i propri approvvigionamenti energetici. Infatti, nel triennio 2019-2021, circa il 37 per cento del gas naturale è stato importato dalla Russia, con la restante parte equamente divisa tra Norvegia e Paesi Bassi, mentre nell’anno corrente (sino a luglio) l’incidenza delle importazioni russe si è ridotta al 32 per cento⁴⁵. I maggiori flussi provenienti da Norvegia, Belgio e Paesi Bassi stanno compensando solo in parte lo stop dalla Russia: a luglio, a fronte di una riduzione dell’import russo nell’ordine del 60 per cento rispetto ai flussi medi registrati nello stesso mese dei tre anni precedenti, le importazioni di gas complessive risultano inferiori del 5 per cento. Tale situazione potrebbe sensibilmente peggiorare considerando che da metà giugno i flussi dalla Russia (attraverso i gasdotti Nord Stream 1 e Waidhaus) hanno registrato parziali interruzioni e al 26 settembre 2022 Nord Stream 1 risulta ancora chiuso dal 31 agosto. Tuttavia, grazie alla significativa riduzione dei consumi⁴⁶, dettata anche dallo stato di allerta sull’emergenza gas dichiarato il 23 giugno, al 21 settembre la Germania ha raggiunto un riempimento degli stoccaggi dell’90,5 per cento⁴⁷.

Le continue riduzioni e interruzioni non programmate dei flussi dalla Russia a partire da metà giugno hanno fatto costantemente salire il prezzo del gas. Prendendo come riferimento europeo l’hub virtuale olandese TTF, un mercato all’ingrosso tra i più grandi e liquidi, il prezzo medio giornaliero del gas naturale nei primi 8 mesi del 2022 è risultato pari a 126 euro per MWh, risultando quasi quintuplicato rispetto allo stesso periodo del 2021 quando il prezzo medio si attestava sui 26 euro per MWh⁴⁸. Inoltre, nella prima decade di settembre il prezzo è risultato stabilmente sopra i 200 euro per MWh dopo aver toccato picchi oltre i 300 euro per MWh.

Questa situazione ha generato un aumento dei costi per l’acquisto del gas nel periodo in genere più favorevole per la ricostituzione degli stoccaggi, oltre a un atteggiamento più prudente da parte degli operatori di mercato per via dell’incertezza connessa alla profittabilità futura delle quantità acquistate, ovvero alla differenza tra il prezzo di acquisto e quello che si determinerà nel periodo in cui il gas immagazzinato verrà venduto sul mercato. A tal proposito il Governo è intervenuto estendendo ai finanziamenti richiesti dalle imprese che effettuano stoccaggio di gas naturale la garanzia da parte di SACE, già prevista

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⁴⁵ Elaborazioni su dati Eurostat.

⁴⁶ Nei primi sette mesi del 2022 i consumi di gas tedeschi sono risultati inferiori del 13 per cento rispetto allo stesso periodo dell’anno precedente (Elaborazioni su dati Eurostat).

⁴⁷ Dati disponibili sul sito di Aggregated Gas Storage Inventory (Agsi+) offerto da GIE (Gas Infrastructure Europe), https://agsi.gie.eu/.

⁴⁸ Bloomberg, TTF Natural Gas Day-Ahead Index.

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NOTA DI AGGIORNAMENTO DEL DOCUMENTO DI ECONOMIA E FINANZA  2022

per tutte le altre imprese colpite dalle conseguenze della crisi energetica (D.L. n. 50/2022), e attraverso il trasferimento a titolo di prestito infruttifero al Gestore Servizi Energetici⁴⁹ (GSE) di 4 miliardi per l’acquisto di gas naturale, a fini dello stoccaggio e della successiva vendita entro il 31 dicembre 2022 (D.L. n. 80/22).

In prospettiva, sebbene il quadro per il prossimo inverno sia ammantato da profonda incertezza, lo scenario più plausibile appare quello in cui i flussi di gas dalla Russia verso l’Europa continueranno a rappresentare uno strumento usato strategicamente, mediante ripetuti stop and go delle forniture, al fine di mantenere elevato il prezzo che si forma nei mercati all’ingrosso dei Paesi dell’Unione europea. In tal modo la Russia si garantirebbe ingenti ricavi dalla vendita del gas e, non avendo nel breve termine accesso a mercati alternativi tali da sostituire la domanda europea, eviterebbe eventuali costi associati alla chiusura di alcuni giacimenti di gas. D’altra parte, gli sforzi diplomatici e commerciali dei singoli stati nell’approvvigionamento energetico e un calo contenuto dei consumi consentiranno all’economia italiana di evitare il ricorso alla riserva strategica, pari a 4,5mld di SMC. Più concretamente, nello scenario sottostante al quadro macroeconomico tendenziale, i flussi mensili dalla Russia si mantengono instabili e ridotti nei mesi a venire rispetto a quanto osservato nel periodo estivo, generando una carenza di circa 14,8mld di SMC nel 2022 (inclusi i 9mld di SMC già registrati da gennaio ad agosto) nel confronto con il 2021 e ulteriori 8mld di SMC nel 2023. Tale fabbisogno sarebbe quasi interamente coperto attingendo da ulteriori forniture in arrivo a Passo Gries, a Melendugno e a Mazara, oltre ai circa 10mld di SMC di GNL nel biennio 2022-2023 che l’Italia si garantirebbe incrementando il grado di utilizzo dei rigassificatori in funzione e introducendo due nuovi impianti galleggianti, il primo a primavera 2023 e il secondo a fine estate del 2024. Inoltre, sono state adottate misure urgenti per aumentare la produzione nazionale di gas (D.L. n. 17/22), oggi intorno ai 3mld di SMC. Il 2022 si chiuderebbe con un livello di importazioni superiore al 2021. A causa della siccità che ha investito l’Europa e l’Italia nell’anno in corso, per bilanciare la minor produzione di energia idroelettrica si è fatto ricorso a un maggiore utilizzo del termoelettrico, con un conseguente innalzamento dei consumi di gas. Tuttavia, l’alto prezzo del gas ha portato a una riduzione dei consumi domestici e industriali che hanno generato una diminuzione del fabbisogno complessivo. La parte di importazioni mancante nel 2023 comporterebbe in larga misura una riduzione dei consumi, che interesserebbe principalmente il gas impiegato per produrre energia elettrica (oltre 2mld di SMC in meno nel 2023 rispetto al 2022), sostituito in misura più rilevante da altri combustibili fossili, ma anche attraverso l’attivazione di nuovi impianti per l’energia rinnovabile, e in misura minore dal gas impiegato per usi civili (circa 1mld in meno rispetto al 2022). Nell’industria, per la quale l’introiezione nelle scelte di investimento e di produzione del maggior prezzo del gas si sta traducendo già nell’anno in corso in una riduzione dei consumi, il volume di gas impiegato non si discosterebbe dai livelli del 2022, in linea con la minore vivacità dell’attività industriale. In tale scenario il valore minimo degli stoccaggi risulterebbe in linea con quanto osservato in media nell’ultimo quinquennio sia a marzo 2023 che a marzo 2024.

Qualora, invece, si assistesse a un blocco totale delle forniture russe verso l’Europa a partire da ottobre, l’ammanco di gas rispetto allo scenario di base crescerebbe di ulteriori 8mld di SMC nel biennio 2022-2023. In tal caso, onde evitare un calo significativamente più drastico dei consumi, l’Italia dovrebbe fare temporaneamente o affidamento su un maggiore afflusso di gas da altri canali, sebbene trattasi di gas potenzialmente conteso da altri Paesi UE, o accelerare il processo di produzione nazionale. In questa ipotesi per non dover attingere alla riserva strategica tra la fine del 2022 e i primi mesi del 2023 si dovrebbero ridurre i consumi di imprese e famiglie di almeno ulteriori 3 mld di SMC. Secondo le stime riportate nel piano

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⁴⁹ Il Gestore Servizi Energetici è una società che ha un ruolo fondamentale nella promozione dello sviluppo sostenibile, attraverso la gestione di meccanismi di incentivazione delle fonti energetiche rinnovabili e dell’efficienza energetica, https://www.gse.it/.

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II. QUADRO MACROECONOMICO

di contenimento elaborato dal MITE, si potrebbe ottenere un risparmio di 2,7mld di SMC sul consumo domestico di gas attraverso la riduzione: i) della temperatura interna degli edifici residenziali da 20 a 19 gradi, ii) del tempo di accensione degli impianti di riscaldamento di un’ora, e iii) del periodo di riscaldamento di 15 giorni, a cui si aggiungono 0,5mld di SMC se analoghi comportamenti fossero applicati negli uffici e nei negozi. Inoltre, l’applicazione di ulteriori misure comportamentali, in gran parte a costo zero, sgraverebbe il fabbisogno annuo di gas di quasi 3mld di SMC⁵⁰.

In conclusione, le prospettive sui volumi di importazioni e stoccaggi appaiono gestibili in uno scenario di flussi modesti ma continui dalla Russia. In caso di interruzione dei flussi in ingresso, i consumi andrebbero inevitabilmente ridotti, sebbene le ricadute per l’industria e le famiglie potrebbero essere mitigate attraverso l’adozione di comportamenti virtuosi indicati nel piano di contenimento predisposto dal MITE. In ogni caso, tanto maggiore e tanto più rapida sarà la riduzione della dipendenza dell’Europa dal gas russo tanto più la Russia troverebbe difficoltà nel collocare il proprio gas, non avendo accesso nel breve periodo a mercati sostituivi forniti da gasdotti, determinandosi così un aumento della disponibilità dei flussi e un conseguente calo dei prezzi all’ingrosso.

Il PIL trimestrale è quindi atteso ridursi marginalmente nel terzo e quarto trimestre dell'anno con delle marcate eterogeneità a livello settoriale. Sebbene il dato di produzione industriale per il mese di luglio (0,4 per cento m/m) abbia sorpreso al rialzo, i dati disaggregati indicano che i settori ad elevato assorbimento di energia, per effetto dei prezzi elevati, stanno riducendo la produzione. Infatti, la metallurgia e i prodotti in metallo sono fra i settori che hanno recentemente subìto le maggiori contrazioni (-8,1 per cento a/a in luglio, -3,5 per cento nei primi sette mesi dell’anno, a fronte di un -1,4 per cento a/a e un dato positivo pari a 1,3 per cento nei primi sette mesi dell’anno per l’industria nel complesso), insieme a gomma, materie plastiche e prodotti della lavorazione di minerali non metalliferi.

Inoltre, le indagini congiunturali più recenti segnalano difficoltà operative per le imprese a causa delle persistenti tensioni inflazionistiche. Ad agosto, l’indice PMI si è attestato, per il secondo mese consecutivo, al di sotto della soglia di non espansione (48,0 dal 48,5 di luglio), configurando una fase di contrazione della produzione indotta dalla riduzione della domanda e degli ordini.

Anche le costruzioni mostrano segnali di indebolimento: la produzione del settore a luglio ha segnato la quarta contrazione congiunturale consecutiva, sebbene il livello dell’attività resti ampiamente al di sopra dei livelli precrisi. Gli indicatori congiunturali confermano queste tendenze, come testimoniato dal valore del relativo indice PMI (41,2 dal 46,2 di luglio), che registra il calo più alto dell’attività a partire da aprile 2020. La performance del settore edilizio avrebbe risentito di una nuova diminuzione del volume degli ordini, connessa alle incertezze economiche in corso e all’incremento dei costi di produzione.

I servizi di mercato, d’altra parte, quantomeno nel terzo trimestre, continuerebbero a beneficiare della ripresa dell’attività nei settori più colpiti durante la pandemia, in particolare il turismo. In agosto l’indice PMI è tornato oltre la soglia di espansione (50,5) dopo la brusca riduzione di luglio (48,4). A sostenere l’attività terziaria sarebbe stato il moderato miglioramento degli ordini – con l’indice poco al di sotto del valore di 50. Diversi indicatori, tra cui i dati del traffico

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⁵⁰ MITE, ‘Piano nazionale di contenimento dei consumi di gas naturale’, 6 settembre 2022.

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NOTA DI AGGIORNAMENTO DEL DOCUMENTO DI ECONOMIA E FINANZA  2022

aereo⁵¹, confermano la ripresa del comparto turistico nel terzo trimestre. Inoltre, le più recenti indicazioni sul commercio al dettaglio denotano un incremento delle vendite nel mese di luglio, specialmente dei beni non alimentari. Anche le indagini sul clima di fiducia dei consumatori, in agosto, evidenziano un miglioramento del sentiment da parte delle famiglie diffuso a tutte le componenti.

Scenario a legislazione vigente

L’espansione del PIL - superiore alle attese - della prima metà dell’anno porta a rivedere lievemente al rialzo le prospettive per il 2022. Pur ipotizzando una marginale riduzione dell’attività economica nel terzo e quarto trimestre, la variazione annuale del PIL nel 2022 è pari al 3,3 per cento.

La crescita attesa per il prossimo anno risulta ridimensionata rispetto alla previsione del DEF e pari allo 0,6 per cento, per effetto dei rischi legati all’approvvigionamento del gas e all’incremento dell’inflazione nonché del rallentamento atteso del commercio internazionale e dell’aumento dei tassi di interesse (cfr. La revisione delle stime per il 2022 e gli anni seguenti). In direzione opposta, il prossimo anno la crescita del PIL beneficerà dello slittamento di una parte cospicua di alcuni investimenti del PNRR originariamente calendarizzati nel 2022. Nel corso del 2023 la crescita del PIL riprenderebbe vigore grazie alla riduzione delle pressioni inflazionistiche, fattore che dovrebbe favorire anche un riassorbimento dell’incertezza di famiglie e imprese sul futuro, e alla ripresa della domanda estera. Di conseguenza, nel biennio seguente la crescita del PIL risulta pari all’1,8 per cento nel 2024 e all’1,5 per cento nel 2025, in linea con quanto prospettato nel DEF.

Per quanto riguarda le componenti della domanda, i consumi delle famiglie rallenterebbero significativamente già a partire dalla seconda metà di quest’anno, anche in ragione dell’erosione del reddito disponibile indotta dal significativo aumento dei prezzi. La crescita risulterà modesta nei primi mesi del 2023 per poi riprendere vigore dalla primavera e nel medio termine grazie anche alla moderazione dell’inflazione. Il reddito disponibile reale è previsto in marcato rallentamento nel 2022 e in riduzione nel 2023 per poi riaccelerare nell’ultimo biennio di previsione. Sul fronte del mercato del lavoro, la previsione prefigura un rallentamento dell’occupazione unitamente ad un’accelerazione delle retribuzioni pro-capite per effetto della maggiore inflazione registrata quest’anno. Il tasso di risparmio è atteso diminuire sensibilmente nel corso di quest’anno e del prossimo: nel 2023 si attesterebbe in media poco sotto il 9 per cento per poi stabilizzarsi intorno a valori di poco superiori al periodo pre-pandemico. Tale dinamica deriverebbe, oltre che dalla distribuzione del risparmio tra le famiglie, anche dagli effetti esercitati dall’inflazione sul risparmio: infatti, le famiglie a basso reddito, essendo più esposte agli shock dei prezzi dell'energia e dei prodotti alimentari, destinano una quota maggiore del loro reddito al consumo di tali beni, ragione per cui nel corso dell’anno hanno beneficiato di misure compensative di sostegno al

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⁵¹ Fonte: Eurostat.

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II. QUADRO MACROECONOMICO

reddito. Quelle più abbienti, invece, vedrebbero una parte del risparmio accumulato erosa dall’elevata inflazione.

Per gli investimenti si prevede una robusta espansione, che nei primi due anni dell’orizzonte di previsione dovrebbe ammontare rispettivamente al 9,2 e al 3,0 per cento. La previsione per l’anno in corso beneficia non solo dell’eredità statistica del 2021, ma anche dei robusti tassi di crescita registrati nel primo semestre. Rispetto alla previsione di primavera, il quadro tendenziale sconta flussi di investimento, relativi al PNRR, più spostati negli anni finali dell’arco previsivo. Gli investimenti in rapporto al PIL sarebbero pari a circa il 22 per cento a fine periodo.

Nonostante l’allentamento delle strozzature dal lato dell'offerta e il deprezzamento dell'euro, le esportazioni rallenterebbero significativamente dalla seconda metà del 2022, e per buona parte del 2023, in seguito al marcato indebolimento dell’economia mondiale e degli scambi mondiali e, in particolare, della domanda estera pesata per l’Italia (cfr. La revisione delle stime per il 2022 e gli anni seguenti). Inoltre, i nuovi ordini esteri del PMI del settore manifatturiero permangono sotto la soglia di espansione da maggio. Nel complesso le esportazioni nette dovrebbero fornire un contributo negativo alla crescita del PIL nel 2022 e nel 2023 e un apporto neutro nell’ultimo biennio di previsione. Quest’anno e il prossimo, il saldo corrente della bilancia dei pagamenti risulterebbe in disavanzo per la prima volta dopo dieci anni, mentre è atteso tornare in territorio positivo nel 2024-2025. Le partite correnti risentono dell’aumento dei prezzi dell'energia, in particolare di quelli del gas, che seppure in calo dovrebbero attestarsi su livelli superiori alla media 2021 durante tutto il periodo di previsione.

Dal lato dell’offerta, l’espansione del PIL quest’anno è trainata dalla crescita del valore aggiunto delle costruzioni e, in misura minore, da quella dell’industria, penalizzata dal rincaro dei prezzi energetici. Proseguirà, nella seconda metà dell’anno, il recupero dei servizi di mercato per il venir meno delle restrizioni. Nel 2023, tutti i settori sono caratterizzati da un rallentamento della crescita del valore aggiunto: tuttavia le costruzioni beneficeranno del previsto aumento dei lavori del PNRR. Anche l’attività dei servizi resterà condizionata dal rialzo dei prezzi. Nell’ultimo biennio di previsione il rallentamento atteso dei prezzi dei beni energetici e dell’inflazione complessiva stimolerebbe la crescita di tutti i settori.

Dopo la ripresa registrata nella prima metà dell’anno, il mercato del lavoro è atteso indebolirsi nella seconda parte del 2022 in seguito al rallentamento dell'attività economica e all’aumentata incertezza. In media d’anno, la crescita degli occupati risulterà comunque robusta e pari al 2,3 per cento, mentre nel 2023 sarà solo debolmente positiva per poi riaccelerare nell’ultimo biennio di previsione. Contestualmente ad un indebolimento della dinamica dell’offerta di lavoro, il tasso di disoccupazione è atteso in lieve aumento nella seconda parte dell’anno: si attesterebbe quindi in media all’8,2 per cento per poi scendere all’8,0 per cento nel 2023 e gradualmente al 7,5 per cento a fine periodo.

Per l’anno in corso, tenuto conto dei dati già acquisiti al secondo trimestre, la dinamica dell’input di lavoro misurato in termini di unità standard di lavoro è superiore a quella del PIL, determinando una riduzione della produttività del lavoro. La dinamica della produttività si inverte a partire dal 2023 e resta lievemente positiva lungo tutto l’arco previsivo. In un contesto di accelerazione delle retribuzioni pro-capite, il costo del lavoro per unità di prodotto salirà sensibilmente nell’anno in corso per poi rallentare lungo l’arco previsivo.

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L'inflazione misurata dall’indice armonizzato avrebbe raggiunto il picco nel terzo trimestre e dovrebbe iniziare a rallentare su base tendenziale già nel quarto trimestre 2022 principalmente a causa degli effetti base. L’inflazione al netto degli energetici dovrebbe rimanere elevata per il resto dell'anno per poi rallentare marginalmente su base annua nel corso del prossimo anno: in media d’anno, tuttavia, nel 2023 l’indice dei prezzi al netto degli energetici risulterebbe in accelerazione rispetto all’anno precedente. Dall'inizio del 2023 il rallentamento atteso dei prezzi dei beni energetici dovrebbe contribuire ad una parziale moderazione dell'inflazione anche se mitigato, in questo scenario a legislazione vigente, del mancato rinnovo per il 2023 delle misure temporanee attuate dal Governo per contrastare i rincari dei prezzi dei beni energetici. L'inflazione complessiva, misurata dal deflatore dei consumi, dovrebbe scendere da una media del 6,6 per cento nel 2022 al 4,5 per cento nel 2023 per poi ridursi gradualmente e raggiungere l’1,9 per cento nel 2025 anche per effetto del contributo negativo dei prezzi energetici nel biennio 2024-2025.

Con riferimento all’inflazione interna, la dinamica attesa del deflatore del PIL subisce un’accelerazione nei primi due anni di previsione, inferiore a quella dei prezzi al consumo, per poi decelerare nell’ultimo biennio. Si prevede che i salari del settore privato cresceranno a tassi più elevati rispetto al recente passato per tutto l'orizzonte di previsione riflettendo l’aumento dei prezzi al consumo al netto dei beni energetici e l’elevata quota di contratti scaduti in attesa di rinnovo (cfr. Retribuzioni contrattuali: stime per il 2022-2025). I salari del settore pubblico sono attesi crescere sensibilmente quest’anno per effetto dei rinnovi contrattuali relativi al triennio 2018-2021 e del pagamento degli arretrati.

Complessivamente i rischi della previsione risultano orientati al ribasso.

In primis, permane l’incertezza sugli sviluppi della guerra in Ucraina e le possibili interruzioni delle forniture di gas naturale con i conseguenti effetti sui prezzi delle materie prime, energetiche e non energetiche. In tale quadro, il mutato orientamento di politica monetaria potrebbe incidere sulla stabilità finanziaria dei paesi, provocando effetti differenziati nelle traiettorie di ripresa dei paesi. Infine, con riferimento a quest’ultimo aspetto, nonostante la natura endemica del COVID-19 non suggerisca una nuova predisposizione di misure di limitazione alla mobilità, non si può escludere una recrudescenza della pandemia.

La previsione macroeconomica tendenziale per il 2022 e 2023 è stata validata dall’Ufficio Parlamentare di Bilancio con nota del 23 settembre 2022, al termine delle interlocuzioni previste dal Protocollo di intesa UPB-MEF del 13 maggio 2022.

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II. QUADRO MACROECONOMICO

TAVOLA II.2: QUADRO MACROECONOMICO TENDENZIALE (variazioni percentuali, salvo ove non diversamente indicato)
	2021	2022	2023	2024	2025
ESOGENE INTERNAZIONALI
Commercio internazionale	9,9	5,3	2,1	4,7	3,9
Prezzo del petrolio (Brent, USD/barile, futures)	70,8	101,5	89,9	83,4	79,0
Cambio dollaro/euro	1.183	1.050	1.002	1.002	1.002
MACRO ITALIA (VOLUMI)
PIL	6.7	3.3	0.6	1.8	1.5
Importazioni	14.7	14.3	1.9	4.3	3.4
Consumi finali nazionali	4.2	3.1	0.0	0.9	1.1
Consumi famiglie e ISP	5.2	3.9	0.6	1.3	1.4
Spesa della PA	1.5	0.7	-1.8	-0.5	0.2
Investimenti	16.5	9.2	3.0	4.1	2.7
- macchinari, attrezzature e beni immateriali	12.4	6.2	2.1	4.7	2.7
- mezzi di trasporto	9.8	1.9	3.0	4.1	4.1
- costruzioni	21.8	13.0	3.9	3.4	2.7
Esportazioni	13.4	10.4	1.5	4.2	3.3
pm. saldo corrente bil. pag.in % PIL	2.4	-0.8	-0.2	0.2	0.9
CONTRIBUTI ALLA CRESCITA DEL PIL (1)
Esportazioni nette	0.1	-1.0	-0.1	0.0	0.0
Scorte	0.3	0.2	0.0	0.1	0.1
Domanda nazionale al netto delle scorte	6.3	4.1	0.7	1.6	1.5
PREZZI
Deflatore importazioni	9.7	20.9	4.3	-0.2	-0.9
Deflatore esportazioni	5.0	11.2	4.3	1.3	0.9
Deflatore PIL	0.5	3.0	3.7	2.5	1.9
PIL nominale	7.3	6.4	4.4	4.3	3.5
Deflatore consumi	1.6	6.6	4.5	2.3	1.9
Inflazione programmata52	1.9	7.1	4.3
LAVORO
Costo lavoro	0.7	3.2	2.6	2.1	2.1
Produttività (misurato su PIL)	-0.8	-0.9	0.2	0.7	0.5
CLUP (misurato su PIL)	1.5	4.2	2.4	1.4	1.6
Occupazione (ULA)	7.6	4.3	0.4	1.1	1.0
Tasso di disoccupazione	9.5	8.2	8.0	7.7	7.5
Tasso di occupazione (15-64 anni)	58.2	59.8	60.2	61.1	61.9
pm. PIL nominale (valori assoluti in milioni euro)	1782050	1896182	1979197	2064350	2136555
(1) Eventuali imprecisioni derivano dagli arrotondamenti. Fonte: ISTAT. PIL e componenti in volume (valori concatenati anno di riferimento 2015), dati non corretti per i giorni lavorativi.

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⁵² Il dato del 2021 è riferito all’indice dei prezzi al consumo FOI al netto dei tabacchi di fonte ISTAT;per il 2022, l’inflazione programmata è stata rivista al rilazo -rispetto alla previsione del ‘Documento di Economia e Finanza - DEF 2022’ (aprile 2022)- dal 5,4 per cento al 7,1 per cento; per il 2023 la stima è coerente con il quadro macroeconomico tendenziale.

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FOCUS	La revisione delle stime per il 2022 e gli anni seguenti53
	In analogia con i precedenti documenti, in questo riquadro viene presentata un’analisi dei principali fattori sottostanti la revisione delle previsioni macroeconomiche per il 2022-2023 rispetto a quelle del DEF.
	In primo luogo, la Nota di Aggiornamento considera nuove informazioni sull’andamento dell’economia italiana per l’anno in corso, con riferimento sia ai dati trimestrali di contabilità nazionale, disponibili ora per i primi due trimestri dell’anno, sia alle nuove prospettive del quadro internazionale. I valori riportati nella tabella sono relativi ai dati destagionalizzati e corretti per i giorni lavorativi.
	I principali fattori sottostanti la revisione della previsione macroeconomica per il 2022-2023 sono illustrati nella Tavola R.1.
	Le prime due colonne confrontano le stime di crescita del PIL e delle sue componenti per l’anno 2022 della NADEF e del DEF, mentre la terza riporta il differenziale tra le due (Delta 2022). Le previsioni di crescita del PIL per quest’anno sono riviste al rialzo di 0,2 punti percentuali rispetto al DEF. La revisione è stata scomposta in: i) andamento migliore del previsto dell’attività economica nel primo semestre rispetto a quanto stimato nel DEF; ii) impatto lievemente positivo del mutamento delle variabili esogene; iii) impatto moderatamente positivo dei nuovi interventi legislativi varati successivamente alla pubblicazione dello scorso documento di aprile; iv) revisione delle stime per la seconda metà del 2022.
	Differentemente da quanto previsto ad aprile, già a partire dal primo trimestre dell’anno in corso si è registrato un aumento dell’attività economica, seppur lieve, che si è ampliato consistentemente nel secondo trimestre, delineando il rialzo della crescita acquisita al primo semestre.
	L’aggiornamento dello scenario internazionale e gli interventi legislativi adottati per contrastare gli effetti dei rincari dei beni energetici contribuiscono ulteriormente a rivedere al rialzo la previsione sulla crescita reale del 2022. Tuttavia, il profilo di crescita della seconda parte dell’anno è stato rivisto al ribasso rispetto al DEF in considerazione dell’evoluzione degli ultimi dati congiunturali e dell’incertezza sull’evoluzione del contesto internazionale. La crescita del deflatore del PIL e del deflatore dei consumi è stata invece rivista al rialzo nella seconda parte dell’anno alla luce dei più recenti indicatori sui prezzi.
	Le colonne successive mostrano lo scostamento tra la previsione attuale e quella di aprile per il 2023. In questo caso, il delta della previsione di crescita è pari a -1,7 punti percentuali. Infatti, sebbene l’aggiornamento del profilo di spesa del PNRR abbia un impatto positivo di 0,3 punti percentuali sulla crescita del 2023, la stima di crescita del PIL è rivista al ribasso in considerazione del minore trascinamento dal 2022 e dell’impatto decisamente negativo dell’aggiornamento delle variabili esogene.
	Le nuove ipotesi relative al contesto internazionale risultano meno favorevoli rispetto a quanto ipotizzato nell’ultimo Documento di Economia e Finanza. Infatti, sebbene venga stimato un impatto lievemente positivo sulla crescita dell’anno in corso, il deterioramento del contesto internazionale incide negativamente sulla crescita nel prossimo biennio (Tavola R2).
	Le stime sull’andamento della domanda estera (pesata per la composizione geografica dell’export italiano)54 per il 2022 sono state riviste leggermente al rialzo, mentre si prospetta

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⁵³ In questo riquadro si fa riferimento ai dati dei conti economici trimestrali (corretti per i giorni lavorativi) rilasciati dall’ISTAT lo scorso 1 settembre. Le serie trimestrali coerenti con i dati annuali di contabilità nazionale resi noti il 23 settembre saranno pubblicate il 5 ottobre. Le modifiche intervenute sulle componenti della domanda potrebbero avere un impatto sul trascinamento del 2022.

⁵⁴ Si ricorda che le proiezioni di andamento del PIL e del commercio internazionale a livello globale sono di fonte Oxford Economics.

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II. QUADRO MACROECONOMICO

una significativa decelerazione nel 2023 a cui segue un recupero più marcato nel biennio 2024-2025. Conseguentemente l’impatto della domanda mondiale sulle esportazioni italiane, e quindi sul PIL, risulta positivo nell’anno in corso (0,1), negativo nel 2023 (-0,5) e positivo negli anni consecutivi (0,1 nel 2024 e 0,2 nel 2025).
l tasso di cambio effettivo nominale incide positivamente sulla previsione di crescita delle esportazioni per via del deprezzamento dell’euro. Per la proiezione delle valute è stata adottata un’ipotesi tecnica che implica che il tasso di cambio resti fisso al valore medio degli ultimi 10 giorni lavorativi terminanti il 30 agosto. L’aggiornamento del tasso di cambio nominale effettivo rispetto ad aprile vede un deprezzamento dell’euro rispetto alle altre valute pari all’1,4 per cento nel 2022 e allo 0,9 per cento nel 2023. L’impatto macroeconomico che ne deriva è positivo su entrambi gli anni e nullo nei due anni successivi poiché il tasso di cambio effettivo nominale risulta invariato rispetto al DEF.
TAVOLA R1: PRINCIPALI VARIABILI DEL QUADRO MACROECONOMICO (DATI DESTAGIONALIZZATI)
	Previsione 2022			di cui: acqui- sito 1 sem 2022	di cui: im- patto eso- gene ri- spetto al DEF	di cui: nuovi decreti  legisla- tivi	di cui: revi- sione pro- spettive se- condo semestre	Previsione 2023			di cui: impatto eso- gene trasci- na- mento rispetto al DEF	di cui: revi- sione PNRR	di cui: altri fattori per la revi- sione della previ- sione
	NADEF 2022	DEF 2022	Delta 2022	Delta (1)	Delta (2)	Delta (3)	Delta (4)	NADEF 2022	DEF 2022	Delta 2022	Delta (1)	Delta (2)	Delta (3)
MACRO ITALIA
PIL (prodotto interno lordo)	3,4	3,2	0,2	1,2	0,1	0,1	-1,2	0,7	2,4	-1,7	-1,9	0,3	-0,1
Spesa delle famiglie	3,9	3,0	0,9	1,3	-0,2	2.2	-0,4	0,6	2,2	-1,6	-2,0	-0,2	0,5
Spesa della PA	0,7	2,3	-1,6	-2,3	0,0	0,0	0,7	-1,8	0,3	-2,1	-0,1	1,3	-3,4
Investimenti fissi lordi	9,2	7,2	1,9	4,4	0,2	0,3	-2,9	3,0	5,5	-2,4	-4,2	1,5	0,2
macchinari, attrezzature e vari	6,2	6,8	-0,6	2,2	0,2	0,4	-3,4	2,1	5,8	-3,7	-5,3	nd	nd
costruzioni	13,0	8,9	4.1	5,8	0,1	0,2	-1,9	3,9	5,0	-1,1	-2,9	nd	nd
Esportazioni di beni e servizi	10,4	4,4	5,9	7,4	0,6	0,0	-2,1	1,5	3,4	-1,8	-1,0	-0,2	-0,6
Importazioni di beni e servizi	14,3	5,5	8,8	9,7	0,2	0,0	-1,1	1,9	4,0	-2,1	-1,2	0,0	-0,9
Deflatori
Deflatore PIL	3,0	3,0	0,0	-0,5	0,1	-0,4	0,9	3,7	2,2	1,5	0,2	0,4	0,9
Deflatoreconsumi	6,6	5,8	0,7	-0,6	0,5	-0,5	1,3	4,5	2,1	2,4	1,2	0,3	1,0
Nota: Il modello QUEST, utilizzato per la valutazione del PNRR, non include una disaggregazione per gli investimenti.
Il prezzo del petrolio, la cui quotazione sale rispetto al DEF, incide sfavorevolmente sui prezzi al consumo e sulla domanda interna. La proiezione attuale, basata sui contratti futures, prevede livelli del prezzo del petrolio più alti su tutto l’orizzonte di previsione55. Seguendo quanto delineato nell’ultimo DEF, viene considerato tra le variabili esogene impattanti lo scenario economico nazionale anche il prezzo del gas56. Nello specifico, quest’ultimo rimane a livelli superiori a quelli prospettati in precedenza su tutti gli anni di previsione. Il prezzo del gas raggiunge il livello massimo nel 2023 per poi ridursi nel biennio successivo. Cumulando gli effetti dei rincari di petrolio e gas, risulta un impatto negativo di un decimo di punto per il

___

⁵⁵ Si fa riferimento alla media degli ultimi 45 giorni lavorativi terminanti il 02/09/2022, escludendo il 5 per cento dei valori più alti e più bassi per ciascuna scadenza.

⁵⁶ Le ipotesi avanzate riguardano il profilo del prezzo del gas TTF e sono basate sui contratti futures. Come per il Brent, si fa riferimento alla media degli ultimi 45 giorni lavorativi terminanti il 02/09/2022, escludendo il 5 per cento dei valori più alti e più bassi per ciascuna scadenza.

MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE 51

NOTA DI AGGIORNAMENTO DEL DOCUMENTO DI ECONOMIA E FINANZA  2022

PIL nel 2022, di 6 decimi di punto nel 2023 e un impatto medio nullo nel biennio 2024¬2025. Infine, si registrano variazioni significative anche sui rendimenti dei titoli di Stato. Coerentemente con le politiche meno accomodanti da parte delle autorità monetarie per contrastare le pressioni inflazionistiche, già dall’anno in corso si prospettano un rendimento del BTP e un differenziale tra BTP e Bund decennale più elevati, combinati con livelli più alti del costo del credito bancario. Secondo le stime del modello econometrico questi fattori comportano effetti negativi sulla crescita del quadriennio 2022-2025 rispettivamente pari a -0,1, -1,1, -0,5 e -0,3.
TAVOLA R2: EFFETTI SUL PIL DELLE VARIABILI ESOGENE DELLA PREVISIONE RISPETTO ALLO SCENARIO DEL DEF (impatto sui tassi di crescita)
		2022	2023		2024		2025
1. Commercio mondiale		0,1	-0,5		0,1		0,2
2. Tasso di cambio nominale effettivo		0,2	0,2		0,0		0,0
3. Prezzo del petrolio e del gas		-0,1	-0,6		-0,1		0,1
4. Ipotesi tassi d'interesse		-0,1	-1,1		-0,5		-0,3
Totale		0,1	-1,9		-0,5		0,0
Nota per il Totale: eventuali imprecisioni derivano da arrotondamenti Fonte: elaborazioni MEF.
Le previsioni di crescita della NADEF sono state validate dall’ufficio Parlamentare di Bilancio. Le stime più aggiornate delle istituzioni internazionali si attestano in media a una crescita di circa 2,8 punti percentuali per l’anno in corso, quindi al di sotto della previsione del Quadro macroeconomico tendenziale. Tuttavia, esse non includono i dati positivi del secondo trimestre. Differentemente, nel 2023 la previsione tendenziale risulta inferiore rispetto alla media degli altri previsori. Le stime di questi ultimi risalgono all’estate scorsa quando il contesto internazionale era favorevole.
TAVOLA R3: PREVISIONI DI CRESCITA PER L'ITALIA
PIL reale (per cento a/a)	Data previsione			2022		2023
NADEF 2022	set-22			3,3		0,6
OCSE	giu-22			2,5		1,2
UPB	ago-22			3,2		0,9
FMI (WEO)	lug-22			3,0		0,7
Commissione europea	lug-22			2,9		0,9
(*) Per OCSE dati corretti per i giorni lavorativi.

52 MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE

II. QUADRO MACROECONOMICO

FOCUS	Un’analisi di rischio (o di sensibilità) sulle variabili esogene
	Il quadro macroeconomico tendenziale già sconta le conseguenze del perdurare del conflitto in Ucraina e le tensioni nei prezzi e nell’approvvigionamento delle materie prime energetiche. Tuttavia, l’accresciuta incertezza associata al deterioramento dello scenario globale rende opportuno valutare come il quadro tendenziale possa variare nel caso in cui dovessero verificarsi ipotesi meno favorevoli per le principali variabili esogene internazionali. Mediante l’utilizzo del modello econometrico ITEM e del modello MACGEM - IT, sono stati simulati quattro scenari riferiti ai seguenti fattori: l’interruzione delle forniture di gas dalla Russia, il commercio mondiale, i tassi di cambio e le condizioni dei mercati finanziari.
	Nel primo scenario di rischio si suppone che l’acuirsi delle tensioni geo-politiche risulti nell’interruzione completa delle forniture di gas dalla Russia a partire dal prossimo mese di ottobre, determinando un ulteriore rialzo del prezzo dei beni energetici. In particolare, si è ipotizzato che i prezzi del gas, dell’elettricità e del petrolio risultino più elevati del 20 per cento rispetto allo scenario di base della NADEF negli ultimi tre mesi dell’anno in corso e nella media del 2023. Nel 2024 e 2025 i prezzi tornerebbero gradualmente verso i livelli delineati nella NADEF, risultando superiori rispettivamente del 10 e del 5 per cento a quelli dello scenario di base. Mediante il modello MACGEM – IT si è determinato l’impatto del rialzo dei prezzi sia sui livelli di produzione, tenendo conto dell’utilizzo di materie energetiche nei diversi settori e dei legami intersettoriali, sia sui consumi di gas delle famiglie.
	Il secondo scenario di rischio riguarda dinamiche meno favorevoli del commercio mondiale a seguito del peggioramento dello scenario internazionale. In particolare, si ipotizza una minore domanda mondiale rispetto allo scenario tendenziale nel 2023 e 2024: nel 2023, l’incremento del commercio mondiale si limiterebbe allo 0,5 per cento (a fronte dell’1,5 per cento dello scenario di riferimento), mentre nel 2024 l’incremento sarebbe inferiore di 0,5 punti percentuali rispetto a quello dello scenario di riferimento (3,7 invece di 4,2 per cento). Si assisterebbe poi, a partire dal secondo trimestre del 2024, a un recupero graduale rispetto ai livelli dello scenario di base della NADEF, con il raggiungimento di questi nella seconda parte del 2025.
	Il terzo scenario riguarda l’andamento dei tassi di cambio. L’ipotesi tecnica sottostante il quadro tendenziale è di mantenere i tassi di cambio invariati nell’orizzonte di previsione ai livelli medi delle quotazioni giornaliere più recenti (in particolare, sono state considerate le quotazioni giornaliere nel periodo di dieci giorni lavorativi che termina il 30 agosto 2022). Nello scenario alternativo si pongono i livelli dei tassi di cambio pari a quelli osservati di recente per i tassi di cambio a termine sulle diverse scadenze (forward rates). Ciò implica, nel 2023, un deprezzamento dell’euro nei confronti del dollaro meno pronunciato rispetto a quello prospettato nello scenario tendenziale (3,9 invece di 4,6 per cento) e un suo lieve apprezzamento nel 2024 e 2025 (rispettivamente dello 0,8 e 0,3 per cento), a fronte di un’invarianza nello scenario di riferimento. In questo scenario alternativo si registrerebbe nel 2023 un apprezzamento dell’euro rispetto alla generalità delle altre valute, laddove nello scenario di base si ipotizza, invece, un suo deprezzamento. In particolare, il tasso di cambio nominale effettivo aumenterebbe dello 0,8 per cento nel 2023, a fronte di una sua diminuzione di pari entità nello scenario di base. Nel 2024 e 2025, l’apprezzamento dell’euro, inteso come variazione annuale positiva del tasso di cambio nominale effettivo, risulterebbe pari, rispettivamente, al 3 e al 2 per cento, a fronte di una sua sostanziale invarianza nello scenario tendenziale.
	Infine, nel quarto scenario viene considerato il fattore di rischio relativo alle condizioni finanziarie dell’economia. In particolare, si è ipotizzato che il livello del tasso di rendimento del BTP a dieci anni risultasse più elevato, nel 2023 e nei due anni seguenti, di 100 punti base rispetto al corrispondente livello dello scenario tendenziale. In tale scenario, i maggiori livelli dello spread BTP-Bund si tradurrebbero in condizioni meno favorevoli per la clientela nei prestiti erogati dalle banche, con tassi di interesse sul credito più elevati.

MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE 53

NOTA DI AGGIORNAMENTO DEL DOCUMENTO DI ECONOMIA E FINANZA  2022

I risultati dell’analisi di sensibilità per la stima tendenziale del Prodotto Interno Lordo (PIL) sono riportati nella Tavola R1.
L’ipotesi dell’interruzione degli afflussi di gas dalla Russia, con il conseguente aumento dei prezzi dei beni energetici, determinerebbe una riduzione della crescita del PIL rispetto allo scenario di base di 0,2 punti percentuali nel 2022 e di 0,5 punti percentuali nel 2023. Per un effetto di rimbalzo, il tasso di incremento del PIL sarebbe invece superiore nel 2024 e 2025, rispettivamente per 0,4 e 0,2 punti percentuali.
L’ipotesi di un’evoluzione più debole del commercio internazionale determinerebbe, sia nel 2023, sia nel 2024, una crescita del PIL inferiore rispetto allo scenario di base di 0,2 punti percentuali. Nel 2025 il tasso di variazione del PIL risulterebbe invece superiore a quello del quadro tendenziale (di 0,3 punti percentuali).
Anche l’apprezzamento dell’euro di entità maggiore a quanto prefigurato nello scenario tendenziale ridurrebbe il tasso di crescita del PIL negli anni 2023, 2024 e 2025, in misura pari, rispettivamente, a 0,3, 0,7 e 0,8 punti percentuali.
L’ipotesi di peggiori condizioni finanziarie rispetto a quelle del quadro tendenziale condurrebbe a un ridimensionamento del tasso di variazione del PIL pari a 0,1 punti percentuali nel 2023 e a 0,4 e 0,5 punti, rispettivamente, nel 2024 e 2025.
TAVOLA R1: EFFETTI SUL PIL DEGLI SCENARI DI RISCHIO (impatto sui tassi di crescita)
	2022	2023	2024	2025
1. Aumento del prezzo dei beni energetici	-0,2	-0,5	0,4	0,2
2. Commercio mondiale	0.0	-0.2	-0.2	0.3
3. Tasso di cambio nominale effettivo	0.0	-0.3	-0.7	-0.8
4. Condizioni finanziarie	0.0	-0.1	-0.4	-0.5

54 MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE

III. INDEBITAMENTO NETTO E DEBITO PUBBLICO

III.1 INDEBITAMENTO NETTO: DATI DI CONSUNTIVO E PREVISIONI TENDENZIALI

Risultati conseguiti nel 2021

Il recente aggiornamento delle stime di consuntivo dell’ISTAT conferma il risultato per il rapporto tra l’indebitamento netto delle Amministrazioni pubbliche e il PIL al 7,2 per cento nel 2021, in netta discesa rispetto al 9,5 per cento del 2020¹.

Il deficit primario è in calo al 3,7 per cento del PIL dal 6,0 per cento del 2020, in linea con quanto era stato indicato nelle stime di preconsuntivo a marzo. La spesa per interessi, si colloca al 3,6 per cento del PIL².

I principali fattori sottostanti il rientro del deficit nel 2021 sono la ripresa economica che ha sostenuto l’aumento del gettito fiscale e un andamento contenuto della spesa primaria corrente, conseguente anche ad una minore spesa per le misure discrezionali adottate per contrastare l’impatto economico-sociale della crisi pandemica.

Per effetto di tali andamenti, la pressione fiscale nel 2021 raggiunge il 43,4 per cento, mentre la spesa primaria in rapporto al PIL si riduce al 51,8 per cento dal picco del 53,4 per cento del 2020. Nel 2021 tutte le componenti della spesa in conto capitale sono risultate peraltro molto dinamiche. Gli investimenti pubblici hanno segnato una crescita nominale del 19,1 per cento rispetto all’anno precedente, collocandosi al 2,9 per cento del PIL, in salita dal 2,6 per cento del 2020.

Aggiornamento delle previsioni per il 2022 e il triennio 2023-2025

L’aggiornamento del quadro di finanza pubblica a legislazione vigente considera le informazioni più aggiornate disponibili al momento della predisposizione di questo Documento, includendo:

• la revisione delle previsioni macroeconomiche rispetto al DEF di aprile;

• gli elementi emersi nell’ambito dell’attività di monitoraggio sull’andamento di entrate e uscite della PA, in particolare sul tiraggio effettivo delle misure urgenti introdotte in risposta all’emergenza sanitaria da COVID-19 e degli altri interventi normativi adottati;

___

¹ ISTAT, ‘Conti Economici Nazionali’, 23 settembre 2022.

² Le revisioni delle serie storiche eseguite dall’ISTAT per gli anni 2019-2021, dovute al consolidamento delle informazioni di base rispetto a quelle disponibili ad aprile 2022, lasciano invariata l’incidenza del deficit sul PIL nel 2019 e nel 2021, mentre rivedono il rapporto dal -9,6 al -9,5 per cento nel 2020. Il saldo primario in rapporto al PIL è rivisto dal +1,8 al +1,9 per cento nel 2019, e dal -6,1 al -6,0 per cento nel 2020. Gli interessi passivi sul PIL non hanno subito revisioni negli anni 2019 e 2020, mentre sono rivisti al rialzo dal 3,5 al 3,6 per cento nel 2021.

MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE 55

NOTA DI AGGIORNAMENTO DEL DOCUMENTO DI ECONOMIA E FINANZA  2022

• il riallineamento delle ipotesi sottostanti l’utilizzo dei fondi del Next Generation EU e del React-EU per finanziare gli interventi programmati nel PNRR;

• le misure d’urgenza per il contrasto delle ripercussioni economiche derivanti dall’aumento dei prezzi e dalla crisi in Ucraina introdotte successivamente al DEF tra cui, da ultime, quelle contenute nei decreti ‘Aiuti bis’³ e ‘Aiuti ter’⁴.

Nel 2022 si prevede che il rapporto deficit/PIL scenda al 5,1 per cento, un livello inferiore all’obiettivo programmatico del 5,6 per cento fissato nel DEF di aprile. Nel 2023, il rapporto deficit/PIL scenderà al 3,4 per cento, un livello anch’esso inferiore all’obiettivo del 3,9 per cento indicato in aprile.

Nel biennio 2024-2025, il sentiero aggiornato dell’indebitamento netto a legislazione vigente assicurerà continue riduzioni, ma le previsioni si collocano al di sopra degli obiettivi programmatici indicati in aprile. Il rapporto deficit/PIL tendenziale è previsto scendere al 3,5 per cento nel 2024 (3,3 per cento nel DEF) e al 3,2 per cento nel 2025 (2,8 per cento nel DEF).

Il deficit primario si riassorbirà progressivamente, scendendo all’1,1 per cento nel 2022, per tornare in territorio positivo nel 2023, anno in cui è previsto il raggiungimento di un avanzo primario a legislazione vigente dello 0,5 per cento del PIL. Nel 2024 e nel 2025 sono previsti avanzi primari crescenti pari rispettivamente allo 0,2 e 0,7 per cento del PIL. Le previsioni del saldo primario risultano migliori rispetto agli obiettivi fissati nel DEF lungo l’intero orizzonte di previsione, pur in presenza del forte ridimensionamento della crescita in termini reali prevista per il 2023.

FIGURA III.1: INDEBITAMENTO NETTO E SALDO PRIMARIO A LEGISLAZIONE VIGENTE (% del PIL)

Fonte: Istat.. Dal 2022, previsioni a legislazione vigente di questo Documento.

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³ D.L. n. 115 del 9 agosto 2022, convertito dalla L. n. 142 del 21 settembre 2022.

⁴ D.L. n. 144 del 23 settembre 2022. Il decreto introduce ulteriori interventi d’urgenza per fronteggiare il caro energia e consentire l’attuazione del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR). L’impatto del decreto legge sull’indebitamento netto è stato finanziato attraverso l’utilizzo degli spazi finanziari emersi per il 2022 (circa 6,2 miliardi, corrispondenti a 0,3 punti percentuali di PIL) certificati nell’ultima Relazione ex art. 6 della L. n. 243/2019, presentata dal Governo al Parlamento il 9 settembre 2022.

56 MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE

III. INDEBITAMENTO NETTO E DEBITO PUBBLICO

Il disallineamento tra indebitamento netto a legislazione vigente e obiettivi programmatici è quindi attribuibile alla revisione al rialzo della spesa per interessi.

Le previsioni della spesa per interessi sono state riviste al rialzo in modo significativo rispetto al DEF sia in termini assoluti sia in rapporto al PIL, dando luogo anche ad un diverso profilo temporale.

Per il 2022, l’aumento annuo degli interessi passivi previsto rispetto al 2021 è di circa 11,4 miliardi, ovvero circa 9,2 miliardi in più rispetto alla previsione del DEF. Di questi, circa 7,4 miliardi sono da ricondurre all’effetto dell’inflazione attraverso i titoli ad essa indicizzati. Pertanto, mentre nel DEF gli interessi in rapporto al PIL erano stimati sostanzialmente in linea con quelli del 2021, al 3,5 per cento, questo rapporto è ora previsto salire al 4,0 per cento nel 2022. Per gli anni successivi, si prevede che il rapporto si stabilizzi attorno ad un livello del 3,9 per cento. La mancata discesa degli interessi passivi in rapporto al PIL si deve al significativo incremento dei tassi di interesse di mercato che negli ultimi sei mesi sono saliti mediamente di oltre 200 punti base su tutte le principali scadenze.

L’elevata vita media del debito e la ridotta esposizione al rischio di tasso interesse giocano un ruolo chiave rispetto ai risultati appena esposti: considerata la dimensione del debito pubblico e del rialzo dei tassi, che ha pochi precedenti in termini di rapidità con cui si è prodotto, le previsioni tendenziali aggiornate degli interessi passivi prefigurano un impatto pienamente gestibile dal punto di vista della finanza pubblica, circostanza questa da ricondursi appunto alle caratteristiche della struttura del debito.

Al di là della revisione al rialzo della spesa per interessi, gli andamenti di finanza pubblica continuano a mostrarsi positivi, per effetto della crescita delle entrate tributarie e della moderazione della spesa primaria.

Le imposte stanno beneficiando soprattutto degli effetti derivanti dall’incremento dei prezzi energetici e al consumo⁵ che influenzano, in particolare, la crescita del gettito dell’IVA. Nel primo trimestre dell’anno, le imposte del bilancio dello Stato avevano già raggiunto una quota rilevante dell’incremento di gettito annuale previsto nel Conto Economico della PA del DEF (circa 13,6 miliardi⁶ sui 21,5 miliardi complessivi attesi). A giugno, l’aumento delle imposte, pari a quasi 29 miliardi, aveva ampiamente superato l’incremento previsto nell’anno dal DEF.

Le imposte indirette hanno mostrato i tassi di crescita più elevati, grazie al forte dinamismo del gettito IVA. L’IVA sulle importazioni, in particolare, è cresciuta del 63,7 per cento nei primi sei mesi dell’anno rispetto al corrispondente periodo del 2021. Il forte aumento dei prezzi del petrolio e del gas ha esercitato una spinta sui prezzi delle importazioni, che, insieme alla ripresa dei volumi di importazione dopo la pandemia, ha favorito la crescita di questa componente del gettito (Figura III.2).

Il maggior gettito IVA rispetto alle previsioni che è emerso nella prima metà dell’anno in corso è stato utilizzato prioritariamente per finanziare la riduzione delle accise su benzina e gasolio, anche attraverso l’adozione di decreti del

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⁵ L’andamento favorevole del gettito riflette anche la ripresa a ritmi ordinari della riscossione, dopo la lunga stagione delle sospensioni dei pagamenti che ha accompagnato la pandemia.

⁶ Dati mensili delle entrate tributarie del Bilancio dello Stato, valutate in termini di competenza finanziaria. Cfr. ‘Bollettino delle Entrate Tributarie’ di settembre 2022 del Dipartimento delle Finanze.

MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE 57

NOTA DI AGGIORNAMENTO DEL DOCUMENTO DI ECONOMIA E FINANZA  2022

Ministro dell'Economia e delle Finanze, di concerto con il Ministro della Transizione Ecologica⁷.

FIGURA III.2: GETTITO IVA SULLE IMPORTAZIONI, BASE IMPONIBILE E PREZZO INTERNAZIONALE DEL PE-TROLIO (variazioni tendenziali su dati destagionalizzati cumulati a prezzi correnti)

Fonte: Elaborazioni MEF. Gettito IVA: dati mensili di competenza giuridica del Bollettino delle entrate tributarie del

Dipartimento delle Finanze, destagionalizzati con il metodo Tramo-Seats; Importazioni: dati trimestrali di contabilità

nazionale ISTAT; Prezzo petrolio: EIA.

Pur scontando la temporanea riduzione delle aliquote per contenere il caro bollette, il ritmo di crescita delle entrate derivanti dalle accise, soprattutto su elettricità e gas, continua ad essere significativo.

L’aumento previsto nel 2022 per i contributi sociali e le imposte dirette (in particolare le ritenute IRPEF) riflette l’andamento positivo del quadro economico congiunturale e il miglioramento delle condizioni del mercato del lavoro, soprattutto del settore privato. Nella prima parte dell’anno, l’andamento dell'occupazione è stato nettamente positivo e il tasso di disoccupazione è tornato ad un livello molto al di sotto di quello precrisi. L’evoluzione del mercato del lavoro ha consentito di compensare l’impatto della riforma introdotta dalla legge di bilancio 2022 sull’IRPEF, che comporta un alleggerimento del carico fiscale per tutti i contribuenti, con conseguente aumento del reddito disponibile e riduzione del cuneo fiscale sul fattore lavoro.

Alla luce degli elementi sopra esposti, nel 2022 la pressione fiscale salirà al 43,9 per cento del PIL. Dal 2023 al 2025 è atteso un calo medio di circa 0,5 punti di PIL all’anno, fino a raggiungere il 42,5 per cento del PIL a fine periodo.

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⁷ Come previsto dalla normativa, qualora il prezzo del petrolio superi una certa soglia di riferimento, le aliquote delle accise sui prodotti energetici, usati come carburanti o come combustibili per riscaldamento per usi civili, possono essere ridotte attraverso decreto interministeriale al fine di compensare le maggiori entrate dell’IVA derivanti dalla variazione del prezzo del petrolio stesso. Secondo l’art. 1, c. 291 della L. n. 244/2007, la riduzione delle aliquote delle accise può essere attuata se il prezzo internazionale, espresso in euro, del petrolio greggio aumenta in misura pari o superiore, sulla media del periodo, a due punti percentuali rispetto al valore di riferimento, indicato nei Documento di Programmazione Economico Finanziaria.

58 MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE

III. INDEBITAMENTO NETTO E DEBITO PUBBLICO

TAVOLA III.1a: CONTO DELLA PA A LEGISLAZIONE VIGENTE (in milioni)
	2021	2022	2023	2024	2025
SPESE
Redditi da lavoro dipendente	176.548	188.236	187.104	185.238	186.053
Consumi intermedi	157.228	167.130	165.027	162.313	162.915
Prestazioni sociali	397.905	409.600	427.680	446.180	458.560
di cui:        Pensioni	286.280	297.350	320.800	338.290	349.790
Altre prestazioni sociali	111.625	112.250	106.880	107.890	108.770
Altre spese correnti	82.562	106.774	89.745	87.477	86.850
Totale spese correnti al netto di interessi	814.243	871.740	869.557	881.209	894.377
Interessi passivi	63.753	75.177	77.990	77.743	82.429
Totale spese correnti	877.996	946.917	947.546	958.951	976.806
di cui:        Spesa sanitaria	127.834	133.998	131.724	128.708	129.428
Totale spese in conto capitale	108.172	82.369	100.911	94.871	101.918
Investimenti fissi lordi	50.846	49.185	65.830	72.256	78.204
Contributi in c/capitale	21.952	22.694	26.964	18.002	19.062
Altri trasferimenti	35.374	10.490	8.118	4.613	4.652
Totale spese finali al netto di interessi	922.415	954.109	970.468	976.080	996.295
Totale spese finali	986.168	1.029.287	1.048.458	1.053.822	1.078.724
ENTRATE
Totale entrate tributarie	527.629	569.090	580.193	590.465	611.662
Imposte dirette	267.492	285.033	273.920	277.140	288.986
Imposte indirette	258.539	279.243	304.833	311.870	321.207
Imposte in c/capitale	1.598	4.814	1.440	1.455	1.469
Contributi sociali	244.988	264.241	279.730	287.027	295.529
Contributi effettivi	240.501	259.460	274.875	282.098	290.499
Contributi figurativi	4.487	4.781	4.855	4.929	5.030
Altre entrate correnti	78.386	89.454	96.765	90.336	91.163
Totale entrate correnti	849.405	917.970	955.248	966.372	996.885
Entrate in c/capitale non tributarie	6.263	9.717	24.140	13.019	12.793
Totale entrate finali	857.266	932.501	980.828	980.846	1.011.146
p.m. Pressione fiscale	43,4	43,9	43,4	42,5	42,5
SALDI
Saldo primario	-65.149	-21.608	10.360	4.766	14.851
in % di PIL	-3,7	-1,1	0,5	0,2	0,7
Saldo di parte corrente	-28.591	-28.947	7.701	7.421	20.078
in % di PIL	-1,6	-1,5	0,4	0,4	0,9
Indebitamento netto	-128.902	-96.786	-67.630	-72.976	-67.578
in % di PIL	-7,2	-5,1	-3,4	-3,5	-3,2
PIL nominale tendenziale (x 1.000)	1.782,1	1.896,2	1.979,2	2.064,3	2.136,6
Nota: Eventuali imprecisioni derivano da arrotondamenti.

MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE 59

NOTA DI AGGIORNAMENTO DEL DOCUMENTO DI ECONOMIA E FINANZA  2022

TAVOLA III.1b: CONTO DELLA PA A LEGISLAZIONE VIGENTE (in percentuale del PIL)
	2021	2022	2023	2024	2025
SPESE
Redditi da lavoro dipendente	9,9	9,9	9,5	9,0	8,7
Consumi intermedi	8,8	8,8	8,3	7,9	7,6
Prestazioni sociali	22,3	21,6	21,6	21,6	21,5
di cui:        Pensioni	16,1	15,7	16,2	16,4	16,4
Altre prestazioni sociali	6,3	5,9	5,4	5,2	5,1
Altre spese correnti	4,6	5,6	4,5	4,2	4,1
Totale spese correnti al netto di interessi	45,7	46,0	43,9	42,7	41,9
Interessi passivi	3,6	4,0	3,9	3,8	3,9
Totale spese correnti	49,3	49,9	47,9	46,5	45,7
di cui        Spesa sanitaria	7,2	7,1	6,7	6,2	6,1
Totale spese in conto capitale	6,1	4,3	5,1	4,6	4,8
Investimenti fissi lordi	2,9	2,6	3,3	3,5	3,7
Contributi in c/capitale	1,2	1,2	1,4	0,9	0,9
Altri trasferimenti	2,0	0,6	0,4	0,2	0,2
Totale spese finali al netto di interessi	51,8	50,3	49,0	47,3	46,6
Totale spese finali	55,3	54,3	53,0	51,0	50,5
ENTRATE
Totale entrate tributarie	29,6	30,0	29,3	28,6	28,6
Imposte dirette	15,0	15,0	13,8	13,4	13,5
Imposte indirette	14,5	14,7	15,4	15,1	15,0
Imposte in c/capitale	0,1	0,3	0,1	0,1	0,1
Contributi sociali	13,7	13,9	14,1	13,9	13,8
Contributi effettivi	13,5	13,7	13,9	13,7	13,6
Contributi figurativi	0,3	0,3	0,2	0,2	0,2
Altre entrate correnti	4,4	4,7	4,9	4,4	4,3
Totale entrate correnti	47,7	48,4	48,3	46,8	46,7
Entrate in c/capitale non tributarie	0,4	0,5	1,2	0,6	0,6
Totale entrate finali	48,1	49,2	49,6	47,5	47,3
p.m. Pressione fiscale	43,4	43,9	43,4	42,5	42,5
SALDI
Saldo primario	-3,7	-1,1	0,5	0,2	0,7
Saldo di parte corrente	-1,6	-1,5	0,4	0,4	0,9
Indebitamento netto	-7,2	-5,1	-3,4	-3,5	-3,2
Nota: I rapporti al PIL sono calcolati sulle previsioni del quadro tendenziale. Eventuali imprecisioni derivano da arrotondamenti.

60 MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE

III. INDEBITAMENTO NETTO E DEBITO PUBBLICO

TAVOLA III.1c: CONTO DELLA PA A LEGISLAZIONE VIGENTE (variazioni percentuali)
	2022	2023	2024	2025
SPESE
Redditi da lavoro dipendente	6,6	-0,6	-1,0	0,4
Consumi intermedi	6,3	-1,3	-1,6	0,4
Prestazioni sociali	2,9	4,4	4,3	2,8
di cui:      Pensioni	3,9	7,9	5,5	3,4
Altre prestazioni sociali	0,6	-4,8	0,9	0,8
Altre spese correnti	29,3	-15,9	-2,5	-0,7
Totale spese correnti al netto di interessi	7,1	-0,3	1,3	1,5
Interessi passivi	17,9	3,7	-0,3	6,0
Totale spese correnti	7,8	0,1	1,2	1,9
di cui:      Spesa sanitaria	4,8	-1,7	-2,3	0,6
Totale spese in conto capitale	-23,9	22,5	-6,0	7,4
Investimenti fissi lordi	-3,3	33,8	9,8	8,2
Contributi in c/capitale	3,4	18,8	-33,2	5,9
Altri trasferimenti	-70,3	-22,6	-43,2	0,9
Totale spese finali al netto di interessi	3,4	1,7	0,6	2,1
Totale spese finali	4,4	1,9	0,5	2,4
ENTRATE
Totale entrate tributarie	7,9	2,0	1,8	3,6
Imposte dirette	6,6	-3,9	1,2	4,3
Imposte indirette	8,0	9,2	2,3	3,0
Imposte in c/capitale	201,3	-70,1	1,0	1,0
Contributi sociali	7,9	5,9	2,6	3,0
Contributi effettivi	7,9	5,9	2,6	3,0
Contributi figurativi	6,5	1,5	1,5	2,1
Altre entrate correnti	14,1	8,2	-6,6	0,9
Totale entrate correnti	8,1	4,1	1,2	3,2
Entrate in c/capitale non tributarie	55,1	148,4	-46,1	-1,7
Totale entrate finali	8,8	5,2	0,0	3,1

MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE 61

NOTA DI AGGIORNAMENTO DEL DOCUMENTO DI ECONOMIA E FINANZA  2022

Dal lato della spesa primaria, la componente corrente segnerà una crescita del 7,1 per cento nel 2022, anche per effetto delle risorse che sono state dedicate alla riduzione dei costi energetici per le famiglie e per le imprese⁸, nonché delle misure di sostegno al mercato dell’auto, con particolare riferimento ai mezzi poco inquinanti o elettrici. Si ricorda, inoltre, che sono stati finanziati aiuti all’Ucraina e i servizi di accoglienza per i rifugiati ucraini nel nostro Paese.

L’andamento della spesa primaria corrente sta, d’altro canto, beneficiando del venir meno delle misure temporanee adottate per contrastare l'impatto economico e sociale della crisi pandemica. In particolare, la spesa sanitaria tornerà a segnare delle riduzioni nel biennio 2023-2024, mentre nel 2025 si prevede la sua stabilizzazione, a ragione dei minori oneri connessi alla gestione dell’emergenza epidemiologica.

Nel 2023, la spesa corrente primaria è prevista in lieve calo, pari a circa lo 0,3 per cento, mentre nel biennio 2024-2025 tale spesa tornerà a crescere secondo un ritmo medio moderato dell’1,4 per cento.

La crescita annua prevista nel 2022 per la spesa per pensioni e le altre prestazioni sociali è rivista al rialzo rispetto al DEF, rispettivamente al +3,9 per cento e al +0,6 per cento esclusivamente per gli interventi normativi adottati successivamente. Le nuove previsioni per il 2022 scontano, infatti, i maggiori oneri derivanti dalle misure espansive introdotte negli ultimi mesi, tra cui le indennità una tantum di 200 euro e 150 euro per lavoratori, pensionati e specifiche categorie di soggetti⁹, l’anticipo dal 2023 al 2022 del conguaglio per le pensioni dello 0,2 per cento (relativo al tasso di inflazione registrato nel 2021) e un incremento di 2 punti percentuali per le pensioni fino a 35.000 euro limitatamente alle mensilità di ottobre-dicembre (inclusa la tredicesima mensilità)¹⁰.

Negli anni successivi al 2022, e in particolare nel biennio 2023-2024, la spesa pensionistica risentirà maggiormente dell’indicizzazione ai prezzi delle prestazioni basata sul tasso di inflazione dell’anno precedente, rivista al rialzo in misura significativa rispetto al DEF. La spesa complessiva per prestazioni sociali in denaro è attesa quindi crescere ad un ritmo del 4,4 per cento nel 2023 e 4,3 per cento nel 2024, per poi tornare ad aumentare ad un tasso del 2,8 per cento nel 2025.

L’aumento della spesa per i redditi da lavoro dipendente previsto per il 2022 riflette le ipotesi sui rinnovi contrattuali del pubblico impiego e il pagamento dei relativi arretrati.

TAVOLA III.2: SALDI DI CASSA (1)
	2021		2022	2023	2024	2025
	Livello (2)	In % del PIL	In % del PIL
Saldo Settore pubblico	-108.984	-6,1	-3,4	-3,3	-3,6	-3,5
Amministrazioni centrali	-105.754	-5,9	-3,3	-3,3	-3,7	-3,5
Settore statale	-106.326	-6,0	-3,3	-3,4	-3,7	-3,5
Amministrazioni locali	-3.231	-0,2	-0,1	0,0	0,0	0,0
Enti di previdenza	0	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0
(1) La tavola espone gli andamenti a legislazione vigente. (2) Valori in milioni.

___

⁸ Per un maggior dettaglio sugli interventi di contenimento dei prezzi di gas, energia elettrica e carburanti in risposta al caro energia si veda il Focus ‘Iniziative del Governo italiano in risposta al caro energia’ e il Paragrafo III.6 sui principali provvedimenti di finanza pubblica adottati nel 2022.

⁹ Previste dai D.L. ‘Aiuti’, ‘Aiuti bis’ e ‘Aiuti ter’.

¹⁰ Previste dal D.L. ‘Aiuti bis’.

62 MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE

III. INDEBITAMENTO NETTO E DEBITO PUBBLICO

Negli anni seguenti, i redditi da lavoro dipendente del settore pubblico si ridurranno dapprima e quindi torneranno a stabilizzarsi. L’andamento dei salari pubblici non andrà, pertanto, ad aggravare la spinta inflazionistica.

Per gli investimenti fissi lordi della PA si prevede una battuta d’arresto nell’anno in corso, a causa della posticipazione di alcune spese per investimenti relative al PNRR dal 2022 agli anni successivi, rispetto alle previsioni di aprile. La concreta attuazione dei progetti del PNRR si sta rivelando complessa. Ciò deriva dal fatto che molti progetti altamente innovativi sono attuati tramite la predisposizione di bandi di concorso. Lo svolgimento dei bandi richiede tempo e spinge inevitabilmente la spesa prevista per il 2022 verso gli anni 2023-2026, periodo in cui sono attesi i maggiori effetti economici del PNRR.

Nel 2023, gli investimenti della PA riprenderanno a crescere, sospinti dal PNRR, segnando un aumento annuo del 33,8 per cento, cui seguirà un aumento del 9,8 per cento nel 2024 e dell’8,2 per cento nel 2025.

A partire dal 2024 gli investimenti finanziati dalle risorse dell’RRF saliranno fino all’1,7 per cento del PIL e poco meno della metà del totale degli investimenti fissi della PA sarà sostenuto dalle risorse messe a disposizione dal RRF a condizioni agevolate.

Le spese (e gli altri oneri non contabilizzati come spesa secondo la contabilità nazionale) che si prevede di finanziare con le sovvenzioni e i prestiti del Dispositivo per la Ripresa e la Resilienza coerentemente con quanto indicato nel Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza, sono esposte nelle tavole qui di seguito riportate.

FIGURA III.3: NVESTIMENTI FISSI LORDI DELLA PA E RISORSE DEL RRF (% sul PIL)

Fonte: Elaborazioni MEF su dati ISTAT. Dal 2022 previsioni a legislazione vigente di questo Documento.

MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE 63

NOTA DI AGGIORNAMENTO DEL DOCUMENTO DI ECONOMIA E FINANZA  2022

TAVOLA III.3: IMPATTO DEL RRF SULLE PREVISIONI - SOVVENZIONI
	2020	2021	2022	2023	2024	2025
Entrate da sovvenzioni RRF (% PIL)
SOVVENZIONI RRF incluse nelle previsioni di entrata	0,0	0,1	0,5	1,1	0,8	0,7
Esborsi di cassa per SOVVENZIONI RRF dall’UE	0,0	0,5	1,1	0,6	0,4	0,4
Spese finanziate da sovvenzioni RRF (% PIL)
TOTALE SPESE CORRENTI	0,0	0,0	0,0	0,2	0,2	0,2
Investimenti fissi lordi P.51g	0,0	O,0	0,1	0,2	0,4	0,3
Trasferimenti in c/capitale D.9	0,0	0,1	0,2	0,5	0,1	0,1
TOTALE SPESE IN CONTO CAPITALE	0,0	0,1	0,3	0,7	0,4	0,4
Altri costi finanziati dalle sovvenzioni RRF (% PIL) (1)
Riduzione entrate tributarie	0,0	0,0	0,2	0,2	0,2	0,2
Altri costi con impatto sulle entrate	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0
Transazioni finanziarie	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0
(1) Si fa riferimento a voci di costo non registrate come spesa nella contabilità nazionale. Eventuali imprecisioni derivano da arrotondamenti.

TAVOLA III.4: IMPATTO DEL RRF SULLE PREVISIONI - PRESTITI
	2020	2021	2022	2023	2024	2025
Cash flow dei prestiti RRF previsto dal PNRR (% PIL)
Esborsi di PRESTITI RRF dall’UE	0,0	0,9	1.2	1,2	1,0	1,0
Restituzioni di PRESTITI RRF all’UE	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0
Spese finanziate con prestiti RRF (% PIL) TOTALE SPESE CORRENTI	0,0	0,0	0,0	0,1	0,1	0,1
Investimenti fissi lordi P.51g	0,1	0,1	0,2	0,9	1,3	1,4
Trasferimenti in c/capitale D.9	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0
TOTALE SPESE IN CONTO CAPITALE	0,1	0,1	0,3	0,9	1,3	1,4
Altri costi finanziati con prestiti RRF (% PIL) (1)
Riduzione entrate tributarie	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0
Altri costi con impatto sulle entrate	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0
Transazioni finanziarie	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0
(1) Si fa riferimento a voci di costo non registrate come spesa nella contabilità nazionale. Eventuali imprecisioni derivano da arrotondamenti.

TAVOLA III.5: RISORSE NGEU SOTTOSTANTI LE PREVISIONI (miliardi di euro)
	2020-21	2022	2023	2024	2025	2026	Totale
RRF Sovvenzioni	1,5	9,0	21,7	16,2	14,8	5,7	68,9
RRF Prestiti	4,0	6,0	19,3	30,2	32,9	30,2	122,6
Totale
di cui:	5,5	15,0	40,9	46,5	47,7	35,9	191,5
Aggiuntivi	1,3	8,2	27,6	31,0	32,4	24,0	124,5
Sostitutivi	4,2	6,8	13,3	15,5	15,3	11,9	67,0
React EU		4,2	10,2				14,4
Nota: Eventuali imprecisioni derivano da arrotondamenti.

64 MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE

III. INDEBITAMENTO NETTO E DEBITO PUBBLICO

FOCUS	Iniziative del Governo italiano in risposta al caro nergia
	A partire dal 2021, il Governo ha adottato una serie di misure per mitigare l’impatto dell’inflazione sulle famiglie e sulle impese. La crescita dei prezzi, inizialmente guidata da quelli energetici, si è progressivamente diffusa ad altri beni, facendo registrare un netto aumento dei prezzi al consumo e della componente core dell’inflazione che esclude i costi dell’energia e i generi alimentari freschi.
	Il pacchetto di misure adottate nel corso del 2021 e 2022 è quantificabile in circa 62,6 miliardi (3,3 per cento del PIL) di cui 5,5 miliardi (0,3 per cento del PIL) per il 2021 e 57,1 miliardi (3,0 per cento del PIL) per il 2022, inclusivi dei 3,8 miliardi stanziati con la legge di bilancio per il 2022.
	Tale stima è espressa in termini di impieghi lordi, ovvero non è ridotta dall’importo delle misure di aumento delle entrate o di riduzione di altre spese contestualmente disposte al fine di non impattare il deficit di bilancio. Si tratta, inoltre, di una stima ex ante, basata sull’impatto finanziario incluso nelle relazioni tecniche e nei prospetti riepilogativi degli effetti finanziari dei provvedimenti normativi e che non include gli effetti indotti dalle misure in termini di maggiori entrate.
	La ricognizione considera i provvedimenti normativi adottati da marzo 2021 a settembre 202211. In coerenza con l’approccio seguito dalla Commissione europea, sono considerate le misure temporanee mirate al contenimento dei costi energetici per famiglie e imprese, ma anche quelle volte alla salvaguardia del potere di acquisto dei redditi più bassi per fronteggiare l’aumento dei costi energetici e il generale aumento dell’inflazione.
	Le principali misure che hanno avuto come obiettivo primario quello di evitare che i marcati aumenti dei prezzi all’ingrosso ricadessero interamente sui prezzi finali a carico di famiglie e imprese, riguardano:
	i.	Contenimento dei costi delle bollette, per 5,1 miliardi nel 2021 (0,3 per cento del PIL) e 14,7 miliardi nel 2022 (0,8 per cento del PIL). Tale contenimento è attuato tramite l’azzeramento delle aliquote degli oneri generali di sistema sulle bollette elettriche e del gas, e la riduzione al 5 per cento dell’aliquota IVA sulle bollette del gas.
	ii.	Bonus sociali per le utenze elettriche e del gas, per 0,5 miliardi nel 2021 (0,03 per cento del PIL) e 2,8 miliardi nel 2022 (0,15 per cento del PIL). Si tratta dei bonus destinati alle famiglie economicamente fragili, o con componenti in disagio fisico, già in vigore dal 2008. Se ne è disposta la rimodulazione per minimizzare gli impatti degli aumenti in bolletta; inoltre, la soglia ISEE per l’accesso ai bonus è stata incrementata da 8.265 a 12.000 euro (20.000 euro per le famiglie numerose), per tutto il 2022.
	iii.	Crediti di imposta per le imprese, per 18,3 miliardi nel 2022 (1 per cento del PIL). Si tratta di una misura mirata a compensare gli extra costi sostenuti dalle imprese per l’acquisto di energia o gas naturale. L’agevolazione può essere usata solo in compensazione, non costituisce base imponibile e non è cumulabile con altre agevolazioni. Ne hanno diritto le imprese i cui costi in media trimestrale siano aumentati almeno del 30 per cento rispetto allo stesso trimestre del 2019. Inizialmente introdotti in favore delle imprese a forte consumo di energia (cd. energivore) o gas naturale (cd. gasivore) e nella misura del 20 per cento delle spese sostenute nel trimestre di riferimento, nel corso dell’anno tali crediti sono stati estesi a una più ampia platea di imprese e aumentati fino al 40 per cento delle spese sostenute. Altri crediti di imposta sono previsti a favore di settori specifici, come trasporti, agricoltura e pesca, relativi alle spese per le componenti energetiche o per i carburanti.

___

¹¹ Decreto Sostegni (D.L. n. 41/2021), Decreto Sostegni bis (D.L. n. 73/2021), D.L. n. 130/2021, legge di bilancio 2022 (L. n. 234/2021), Decreto Sostegni ter (D.L. n. 4/2022), D.L. n. 17/2022, D.L. n. 21/2022, D.L. n. 38/2022, Decreto Aiuti (D.L. n. 50/2022), D.L. n. 80/2022, Decreto Aiuti bis (D.L. n. 115/2022), Decreto Aiuti ter (D.L. n. 144/2022), decreti interministeriali MEF-MITE di marzo, aprile, giugno, luglio, agosto e settembre 2022.

MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE 65

NOTA DI AGGIORNAMENTO DEL DOCUMENTO DI ECONOMIA E FINANZA  2022

iv.	Riduzione delle accise sui carburanti, per 7,7 miliardi nel 2022 (0,4 per cento del PIL). Le riduzioni delle aliquote delle accise includono anche quelle disposte con i decreti interministeriali MEF-MITE, a compensazione delle maggiori entrate IVA derivanti dall’aumento del prezzo internazionale del petrolio greggio.
Tra le misure volte a contrastare il generale aumento dei prezzi, quella più rilevante è senz’altro l’erogazione delle indennità una tantum (9,8 miliardi) a diverse categorie di lavoratori, pensionati e beneficiari di altre prestazioni sociali: la prima, da 200 euro, erogata a luglio a coloro con redditi fino a 35.000 euro annui; la seconda, da 150 euro, sarà erogata a novembre a coloro con redditi fino a 20.000 euro. Altri interventi riguardano il bonus trasporti, l’aumento dell’esonero contributivo per i lavoratori dipendenti originariamente introdotto dalla legge di bilancio per il 2022, e l’incremento di due punti percentuali dei trattamenti pensionistici fino a 2.692 euro da ottobre a dicembre 2022.
La composizione del pacchetto di misure risponde pienamente alle raccomandazioni del Consiglio della UE per il 2022-2023 e agli indirizzi dell'Eurogruppo sull’orientamento della politica fiscale per il 2023, in quanto le misure temporanee mirate alle famiglie e alle imprese più vulnerabili agli aumenti dei prezzi dell'energia (cd. misure targeted) rappresentano circa il 43,2 per cento dell’ammontare complessivo e il 46,6 per cento dell’ammontare per il 2022. Tra queste sono inclusi i bonus sociali per le utenze elettriche e del gas, le indennità una tantum, l’aumento delle pensioni più basse, le agevolazioni rivolte a settori di attività specifiche come autotrasporto, pesca e agricoltura e quelle a favore delle imprese energivore e gasivore. Oltre a queste, sono state introdotte misure targeted di natura regolamentare (ad es. la rateizzazione delle bollette) che, sebbene rilevanti per i beneficiari, hanno un impatto nullo sui conti pubblici e quindi sull’aggregato del pacchetto.
FIGURA R1: MISURE PER IL CARO ENERGIA A VALERE SUL 2021 E 2022
Fonte: Elaborazione MEF sull’impatto finanziario degli allegati 3 dei provvedimenti normativi.
Nel confronto internazionale, al netto di inevitabili differenze nell’ammontare e nelle modalità operative, la ratio delle misure adottate in Italia risulta analoga a quella delle misure introdotte nei principali Paesi europei (Germania, Francia e Spagna).

66 MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE

III. INDEBITAMENTO NETTO E DEBITO PUBBLICO

Qui di seguito, sono riportate le decisioni più rilevanti a partire da quelle introdotte in marzo 2021¹².

D.L. n. 41/2021¹³ (decreto ‘Sostegni’). Il decreto prevede il taglio degli oneri di sistema delle bollette elettriche per il secondo trimestre 2021.

D.L. n. 73/2021¹⁴ (decreto ‘Sostegni bis’). Il decreto estende il contenimento delle tariffe elettriche al terzo trimestre 2021.

D.L. n. 130/2021¹⁵. Si dispone, per il quarto trimestre 2021, la riduzione delle aliquote relative agli oneri di sistema per le utenze di elettricità e gas e la riduzione al 5 per cento dell’aliquota IVA sul gas naturale. Si prevede la rideterminazione dei bonus sociali sulle tariffe elettriche¹⁶ e sulla fornitura di gas naturale¹⁷ a favore dei clienti economicamente svantaggiati o in gravi condizioni di salute.

Legge di bilancio 2022¹⁸. Le misure previste dal D.L. n. 130/2021 sono estese al primo trimestre del 2022. Inoltre, in caso di inadempimenti di clienti finali domestici su fatture emesse dal 1° gennaio 2022 al 30 giugno 2022, gli esercenti sono tenuti a offrire un piano di rateizzazione senza interessi.

D.L. n. 4/2022¹⁹ (decreto ‘Sostegni ter’). Il decreto estende l’azzeramento delle aliquote relative agli oneri di sistema per le utenze elettriche al primo trimestre 2022, anche alle utenze con potenza disponibile superiore a 16,5 kW, agli usi per l’illuminazione pubblica e per la ricarica dei veicoli elettrici. Si introducono i crediti d’imposta a favore delle imprese energivore (20 per cento), e delle imprese gasivore (10 per cento).

D.L. n. 17/2022²⁰ (decreto ‘Energia’). Le riduzioni delle aliquote sulle bollette, il rafforzamento dei bonus sociali e i crediti di imposta per le imprese energivore e gasivore sono prorogati al secondo trimestre 2022. Il decreto prevede l’estensione della concessione delle garanzie straordinarie SACE alle imprese con comprovate esigenze di liquidità dovute al rincaro dei costi energetici.

D.L. n. 21/2022²¹. Il decreto dispone la riduzione delle accise sui carburanti; estende i crediti di imposta per la spesa energetica e per la spesa per l’acquisto del gas sostenute nel secondo trimestre 2022; i crediti di imposta aumentano dal 20 al 25 per cento per le imprese energivore e dal 15 al 20 per cento per le imprese gasivore. La soglia di accesso ai bonus sociali elettricità e gas sale a un valore ISEE di 12.000 euro, per tutto il 2022. Il decreto introduce un’imposta a carico delle imprese nei settori di energia, gas o petrolifero, pari al 10 per cento degli extra-profitti derivanti dall’aumento dei prezzi internazionali di riferimento.

___

¹² Si rimanda al Paragrafo III.6 per la descrizione puntuale e per l’impatto netto sull’indebitamento dei provvedimenti adottati.

¹³ Convertito dalla L. n. 69 del 21 maggio 2021.

¹⁴ Convertito dalla L. n. 106 del 23 luglio 2021.

¹⁵ Convertito dalla L. n. 171 del 25 novembre 2021.

¹⁶ Di cui al decreto del Ministro dello Sviluppo Economico del 28 dicembre 2007.

¹⁷ Di cui all’art. 3, co. 9, del D.L. n. 185/2008, convertito dalla L. n. 2 del 28 gennaio 2009.

¹⁸ L. n. 234 del 30 dicembre 2021.

¹⁹ Convertito dalla L. n. 25 del 28 marzo 2022.

²⁰ Convertito dalla L. n. 34 del 27 aprile 2022.

²¹ Convertito dalla L. n. 51 del 20 maggio 2022.

MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE 67

NOTA DI AGGIORNAMENTO DEL DOCUMENTO DI ECONOMIA E FINANZA  2022

D.L. n. 38/2022²². Il decreto dispone la riduzione delle accise sui carburanti dal 3 maggio all’8 luglio 2022.

D.L. n. 50/2022²³ (decreto ‘Aiuti’). Il decreto aumenta i crediti di imposta per il secondo trimestre 2022: al 25 per cento per l’acquisto del gas naturale; al 15 per cento per la spesa energetica per le imprese con potenza di almeno 16,5 kW. Inoltre, si prevede l’aumento dal 10 al 25 per cento dell’aliquota dell’imposta sugli extra-profitti delle imprese energetiche. Si introduce un’indennità una tantum da 200 euro per i lavoratori dipendenti, autonomi, pensionati e percettori di prestazioni sociali, con reddito inferiore a 35.000 euro annui e un bonus per l’acquisto di abbonamenti al trasporto pubblico.

D.L. n. 80/2022²⁴. La riduzione degli oneri di sistema e dell’IVA sulle utenze è prorogata al terzo trimestre 2022. Si dà la possibilità di accedere ai bonus sociali in via retroattiva per le famiglie coinvolte dall’estensione della soglia ISEE.

D.L. n. 115/2022²⁵ (decreto ‘Aiuti-bis’). Il decreto proroga al quarto trimestre 2022 la riduzione degli oneri di sistema e dell’IVA sulle utenze e la rideterminazione dei bonus sociali. Il taglio delle accise sui carburanti è prorogato fino al 20 settembre 2022. I crediti di imposta per le imprese sono prorogati per il terzo trimestre 2022. Le indennità da 200 euro sono estese a categorie prima escluse; si estende il taglio contributivo per i lavoratori con reddito fino a 35.000 euro, previsto dalla legge di bilancio 2022 da 0,8 a 2 punti percentuali. Infine, si prevede l’aumento delle pensioni fino a 2.692 euro.

D.L. n. 144/2022²⁶ (decreto ‘Aiuti-ter’). I crediti di imposta sono prorogati e incrementati: al 40 per cento per l’acquisto di gas naturale; 40 per cento per le imprese energivore; 30 per cento per le imprese non energivore, il cui requisito di potenza disponibile minima è ridotto da 16,5 a 4,5 kW. La riduzione delle accise sui carburanti è prorogata fino al 31 ottobre 2022. Si prevede una nuova indennità una tantum da 150 euro, con una riduzione della soglia di reddito a 20.000 euro annui.

Decreti Interministeriali MEF-MITE. Nell’anno in corso, sono stati approvati sei decreti interministeriali MEF-MITE (21 marzo, 6 aprile, 24 giugno, 19 luglio, 31 agosto, 13 settembre) che hanno disposto la riduzione delle accise sui carburanti, per compensare le maggiori entrate IVA derivanti dall’aumento del prezzo internazionale del petrolio greggio, senza ulteriori oneri per il bilancio dello Stato²⁷.

___

²² Confluito nel D.L. n. 21/2022 in sede di conversione in legge.

²³ Convertito dalla L. n. 91 del 15 luglio 2022.

²⁴ Confluito nel D.L. n. 50/2022 in sede di conversione in legge.

²⁵ Convertito dalla L. n. 142 del 21 settembre 2022.

²⁶ Il decreto, in vigore dal 23 settembre, non è ancora entrato nell’iter di conversione in legge.

²⁷ Ai sensi della L. 244/2007, art. 1 c. 290 – 294.

68 MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE

III. INDEBITAMENTO NETTO E DEBITO PUBBLICO

FOCUS	Le tendenze di medio-lungo periodo del sistema pensionistico italiano e delle spese pubbliche connesse all’invecchiamento
	L’epidemia scoppiata a seguito del contagio da COVID-19 e le misure di contenimento che sono state adottate per contrastarne la propagazione hanno profondamente impattato sulle relazioni sociali e, in generale, sull’economia italiana. Nel 2021, l’economia italiana è tornata a crescere. Tuttavia, gli effetti della crisi epidemiologica da COVID-19 non sono stati ancora definitivamente superati e la ripresa attuale è caratterizzata dal permanere di strozzature dal lato dell’offerta le quali hanno condotto al repentino aumento del costo delle materie prime e dell’inflazione. In tale contesto, la crisi causata dal conflitto in Ucraina ha ulteriormente contribuito ad aumentare le tensioni geopolitiche e la volatilità dei fenomeni macroeconomici. La formulazione di previsioni macroeconomiche e di spesa assume pertanto i contorni di un esercizio estremamente complesso, soprattutto in un orizzonte pluridecennale.
	Tenendo conto di questi caveat, in linea con l’approccio adottato dalla Commissione europea e dal Working Group on Ageing del Comitato di Politica Economica del Consiglio europeo (EPC-WGA) nell’ambito dei lavori per il Rapporto sull’Invecchiamento del 202128, le previsioni di medio e lungo periodo presentate in questo Riquadro sono state elaborate secondo l’impostazione consolidata adottata in passato. Il presupposto è che gli effetti derivanti dall’emergenza sanitaria e dall’attuale contesto di incertezza abbiano un impatto di breve periodo e temporaneo e che non modifichino i parametri strutturali sottostanti agli scenari macroeconomici e demografici di riferimento29 .
	Alla luce di tale approccio, le tendenze di medio-lungo periodo del sistema pensionistico italiano vengono elaborate, a normativa vigente, con riferimento alle ipotesi dello scenario nazionale base. La previsione dell’andamento di medio-lungo periodo della spesa pensionistica in rapporto al PIL30 utilizza le nuove previsioni della popolazione dello scenario mediano Istat con base 2021 rilasciate all’inizio dello scorso agosto. Il nuovo esercizio di previsione ha modificato solo marginalmente le precedenti proiezioni in base 2020 con effetti concentrati solo nei primi anni di previsione31.
	Per quanto riguarda il quadro macroeconomico, per il periodo 2022-2025, le ipotesi di crescita sono coerenti con quelle delineate nel presente documento nell’ambito del quadro macroeconomico tendenziale. Nell’orizzonte di previsione di medio-lungo periodo (2026-2070) il tasso di crescita del PIL reale si attesta attorno all’1 per cento medio annuo. Complessivamente, dal 2021 la crescita del PIL reale risulta essere dell’1,1 per cento medio

___

²⁸ Gli scenari macroeconomici e demografici di medio-lungo periodo definiti ai fini della predisposizione delle previsioni delle spese pubbliche age-related EPC-WGA del 2021 sono stati pubblicati in European Commission (2020), The 2021 Ageing Report: Underlying Assumptions and Projection Methodologies, European Economy, Institutional Paper n. 142 (si veda: https://ec.europa.eu/info/publications/2021-ageing-report-underlying-assumptions-and-projection-methodologies_en), mentre le previsioni di spesa sono state pubblicate a maggio 2021 in European Commission (2021), The 2021 Ageing Report: Economic and Budgetary Projections for the EU Member States (2019-2070), European Economy, Institutional Paper 148

(si veda https://ec.europa.eu/info/publications/2021-ageing-report-economic-and-budgetary-projections-eu-member-states-2019-2070_en).

²⁹ Tuttavia, al fine di tenere conto dell’ampia incertezza che caratterizza l’attuale quadro macroeconomico e geopolitico, valutazioni ulteriori sulle tendenze di medio e lungo periodo del sistema pensionistico e socio-sanitario italiano sono state condotte costruendo scenari macroeconomici avversi, alternativi rispetto a quello di riferimento. Tali scenari avversi recepiscono le quantificazioni, presentate nel DEF 2022, risultanti dalle ipotesi di una eventuale e più o meno prolungata carenza di gas. In questo quadro, si assume che, nell’orizzonte temporale del DEF 2022, l’attuale shock inflattivo si dispieghi con intensità differente. Si considerino a questo riguardo, le simulazioni di lungo periodo contenute nel Box 5.2 del Rapporto RGS 2022 n. 23 - Le tendenze di medio lungo periodo del sistema pensionistico e socio-sanitario

(http://www.rgs.mef.gov.it/VERSIONE-I/attivita_istituzionali/monitoraggio/spesa_pensionistica/).

³⁰ L’andamento di medio-lungo periodo della spesa pensionistica in rapporto al PIL viene presentato in attuazione di quanto previsto dall’articolo 1, comma 5 della legge n. 335 del 1995.

³¹ Per un confronto tra le due previsioni si veda,

https://demo.istat.it/previsioni2017/dati/nota_previsioni_demografiche_demo.pdf.

MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE 69

NOTA DI AGGIORNAMENTO DEL DOCUMENTO DI ECONOMIA E FINANZA  2022

annuo, mentre il tasso di occupazione nella fascia di età 15-64 anni aumenta di circa 8,5 punti percentuali rispetto al valore del 2021.

La previsione della spesa pensionistica sconta gli effetti delle misure contenute negli interventi di riforma adottati nel corso degli ultimi decenni. Si fa riferimento, in particolare, all’applicazione del regime contributivo (legge n. 335/1995) e alle regole introdotte sia nel 2004 e sia nel 2010 e successivamente con la legge n. 214/2011 che, elevando i requisiti di accesso per il pensionamento di vecchiaia e anticipato, ha migliorato in modo significativo la sostenibilità del sistema pensionistico nel medio-lungo periodo, garantendo una maggiore equità tra le generazioni. Il processo di riforma ha previsto altresì l’estensione, a partire dal 2012, del regime contributivo a tutti i lavoratori. Infine, a partire dal 2013, tutti i requisiti di età (inclusi quelli per l’accesso all’assegno sociale) e quello contributivo per l’accesso al pensionamento anticipato indipendentemente dall’età anagrafica, sono periodicamente indicizzati alle variazioni della speranza di vita, misurata dall’Istat. Con medesima periodicità e analogo procedimento è previsto, inoltre, l’adeguamento dei coefficienti di trasformazione in funzione delle probabilità di sopravvivenza. Entrambi gli adeguamenti sono effettuati ogni tre anni dal 2013 al 2019, e ogni due anni successivamente, secondo un procedimento che rientra interamente nella sfera di azione amministrativa e che garantisce la certezza delle date prefissate per le future revisioni³².

Le previsioni della spesa per pensioni in rapporto al PIL sono elaborate a legislazione vigente e includono le più recenti misure adottate con la legge di bilancio 2022³³, nonché i maggiori oneri derivanti dagli interventi previsti nel D.L. n. 115/2022 del 9 agosto 2022, con riferimento alle misure in favore dei pensionati³⁴. Le previsioni tengono altresì conto degli interventi attuati con precedenti provvedimenti quali, per esempio, il decreto legge n. 4/2019 convertito con legge n. 26/2019.

Questo ultimo intervento ha introdotto significative agevolazioni al pensionamento anticipato, consentendo ai soggetti che entro il 31 dicembre 2021³⁵ maturano, in via congiunta, i requisiti anagrafici e contributivi rispettivamente di 62 anni di età e di 38 anni di contributi (cd. Quota 100), di ritirarsi anticipatamente, stabilendo la disapplicazione dell’adeguamento del requisito contributivo per l’accesso al pensionamento anticipato indipendente dall’età anagrafica agli incrementi della speranza di vita per l’intero periodo 2019-2026³⁶ e riaprendo i termini di accesso a ‘Opzione donna’, oggetto di successive proroghe.

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³² A questo riguardo, occorre ricordare che, con decreto ministeriale del 27 ottobre 2021 pubblicato in GU il 10 novembre 2021, è stato adottato l’adeguamento dei requisiti di accesso al pensionamento con decorrenza 2023, avente, al pari di quello del 2021, incremento nullo. Inoltre, con decreto direttoriale del 1° giugno 2020, pubblicato in GU n.147 dell’11 giugno 2020, è stato deliberato, con decorrenza 2021, anche l’adeguamento dei coefficienti di trasformazione.

³³ In materia pensionistica le disposizioni contenute nella legge n. 234/2021 prevedono la proroga di ‘Opzione donna’ vale a dire della misura che consente l’accesso al pensionamento anticipato, con ricalcolo contributivo del trattamento pensionistico per le donne che nel 2021 maturano 35 anni di contributi e 58 anni di età, se lavoratrici dipendenti, e 59 anni di età, se lavoratrici autonome. Per entrambe le categorie, dal momento della maturazione dei requisiti, è previsto un regime di decorrenze (finestra mobile) che è pari a 12 mesi per le lavoratrici dipendenti e a 18 mesi per le lavoratrici autonome. La legge n. 234/2021 ha inoltre previsto l’estensione del pensionamento anticipato per i soggetti che maturano i requisiti di 64 anni di età e 38 anni di contributi nel 2022 (cd. Quota 102) con il relativo regime delle decorrenze pari a 3 mesi per i lavoratori del settore privato e a 6 mesi per i dipendenti pubblici.

³⁴ In sintesi, le misure si sostanziano in interventi di rivalutazione delle pensioni mediante anticipo del conguaglio di 0,2 per cento dal 2023 al 2022 (relativo al tasso di inflazione registrato nel 2021) e un incremento di 2 punti percentuali per le pensioni fino a 35.000 euro limitatamente alle mensilità di ottobre-dicembre (inclusa la tredicesima mensilità).

³⁵ È comunque previsto un posticipo della prima decorrenza utile dei trattamenti pensionistici a partire dalla data di maturazione dei requisiti pari a tre mesi per il settore privato e sei mesi per il settore pubblico.

³⁶ È comunque previsto, dal 2019, un posticipo della prima decorrenza utile dei trattamenti pensionistici a partire dalla data di maturazione dei requisiti pari a tre mesi.

70 MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE

III. INDEBITAMENTO NETTO E DEBITO PUBBLICO

Come previsto dal D.L. n.4/2019, il canale di pensionamento anticipato Quota 100 riguarda i soggetti che hanno maturato i requisiti al 31 dicembre 2021. Tuttavia, anche gli anni successivi al 2021 risentono degli effetti di questa misura sia in quanto il beneficio dell’anticipo ha carattere pluriennale sia in quanto per i lavoratori che hanno maturato i requisiti per l’adesione a Quota 100 rispettivamente nell’ultimo trimestre 2021, per il settore privato, e nell’ultimo semestre 2021, per il settore pubblico, l’accesso al pensionamento è consentito solo a partire dal 1° gennaio 2022. Inoltre, i soggetti eleggibili che hanno maturato i requisiti nel triennio 2019-2021 ma che finora hanno scelto di non aderire a Quota 100 conservano anche negli anni successivi il diritto al pensionamento con il più favorevole regime. A questi effetti si sommano anche quelli dovuti alla possibilità di accedere al pensionamento anticipato per i soggetti che maturano i requisiti di 64 anni di età e 38 anni di contributi nel 2022 (Quota 102), peraltro significativamente più contenuti in ragione dei più elevati requisiti, della limitata durata temporale e dell’applicazione di Quota 100 che ha consentito un significativo accesso al pensionamento nel periodo precedente.

La previsione della spesa pensionistica in rapporto al PIL basata sulle ipotesi dello scenario nazionale è riportata nella Figura R1. A partire dal 2010, il rapporto tra spesa pensionistica e PIL, già in crescita negli anni precedenti a causa alla fase acuta della recessione, continua ad aumentare in ragione dell’ulteriore fase di contrazione. Dal 2015, in presenza di un andamento di ciclo economico più favorevole e della graduale prosecuzione del processo di innalzamento dei requisiti minimi di accesso al pensionamento, il rapporto fra spe sa pensionistica e PIL si riduce per circa un triennio, attestandosi al 15,2 per cento nel 2018.

FIGURA R1: SPESA PUBBLICA PER PENSIONI IN PERCENTUALE DEL PIL (scenario nazionale base)

Fonte: Elaborazioni MEF.

Dal 2019 e fino al 2022, il rapporto tra spesa pensionistica e PIL aumenta, prima repentinamente, raggiungendo un picco pari al 16,9 per cento nel 2020, e poi si riduce nei due anni seguenti, attestandosi al 2022 su un livello pari al 15,7 per cento, mezzo punto percentuale di PIL al di sopra del dato del 2018. La spesa in rapporto al PIL cresce significativamente a causa della forte contrazione dei livelli di prodotto dovuti agli effetti della fase iniziale e più acuta dell’emergenza sanitaria. Tuttavia, tale andamento è condizionato anche dall’applicazione delle misure in ambito previdenziale contenute nel decreto legge n.4/2019 convertito con legge n.26/2019 (tra cui Quota 100), le quali, favorendo il pensionamento anticipato, determinano per gli anni 2019 2021 un sostanziale incremento del numero di pensioni in rapporto al numero di occupati

MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE 71

NOTA DI AGGIORNAMENTO DEL DOCUMENTO DI ECONOMIA E FINANZA  2022

Tenuto anche conto che, nel biennio 2023-2024 il profilo del deflatore del PIL risulta sensibilmente inferiore a quello del tasso di indicizzazione e dell’elevato livello dell’indicizzazione medesima (imputabile all’impennata del tasso di inflazione registrata a partire dalla fine del 2021 e prevista fino al 2023), la spesa in rapporto al PIL aumenta significativamente portandosi, alla fine del biennio, al 16,4 (1,2 punti percentuali superiore al livello del 2018), livello che viene sostanzialmente mantenuto fino al 2030.

Successivamente al 2030, il rapporto tra spesa e PIL riprende ad aumentare fino a raggiungere il 16,9 per cento nel 2044. Tale dinamica è essenzialmente dovuta all’incremento del rapporto fra numero di pensioni e numero di occupati indotto dalla transizione demografica, solo parzialmente compensato dall’innalzamento dei requisiti minimi di accesso al pensionamento. L’effetto dovuto all’aumento del numero dei trattamenti previdenziali sopravanza quello relativo al contenimento degli importi pensionistici esercitato dalla graduale applicazione del sistema di calcolo contributivo sull’intera vita lavorativa.

A partire dal 2045, il rapporto tra spesa pensionistica e PIL diminuisce rapidamente portandosi al 16,1 per cento nel 2050 e al 13,8 per cento nel 2070. La rapida riduzione nell’ultima fase del periodo di previsione è determinata dall’applicazione generalizzata del calcolo contributivo che si accompagna all’inversione di tendenza del rapporto fra numero di pensioni e numero di occupati. Tale andamento risente sia della progressiva uscita delle generazioni del baby boom sia degli effetti dell’adeguamento automatico dei requisiti minimi di pensionamento in funzione della speranza di vita.

A fronte delle previsioni del sistema pensionistico descritte sopra, basate sullo scenario nazionale e utili a valutarne le tendenze di medio periodo, le previsioni fino al 2070 del complesso delle spese age-related (pensioni, sanità, long-term care e istruzione), funzionali alla valutazione della sostenibilità delle finanze pubbliche in ambito europeo, sono elaborate sulla base dello scenario definito e concordato dal Comitato di Politica Economica, Working Group on Ageing (EPC-WGA) del Consiglio europeo, per il round di previsioni 2021, i cui risultati sono presentati nell’Ageing Report 2021 pubblicato a maggio 2021³⁷.

Come è noto l’esercizio triennale di previsione nello scenario EPC-WGA baseline, che recepisce le proiezioni demografiche Eurostat con base 2019³⁸, è finalizzato a supportare in modo coordinato e omogeneo l’analisi della sostenibilità delle finanze pubbliche dei diversi Paesi europei nell’ambito della verifica del rispetto delle regole fiscali del Patto di Stabilità e Crescita e dei processi di formulazione delle Raccomandazioni Specifiche emesse dal Consiglio per il Semestre europeo.

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³⁷ European Commission (2021), cit.

³⁸ Occorre, tuttavia, sottolineare che la popolazione rilevata dall’Istat al 1° gennaio 2022 risulta inferiore di circa 1.200.000 soggetti rispetto a quella prevista da Eurostat per la stessa data. Tenendo conto di ciò, la previsione delle spese age-related in rapporto al PIL è stata effettuata a partire dalla popolazione residente al 1° gennaio 2022, mantenendo gli stessi parametri strutturali della previsione in oggetto. Inoltre, va anche rilevato che al 2070 le previsioni demografiche non aggiornate dello scenario EPC-WGA, benché allineate nel valore iniziale presentano una maggiore popolazione di circa 5,3 mln rispetto allo scenario Istat base (2021), superiore di circa l’11% rispetto alle previsioni Istat aggiornate. L’Istat, negli aggiornamenti delle previsioni demografiche effettuati (base 2020 e base 2021) nello scenario nazionale, ha infatti rivisto in senso peggiorativo l’evoluzione sia del tasso di fecondità che del numero netto di immigrati. Ciò ha condotto a una revisione significativamente al ribasso della previsione della popolazione residente accentuando i caratteri della transizione demografica negativa, con le relative conseguenze sulla sostenibilità della spesa age-related già rappresentati nella Nota di aggiornamento del Rapporto RGS n. 22 (dicembre 2021) e nel Rapporto RGS 2022 n. 23. Qualora le prossime proiezioni Eurostat, attese per marzo 2023, seguissero le indicazioni dell’Istat è verosimile attendersi una analoga contrazione della popolazione con conseguenti effetti sulla spesa age-related.

72 MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE

III. INDEBITAMENTO NETTO E DEBITO PUBBLICO

TAVOLA R1: EFFETTI SUL PIL DEGLI SCENARI DI RISCHIO (impatto sui tassi di crescita)
	2010	2015	2020	2025	2030	2035	2040	2045	2205	2055	2206	2065	2207
Penisioni	14,7	15,6	16,9	16,4	16,9	17,5	17,3	16,8	15,7	14,6	13,8	13,4	13,4
Sanità	6,9	6,6	7,4	6,1	6,3	6,6	6,8	7,0	7,2	7,3	7,3	7,2	7,2
- di cui componente	0,7	0,7	0,7	0,6	0,7	0,7	0,8	0,8	0,9	1,0	1,0	1,0	1,0
LTC - comp. socio-assistenziale	1,1	1,1	1,2	1,0	1,0	1,1	1,1	1,2	1,3	1,4	1,5	1,5	1,4
Istruzione	3,9	3,6	4,0	3,6	3,5	3,4	3,4	3,4	3,5	3,5	3,5	3,4	3,4
Totale	26,6	26,9	29,5	27,0	27,8	28,6	28,6	28,4	27,8	26,8	26,0	25,5	25,4
Sulla base dello scenario definito in ambito EPC-WGA per il round 2021 che assume, nel corso dell’orizzonte previsivo, un tasso di crescita del PIL reale pari all’1,2 per cento medio annuo, il totale della spesa pubblica age-related in rapporto al PIL registra un incremento di circa 2,2 punti percentuali nel periodo dal 2018 al 2040, anno in cui il complesso della spesa pubblica connessa all’invecchiamento raggiunge il picco del 28,6 per cento del PIL (Tavola R1). Tale aumento è ascrivibile al complesso della spesa pensionistica e sanitaria. La prima, infatti, aumenta di 2,2 punti percentuali, raggiungendo il valore di maggiore incidenza sul PIL, pari a 17,5 per cento nel 2034, mentre la seconda si incrementa di circa 0,4 punti percentuali di PIL. La spesa per LTC, invece, segna un incremento di 0,1 punti percentuali di PIL, compensata da una riduzione della spesa per istruzione di 0,4 punti percentuali.
Rispetto ai livelli massimi previsti nel 2040, l’incidenza del complesso della spesa pubblica age-related rispetto al PIL diminuisce progressivamente negli anni successivi. Complessivamente, alla fine dell’orizzonte di previsione, l’aggregato di spesa age-related si riduce di 3,2 punti percentuali di PIL grazie al contributo della spesa pensionistica che, passando dal livello del 17,3 per cento del 2040 al livello del 13,4 per cento nel 2070, diminuisce di 3,9 punti percentuali di PIL. Il rapido decremento del rapporto fra spesa pensionistica e PIL nella fase finale del periodo di previsione è determinato dall’applicazione generalizzata del calcolo contributivo che si accompagna alla stabilizzazione, e successiva inversione di tendenza, del rapporto fra numero di pensioni e numero di occupati. Tale andamento è dovuto sia all’adeguamento automatico dei requisiti minimi di pensionamento in funzione della speranza di vita che alla progressiva uscita delle generazioni del baby boom.
La Figura R2 presenta la previsione della spesa pensionistica in rapporto al PIL a legislazione vigente, secondo lo scenario EPC-WGA Baseline (curva nera), ponendola a confronto con quelle che si sarebbero avute sulla base dei regimi antecedenti ai principali interventi di riforma. Rispetto alla legislazione antecedente al D.L. n. 4/2019, le misure contenute nel D.L. n. 4/2019 convertito con legge n. 26/2019, nella legge di bilancio per il 2019 (legge n. 145/2018), nella legge di bilancio 2020 (legge n. 160/2019), nella legge di bilancio per il 2021 (legge n. 234/2021) e nel D.L. n. 115/2022, incluse nello scenario a normativa vigente producono, nel periodo 2019-2035, un incremento di incidenza della spesa pensionistica in rapporto al PIL pari in media a circa 0,2 punti annui, con profilo progressivamente decrescente a partire dai primi anni di previsione, ove è più concentrata la maggiore incidenza della spesa in rapporto al PIL.

MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE 73

NOTA DI AGGIORNAMENTO DEL DOCUMENTO DI ECONOMIA E FINANZA  2022

FIGURA R2: SPESA PUBBLICA PER PENSIONI IN RAPPORTO AL PIL SOTTO DIFFERENTI IPOTESI NORMATIVE (scenario EPC-WGA 2021)

Fonte: Elaborazioni MEF.

Cumulativamente, la minore incidenza della spesa in rapporto al PIL derivante dal complessivo processo di riforma avviato nel 2004 ammonta a circa 60 punti percentuali di PIL al 2060.

74 MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE

III. INDEBITAMENTO NETTO E DEBITO PUBBLICO

FOCUS	Confronto con le previsioni di finanza pubblica della Commissione europea
	Ai sensi della legge 31 dicembre 2009, n. 196, e in ottemperanza alla Direttiva UE n. 85/2011, in questo riquadro è fornita una comparazione tra le previsioni di finanza pubblica a legislazione vigente contenute nel presente Documento e le ultime pubblicate dalla Commissione europea39.
	Nella NADEF l’indebitamento netto per il 2022 è previsto al 5,1 per cento del PIL, migliore di 2,1 punti percentuali rispetto al 2021 e inferiore di 0,4 punti percentuali di quello stimato lo scorso maggio dalla Commissione (5,5 per cento). Nella NADEF, le stime delle entrate totali e delle spese totali per il 2022 si attestano rispettivamente al 49,2 e al 54,3 per cento del PIL, contro il 48,5 e il 54,0 per cento previste dalla Commissione.
	Il saldo primario per l’anno in corso è stimato nella presente Nota a -1,1 per cento, in miglioramento rispetto al -3,7 per cento del 2021 e superiore di 0,9 punti percentuali alle stime della Commissione, mentre la spesa per interessi è prevista al 4,0 per cento del PIL, superiore di mezzo punto percentuale alla previsione della Commissione.
	Si evidenzia che le stime della NADEF incorporano anche i provvedimenti approvati successivamente alla pubblicazione delle Spring Forecast, finalizzati a contrastare le conseguenze negative su imprese e famiglie derivanti dall’aumento dei prezzi dei prodotti energetici e delle materie prime e dalla situazione internazionale40.
	TAVOLA R1: CONFRONTO TRA LE PREVISIONI DI FINANZA PUBBLICA (in percentuale del PIL)41
			2022				2023
		Data previsione	Totale entrate	Totale spese	Saldo primario	Accreditamento/ Indebitamento nett	Totale entrate	Totale spese	Saldo primario	Accreditamento/ Indebitamento nett
	CE (Spring Forecast)	Mag-22	48,5	54,0	-2,0	-5,5	48,7	53,0	-1,1	-4,3
	NADEF 2022	Set-22	49,2	54,3	-1,1	-5,1	49,6	53,0	0,5	-3,4
	Per il 2023, la Commissione e il Governo stimano entrambi una diminuzione dell’indebitamento netto rispetto all’anno precedente.
	Il deficit stimato dalla Commissione risulta più elevato di 0,9 punti percentuali di quello previsto nella NADEF (4,3 per cento del PIL contro il 3,4). In presenza della medesima proiezione delle spese, tale scostamento è esclusivamente riconducibile alle minori entrate previste dalla Commissione (48,7 per cento contro il 49,6 della NADEF). Il saldo primario stimato dalla Commissione si attesta al -1,1 per cento contro lo 0,5 per cento previsto dal Governo, mentre la spesa per interessi è inferiore di 0,7 punti percentuali (3,2 per cento a fronte del 3,9 per cento della NADEF).

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³⁹ European Economic Forecast Spring 2022, rilasciate il 16 maggio 2022.

⁴⁰ Si fa riferimento, in particolare, al decreto legge 17 maggio 2022, n. 50 recante ‘Misure urgenti in materia di politiche energetiche nazionali, produttività delle imprese e attrazione degli investimenti, nonché in materia di politiche sociali e di crisi ucraina’ (cd. Aiuti) convertito con modificazioni dalla legge 15 luglio 2022, n.91, al decreto legge 9 agosto 2022, n. 115 recante ‘Misure urgenti in materia di energia, emergenza idrica, politiche sociali e industriali’ (cd. Aiuti-bis) convertito con modificazioni dalla legge 21 settembre 2022, n.142 e al decreto legge 23 settembre 2022, n. 144 recante ‘Ulteriori misure urgenti in materia di politica energetica nazionale, produttività delle imprese, politiche sociali e per la realizzazione del Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR) (cd. Aiuti-ter).

⁴¹ Eventuali imprecisioni derivano da arrotondamenti.

MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE 75

NOTA DI AGGIORNAMENTO DEL DOCUMENTO DI ECONOMIA E FINANZA  2022

III.2 RISULTATI E PREVISIONI A LEGISLAZIONE VIGENTE IN TERMINIDI SALDO STRUTTURALE E REGOLA DI SPESA

Il contesto europeo e le raccomandazioni di finanza pubblica della Commissione

La clausola generale di salvaguardia (CGS) del Patto di Stabilità e Crescita è ormai attiva da marzo 2020⁴² e sarà in vigore fino a tutto il 2023. Ciò premesso, nella comunicazione del 2 marzo 2022⁴³ la Commissione ha fornito gli orientamenti generali per la politica di bilancio nel 2023 enfatizzando l’importanza di proseguire il coordinamento delle politiche fiscali ed economiche anche nella fase di superamento dell’emergenza. Alla luce delle prospettive macroeconomiche aggiornate ai primi mesi del 2022, la Commissione suggeriva di passare, a partire dal 2023, ad un orientamento di bilancio aggregato sostanzialmente neutro. La Commissione rammentava comunque che la politica fiscale doveva rimanere pronta a reagire all'evoluzione della situazione economica.

Il ‘pacchetto di primavera’, uscito nel mese di maggio⁴⁴, ha incluso una valutazione della compliance degli Stati membri con le regole fiscali europee sulla base dei loro programmi di stabilità. Infatti, come noto ⁴⁵, la CGS non sospende la disciplina fiscale prevista dal Patto di Stabilità e Crescita né la sorveglianza fiscale da parte della Commissione. La CGS consente, piuttosto, di discostarsi temporaneamente dai normali requisiti di aggiustamento fiscale, a condizione che ciò non comprometta la sostenibilità di bilancio a medio termine. Il pacchetto di primavera includeva quindi una relazione a norma dell'articolo 126, paragrafo 3, del TFUE per tutti i Paesi dell’Unione europea il cui disavanzo nel 2021 era stato superiore al valore di riferimento del 3 percento del PIL e/o il cui debito pubblico, risultando superiore al parametro di riferimento del 60 percento del PIL, non aveva rispettato il percorso di riduzione dell’eccesso di debito di 1/20esimo l’anno. L’Italia risultava tra i paesi che – prima facie – non avevano rispettato tali condizioni⁴⁶. Tuttavia, in linea con quanto già anticipato nella sua comunicazione di marzo 2022, la Commissione ha ritenuto che il rispetto del parametro di riferimento per la riduzione del debito implicherebbe uno sforzo fiscale eccessivo tale da compromettere la ripresa dell’economia. In altre parole, secondo la Commissione, il rispetto del sentiero di riduzione del debito non sarebbe fattibile date le attuali condizioni economiche eccezionali. A conclusione della sua analisi sui disavanzi eccessivi riscontrati negli Stati membri, la Commissione ha però ribadito che

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⁴² Communication from the Commission to the Council on the activation of the general escape clause of the Stability and Growth Pact, Brussels, 20.3.2020, COM (2020) 123 final.

⁴³ Communication from the Commission to the Council: Fiscal policy guidance for 2023, Brussels, 2.3.2022, COM (2022) 85 final.

⁴⁴ Communication from the Commission to the Council: 2022 European Semester - Spring Package, Brussels, 23.5.2022, COM (2022) 600 final.

⁴⁵ Per una trattazione estensiva si veda il Focus ‘L’attivazione della clausola di salvaguardia generale del Patto di Stabilità e Crescita’ presente nella NADEF2020 e al par. III.2 del DEF2021.

⁴⁶ L'analisi effettuata dalla Commissione suggerisce che il criterio del disavanzo definito nel Trattato e nel regolamento (CE) n. 1467/1997 non è soddisfatto da Belgio, Bulgaria, Repubblica Ceca, Germania, Estonia, Grecia, Spagna, Francia, Italia, Lettonia, Lituania, Ungheria, Malta, Austria, Polonia, Slovenia e Slovacchia. Il criterio del debito, anche tenendo conto di tutti i fattori rilevanti addotti dagli Stati membri per motivare il mancato rispetto della regola, non è soddisfatto da 5 Stati membri: Belgio, Francia, Italia, Ungheria e Finlandia.

76 MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE

III. INDEBITAMENTO NETTO E DEBITO PUBBLICO

nell'autunno 2022 valuterà nuovamente l'opportunità di proporre l'apertura di procedure per i disavanzi eccessivi realizzati nel 2021 sulla base dei dati finali di consuntivo. Proseguendo con il nuovo Semestre europeo, nella primavera del 2023 la Commissione considererà l’esistenza di disavanzi eccessivi sulla base dei risultati del 2022, tenendo conto del rispetto delle raccomandazioni di bilancio specifiche per paese rivolte dal Consiglio agli Stati membri.

Come premesso, la Commissione si è espressa a favore del mantenimento della CGS fino al 2023 e alla sua disattivazione a partire dal 2024⁴⁷. Tale orientamento è stato deciso dopo aver constatato che la situazione economica dell’area euro e dell’Unione non era ancora tornata ai livelli pre-pandemia e che la guerra in Ucraina aveva reso più incerte le prospettive di ritorno alla normalità⁴⁸. Si prefigurava, inoltre, che l’aggravarsi della situazione geopolitica avrebbe richiesto di attuare politiche fiscali in grado di rispondere alla crisi energetica che ne stava derivando. Il permanere della CGS nel 2023 avrebbe assicurato agli Stati membri lo spazio fiscale per pianificare una graduale transizione dal sostegno generalizzato all'economia, messo in atto durante i periodi acuti di pandemia, verso una maggiore qualificazione delle misure temporanee. Nell’ambito di questo quadro di riferimento, la Commissione continua a raccomandare agli Stati membri di delineare una politica di bilancio prudente in modo da assicurare la sostenibilità del debito pubblico a medio termine.

La Commissione ha dunque fornito delle indicazioni di carattere quali-quantitativo in linea con l'approccio adottato per la prima volta dal Consiglio nel suo parere sul Programma di Stabilità 2021⁴⁹. Al fine di valutare se la politica di bilancio nazionale sia prudente e la sua composizione favorisca una ripresa sostenibile coerente con le transizioni verde e digitale, anche per il 2023 la Commissione presta attenzione all'evoluzione della spesa corrente primaria finanziata a livello nazionale e agli investimenti. In particolare, l'orientamento della politica di bilancio è misurato come lo scostamento tra la variazione della spesa primaria al netto delle misure discrezionali dal lato delle entrate, escluse le misure temporanee emergenziali legate al COVID-19, e la crescita potenziale nominale a medio termine⁵⁰. Lo scostamento, rapportato al livello del PIL fornisce lo stimolo offerto dalla politica fiscale alla crescita (cd. fiscal stance).

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⁴⁷ Communication from the Commission to the Council on the activation of the general escape clause of the Stability and Growth Pact, Brussels, 20.3.2020, COM (2020) 123 final.

⁴⁷ La posizione della Commissione è stata condivisa dai Ministri delle finanze nel Consiglio come riferito nella dichiarazione finale del 23 marzo 2022: ‘Statement of EU ministers of finance on the Stability and Growth Pact in  light of the COVID-19 crisis’ - https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2020/03/23/statement-of-eu-ministers-of-finance-on-the-stability-and-growth-pact-in-light-of-the-covid-19-crisis/

⁴⁸ Nella sua comunicazione del 3 marzo 2021 (‘Communication from the Commission to the Council on one
year since the outbreak of COVID-19: fiscal policy response, Brussels, 3.3.2021, COM (2021) 105 final’) la Commissione aveva affermato che la decisione sulla disattivazione o meno dell'applicazione della clausola sarebbe dipesa da una valutazione globale dello stato dell'economia. In particolare, la Commissione individuava quale criterio rilevante il ritorno dell’attività economica svolta nell'UE o nella zona euro ai livelli registrati a fine 2019, ossia prima dello scoppio dell’emergenza pandemica da COVID-19.

⁴⁹ Council Recommendation of 18 June 2021 delivering a Council opinion on the 2021 Stability Programme of Italy, OJ C 304, 29.7.2022, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/PDF/?uri=COM:2021:512:FIN&from=IT

⁵⁰ Nell’aggregato di spesa vengono considerate anche le spese finanziate dal dispositivo per la ripresa e la resilienza nella parte di sovvenzioni non rimborsabili e da altri fondi dell'UE. Per un maggiore dettaglio sul calcolo della fiscal stance si rimanda al focus su ‘L’attivazione della clausola di salvaguardia generale del Patto di Stabilità e Crescita’ presente nella NADEF 2020 e al par. III.2 del DEF 2021.

MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE 77

NOTA DI AGGIORNAMENTO DEL DOCUMENTO DI ECONOMIA E FINANZA  2022

Inoltre, alla luce delle previsioni di primavera e dei rischi a ribasso causati dalla critica situazione geopolitica, la Commissione ha raccomandato di incrementare gli investimenti pubblici per la transizione verde, digitale e la sicurezza energetica e di adottare misure a sostegno del potere d'acquisto delle famiglie più vulnerabili in modo da attenuare l'impatto dell'aumento dei prezzi dell'energia e contribuire a limitare le pressioni inflazionistiche derivanti da effetti secondari attraverso misure mirate e temporanee. Allo stesso tempo, la politica di bilancio dovrà rimanere flessibile per adeguarsi alle circostanze in rapida evoluzione ed essere differenziata tra i paesi a seconda della loro situazione fiscale ed economica, anche considerando l'esposizione alla crisi e l'afflusso di rifugiati ucraini. Tale orientamento è stato confermato dall’Eurogruppo nel summit estivo⁵¹ di luglio 2022. I leader dell’EU hanno riaffermato che la politica fiscale in tutti gli Stati deve essere finalizzata a garantire la sostenibilità del debito e la crescita potenziale così da rafforzare la ripresa.

Per quanto riguarda le raccomandazioni specifiche all’Italia, il Consiglio, su proposta della Commissione⁵², ha chiesto al nostro Paese di adottare provvedimenti atti a garantire nel 2023 una politica di bilancio prudente, in particolare limitando la crescita della spesa corrente finanziata con risorse nazionali ad un livello inferiore alla crescita del prodotto potenziale nel medio termine, tenendo conto del sostegno temporaneo e mirato offerto alle famiglie e alle imprese più sensibili agli aumenti dei prezzi dell'energia e ai rifugiati ucraini. La programmazione fiscale dovrà ampliare gli investimenti pubblici per la transizione verde e digitale e per la sicurezza energetica, anche utilizzando il dispositivo per la ripresa e la resilienza, RePowerEU e altri fondi dell'UE. Per il periodo successivo al 2023, il Consiglio raccomanda all’Italia di perseguire posizioni di bilancio prudenti a medio termine e tali da garantire una riduzione credibile e graduale del debito attraverso un graduale risanamento, investimenti e riforme⁵³.

La Commissione fornirà, inoltre, orientamenti più precisi su eventuali modifiche del quadro di governance economica nell’autunno in tempo per la programmazione di bilancio per il 2023⁵⁴. A margine dell’Eurogruppo di luglio, il Commissario Paolo Gentiloni ha confermato che la Commissione presenterà i suoi orientamenti dopo la pausa estiva.

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⁵¹ Consilium, Eurogroup statement on fiscal policy orientations for 2023, 11.07.2022,

https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2022/07/11/eurogroup-statement-on-fiscal-policy-orientations-for-2023/?utm_source=dsms-auto&utm_medium=email&utm_campaign=Eurogroup+statement+on+fiscal+policy+orientations+for+2023

⁵² European Commission, Recommendation for a COUNCIL RECOMMENDATION on the 2022 National Reform Programme of Italy and delivering a Council opinion on the 2022 Stability Programme of Italy, Brussels, 23.5.2022 COM(2022) 616 final, https://ec.europa.eu/info/system/files/2022-european-semester-csr-italy_en.pdf, in italiano sul sito del Consiglio: https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-9759-2022-INIT/it/pdf

⁵³ Per una panoramica delle riforme intraprese in risposta alla raccomandazione, si rimanda al Cap. IV della NADEF.

⁵⁴ Per seguire l’evoluzione del processo di revisione della governance economica europea rilanciato ad ottobre 2021, si rimanda al sito della Commissione Europea: https://economy-finance.ec.europa.eu/economic-and-fiscal-governance/economic-governance-review_en. I passaggi per il 2022 erano stati delineati dal Commissario Gentiloni nel discorso tenuto a febbraio 2022 ‘The way forward for EU economic governance’, disponibile al seguente indirizzo: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/SPEECH_22_1284.

78 MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE

III. INDEBITAMENTO NETTO E DEBITO PUBBLICO

L’andamento della finanza pubblica tendenziale in relazione alla raccomandazione della Commissione e alle regole fiscali

I dati consolidati del tendenziale di finanza pubblica per il 2022 e 2023 evidenziano un miglioramento in termini strutturali. Il disavanzo è stimato pari al 5,5 per cento del Pil nel 2022, in diminuzione di 0,9 punti percentuali di Pil rispetto all’anno precedente, il saldo continua a migliorare in maniera rilevante anche nel 2023 (1,9 punti percentuali di PIL). Come dettagliato nella Tavola III.6, tale risultato è dovuto sostanzialmente al minore indebitamento nominale, in quanto la correzione ciclica è sostanzialmente nulla per entrambi gli anni. La tendenza al miglioramento nel saldo strutturale si interrompe nell’ultimo biennio caratterizzato da un peggioramento nel 2024 seguito da un miglioramento nel 2025. Ciò è dovuto in parte alle stime di prodotto potenziale, che cresce meno di quello effettivo; l’output gap diventa positivo e la componente del saldo legata alla correzione ciclica diventa sfavorevole. Allo stesso tempo, si osserva un rilevante aumento nella spesa per interessi in confronto alle proiezioni del DEF, che nel 2025 arriva a 0,9 punti percentuali di PIL.

TAVOLA III.6: LA FINANZA PUBBLICA CORRETTA PER IL CICLO (in percentuale del PIL)
	2019	2020	2021	2022	2023	2024	2025
1. Tasso di crescita del PIL a prezzi costanti	0,5	-9,0	6,7	3,3	0,6	1,8	1,5
2. Indebitamento netto	-1,6	-9,5	-7,2	-5,1	-3,4	-3,5	-3,2
3. Interessi passivi	3,4	3,5	3,6	4,0	3,9	3,8	3,9
4. Misure una tantum (2)	0,1	0,1	0,4	0,4	0,2	0,1	0,0
di cui: Misure di entrata	0,1	0,2	0,4	0,4	0,2	0,0	0,0
Misure di spesa	-0,1	-0,1	0,0	0,1	0,0	0,0	0,0
5. Tasso di crescita del PIL potenziale	0,0	-0,2	0,1	1,0	0,7	1,1	1,1
Contributi dei fattori alla crescita potenziale:
Lavoro	-0,4	-0,4	-0,4	0,4	0,1	0,4	0,4
Capitale	0,0	-0,1	0,1	0,3	0,4	0,4	0,5
Produttività Totale dei Fattori	0,4	0,3	0,3	0,2	0,2	0,3	0,3
6. Output gap	0,5	-8,4	-2,3	0,0	-0,2	0,5	1,0
7. Componente ciclica del saldo di bilancio	0,3	-4,6	-1,3	0,0	-0,1	0,3	0,5
8. Saldo di bilancio corretto per il ciclo	-1,9	-5,0	-6,0	-5,1	-3,3	-3,8	-3,7
9. Avanzo primario corretto per il ciclo	1,5	-1,5	-2,4	-1,1	0,6	-0,1	0,2
10. Saldo di bilancio strutturale (3)	-1,9	-5,0	-6,4	-5,5	-3,6	-3,9	-3,7
11. Avanzo primario strutturale (3)	1,4	-1,6	-2,8	-1,5	0,4	-0,1	0,1
12. Variazione saldo di bilancio strutturale	0,4	-3,1	-1,4	0,9	1,9	-0,3	0,2
13. Variazione avanzo primario strutturale	0,1	-3,0	-1,2	1,3	1,9	-0,5	0,3
(1) Gli arrotondamenti alla prima cifra decimale possono determinare incongruenze tra i valori presentati in tabella; (2) Il segno positivo indica misure una tantum a riduzione del deficit; (3) Corretto per il ciclo al netto delle misure una tantum e altre misure temporanee.

La tavola sottostante (Deviazioni Significative) include, a titolo informativo, tutte le cifre relative al calcolo della compliance con le regole fiscali europee. Il dato maggiormente rilevante riguarda la regola della spesa: nell’ultimo biennio (2024-2025) si osserva un grado di compliance molto migliore rispetto al comportamento dei saldi strutturali. Fino a tutto il 2023 (per un effetto confronto con il 2022), le tendenze di fondo sottostanti i dati di finanza pubblica sono di difficile lettura tenendo conto dell’ammontare molto elevato delle misure emergenziali presenti in bilancio fino a tutto l’anno in corso. Tali questioni risultano anche molto rilevanti nel discutere l’andamento della spesa alla luce delle

MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE 79

NOTA DI AGGIORNAMENTO DEL DOCUMENTO DI ECONOMIA E FINANZA  2022

TAVOLA III.7: DEVIAZIONI SIGNIFICATIVE
Convergenza del saldo strutturale verso l'MTO	2019	2020	2021	2022	2023	2024	2025
Indebitamento netto	-1,6	-9,5	-7,2	-5,1	-3,4	-3,5	-3,2
Obiettivo di Medio Termine (MTO)	0,0	0,5	0,5	0,5	0,3	0,3	0,3
Saldo Strutturale	-1,9	-5,0	-6,4	-5,5	-3,6	-3,9	-3,7
Variazione annuale del saldo strutturale	0,4	-2,9	-1,4	0,9	1,9	-0,3	0,2
Variazione richiesta del saldo strutturale (*)	0,4	-0,2	0,5	0,6	0,6	0,6	0,6
Deviazione del saldo strutturale dalla variazione annuale richiesta (<0,5 pp)	0,4	-2,7	-1,9	0,3	1,3	-0,9	-0,4
Variazione media del saldo strutturale (su due anni)	0,1	-1,3	-2,1	-0,2	1,4	0,8	-0,1
Variazione media richiesta	0,4	0,1	0,2	0,6	0,6	0,6	0,6
Deviazione del saldo strutturale dalla variazione media richiesta (<0,25 pp)	-0,2	-1,4	-2,3	-0,8	0,8	0,2	-0,7
Regola di spesa	2019	2020	2021	2022	2023	2024	2025
Tasso di crescita dell'aggregato di spesa di riferimento (%)	1,2	9,7	5,3	5,4	-1,3	2,7	2,1
Benchmark modulato sulle condizioni cicliche prevalenti (%) (**)	0,7	1,9	0,4	1,8	3,1	2,0	1,5
Deviazione dell'aggregato di spesa dalla variazione annuale richiesta (<0,5 p.p.)	-0,4	-4,1	-2,4	-1,7	2,1	-0,3	-0,3
Deviazione dell'aggregato di spesa dalla variazione media richiesta su 2 anni (<0,25 p.p.)	-0,5	-2,2	-3,2	-2,1	0,2	0,9	-0,3
* Per il periodo 2020 - 2023 si considera l'attivazione della clausola di salvaguardia generale del Patto di Stabilità e Crescita. Inoltre, per il 2020 si usufruisce della flessibilità concessa a motivo degli interventi eccezionali di salvaguardia e messa in sicurezza del territorio. ** Il benchmark tiene conto della relativa variazione richiesta del saldo strutturale.

Sia la valutazione del Programma di Stabilità e del Documento Programmatico di Bilancio che le raccomandazioni della Commissione e del Consiglio fanno riferimento all’indicatore di fiscal stance legato alla spesa corrente finanziata da risorse nazionali, che non deve assumere nel 2023 una connotazione espansiva. Nella sostanza, l’aggregato di spesa rilevante deve crescere meno del PIL potenziale nominale⁵⁵. La costruzione di questa variabile presuppone la quantificazione delle misure di spesa (e di minori entrate) legate al COVID-19 di carattere temporaneo e di natura emergenziale da scorporare dalla spesa. Come ricordato all’interno del DEF⁵⁶, definirne il perimetro è di per sé in parte arbitrario e legato a possibili diverse valutazioni; inoltre, la loro quantificazione può essere soggetta a rilevanti revisioni nel corso del tempo. Già a partire dai mesi primaverili si era aggiunta la difficoltà di considerare gli interventi effettuati per attutire gli impatti sul tessuto sociale ed economico dell’aumento dei prezzi energetici, che hanno assunto in termini cumulati, un ammontare crescente nel corso dell’anno. Anche queste misure, in

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⁵⁵ L’aggregato di spesa rilevante ai fini della valutazione dell’impulso di bilancio è pari alla spesa totale della PA al netto di interessi, sussidi di disoccupazione, spese temporanee e spese emergenziali. L’impulso fiscale si calcola quindi come differenza tra l’aggregato di spesa effettivo e quanto avrebbe dovuto essere in base al tasso di crescita del Pil potenziale e dell’inflazione; la maggiore spesa è poi corretta con la variazione delle entrate discrezionali. Per costruzione se la fiscal stance ha segno negativo l’impulso è espansivo: le maggiori spese non sono coperte dalle maggiori entrate discrezionali. Sottraendo le risorse ricevute dall’Unione europea è possibile calcolare l’impulso impresso dalla spesa finanziata con le sole risorse nazionali. Per una descrizione completa dell’aggregato di spesa oggetto di analisi e del calcolo dell’orientamento della politica fiscale si veda il Focus ‘L’orientamento della politica di bilancio e proposte di misurazione’ a pag. 78 della NADEF 2021.

⁵⁶ Si veda la Sezione I, Programma di Stabilità, tra le pagine 72 e 75.

80 MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE

III. INDEBITAMENTO NETTO E DEBITO PUBBLICO

teoria, dovrebbero essere considerate di natura temporanea ed emergenziale. La Commissione per il momento ha confermato di continuare a tener conto all’interno dell’aggregato rilevante delle sole misure legate al COVID-19. Tuttavia, nel fornire le raccomandazioni a livello europeo e per l’Italia ha esplicitamente menzionato che la politica fiscale debba fronteggiare la crisi energetica effettuando interventi mirati e temporanei. La Commissione ha altresì richiesto agli Stati membri di fornire, a margine dei documenti programmatici di bilancio, una puntuale quantificazione di tali misure.

Ciò premesso, la Commissione nelle sue ultime stime ufficiali, pubblicate in maggio congiuntamente alle Proiezioni di Primavera ha fornito una stima per l’Italia pari a -1,3 e -0,2 per il 2022 e 2023. Ricordando che il segno meno - in ragione di come è costruita la variabile - denota una fiscal stance espansiva, risultava per il 2023 una crescita della spesa sostanzialmente in linea con la raccomandazione ricevuta.

Secondo le più recenti stime interne, continuando ad utilizzare la definizione adottata a margine delle Proiezioni di Primavera, il dato per il 2023 sarebbe molto migliore di quello pubblicato dalla Commissione, avvicinandosi - addirittura - al valore di 1,5. Tuttavia, non c’è dubbio che sul valore di crescita della spesa per il 2023 incide in maniera rilevante l’ammontare, divenuto estremamente rilevante nel 2022, di risorse finanziarie destinate a calmierare l’aumento dei prezzi dell’energia e/o a compensare tramite trasferimenti o minore tassazione le famiglie e alle imprese più vulnerabili⁵⁷. La spesa tendenziale incorpora tutti i provvedimenti presi fino al mese di settembre e a valere, prevalentemente, sull’anno in corso. Il venire meno di queste misure nel 2023 comporta un miglioramento per tale anno, ovvero la fiscal stance diventa restrittiva. Per contro, qualora si volessero scorporare dal 2022 queste spese nella loro interezza la valutazione del 2023 peggiorerebbe. Una scelta intermedia, laddove tra le voci di spesa legate all’emergenza si considerassero temporanee soltanto una parte di quelle rendicontate, porterebbe a valori intermedi della variabile di fiscal stance. Si conferma a partire dal 2024 una marcata tendenza alla moderazione della spesa corrente segnalata da valori positivi dell’indice in oggetto.

Per quanto riguarda gli altri aggregati utilizzati per misurare la fiscal stance, che non riguardano la spesa corrente, si segnala un comportamento - giudicato favorevolmente dalla Commissione - espansivo (ovvero un valore negativo dell’indice) per la spesa in investimenti; ciò includendo sia la componente finanziata da risorse nazionali, sia i fondi conferiti dalla UE in relazione al PNRR.

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⁵⁷ Le misure in questione sono descritte per grandi linee e valutate nel paragrafo III.1, Focus ‘Iniziative del Governo italiano in risposta al caro energia’ e quantificate nel paragrafo III.6.

MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE 81

 NOTA DI AGGIORNAMENTO DEL DOCUMENTO DI ECONOMIA E FINANZA  2022

TAVOLA III.8: MISURE UNA TANTUM a legislazione vigente (in milioni)
	CONSUNTIVO		PREVISIONI
	2020	2021	2022	2023	2024	2025
Totale misure una tantum	1.147	7.305	7.959	4.932	1.393	877
in % del PIL	0,1	0,4	0,4	0,2	0,1	0,0
- a)          Entrate	2.666	7.350	6.756	4.407	924	408
in % del PIL	0,2	0,4	0,4	0,2	0,0	0,0
- Imposte sostitutive varie	1.582	5.637	5.153	3.524	516	0,0
- Allineamento valori di bilancio ai principi IAS	423	572	409	408	408	408
- Emersione capitali all'estero (voluntary disclosure)	1	1	1	0	0	0
- Rottamazione cartelle (1)	660	1.140	1.193	475	0	0
- b)          Spese	-2.437	-940	-385	-340	-340	-340
in % del PIL	-0,1	-0,1	0,0	0,0	0,0	0,0
- Interventi per calamità naturali:	-962	-940	-385	-340	-340	-340
- Riclassificazione operazione MPS	-1.045	0	0	0	0	0
- Riclassificazione prestito Banca Popolare di Bari	-430	0	0	0	0	0
- c)          Dismissioni immobiliari	918	895	1.589	865	809	809
in % del PIL	0,1	0,1	0,1	0,0	0,0	0,0
Ripartizione per sottosettori
- Amministrazioni Centrali	308	6.505	6.403	4.100	617	101
- Amministrazioni Locali	644	370	550	500	500	500
- Enti di Previdenza	195	430	1.006	332	276	276
1) Comprende le misure del D.L. n. 193/2016, D.L. n. 148/2017 e D.L. n. 119/2018. Nota: Il segno positivo indica misure una tantum a riduzione dell’indebitamento netto nominale.

III.3 EVOLUZIONE DEL RAPPORTO DEBITO/PIL

Le stime più recenti di Banca d’Italia e ISTAT⁵⁸ riducono lievemente il rapporto debito/PIL degli ultimi due anni, a seguito della revisione al rialzo del PIL nominale di circa 3,7 miliardi e 6,6 miliardi rispettivamente nel 2020 e 2021.

In base ai nuovi dati, nel 2021 il rapporto debito/PIL si è ridotto di circa 4,7 punti percentuali di PIL, scendendo al 150,3 per cento dal picco di 154,9 per cento raggiunto nel 2020⁵⁹.

Come già chiarito nel DEF, il miglioramento del 2021 è stato guidato dalla ripresa economica, che ha fatto registrare un aumento del PIL nominale del 7,3 per cento, a fronte di un tasso di interesse implicito sul debito sostanzialmente stabile al 2,5 per cento. Il significativo impulso alla riduzione proveniente dalla componente snow-ball, che quantifica l’impatto automatico della differenza tra gli interessi passivi e la crescita nominale del PIL sulla dinamica del rapporto debito/PIL, ha più che compensato la spinta di segno opposto esercitata dal deficit primario, pari a circa 3,7 punti percentuali.

Anche per l’anno in corso si prevede una netta riduzione del rapporto debito/PIL, per ulteriori 4,8 punti percentuali, e il raggiungimento di un rapporto

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⁵⁸ Banca d’Italia, ‘Bollettino statistico Finanza Pubblica, fabbisogno e debito', 15 settembre 2022; ISTAT ‘Conti Economici Nazionali’, 23 settembre 2022.

⁵⁹ Secondo le stime di preconsuntivo di marzo, il rapporto debito/PIL era del 155,3 per cento nel 2020 e del 150,8 per cento nel 2021. La riduzione del 2021 sul 2020 risultava pertanto pari a 4,5 punti percentuali.

82 MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE

III. INDEBITAMENTO NETTO E DEBITO PUBBLICO

debito/PIL del 145,4 per cento, un livello che si colloca al di sotto dell’obiettivo programmatico del 147 per cento indicato in aprile.

Tale riduzione è assicurata da una gestione prudente dei conti pubblici che ha consentito di rispettare ampiamente l’obiettivo del 5,6 per cento per il deficit (garantendo anche un margine di circa 5 decimi di punto di PIL), nonostante gli interventi d’urgenza introdotti per mitigare l’impatto economico su famiglie e imprese derivante dall’incremento dei prezzi, soprattutto dei prodotti energetici dovuto al protrarsi della guerra in Ucraina.

Il calo del rapporto debito/PIL proseguirà anche nel triennio successivo, nonostante la revisione al ribasso delle previsioni di crescita dell’economica reale e l’aumento dei tassi di interesse. Questo si deve al fatto che la componente snow-ball continuerà ad essere negativa almeno fino al 2025.

Da un lato, sebbene lo scenario previsivo continui a caratterizzarsi per una elevata incertezza dovuta alla guerra, si stima che la crescita del PIL nominale sarà pari al 4,4 per cento nel 2023 e al 3,9 per cento in media nel biennio 2024-2025. Questa evoluzione si deve soprattutto alla spinta inflazionistica inizialmente legata ai prezzi energetici, che si è poi trasmessa ai beni non energetici facendo innalzare i prezzi interni, e quindi il deflatore del PIL.

Dall’altro lato, l’aumento del costo del debito sarà contenuto soprattutto per effetto della sua durata media che attualmente è particolarmente elevata (oltre i 7 anni). Infatti, sebbene i tassi di interesse attesi si collochino su un livello superiore rispetto a quelli del DEF, per effetto soprattutto delle recenti decisioni di politica monetaria della BCE⁶⁰ in risposta alle pressioni inflazionistiche di cui sopra, il costo medio del debito è previsto salire nel 2022 di circa 30 punti base rispetto al 2021 per poi stabilizzarsi su un livello intorno al 2,8 per cento negli anni successivi.

Il profilo aggiornato del rapporto debito/PIL a legislazione vigente è atteso collocarsi al di sotto degli obiettivi programmatici del DEF anche nel 2023 e negli anni successivi.

Nel 2023, vi sarà un’ulteriore discesa del rapporto debito/PIL al 143,2 per cento. Il ritmo di discesa sarà inferiore a quello del 2022, per effetto della crescita del PIL nominale di minore intensità e di un atteso moderato incremento del fabbisogno del settore pubblico rispetto al 2022. Per i due anni finali la velocità media annua di riduzione, di quasi 2 punti percentuali, sarà a sua volta inferiore a quella del 2023, per via di un più elevato livello di fabbisogno annuale ed una crescita media del PIL nominale lievemente inferiore.

A contribuire a questo percorso complessivo di riduzione del rapporto in questione è anche la previsione di una riduzione graduale, ma progressiva, delle giacenze liquide del Tesoro che alla fine del 2025, vengono ricondotte ad un livello di poco superiore a quello della fine del 2019, ossia a valori antecedenti l’inizio della crisi pandemica.

Al netto delle quote di pertinenza dell’Italia dei prestiti a Stati membri dell’UEM, bilaterali o attraverso l’EFSF, e del contributo al capitale dell’ESM, la stima di consuntivo 2021 del rapporto debito/PIL è stata pari al 147,1 per cento, mentre la previsione si colloca al 136,7 per cento nel 2025.

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⁶⁰ Riunione del Consiglio Direttivo del 9 settembre 2022.

MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE 83

 NOTA DI AGGIORNAMENTO DEL DOCUMENTO DI ECONOMIA E FINANZA  2022

TAVOLA III.9: DEBITO DELLE AMMINISTRAZIONI PUBBLICHE PER SOTTOSETTORE (milioni e % del PIL) (1)
	2021	2022	2023	2024	2025
Livello al lordo dei sostegni finanziari Area Euro (2)
Amministrazioni pubbliche	2.677.910	2.757.968	2.835.054	2.908.739	2.975.957
in % del PIL	150,3	145,4	143,2	140,9	139,3
Amministrazioni centrali (3)	2.601.834	2.679.768	2.756.992	2.830.888	2.898.470
Amministrazioni locali (3)	119.241	121.365	121.226	121.015	120.652
Enti di previdenza e assistenza (3)	95	95	95	95	95
Livello al netto dei sostegni finanziari Area Euro (2)
Amministrazioni pubbliche	2.620.585	2.701.144	2.778.730	2.852.915	2.920.866
in % del PIL	147,1	142,5	140,4	138,2	136,7
Amministrazioni centrali (3)	2.544.509	2.622.943	2.700.668	2.775.064	2.843.379
Amministrazioni locali (3)	119.241	121.365	121.226	121.015	120.652
Enti di previdenza e assistenza (3)	95	95	95	95	95
(1) Nota: Eventuali imprecisioni derivano da arrotondamenti. (2) Al lordo ovvero al netto delle quote di pertinenza dell’Italia dei prestiti a Stati membri dell'UEM, bilaterali o attraverso l'EFSF, e del contributo al capitale dell'ESM. A tutto il 2021 l'ammontare di tali quote è stato pari a circa 57,3 miliardi, di cui 43,0 miliardi per prestiti bilaterali e attraverso l'EFSF e 14,3 miliardi per il programma ESM (cfr. Banca d’Italia, ‘Bollettino statistico Finanza pubblica, fabbisogno e debito di marzo 2022). Si ipotizza una riduzione delle giacenze di liquidità del MEF di circa -0,2 per cento del PIL nel 2022 e di circa -0,1 per cento del PIL per ciascun anno successivo, con l'obiettivo di riportare il saldo al livello di fine 2019. Inoltre, le stime tengono conto del riacquisto di SACE, degli impieghi del Patrimonio destinato, delle garanzie BEI, nonché dei prestiti dei programmi SURE e NGEU. Lo scenario dei tassi di interesse utilizzato per le stime si basa sulle previsioni implicite derivanti dai tassi forward sui titoli di Stato italiani del periodo di compilazione del presente documento. (3) Al lordo delle passività nei confronti degli altri sottosettori.

FIGURA III.4: ANDAMENTO DEL RAPPORTO DEBITO/PIL AL LORDO E AL NETTO DEGLI AIUTI EUROPEI

Fonte: ISTAT e Banca d’Italia. Dal 2022, previsioni dello scenario tendenziale.

84 MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE

III. INDEBITAMENTO NETTO E DEBITO PUBBLICO

III.4 LA REGOLA DEL DEBITO E GLI ALTRI FATTORI RILEVANTI

Tra gli Stati membri con un debito superiore al 60 per cento del PIL alla fine del 2021, cinque non hanno rispettato il parametro di riferimento per la riduzione del debito: Belgio, Finlandia, Francia, Italia e Ungheria. Questi Stati non soddisfano dunque il criterio del debito definito nel Trattato e nel regolamento (CE) n. 1467/1997. Tuttavia, la Commissione ha sostenuto che il rispetto del sentiero di riduzione del debito implicherebbe uno sforzo di bilancio eccessivo rispetto alle condizioni economiche vigenti. Da un lato, la pandemia causata dal COVID-19 continua ad avere un impatto macroeconomico e fiscale eccezionale, dall’altro l'invasione dell'Ucraina da parte della Russia sta minando le prospettive future. In questo contesto la Commissione non ritiene possibile la definizione di un percorso credibile e dettagliato di risanamento di bilancio. Come già ricordato, la Commissione non ha proposto di avviare nuove procedure per i disavanzi eccessivi. Il monitoraggio dell'andamento del debito e del disavanzo continuerà all’interno del normale Semestre europeo. Nell'autunno la Commissione valuterà quindi nuovamente l'opportunità di proporre l’apertura di procedure per disavanzi eccessivi.

TAVOLA III.10: RISPETTO DELLA REGOLA DEL DEBITO: CRITERIO FORWARD LOOKING E DEBITO CORRETTO PER IL CICLO
		Tendenziale
	2021	2022	2023
Debito nell'anno t+2 (% del PIL)	143,2	140,9	139,9
Gap rispetto al benchmark backward looking (% del PIL)	16,6	7,1	1,9
Gap rispetto al benchmark forward looking (% del PIL)	1,9	10,5	10,1
Gap rispetto al debito corretto con il ciclo (% del PIL)	7,8	0,5	13,3

III.5 SCENARI DI SENSITIVITA’ DI FINANZA PUBBLICA E PROIEZIONE DEL RAPPORTO DEBITO/PIL NEL MEDIO PERIODO

In questa sezione si presentano alcune analisi di sensitività dei principali aggregati di finanza pubblica rispetto a scenari di rischio di tipo macroeconomico e finanziario. Contrariamente a quanto solitamente avviene nei documenti ufficiali, e in coerenza con la generale impostazione del presente documento, si fa riferimento ai valori delle variabili corrispondenti allo scenario tendenziale.

In primo luogo, si evidenziano gli effetti sul saldo di bilancio e sul rapporto debito/PIL di shock che impattano sulla crescita economica e sulla struttura dei tassi d’interesse, e che coincidono con quelli presentati nel capitolo II. Il paragrafo successivo contiene i risultati di una simulazione stocastica dell’evoluzione del rapporto debito/PIL, rappresentata attraverso dei fan chart. Nell’ultimo paragrafo si mostrano i risultati di uno scenario che prolunga la proiezione del rapporto debito/PIL nel medio termine (fino all’anno 2033) oltre l’orizzonte quadriennale di previsione della NADEF; due proiezioni alternative mostrano profili del rapporto debito/PIL coerenti con percorsi ‘stilizzati’ di consolidamento fiscale oltre l’orizzonte del 2025.

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 NOTA DI AGGIORNAMENTO DEL DOCUMENTO DI ECONOMIA E FINANZA  2022

Sensitività della finanza pubblica alla crescita e ai tassi d’interesse

Nella presente sezione sono simulati due scenari di rischio, in cui shock macroeconomici si riflettono sull’andamento della finanza pubblica nel periodo 2022-2025, secondo ipotesi standard di sensitività⁶¹.

Lo scenario di riferimento (o baseline) coincide con il quadro macroeconomico e di finanza pubblica tendenziale illustrato nel capitolo I e approfondito nei capitoli II e III. L’analisi di sensitività è finalizzata a delineare il percorso del saldo di bilancio e la dinamica del debito ipotizzando due scenari alternativi basati sui risultati presentati nel capitolo II nel Focus ‘Un’analisi di rischio (o di sensibilità) sulle variabili esogene’.

Lo scenario rischio finanziario (‘Condizioni finanziarie’ nel Focus sopra citato) si riferisce ad elementi di rischio connessi ad un ipotetico ampliarsi dello spread BTP-Bund di 100 punti base e un conseguente impatto sulla crescita economica. Lo scenario rischio cambio (‘Tasso di cambio nominale effettivo’ nel Focus) ipotizza un apprezzamento dell’euro e un conseguente impatto sul livello delle esportazioni e quindi sulla crescita economica.⁶²

Le risposte sul prodotto interno lordo (a partire dalle quali si ricalcolano il prodotto potenziale e l’output gap) provengono, come esplicitato nel Focus, dal modello ITEM. Le risposte sui tassi (per lo scenario rischio finanziario) e la variazione della spesa per interessi sono calcolati con il modello SAPE del Tesoro, che è alimentato dalla base dati dello stock dei titoli di stato attuale e previsionale.

La Tavola III.11 riporta le stime delle principali variabili macroeconomiche e di finanza pubblica nei diversi scenari nell’orizzonte di programmazione del presente documento che si estende fino al 2025.

TAVOLA III.11: SENSITIVITA' DELLA FINANZA PUBBLICA A SCENARI DI RISCHIO (valori percentuali)
		2021	2022	2023	2024	2025
	Baseline	7,3	6,4	4,4	4,3	3,5
Tasso di crescita del PIL nominale	Rischio finanziario	7,3	6,4	4,3	3,9	2,9
	Rischio cambio	7,3	6,4	4,1	3,5	2,4
	Baseline	6,7	3,3	0,6	1,8	1,5
Tasso di crescita del PIL reale	Rischio finanziario	6,7	3,3	0,5	1,4	1,1
	Rischio cambio	6,7	3,3	0,3	1,1	0,8
	Baseline	-7,2	-5,1	-3,4	-3,5	-3,2
Indebitamento netto	Rischio finanziario	-7,2	-5,1	-3,5	-3,8	-3,7
	Rischio cambio	-7,2	-5,1	-3,6	-4,2	-4,5
	Baseline	-3,7	-1,1	0,5	0,2	0,7
Avanzo primario	Rischio finanziario	-3,6	-1,1	0,5	0,0	0,1
	Rischio cambio	-3,7	-1,2	0,3	-0,4	-0,6
	Baseline	2,5	2,8	2,8	2,7	2,8
Tasso di Interesse implicito	Rischio finanziario	2,5	2,8	2,9	3,0	3,2
	Rischio cambio	2,5	2,8	2,8	2,8	2,9
	Baseline	150,3	145,4	143,2	140,9	139,3
Debito Pubblico	Rischio finanziario	150,3	145,4	143,5	142,3	142,6
	Rischio cambio	150,3	145,5	143,9	143,3	144,6

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⁶¹ Si veda la sezione III.4 della Nota Metodologica sui criteri di formulazione delle previsioni tendenziali relativa al DEF 2021, disponibile su:  https://www.rgs.mef.gov.it/_Documenti/VERSIONE-I/Attivit--i/Contabilit_e_finanza_pubblica/DEF/2021/NotaMetodologica-allegata-alla-sezione-II.pdf.

⁶² Nel focus Capitolo II, paragrafo 3, oltre a tali scenari, ne vengono presentati altri. L’analisi di sensitività include soltanto il rischio finanziario e quello di cambio in quanto ‘quantitativamente’ più rilevanti.

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III. INDEBITAMENTO NETTO E DEBITO PUBBLICO

FIGURA III.5: DINAMICA DEL RAPPORTO DEBITO/PIL NEGLI SCENARI DI SENSITIVITÀ

Fonte: MEF.

La Figura III.5 mostra la variazione del rapporto debito/PIL nei tre scenari. Il baseline, coincidente con la previsione tendenziale ufficiale, indica una continua tendenza decrescente. Gli scenari alternativi mostrano una riduzione più contenuta, ma la dinamica del debito rimane sostanzialmente stabile. Per valutare la ‘verosimiglianza’ e la probabilità di tali traiettorie, nel paragrafo successivo si propongono delle simulazioni stocastiche.

Simulazioni stocastiche della dinamica del debito

Al fine di fornire un’analisi di sensitività dell’andamento del rapporto debito/PIL che tenga conto simultaneamente dell’incertezza insita nelle previsioni relative alla curva dei rendimenti, alla crescita economica e alle finanze pubbliche, sono state effettuate delle simulazioni stocastiche che recepiscono la volatilità storica dei tassi di interesse, a breve e lungo termine, della crescita economica in termini nominali e del saldo di bilancio primario. Le simulazioni sono state condotte mediante il metodo Montecarlo, applicando degli shock stocastici alla dinamica del rapporto debito/PIL relativa allo scenario macroeconomico sottostante la presente Nota di Aggiornamento al DEF. Tali shock sono simulati sulla base della volatilità storica dei rendimenti (a breve e lungo termine), del tasso di crescita del PIL nominale e del saldo di bilancio primario, e sono ottenuti eseguendo 2000 estrazioni a partire da una distribuzione normale con media zero e matrice di varianze-covarianze osservata a partire dal primo trimestre del 1999.

Considerata la notevole volatilità nelle variabili di interesse osservata a partire dal primo trimestre del 2020, nel presente documento si presentano due modalità di simulazione degli shock. La prima modalità (ipotesi shock ad alta volatilità) tiene conto, ai fini della costruzione degli shock, della variabilità delle intere serie storiche disponibili, includendo i valori osservati fino al primo trimestre del 2022; la seconda (scenario shock a volatilità limitata) non considera la variabilità delle

MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE 87

 NOTA DI AGGIORNAMENTO DEL DOCUMENTO DI ECONOMIA E FINANZA  2022

serie storiche successiva al primo trimestre del 2020. In entrambi i casi, gli shock simulati sono simmetrici e hanno natura temporanea⁶³.

Per ogni anno di previsione del quadro macroeconomico e per ogni tipologia di costruzione degli shock si rappresenta la distribuzione del rapporto debito/PIL attraverso dei fan chart (Figure III.6A e III.6B).

Nella simulazione con shock ad alta volatilità, il debito si distribuisce intorno a un valore mediano che è pari a circa il 140,3 per cento del PIL alla fine dell’orizzonte temporale, 6,2 punti percentuali superiore al dato del 2019 (134,1), ma di circa 14,6 punti percentuali inferiore al valore del 2020 (154,9). L’incertezza registrata sui risultati del 2025 riflette la variabilità dei dati di finanza pubblica utilizzati per la costruzione degli shock ed è quindi estremamente ampia, come mostrato da una differenza di circa 53,5 punti percentuali tra il decimo e il novantesimo percentile della distribuzione del debito previsto risultante. Dopo la discesa del rapporto debito/PIL avvenuta nel 2021 e consolidatasi nel 2022, il rapporto continuerebbe a ridursi nel sessanta per cento delle simulazioni.

Se si limita l’ampiezza degli shock alla variabilità registrata dalle serie storiche prima dell’inizio della pandemia (shock a volatilità limitata), i risultati dell’analisi sono visibilmente più concentrati attorno al debito tendenziale del presente documento (Figura III.6B). In questo caso, l’incertezza registrata sui risultati del 2025 è più contenuta, e si evidenzia una differenza di circa 14,4 punti percentuali tra il decimo e il novantesimo percentile della distribuzione del debito risultante. In questo caso, in tutti gli scenari simulati la dinamica del rapporto debito/PIL risulta decrescente alla fine dell’orizzonte temporale.

FIGURA III.6A: PROIEZIONE STOCASTICA DEL RAPPORTO DEBITO/PIL CON SHOCK AD ALTA VOLATILITÀ	FIGURA III.6B: PROIEZIONE STOCASTICA DEL RAPPORTO DEBITO/PIL CON SHOCK A VOLATILITÀ LIMITATA
Nota: I grafici riportano il 10°, 20°, 40°, 50°, 60°, 80° e 90° percentile della distribuzione del rapporto debito/PIL ottenuta con la simulazione stocastica. Fonte: Elaborazione MEF.

Il ‘non-increasing debt cap’, ovvero il valore mediano del debito pubblico nel 2025 che assicura, con una probabilità del 90 per cento, che anche in casi avversi il rapporto debito/PIL non aumenterà rispetto al valore previsto nello scenario

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⁶³ Per approfondimenti sulla metodologia adottata, si veda Berti K., (2013), ‘Stochastic public debt projections using the historical variance-covariance matrix approach for EU countries’, Economic Papers 480 e European Commission, 2020, Debt Sustainability Monitor 2019, Institutional Papers 120, disponibile su: https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/economy-finance/ip120_en.pdf.

88 MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE

III. INDEBITAMENTO NETTO E DEBITO PUBBLICO

tendenziale è pari a 142,9, superiore di 3,6 p.p. al rapporto debito/PIL previsto per il 2025.

La simulazione stocastica mostra che il protrarsi del processo di discesa del rapporto debito/PIL nel corso dei prossimi anni sarebbe facilitato da un contesto di ritrovata stabilità. Nel caso di prolungata instabilità la discesa del rapporto debito/PIL potrebbe andare incontro a fasi di temporaneo arresto alle quali la policy dovrebbe reagire in modo adeguato, ma ulteriori considerazioni al riguardo esulano dalle analisi di sensitività e di rischio effettuate nella presente sezione.

Proiezioni del rapporto debito/PIL di medio periodo

In questa sezione, il rapporto debito/PIL relativo al quadro macroeconomico e di finanza pubblica sottostante il presente documento è proiettato oltre l’orizzonte di previsione fino al 2033.

Lo scenario di riferimento (o di prolungamento del tendenziale) coincide fino al 2025 con il quadro tendenziale. Nel medio periodo, a partire dal 2026, la crescita economica è allineata a quella del PIL potenziale stimato con la metodologia ‘t+10’ sviluppata dal Output Gap Working Group⁶⁴.

Gli interessi annuali sono calcolati tramite il modello SAPE del Tesoro, assumendo, come punto di partenza, la composizione e la struttura per scadenza dello stock di debito sottostante l’ultimo anno di previsione (2025).

Per quanto riguarda la finanza pubblica, sono simulati tre scenari: nello scenario di prolungamento del tendenziale, nel medio periodo il saldo primario strutturale è pari al valore previsto per il 2025 corretto per la variazione delle entrate associate ai redditi proprietari della PA (Property Income, PI), ottenute come da metodologia illustrata nell’Ageing Report della Commissione europea del 2021, e per le spese connesse all’invecchiamento (Age Related Expenditures, AGE), stimate dalla Ragioneria Generale dello Stato a partire dal quadro macroeconomico tendenziale sottostante il presente documento⁶⁵.

Nello scenario SPB storico, in linea con le analisi generalmente proposte dalla Commissione europea⁶⁶, il saldo primario strutturale (Structural Primary Balance, SPB) converge in quattro anni alla media storica del periodo 2006-2020 (1,66 per cento del PIL), per poi rimanere costante.

Infine, nello scenario Pareggio di bilancio strutturale, dal 2026 il saldo strutturale converge verso il pareggio di bilancio con una correzione annua di 0,6 p.p., in linea con il percorso d’aggiustamento attualmente richiesto dal Patto di Stabilità e Crescita; il pareggio di bilancio è raggiunto nel 2032 e mantenuto per l’anno successivo.

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⁶⁴ In linea con quanto fatto dalla Commissione europea in occasione del Fiscal Sustainability Report 2021 (https://economy-finance.ec.europa.eu/publications/fiscal-sustainability-report-2021_en), dal 2026 al 2033 il tasso di crescita dell’inflazione converge linearmente al tasso del corrispondente titolo swap a 10 anni (cut-off date 31/08/2022).

⁶⁵ Per i dettagli metodologici, si veda: ‘Le tendenze di medio-lungo periodo del sistema pensionistico e socio-sanitario - Rapporto n. 23’, redatto dalla Ragioneria Generale dello Stato, disponibile su: https://www.rgs.mef.gov.it/_Documenti/VERSIONE-I/Attivit--i/Spesa-soci/Attivita_di_previsione_RGS/2022/Rapporto2022.pdf.

⁶⁶ Si veda il Fiscal Sustainability Report del 2021.

MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE 89

 NOTA DI AGGIORNAMENTO DEL DOCUMENTO DI ECONOMIA E FINANZA  2022

L’ulteriore correzione sui saldi (rispetto allo scenario di riferimento) implica un effetto di retroazione sul PIL reale in linea con la metodologia della Commissione europea applicata nel Fiscal Sustainability Report del 2021.

La Figura III.7 illustra l’evoluzione del rapporto debito/PIL nei tre scenari simulati. Nello scenario di prolungamento del tendenziale, che non prevede correzione fiscale oltre il 2025, il rapporto debito/PIL cala fino al 2026, per poi risalire, arrivando al 151,2 per cento nel 2033. Nello scenario SPB storico, il debito rimane sostanzialmente costante al 139 per cento lungo l’orizzonte di previsione, mentre nello scenario Pareggio di bilancio strutturale la traiettoria del rapporto debito/PIL è decrescente e raggiunge il 127,3 per cento nel 2033.

La tendenza alla risalita del rapporto debito/PIL nello scenario di riferimento è legata principalmente a due fattori, il peggioramento del saldo primario e l’aumento della spesa per interessi. Da un lato la proiezione incorpora un aumento delle spese legate all’invecchiamento della popolazione (ageing costs), dall’altro i rendimenti a termine utilizzati rispecchiano le aspettative implicite nell’attuale curva dei rendimenti, che scontano un aumento del rendimento medio sui titoli del debito pubblico dal 2026 in avanti.

È ragionevole ipotizzare che un credibile piano di consolidamento fiscale, come prospettato dagli scenari alternativi qui proposti, avrebbe un impatto positivo sulle aspettative di mercato, riducendo la spesa per interessi. Questa variazione di aspettative non è inclusa nelle simulazioni, i cui risultati sono quindi da intendersi come prudenziali.

A differenza delle simulazioni di medio periodo contenute nel DEF, non è stata effettuata una proiezione di crescita di medio periodo basata su uno scenario che incorpori appieno gli effetti del PNRR. Se quest’ultimo producesse gli effetti attesi sulla crescita del PIL, l’aggiustamento fiscale necessario a ridurre il rapporto debito/PIL potrebbe essere inferiore a quanto suggerito dalla presente simulazione.

FIGURA III.7: PROIEZIONE DI MEDIO TERMINE DEL RAPPORTO DEBITO/PIL

Fonte: Istat e Banca d’Italia per i dati retrospettivi; MEF per le proiezioni.

90 MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE

III. INDEBITAMENTO NETTO E DEBITO PUBBLICO

III.6 PRINCIPALI PROVVEDIMENTI DI FINANZA PUBBLICA ADOTTATI NEL 2022

I principali interventi intrapresi nel primo trimestre 2022

Nei primi mesi del 2022 sono stati adottati provvedimenti⁶⁷ finalizzati a contenere gli effetti degli aumenti dei prezzi energetici su famiglie e imprese e a sostenere gli operatori economici nel fronteggiare gli effetti della quarta ondata della pandemia da COVID-19. Questi provvedimenti hanno previsto, principalmente, un’iniziale riduzione degli oneri generali di sistema per le utenze di energia elettrica e gas, il taglio al 5 per cento dell’IVA sui consumi di gas, crediti di imposta a beneficio delle imprese energivore e gasivore. Per contrastare le ricadute economiche della pandemia sono state estese alcune misure agevolative in favore delle imprese introdotte da precedenti disposizioni⁶⁸.

Misure urgenti introdotte nel periodo marzo-agosto 2022

A partire dallo scorso mese di marzo, in linea con gli interventi già intrapresi dall’inizio del 2022, e tenuto conto delle apposite risoluzioni di approvazione delle Relazioni al Parlamento presentate ad aprile e luglio del corrente anno, sono stati adottati ulteriori provvedimenti⁶⁹ contenenti misure a favore delle famiglie e delle imprese, destinate a mitigare gli effetti derivanti dall’aumento dell’inflazione dovuto soprattutto all’incremento dei prezzi dei prodotti energetici e delle materie prime.

Tra le misure più rilevanti, illustrate con riferimento ai principali settori di intervento (Tav.III.12), rientrano quelle per il contenimento dei prezzi energetici. In particolare, viene esteso a dicembre 2022 l'annullamento delle aliquote relative agli oneri generali di sistema applicate alle utenze elettriche domestiche e non domestiche in bassa tensione e alle utenze con potenza disponibile superiore a 16,5 kW, e la riduzione delle aliquote degli oneri generali di sistema del gas. I contributi straordinari, sotto forma di credito d'imposta, a favore delle imprese per la parziale compensazione dei maggiori oneri effettivamente sostenuti per gli acquisti della componente energetica e di gas naturale, sono stati in taluni casi potenziati ed estesi alla spesa sostenuta fino a settembre 2022.

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⁶⁷ Si tratta del decreto legge 27 gennaio 2022, n. 4 recante ‘Misure urgenti in materia di sostegno alle imprese e agli operatori economici, di lavoro, salute e servizi territoriali, connesse all'emergenza da COVID-19, nonché per il contenimento degli effetti degli aumenti dei prezzi nel settore elettrico’ convertito con modificazioni dalla legge 28 marzo 2022, n. 25, del decreto legge 1° marzo 2022, n. 17 recante ‘Misure urgenti per il contenimento dei costi dell’energia elettrica e del gas naturale, per lo sviluppo delle energie rinnovabili e per il rilancio delle politiche industriali’ convertito con modificazioni dalla legge 27 aprile 2022, n. 34.

⁶⁸ Per una descrizione più approfondita di questi interventi si rinvia al paragrafo V.2 ‘I principali provvedimenti adottati nel 2022’ del DEF 2022, pagine 128 e ss.

⁶⁹ Si tratta del decreto legge 21 marzo 2022, n. 21 recante ‘Misure urgenti per contrastare gli effetti economici e umanitari della crisi Ucraina’, convertito con modificazioni dalla legge 20 maggio 2022, n. 51; del decreto legge 17 maggio 2022, n. 50 recante ‘Misure urgenti in materia di politiche energetiche nazionali, produttività delle imprese e attrazione degli investimenti, nonché in materia di politiche sociali e di crisi Ucraina’, convertito con modificazioni dalla legge 15 luglio 2022, n. 91; e del decreto legge 9 agosto 2022, n. 115 recante ‘Misure urgenti in materia di energia, emergenza idrica, politiche sociali e industriali’ convertito con modificazioni dalla legge 21 settembre 2022, n. 142.

MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE 91

 NOTA DI AGGIORNAMENTO DEL DOCUMENTO DI ECONOMIA E FINANZA  2022

Per i consumi di gas, la riduzione al 5 per cento dell’IVA sulle somministrazioni per combustione per usi civili e industriali è prorogata fino a dicembre 2022, e soltanto per il quarto trimestre 2022 è applicata anche alle somministrazioni di energia termica prodotta con gas metano.

A favore degli utenti domestici economicamente svantaggiati, o che versano in gravi condizioni di salute vengono confermate, fino a dicembre 2022, le agevolazioni relative alle tariffe elettriche e le compensazioni per la fornitura di gas naturale, prevedendo anche l’ampliamento della platea dei potenziali beneficiari.

Per il contenimento dei prezzi dei carburanti sono ridotte le relative aliquote di accisa e dell’IVA. Ulteriori riduzioni delle aliquote dell’accisa e dell’IVA sui carburanti sono state disposte mediante appositi decreti interministeriali adottati a partire dal mese di marzo con validità fino al 17 ottobre 2022 (Tav. III.13).

Gli effetti finanziari di questi decreti sono compensati con le maggiori entrate dell’IVA, derivanti dalle variazioni del prezzo internazionale del petrolio greggio registrate nei trimestri precedenti all’emanazione dei medesimi provvedimenti.

Si prevedono, inoltre, contributi, sotto forma di credito di imposta, a favore del settore dell’autotrasporto per la spesa sostenuta fino a marzo 2022 per l’acquisto di gasolio e, a beneficio delle imprese esercenti attività agricola e della pesca, per le spese sostenute per gli acquisti di gasolio e benzina effettuati fino a settembre 2022.

Per garantire la sicurezza degli approvvigionamenti, si stabilisce che il Gestore dei servizi energetici (GSE) provveda a erogare un servizio di riempimento di ultima istanza tramite l'acquisto di gas naturale, ai fini del suo stoccaggio e della sua successiva vendita entro il 31 dicembre 2022, nel limite di un controvalore di 4 miliardi di euro.

Per sostenere il potere di acquisto delle famiglie e contrastare gli effetti negativi dell'inflazione, è riconosciuta un’indennità una tantum pari a 200 euro (a condizione di avere un reddito non superiore a 35.000 euro su base annua) a favore di lavoratori dipendenti e di titolari di trattamenti pensionistici, nonché di altre categorie di soggetti che soddisfano determinati requisiti.

È inoltre istituito un fondo per consentire l’erogazione di un’indennità una tantum anche ai lavoratori autonomi e ai professionisti sulla base di criteri e modalità di corresponsione definiti con apposito decreto interministeriale, che ha confermato l’importo di 200 euro e la soglia reddituale di 35.000 annui. Nella stessa direzione, per i periodi di paga dal 1° luglio 2022 al 31 dicembre 2022, viene elevato al 2 per cento l’esonero sulla quota dei contributi previdenziali per l'invalidità, la vecchiaia e i superstiti dovuti dai lavoratori dipendenti, con esclusione dei rapporti di lavoro domestico, già previsto dalla legge di bilancio 2022 nella misura dello 0,8 per cento sempre relativo a lavoratori con retribuzione non superiore a 35.000 euro su base annua. Si dispone, altresì, l'anticipazione dal 1° gennaio 2023 al 1° novembre 2022, del conguaglio per il calcolo della perequazione delle pensioni per l'anno 2021 (+0,2 per cento).

Si stabilisce, inoltre, un incremento, limitatamente alle mensilità di ottobre, novembre e dicembre, ivi inclusa la tredicesima mensilità, nella misura di due punti

92 MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE

III. INDEBITAMENTO NETTO E DEBITO PUBBLICO

percentuali, dei trattamenti pensionistici mensili pari o inferiori all'importo di 2.692 euro⁷⁰.

I provvedimenti in esame prevedono altresì risorse per fronteggiare, nel settore dei contratti pubblici, gli aumenti eccezionali dei prezzi dei materiali da costruzione, nonché dei carburanti e dei prodotti energetici, anche per assicurare la realizzazione degli interventi finanziati con le risorse del Piano nazionale per gli investimenti complementari al PNRR.

Nell’ambito degli interventi a supporto delle imprese, viene incrementato il fondo di garanzia per le PMI e si stabilisce che, a determinate condizioni, sono ammissibili alla garanzia diretta dell'Istituto di servizi per il mercato agricolo alimentare (ISMEA), con copertura al 100 per cento, i nuovi finanziamenti concessi in favore di piccole e medie imprese agricole e della pesca che abbiano registrato un incremento dei costi per l'energia, per i carburanti o per le materie prime nel corso del 2022.

Per sostenere le imprese agricole, prive di copertura assicurativa a fronte del rischio siccità, che hanno subito danni causati dall’eccezionale carenza idrica verificatasi in Italia a partire dal mese di maggio 2022, viene rifinanziato il ‘fondo di solidarietà nazionale – interventi indennizzatori’ per consentire la possibilità di accedere a taluni interventi per la ripresa dell'attività economica e produttiva già previsti dalla normativa vigente.

Sono, inoltre, erogati contributi a fondo perduto alle imprese che hanno subito ripercussioni economiche negative derivanti dalla crisi internazionale indotta dal conflitto bellico in atto in Ucraina. Viene potenziato il fondo per gli importanti progetti comuni di interesse europeo (IPCEI) e sono rifinanziati i contratti di sviluppo.

A sostegno degli Enti locali, al fine di garantire la continuità dei servizi erogati, vengono previste ulteriori risorse per far fronte alla maggiore spesa per utenze di energia elettrica e gas derivante dalla crisi energetica. Viene istituito un fondo volto a rafforzare gli interventi del PNRR da parte dei Comuni con più di 500.000 abitanti e sono incrementate le risorse per consentire l’erogazione dei servizi aggiuntivi di trasporto pubblico locale destinati anche a studenti.

Per quanto concerne l’ambito della sanità, viene istituito un fondo destinato a finanziare la partecipazione dell'Italia a due iniziative multilaterali in materia di salute, concernenti, rispettivamente, la prevenzione, la preparazione e la risposta alle pandemie e l'acquisto di vaccini contro il COVID-19 destinati ai paesi a reddito medio e basso. Per l’anno 2022 è incrementato il livello del finanziamento corrente del Servizio sanitario nazionale, per fronteggiare i maggiori costi a carico degli enti del settore dovuti all’aumento dei prezzi delle fonti energetiche.

Tra gli altri interventi, in relazione al conflitto bellico in atto in Ucraina, sono disposte ulteriori risorse per fronteggiare le eccezionali esigenze di accoglienza dei cittadini ucraini.

___

⁷⁰ Qualora il trattamento pensionistico complessivo sia superiore al predetto importo e inferiore a tale limite aumentato del 2 per cento, l'incremento è comunque attribuito fino a concorrenza del predetto limite maggiorato.

MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE 93

 NOTA DI AGGIORNAMENTO DEL DOCUMENTO DI ECONOMIA E FINANZA  2022

TAVOLA III.12 - EFFETTI NETTI DEI PRINCIPALI INTERVENTI DISPOSTI CON I PROVVEDIMENTI VARATI NEL 2022 SULL’INDEBITAMENTO NETTO DELLA PA (1) (valori in milioni di euro)
	2022	2023	2024	2025
Misure per il contenimento dei prezzi del settore elettrico, del gas naturale e dei carburanti	-26.092	569	-194	-9
Annullamento aliquote relative agli oneri generali di sistema applicate alle utenze elettriche	-7.215	0	O	O
Credito di imposta a favore delle imprese a parziale compensazione degli extra costi sostenuti per l'eccezionale innalzamento dei costi dell'energia	-4.577	0	0	0
Riduzione delle aliquote di accisa e dell'IVA su alcuni carburanti	-3.759	553	-185	0
Credito d'imposta, a parziale compensazione dei maggiori oneri sostenuti dalle imprese per l'acquisto del gas naturale	-3.058	0	0	0
Riduzione delle aliquote relative agli oneri generali di sistema del gas	-2.602	0	0	0
Rafforzamento del bonus sociale elettrico e gas	-1.899	0	0	0
Applicazione dell'aliquota IVA del 5% alle somministrazioni di gas metano per gli usi civili e industriali e a quelle di energia termica prodotta con gas metano	-1,880	0	0	0
Interventi in favore del settore dell'autotrasporto e dei servizi di trasporto di persone su strada	-613	0	0	0
Credito d'imposta per l'acquisto di carburanti per l'esercizio dell'attivitá agricola e della pesca	-358	0	0	0
Risorse per fronteggiare l'aumento dei costi del carburante impiegato per il trasporto pubblico locale e regionale	-40	0	0	0
Interventi a favore di Rete ferroviaria italiana Spa per fronteggiare le ripercussioni economiche negative derivanti dall'eccezionale incremento del costo dell'energia	-15	0	0	0
Fondo destinato all'implementazione di opere finalizzate all'incremento della capacitá di rigassificazione nazionale e alla realizzazione di nuove unitá galleggianti di stoccaggio e rigassificazione e le connesse infrastrutture	0	0	-30	-30
Altre misure per il contenimento dei prezzi del settore elettrico, del gas naturale e dei carburanti	-76	16	20	21
Ulteriori misure per contrastare gli effetti dell'inflazione	-9.752	362	0	0
Indennitá una tantum lavoratori dipendenti	-2.756	0	0	0
Indennitá una tantum pensionati	-2.750	0	0	0
Indennitá una tantum altre categorie di soggetti	-853	0	0	0
Indennitá una tantum lavoratori autonomi	-600	0	0	0
Anticipo della rivalutazione delle pensioni all'ultimo trimestre 2022	-1.447	416	0	0
Esonero parziale dei contributi previdenziali a carico dei lavoratori dipendenti	-1.166	-54	0	0
Fondo finalizzato al riconoscimento di un buono per acquisti abbonamenti per i servizi di trasporto pubblico locale, regionale e interregionale ovvero per i servizi di trasporto ferroviario nazionale	-180	0	0	0
Interventi per fronteggiare gli aumenti eccezionali dei prezzi dei materiali da costruzione, dei carburanti e dei prodotti energetici nei contratti pubblici	-3.690	-3.010	-1.765	-1.695
(1) D.L. 27 gennaio 2022, n. 4 convertito dalla L. 28 marzo 2022, n. 25, D.L. 1° marzo 2022, n. 17 convertito dalla L. 27 aprile 2022, n. 34, D.L. 21 marzo 2022, n. 21, convertito dalla L. 20 maggio 2022 n. 51, D.L. 17 maggio 2022, n. 50, convertito dalla L. 15 luglio 2022 n. 91 e D.L. 9 agosto 2022, n. 115, convertito dalla L. 21 settembre 2022, n. 142. Nota: il segno positivo indica un miglioramento del saldo, mentre quello negativo indica un peggioramento. I totali possono non corrispondere alla somma delle componenti per gli arrotondamenti effettuati. Fonte: elaborazioni su dati contenuti nelle relazioni tecniche e nei prospetti riepilogativi degli effetti finanziari dei provvedimenti considerati.

94 MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE

III. INDEBITAMENTO NETTO E DEBITO PUBBLICO

TAVOLA III.12 SEGUE: EFFETTI NETTI DEI PRINCIPALI INTERVENTI DISPOSTI CON  i PROVVEDIMENTI VARATI NEL 2022 SULL'INDEBITAMENTO NETTO DELLA PA (1) (valori in milioni di euro)
	2022	2023	2024	2025
Misure per le imprese	-2.735	-2.722	-2.058	-1.844
Fondo per favorire la transizione verde, la ricerca, gli investimenti nella filiera del settore automotive, l'acquisto di veicoli non inqui-nanti e il riciclaggio dei materiali	-700	-1.000	-1.000	-1.000
Fondo di garanzia per le PMI	-300	0	0	0
Fondo per la decarbonizzazione e per la riconversione verde delle raffinerie ricadenti nei siti di bonifica di interesse nazionale	-205	-45	-10	0
Concessione di aiuti in forma di contributo a fondo perduto a favore delle imprese che svolgono in via prevalente attività di com-mercio al dettaglio	-200	0	0	0
Sostegno alle imprese agricole danneggiate dalla siccità	-200	0	0	0
Rifinanziamento Fondo IPCEI	-175	-550	-183	-33
Contributo sotto forma di credito d’imposta per l’efficienza energetica nelle regioni del Sud	-145	-145	0	0
Credito d'imposta in favore di imprese del settore turis-tico per canoni di locazione ed affitto di azienda	-129	0	0	0
Fondo per il sostegno alle imprese danneggiate dalla crisi ucraina	-120	0	0	0
Esonero contributivo a carico dei datori di lavoro nel settore del turismo, degli stabilimenti balneari, delle agenzie di viaggio e dei tour-operator	-117	46	-19	0
Estensione del credito d'imposta per contenere gli effetti negativi sulle rimanenze finali di magazzino alle imprese nel settore del commercio al dettaglio dei prodotti tessili, della moda, del calzaturiero e della pelletteria	-100	0	0	0
Trasferimenti da versare a ISMEA per le garanzie concesse alle PMI agricole e della pesca finalizzate alla ricostituzione della liqui-dità compromessa dall'incremento dei costi energetici	-100	0	0	0
Fondo per promuovere la ricerca, lo sviluppo della tecnologia dei micropro-cessori e l'investimento in nuove applicazioni industriali di tecnologie innovative	-50	-500	-500	-500
Contratti di sviluppo	-24	-240	-7	-7
Agevolazioni fiscali per interventi di efficienza energetica, adeguamento antisismico, installazione di impianti fotovoltaici e infras-trutture ricarica veicoli elettrici	2	-111	-130	-123
Fondo unico nazionale per il turismo	23	-17	-9	5
Altre misure per le imprese	-194	-160	-200	-186
Sanità	-1.483	-110	-103	-103
Contributi statali per le ulteriori spese sanitarie collegate all’emergenza COVID-19 rappresentate dalle Regioni e Province auto-nome	-800	0	0	0
Fondo per la partecipazione dell’Italia alle iniziative multilaterali in materia di salute, in particolare ai fini della prevenzione, prepa-razione e risposta alle pandemie	-200	0	0	0
Incremento del livello del finanziamento del fabbisogno sanitario nazionale standard al fine di contribuire ai maggiori costi deter-minati dall’aumento dei prezzi delle fonti energetiche	-200	0	0	0
Risorse da destinare all'acquisto di farmaci antivirali contro il SARS-CoV-2a	-200	0	0	0
Indennizzo per danni vaccino anti Sars- CoV2	-50	-100	-100	-100
Altre misure per la sanità	-33	-10	-3	-3
(1) D.L. 27 gennaio 2022, n. 4 convertito dalla L. 28 marzo 2022, n. 25, D.L. 1° marzo 2022, n. 17 convertito dalla L. 27 aprile 2022, n. 34, D.L. 21 marzo 2022, n. 21, convertito dalla L. 20 maggio 2022 n. 51, D.L. 17 maggio 2022, n. 50, convertito dalla L. 15 luglio 2022 n. 91 e D.L. 9 agosto 2022, n. 115, convertito dalla L. 21 settembre 2022, n. 142. Nota: il segno positivo indica un miglioramento del saldo, mentre quello negativo indica un peggioramento. I totali possono non corrispondere alla somma delle componenti per gli arrotondamenti effettuati. Fonte: elaborazioni su dati contenuti nelle relazioni tecniche e nei prospetti riepilogativi degli effetti finanziari dei provvedimenti considerati.

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 NOTA DI AGGIORNAMENTO DEL DOCUMENTO DI ECONOMIA E FINANZA  2022

TAVOLA III.12 SEGUE: EFFETTI NETTI DEI PRINCIPALI INTERVENTI DISPOSTI CON I PROVVEDIMENTI VARATI NEL 2022 SULL'INDEBITAMENTO NETTO DELLA PA (1) (valori in milioni di euro)
	2022	2023	2024	2025
Misure per Regioni ed Enti locali	-1.238	-428	-303	-73
Risorse destinate agli enti locali per garantire la continuità dei servizi erogati	-820	0	0	0
Ristoro ai Comuni a fronte delle minori entrate derivanti dalla mancata riscossione dell'imposta di soggiorno, del contributo di sbarco e del contributo di soggiorno conseguenti all'adozione delle misure di contenimento del COVID-19	-150	0	0	0
Trasporto pubblico locale e regionale	-130	0	0	0
Scorrimento graduatoria delle opere ammissibili per la rigenerazione urbana	-40	-150	-150	-285
Fondo destinato a favorire il riequilibrio finanziario delle provincie e delle città metropolitane che si trovano in stato di riequilibrio o in stato di dissesto finanziario	-30	-15	0	0
Fondo finalizzato a rafforzare gli interventi del PNRR in favore dei comuni con popolazione superiore a 500.000 abitanti	0	-325	-220	-70
Riduzione contributi per la messa in sicurezza del territorio e delle infrastrutture dei Comuni	40	150	150	285
Altre misure per Regioni ed Enti locali	-108	-88	-83	-3
Altri interventi	-1.258	-341	-452	-480
Misure per l'accoglienza dei profughi provenienti dall'Ucraina	-716	0	0	0
Rifinanziamento Fondo Nazionale per il sostegno all'accesso alle abitazioni in locazione	-100	0	0	0
Onere interessi passivi derivanti dalle maggiori emissioni nette di titoli del debito pubblico	-49	-194	-306	-389
Misure di sostegno in relazione alla crisi ucraina: erogazione prestiti e cambio della valuta	-1	0	0	0
Altro	-393	-147	-146	-91
(1) D.L. 27 gennaio 2022, n. 4 convertito dalla L. 28 marzo 2022, n. 25, D.L. 1° marzo 2022, n. 17 convertito dalla L. 27 aprile 2022, n. 34, D.L. 21 marzo 2022, n. 21, convertito dalla L. 20 maggio 2022 n. 51, D.L. 17 maggio 2022, n. 50, convertito dalla L. 15 luglio 2022 n. 91 e D.L. 9 agosto 2022, n. 115, convertito dalla L. 21 settembre 2022, n. 142. Nota: il segno positivo indica un miglioramento del saldo, mentre quello negativo indica un peggioramento. I totali possono non corrispondere alla somma delle componenti per gli arrotondamenti effettuati. Fonte: elaborazioni su dati contenuti nelle relazioni tecniche e nei prospetti riepilogativi degli effetti finanziari dei provvedimenti considerati.

TAVOLA III.13 - EFFETTI DEI DECRETI DEL MINISTERO DELL'ECONOMIA E DELLE FINANZE DI CONCERTO CON IL MINISTERO DELLA TRANSIZIONE ECOLOGICA IN MATERIA DI RIDUZIONE DI ACCISA E DI IVA SUI CARBURANTI VARATI NEL 2022 (valori in milioni euro)
	2022	2023	2024	2025
DM 18 marzo 2022 (pubblicato nella G.U. n. 67/2022)	-308	0	0	0
DM 6 aprile 2022 (pubblicato nella G.U. n. 90/2022)	-329	0	0	0
DM 24 giugno 2022 (pubblicato nella G.U. n. 154/2022)	-916	0	0	0
DM 19 luglio 2022 (pubblicato nella G.U. n. 172/2022)	-673	0	0	0
DM 30 agosto 2022 (pubblicato nella G.U. n. 216/2022)	-547	0	0	0
DM 13 settembre 2022 (pubblicato nella G.U. n. 221/2022)	-422	0	0	0
TOTALE COMPLESSIVO	-3.195	0	0	0
I totali possono non corrispondere alla somma delle componenti per gli arrotondamenti effettuati.

96 MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE

III. INDEBITAMENTO NETTO E DEBITO PUBBLICO

Misure urgenti introdotte dal decreto legge n. 144/2022 cd. ‘Aiuti ter’

Il Governo, considerate le risoluzioni di approvazione della Relazione al Parlamento presentata il 9 settembre, ha adottato un ulteriore decreto legge contenente misure urgenti destinate a fronteggiare il caro energia e a consentire l’attuazione del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR).

Tra i principali interventi, si prevede la maggiorazione delle percentuali dei crediti di imposta riconosciuti alle imprese, già precedentemente introdotti, per far fronte alle maggiori spese da queste sostenute per l'acquisto dell’energia e del gas naturale nel bimestre di ottobre e novembre 2022. Il contributo straordinario, sotto forma di credito di imposta pari al 20 per cento della spesa sostenuta per l'acquisto di benzina e gasolio per la trazione dei mezzi utilizzati per l’esercizio dell’attività, previsto a beneficio delle imprese agricole e della pesca, è esteso al quarto trimestre dell'anno 2022 e riconosciuto anche ad altre tipologie di attività economica.

Le disposizioni in materia di riduzione delle aliquote dell’accisa, e dell’IVA su alcuni carburanti, sono prorogate al 31 ottobre 2022.

Per attutire la perdita del potere di acquisto causata dall’inflazione, si stabilisce, in presenza di determinati requisiti, l’attribuzione di un’indennità una tantum dell’importo di 150 euro in favore dei lavoratori dipendenti, dei pensionati e di altre categorie di soggetti e la maggiorazione di 150 euro dell’indennità una tantum per i lavoratori autonomi, già prevista a legislazione vigente. Per tale indennità e maggiorazione il limite reddituale posto è di 20.000 euro.

Al fine di contribuire ai maggiori costi determinati dall’aumento dei prezzi delle fonti energetiche e al perdurare degli effetti della pandemia, viene inoltre incrementato, con risorse aggiuntive rispetto a quelle già assegnate con la legge di assestamento del bilancio dello Stato, il livello del finanziamento del fabbisogno sanitario nazionale standard cui concorre lo Stato⁷¹. Ulteriori contributi sono assegnati agli Enti locali in relazione alla maggiore spesa per utenze di energia elettrica e gas. Nel settore dei trasporti è altresì rifinanziato l’apposito fondo destinato al riconoscimento di un contributo per l'incremento di costo sostenuto nel terzo quadrimestre 2022, rispetto all'analogo periodo del 2021, per l'acquisto del carburante per l'alimentazione dei mezzi di trasporto destinati al trasporto pubblico locale e regionale su strada, lacuale, marittimo o ferroviario; contestualmente sono stanziate nuove risorse per il settore dell’autotrasporto dirette a mitigare l’eccezionale aumento dei prezzi del carburante. Per quanto riguarda l’attuazione del PNRR, sono accelerate le procedure autorizzatorie per la realizzazione di opere, impianti e infrastrutture individuati nel ‘Programma nazionale per la gestione dei rifiuti’, prevedendo appositi poteri sostitutivi in caso di inerzia da parte delle Autorità competenti. Tramite l’utilizzo di risorse già previste per il PNRR si istituisce il ‘Fondo per l’housing universitario’ finalizzato ad acquisire la disponibilità di nuovi posti letto per studenti delle istituzioni della formazione superiore. Le procedure per l’accesso al ‘Fondo per l’avvio di opere indifferibili’ sono estese agli interventi degli Enti locali finanziati con le risorse del Piano nazionale per gli investimenti complementari al PNRR. Si dispone, inoltre, che le Amministrazioni possano

___

⁷¹ Si ricorda infatti che la legge di assestamento del bilancio dello Stato per l’anno 2022 (legge 5 agosto 2022, n. 111) ha previsto un ulteriore miliardo per il finanziamento del Servizio sanitario nazionale.

MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE 97

NOTA DI AGGIORNAMENTO DEL DOCUMENTO DI ECONOMIA E FINANZA  2022

impiegare le risorse assegnate e non utilizzate per le procedure di affidamento di contratti pubblici o per la concessione di contributi pubblici relativi agli interventi PNRR per far fronte ai maggiori oneri derivanti dall’incremento dei prezzi delle materie prime, dei materiali, delle attrezzature, delle lavorazioni, dei carburanti e dell’energia.

TAVOLA III.12 SEGUE: EFFETTI NETTI DEI PRINCIPALI INTERVENTI DISPOSTI CON I PROVVEDIMENTI VARATI NEL 2022 SULL'INDEBITAMENTO NETTO DELLA PA (1) (valori in milioni di euro)
	2022	2023	2024	2025
Misure per il contenimento dei prezzi del settore elettrico, del gas naturale e dei carburanti	-10.753	99	-23	0
Credito di imposta a favore delle imprese a parziale compensazione degli extra costi sostenuti per l'eccezionale innalzamento dei costi dell'energia	-5.610	0	0	0
Credito d'imposta, a parziale compensazione dei maggiori oneri sostenuti dalle imprese per l’acquisto del gas naturale	-3.976	0	0	0
Riduzione delle aliquote di accisa e dell'IVA su alcuni carburanti	-492	99	-23	0
Credito d'imposta per l’acquisto di carburanti per l’esercizio dell’attività agricola, agromeccanica e della pesca	-184	0	0	0
Incremento delle risorse per fronteggiare l'aumento dei costi del carburante impiegato per il trasporto pubblico locale e regionale	-100	0	0	0
Interventi in favore del settore dell'autotrasporto di merci e del settore dei servizi di trasporto di persone su strada	-100	0	0	0
Altre misure per il contenimento dei prezzi del settore elettrico, del gas naturale e dei carburanti	-291	0	0	0
Ulteriori misure per contrastare gli effetti dell'inflazione	-2.929	-348	0	0
Indennità una tantum pensionati	-1.245	0	0	0
Indennità una tantum lavoratori dipendenti	-1.005	0	0	0
Indennità una tantum lavoratori autonomi	-413	0	0	0
Indennità una tantum altre categorie di soggetti	-257	-348	0	0
Fondo finalizzato al riconoscimento di un buono per acquisti abbonamenti per i servizi di trasporto pubblico locale, regionale e interregionale ovvero per i servizi di trasporto ferroviario nazionale	-10	0	0	0
Sanità	-400	0	0	0
Incremento del livello del finanziamento del fabbisogno sanitario nazionale standard al fine di contribuire ai maggiori costi determinati dall’aumento dei prezzi delle fonti energetiche e al perdurare degli effetti della pandemia	-400	0	0	0
Misure per Regioni ed Enti locali	-200	0	0	0
Risorse destinate agli enti locali per garantire la continuità dei servizi erogati	-200	0	0	0
Altri interventi	-31	-22	-25	-44
Nota: il segno positivo indica un miglioramento del saldo, mentre quello negativo indica un peggioramento. I totali possono non corrispondere alla somma delle componenti per gli arrotondamenti effettuati. Fonte: elaborazioni su dati contenuti nella relazione tecnica e nel prospetto riepilogativo degli effetti finanziari del provvedimento considerato.

98 MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE

III. INDEBITAMENTO NETTO E DEBITO PUBBLICO

FOCUS	La valutazione delle maggiori entrate strutturali derivanti dal miglioramento della compliance fiscale
	L’articolo 1, comma 3, della legge di bilancio 2021-202372, ha introdotto un nuovo dispositivo di alimentazione del Fondo speciale, istituito dal comma 2 della medesima legge al fine di dare attuazione a interventi in materia di riforma del sistema fiscale (d’ora in avanti ‘Fondo’). Il Fondo è alimentato dalle risorse stimate come maggiori entrate permanenti derivanti dal miglioramento dell’adempimento spontaneo, fermo restando il rispetto degli obiettivi programmatici di finanza pubblica. Conseguentemente, il comma 6 ha abrogato i commi da 431 a 435 dell’articolo 1 della legge 27 dicembre 2013, n. 147, che avevano istituito il precedente ‘Fondo per la riduzione della pressione fiscale’.
	A differenza del previgente meccanismo, il nuovo Fondo viene alimentato con le sole entrate generate dal miglioramento dell’adempimento spontaneo dei contribuenti (tax compliance) e potrà essere destinato al finanziamento di interventi di riduzione della pressione fiscale.
	Il comma 4 della legge di bilancio 2021-2023 stabilisce che, ai fini della determinazione delle risorse di cui al comma 3, si considerano, in ciascun anno, le maggiori entrate derivanti dal miglioramento dell'adempimento spontaneo che sono indicate, con riferimento al terzo anno precedente alla predisposizione della legge di bilancio, nella ‘Relazione sull'economia non osservata e sull'evasione fiscale e contributiva’, redatta ai sensi dell'articolo 10-bis.1, comma 3, della legge 31 dicembre 2009, n. 196, introdotto dall'articolo 2 del decreto legislativo 24 settembre 2015, n. 160. La valutazione di quest’anno deve pertanto fare riferimento alla variazione della tax compliance riferita all’anno d’imposta 2019, così come risulta dalla stima definitiva riportata nella Relazione 2022.
	Sulla base della metodologia utilizzata dalla Commissione incaricata di redigere la Relazione, delle best practices internazionali e delle principali evidenze della letteratura teorica e empirica in materia, la variazione della tax compliance è costituita dalla variazione (col segno negativo) del tax gap nel 2019 rispetto al 2018. Vale la pena ricordare che l’indicatore di variazione del tax gap non viene costruito come differenza in termini assoluti tra il tax gap del 2019 rispetto a quello registrato nel 2018, ma come prodotto tra la variazione della propensione al gap (assunta come proxy della propensione all’evasione) tra il 2019 e il 2018 e il gettito teorico dell’imposta nel 2019. Come evidenziato anche in un recente contributo della Relazione73, questo indicatore è in grado di isolare l’effetto della variazione della tax compliance dagli effetti delle variazioni congiunturali e normative sulla base imponibile e sul gettito teorico dell’imposta. In altri termini, è possibile tenere conto del cd. scenario controfattuale, che consente di valutare quale sarebbe stata l’evasione dell’imposta nel 2019 se la propensione all’evasione fosse stata quella registrata nel 2018.
	Inoltre, la quantificazione fa riferimento esclusivamente al gap dell’IVA e delle imposte dirette (IRPEF e IRES) sul reddito da lavoro autonomo e d’impresa, in considerazione di aspetti legati al calcolo e al monitoraggio della tax compliance, sulla base dei requisiti e delle condizioni previste dalla norma, che verranno di seguito illustrate. La Tabella R1 riporta il calcolo della variazione della tax compliance nel 2019 rispetto al 2018, sulla base dei risultati aggiornati pubblicati nella Relazione 2022; la variazione della compliance viene riportata valutando sia il tax gap in termini assoluti, sia la variazione nella propensione al gap.
	I risultati mostrano un miglioramento della tax compliance nel 2019 rispetto al 2018 pari a un minimo di 3,1 miliardi di euro (nel caso del calcolo basato sulla variazione della propensione al gap) e a un massimo di 4,3 miliardi di euro (nel caso del calcolo basato sulla variazione assoluta del tax gap).

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⁷² Legge 30 dicembre 2020, n. 178.

⁷³ Vedi Box 1.C.3, ‘Relazione sull’economia non osservata e sull’evasione fiscale e contributiva 2019’, pp. 11-12.

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NOTA DI AGGIORNAMENTO DEL DOCUMENTO DI ECONOMIA E FINANZA  2022

TAVOLA R1: LA VARIAZIONE DELLA TAX COMPLIANCE - 2019-2018. DATI IN MILIONI DI EURO
		Anno	IVA	IRPEF	IRES	Totale
Propensione al gap	a)	2018	23,25%	67,56%	21,80%
	b)	2019	20,34%	68,32%	23,12%
Gettito teorico	c)	2018	136.860	48.782	36.895
	d)	2019	136.242	46.955	37.719
Tax gap	e)	2018	31.823	32.958	8.042
	f)	2019	27.708	32.078	8.720
Variazione tax compliance	g)= - (f) - e))	tax gap	4.115	880	-678	4.317
	h)= - (b) - a)) * d)	Propensione al gap	3.971	-354	-498	3.119
La norma vigente prevede due condizioni necessarie per determinare le risorse da destinare al Fondo. La prima condizione è indicata al comma 4 e si riferisce alla definizione delle maggiori entrate ‘permanenti’; la seconda condizione, indicata al comma 5, intende accertare il rispetto degli obiettivi programmatici di finanza pubblica.
In particolare, la condizione di cui al comma 4 prevede che le maggiori entrate, così come determinate nella Tabella R1, siano considerate permanenti se per i tre anni successivi a quello oggetto di quantificazione, la somma algebrica della stima della variazione delle entrate derivanti in ciascun anno dal miglioramento dell'adempimento spontaneo risulti non negativa. Tale condizione implica, di fatto, che il miglioramento della tax compliance registrato nel 2019 non sia stato successivamente annullato da un peggioramento della tax compliance nel triennio successivo 2020-2022.
Il successivo periodo del medesimo comma prevede che qualora la suddetta somma algebrica risulti negativa, l'ammontare delle maggiori entrate permanenti è dato dalla differenza, se positiva, tra le maggiori entrate di cui al primo periodo e il valore negativo della somma algebrica della variazione delle entrate da miglioramento dell'adempimento spontaneo stimata con riferimento ai tre anni successivi. Viceversa, se la differenza di cui al periodo precedente è negativa o pari a zero, l'ammontare delle maggiori entrate permanenti è pari a zero. In sintesi, nel primo caso si fa riferimento a un peggioramento parziale della tax compliance; nel secondo caso a un peggioramento in grado di annullare tutta la variazione positiva della tax compliance registrata nel 2019.
Sotto il profilo metodologico, per calcolare la variazione della tax compliance per il triennio successivo al 2019 si utilizzano, per il 2020, le stime preliminari riportate nella Relazione 2022, mentre per il biennio successivo si fa riferimento alla stima elaborata dal Dipartimento delle finanze74. Tale stima viene effettuata solo con riferimento all’IVA e alle imposte dirette per i redditi da lavoro autonomo e d’impresa. Inoltre, l’ammontare delle risorse potenziali derivanti dalla variazione positiva della tax compliance, riportate nella Tabella R1, deve essere opportunamente corretto per tener conto delle risorse derivanti dal miglioramento della tax compliance che sono state già impiegate per finanziare interventi di spesa o di riduzione delle entrate.

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⁷⁴ La stima elaborata dal Dipartimento delle finanze si basa sul cd. metodo del residuo. Tale metodologia consente di depurare l’andamento delle imposte dagli effetti dovuti alla variazione del ciclo economico e della normativa. Il residuo non spiegato viene interpretato come variazione della tax compliance. Si tratta di una metodologia necessariamente meno ottimale rispetto all’approccio top-down, basato sul confronto tra i dati della Contabilità nazionale e quelli delle dichiarazioni fiscali, utilizzato nella Relazione. Tuttavia, laddove non è possibile, in assenza dei dati, applicare l’approccio top down, il metodo del residuo può considerarsi robusto al fine di soddisfare quanto previsto dalla condizione posta dal comma 4 dell’articolo 1 della legge di bilancio 2021-2023.

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III. INDEBITAMENTO NETTO E DEBITO PUBBLICO

La Tabella R2 illustra il calcolo delle risorse potenziali da destinare al Fondo, tenendo conto della condizione prevista dal comma 4. Si osserva, innanzitutto, che circa 1,7 miliardi di euro, stimati principalmente come effetto di miglioramento della tax compliance a seguito dell’introduzione dell’obbligo della fatturazione elettronica per tutte le transazioni B2B, sono stati già impiegati a copertura delle manovre di finanza pubblica. Pertanto, la variazione netta della tax compliance, potenzialmente da destinare al Fondo, è pari soltanto a 1,4 miliardi di euro.
Nonostante la variazione della tax compliance risulti negativa per le imposte dirette nel 2019, per tutte le imposte nel 2020 e per l’IVA nella proiezione annua per il 2022, il risultato significativo per l’anno d’imposta 2021 consente di compensare l’andamento non positivo degli altri anni. La somma algebrica delle variazioni della tax compliance nel triennio 2020-2022 risulta, quindi, strettamente positiva e le risorse derivanti dal miglioramento dell’adempimento spontaneo nel 2019 non risultano annullate, nel loro complesso, negli anni successivi. Per tale ragione, la condizione prevista dal comma 4 è rispettata col segno positivo e consente di considerare come maggiori entrate permanenti tutta la variazione positiva della tax compliance registrata nel 2019 al netto delle risorse già impiegate nelle manovre di finanza pubblica, pari a circa 1,4 miliardi di euro.
Infine, il comma 5 prevede che, nel rispetto degli obiettivi programmatici di finanza pubblica, la Nota di aggiornamento del Documento di economia e finanza indichi la quota delle maggiori entrate permanenti rispetto alle previsioni tendenziali formulate per il Documento di economia e finanza, derivanti dal miglioramento dell'adempimento spontaneo e determinate ai sensi del comma 4, da destinare al Fondo di cui al comma 2.
TAVOLA R2: MAGGIORI ENTRATE PERMANENTI - CONDIZIONE EX ART 1. C. 4 L. 178/2020 – DATI IN MILIONI DI EURO
Anno	Metodo	Quantificazione	IVA	IRPEF/IRES	Totale
		variazione compliance	3.971	-852	3.119
2019	Approccio top-down	di cui già impiegati	1.613	112	1.725
		a) var. compliance netta	2.358	-964	1.393
		variazione compliance	1.200	-362	838
2020	Approccio top-down	di cui già impiegati	1.284	496	1,78
		b) var. compliance netta	-84	-858	-942
		variazione compliance	4.146	254	4.400
2021 ’	Metodo del ‘residuo	interventi normativi	203	-9	194
c		c) var. compliance netta	3.943	263	4.206
		variazione compliance	-3.842		-3.842
2022	Metodo del ‘residuo’	interventi normativi	-3.097		-3.097
		d) var. compliance netta	-745		-745
Condizione ex art. 1, c. 4			3.114	-594	2.520
Legge n. 178/2020		e) = b) + c) + d)			e) > 0
Fondo potenziale		f) = a)			1.393
Vi sono, quindi, due passaggi da considerare: i) la verifica dell’ammontare delle maggiori entrate rispetto alle previsioni formulate per il Documento di economia e finanza; ii) l’indicazione della quota delle maggiori entrate permanenti da destinare al Fondo per la riduzione della pressione fiscale.
La Tabella R3 mostra l’ammontare delle maggiori entrate previste nella Nota di aggiornamento del Documento di economia e finanza rispetto alle previsioni formulate per il Documento di economia e finanza. Risultano circa 11,2 miliardi di euro di maggiori entrate rispetto alle previsioni formulate nel DEF. Conseguentemente, tutte le maggiori entrate permanenti, derivanti dal miglioramento dell'adempimento spontaneo registrato nel 2019, possono essere destinate al Fondo, nell’ambito della sessione di bilancio.

MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE 101

NOTA DI AGGIORNAMENTO DEL DOCUMENTO DI ECONOMIA E FINANZA  2022

TAVOLA R3: FONDO PER LA RIFORMA DEL SISTEMA FISCALE - ART.1, C. 5 L. 178/2020 - DATI IN MILIONI DI EURO
Anno			Previsioni
2022		DEF 2022	NADEF 2022	Differenza
2022		139.990	145.781	5.791
Saldo IRPEF		6.052	7.529	1.477
Saldo IRES		9.137	13.040	3.903
Totale	a)	155.179	166.350	11.171
Fondo potenziale	b)			1.393
Condizione ex art. 1, c. 5 legge n. 178/2020				a) > b)
Fondo potenziale	c)= b)			1.393
Fondo effettivo				0

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IV. LE RIFORME E LE RACCOMANDAZIONI DEL CONSIGLIO DELL’UNIONE EUROPEA

IV.1 INTRODUZIONE

Negli ultimi mesi della legislatura, l’azione di riforma del Governo è rimasta incentrata sull’attuazione del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR). In questo capitolo si riassumono i principali risultati conseguiti successivamente alla pubblicazione del Documento di Economia e Finanza 2022 (DEF), approvato dal Consiglio dei ministri il 5 aprile u.s.

In giugno, il Consiglio dell’Unione europea, in risposta al Programma Nazionale di Riforma contenuto nel DEF e basandosi anche sul Rapporto-Paese sull’Italia¹ redatto dalla Commissione europea, ha emesso tre Raccomandazioni specifiche al Paese (Country-specific recommendations – CSR). Coerentemente con quanto richiesto dalla normativa nazionale, si è pertanto ritenuto opportuno strutturare l’esposizione dei progressi conseguiti in tema di riforme e di politica economica con riferimento alle tre suddette Raccomandazioni del Consiglio.

Le Raccomandazioni del Consiglio dell’Unione Europea al Paese

La prima Raccomandazione concerne principalmente la finanza pubblica e invita il Paese a seguire una politica di bilancio prudente, concentrando le risorse sul sostegno alle fasce più vulnerabili della popolazione in presenza di un forte rincaro delle bollette di luce e gas, nonché sulla transizione ecologica e digitale e la sicurezza energetica, anche alla luce dell’iniziativa RePowerEU. Per il periodo successivo al 2023, si richiede inoltre di orientare la politica di bilancio verso una riduzione credibile e graduale del debito pubblico, assicurandone la sostenibilità a medio termine attraverso il progressivo risanamento della finanza pubblica, nonché investimenti e riforme che migliorino le prospettive di crescita dell’economia. Da un punto di vista più strutturale, si invita l’Italia ad adottare e attuare adeguatamente la legge delega sulla riforma fiscale per ridurre ulteriormente le imposte sul lavoro e aumentare l'efficienza del sistema tributario, in particolare mediante una revisione delle aliquote d'imposta marginali effettive, l'allineamento dei valori catastali ai valori di mercato correnti, la razionalizzazione e la riduzione delle spese fiscali e delle sovvenzioni dannose per l'ambiente, assicurando equità e una riduzione della complessità del codice tributario.

La seconda Raccomandazione consiste nell'attuare pienamente il PNRR e nel concludere rapidamente i negoziati con la Commissione sui documenti di programmazione della politica di coesione per il periodo 2021-2027 onde avviare l'attuazione dei relativi programmi.

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¹ https://ec.europa.eu/info/sites/default/files/2022-european-semester-country-report-italy_it.pdf

MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE 103

NOTA DI AGGIORNAMENTO DEL DOCUMENTO DI ECONOMIA E FINANZA  2022

Infine, la terza Raccomandazione concerne l’energia. Il Consiglio invita l’Italia a ridurre la dipendenza complessiva dai combustibili fossili e a diversificare le importazioni di energia. È inoltre necessario superare le strozzature per accrescere la capacità di trasporto interno del gas, sviluppare le interconnessioni tra le reti di energia elettrica, accelerare il dispiegamento di capacità produttiva da fonti rinnovabili, adottare misure per aumentare l'efficienza energetica degli edifici e promuovere la mobilità sostenibile.

IV.2 PERSEGUIRE UNA POLITICA DI BILANCIO PRUDENTE (CSR1)

Politiche di riduzione del debito

La legge di bilancio per il 2022, approvata dal Parlamento alla fine dell’anno scorso, ha definito una politica di bilancio espansiva fino al riassorbimento del divario del PIL rispetto al trend pre-crisi. Questa scelta mirava a sostenere la ripresa, anche alla luce del fondamentale contributo della crescita per un credibile processo di riduzione del debito pubblico. Grazie al favorevole andamento del gettito, gli interventi d’urgenza adottati successivamente al DEF in risposta all’incremento dei prezzi sono stati effettuati nel rispetto dell’obiettivo del 5,6 per cento fissato per il rapporto tra indebitamento netto e PIL nell’anno in corso.

Anche per effetto di una intonazione progressivamente meno espansiva della politica di bilancio nel medio periodo, così come delineata dalla legge di bilancio per il 2022, i saldi di bilancio evidenziati dal profilo tendenziale del Conto della PA aggiornato in questo documento mostrano una netta discesa del deficit e un significativo abbattimento del rapporto debito/PIL.

Lo scenario programmatico del DEF prevedeva per il 2025 una discesa del deficit al 2,8 per cento del PIL, al di sotto della soglia di riferimento del 3 per cento indicata nel Patto di stabilità e crescita, e del rapporto debito/PIL al 141,4 per cento. Tale sentiero di riduzione del debito pubblico è coerente con l’obiettivo, già enunciato in tutti gli ultimi documenti programmatici, di riportare entro la fine del decennio il rapporto debito/PIL verso il livello precrisi (134,1 per cento, registrato nel 2019).

Le previsioni tendenziali aggiornate del presente documento indicano che nel 2022 e 2023 l’indebitamento netto della PA risulterà inferiore a quanto previsto nello scenario programmatico del DEF, mentre nei due anni successivi risulterà più elevato, sia pure in misura relativamente contenuta e a motivo di più elevati pagamenti per interessi, giacché le proiezioni del saldo primario risultano più favorevoli di quelle del DEF.

Lo scenario di finanza pubblica a legislazione vigente non comprende le cosiddette politiche invariate, che coprono una serie di spese cui si potrebbe dover dar corso nei prossimi anni in considerazione di impegni internazionali o fattori legislativi (ad esempio il rifinanziamento di missioni internazionali e il finanziamento di futuri rinnovi contrattuali nella PA).

Infine, come annunciato nel DEF, l’obiettivo di risparmio di spesa per le Amministrazioni centrali dello Stato da conseguire nel triennio 2023-2025 concorre alla programmazione dei saldi di finanza pubblica previsti per la predisposizione della prossima legge di bilancio. Ne potrà essere

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IV. LE RIFORME E LE RACCOMANDAZIONI DEL CONSIGLIO DELL’UNIONE EUROPEA

successivamente monitorato il conseguimento secondo gli impegni presi nell’ambito delle riforme abilitanti del PNRR (riforma 1.13).

In tale contesto, la gestione del debito da parte del Tesoro ha continuato a essere orientata a garantire la copertura del fabbisogno del settore statale e il rifinanziamento dei titoli in scadenza, attraverso una combinazione efficiente in termini di costo ed esposizione alla volatilità dei mercati finanziari, ricorrendo maggiormente a emissioni sulla parte lunga ed extra lunga della curva dei rendimenti.

La riforma fiscale

La revisione del sistema fiscale è una delle riforme chiave che affiancano il PNRR. A fine giugno, il disegno di legge delega (D.D.L.) per la revisione del sistema fiscale, originariamente approvato dal Consiglio dei ministri il 5 ottobre 2021, è stato approvato dalla Camera dei deputati. Tuttavia, il Senato non ne ha potuto completare l’esame a causa dello scioglimento anticipato delle Camere.

Il D.D.L. di riforma fiscale rispondeva anche a una specifica CSR, dando il via a una riforma da più parti ritenuta necessaria per creare un sistema fiscale più efficiente e semplice e in grado di contrastare più efficacemente l’evasione e l’elusione fiscale.

Il testo proposto dal Governo puntava a semplificare il sistema tributario introducendo il principio ‘once only’², a utilizzare pienamente i dati di fatturazione elettronica e la trasmissione telematica dei corrispettivi, conseguendo la completa interoperabilità delle banche dati e un efficiente utilizzo delle informazioni ottenute tramite lo scambio dei dati, grazie all’adozione di nuove metodologie di analisi. Per il contrasto dell’evasione fiscale venivano indicati specifici interventi di potenziamento basati su procedure di analisi del rischio sulle banche dati integrate.

Nel definire i principi per la revisione del sistema di imposizione sui redditi personali si prevedeva, tra l’altro, che:

• la riduzione graduale delle aliquote medie effettive avvenisse a partire da quelle relative ai redditi medio-bassi³;

• il riordino delle deduzioni e detrazioni fiscali tenesse conto della necessità di tutela del bene casa e le risorse derivanti fossero destinate ai contribuenti IRPEF, con particolare riferimento a quelli con redditi medio-bassi;

• le detrazioni al 19 per cento relative ad acquisti tracciabili di specifici beni e servizi fossero gradualmente trasformate in rimborsi erogati direttamente tramite piattaforme telematiche, con priorità a quelle di natura socio-sanitaria;

• si operasse una semplificazione degli adempimenti dichiarativi e di versamento per i lavoratori autonomi e gli imprenditori individuali, nonché per tutti i contribuenti a cui si applicano gli indicatori sintetici di affidabilità fiscale,

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² Con il termine ‘once only’ si intende che il contribuente debba fornire una sola volta determinate informazioni alla pubblica amministrazione, anche grazie all’interoperabilità delle banche dati.

³ Si ricorda a tale proposito che una prima revisione strutturale dell’IRPEF è stata effettuata dalla legge di bilancio per il 2022 (L. n. 234 del 2021) la quale ha ridotto il numero di aliquote, rimodulato gli scaglioni e riordinato il sistema di detrazioni da lavoro e da pensione.

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NOTA DI AGGIORNAMENTO DEL DOCUMENTO DI ECONOMIA E FINANZA  2022

prevedendo una più equa distribuzione del carico fiscale nel corso del tempo anche attraverso un meccanismo di progressiva mensilizzazione degli acconti e dei saldi e l’eventuale riduzione della ritenuta d’acconto;

• fosse effettuata una progressiva revisione del trattamento fiscale dei redditi personali derivanti dall’impiego del capitale, distinguendo tra redditi da capitale mobiliare e immobiliare⁴.

Si confermava l’obiettivo della semplificazione e razionalizzazione della tassazione del reddito d’impresa. In particolare, si stabiliva che i decreti delegati riducessero gli adempimenti amministrativi a carico delle imprese - anche attraverso un rafforzamento del processo di avvicinamento tra valori civilistici e fiscali - e perseguissero la tendenziale neutralità tra i sistemi di tassazione delle imprese con diversa forma giuridica.

Per quanto riguarda la razionalizzazione dell’IVA e delle accise, il testo approvato dalla Camera specificava che l'adeguamento delle strutture e delle aliquote della tassazione indiretta sulla produzione e sui consumi dei prodotti energetici e dell’energia elettrica dovesse tenere conto dell'impatto ambientale dei diversi prodotti; e, inoltre, che contribuisse alla riduzione progressiva delle emissioni e alla promozione dell’utilizzo di fonti energetiche rinnovabili ed ecocompatibili.

Nell’attuazione dell’obiettivo del superamento graduale dell’IRAP, veniva data priorità alle società di persone, agli studi associati e alle società tra professionisti e si chiariva la necessità che la riforma generasse un’invarianza di gettito per le Regioni comprese quelle tenute a maggior sforzo fiscale in quanto sottoposte a piani di rientro per disavanzi sanitari.

Come più volte richiesto dalle CSR, il D.D.L. di riforma fiscale inoltre impegnava anche il Governo ad adottare norme di modifica della disciplina del sistema di rilevazione catastale, al fine di modernizzare gli strumenti di individuazione e di controllo delle consistenze dei terreni e dei fabbricati. Nel definire i principi per la revisione del sistema, si specificava che le informazioni desunte dal catasto non dovessero essere utilizzate nei decreti attuativi per la determinazione della base imponibile dei tributi, né di agevolazioni e benefici sociali.

Sul fronte dell’autonomia, inoltre, il D.D.L. impegnava Governo ad attuare una revisione delle addizionali comunali e regionali all’IRPEF, sostituendo quelle vigenti con altrettante sovraimposte (la cui aliquota di base potesse essere manovrata dalle Regioni entro limiti prefissati, in modo da garantire lo stesso spazio di autonomia tributaria agli enti territoriali di governo).

Inoltre, in attuazione dei principi del federalismo fiscale e per rafforzare gli elementi di responsabilizzazione e trasparenza nella gestione della finanza locale, si ipotizzava la possibilità di rivedere l’attuale riparto tra Stato e Comuni del gettito dei tributi sugli immobili destinati a uso produttivo⁵ ed eventualmente degli altri tributi che gravano sulle transazioni immobiliari.

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⁴ Rispetto all’originario disegno di legge è stato eliminato il riferimento a una progressiva e tendenziale evoluzione del sistema verso un modello duale.

⁵ Si tratta degli immobili appartenenti al gruppo catastale D, per i quali il gettito IMU è riservato allo Stato. Esso ammonta a circa 3,7 miliardi.

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IV. LE RIFORME E LE RACCOMANDAZIONI DEL CONSIGLIO DELL’UNIONE EUROPEA

Infine, allo scopo di semplificare e rendere più efficiente il sistema, il D.D.L. prevedeva una revisione del sistema nazionale di riscossione, orientandone l’attività verso obiettivi di risultato piuttosto che di esecuzione di processo e prefigurando una riorganizzazione amministrativa tesa a superare l’attuale separazione tra Agenzia delle Entrate e Agenzia delle Entrate-Riscossione.

Il D.D.L. si concludeva delegando al governo la codificazione delle disposizioni legislative vigenti in materia tributaria, per garantire la certezza dei rapporti giuridici e la chiarezza del diritto nel sistema tributario.

Nell’ambito di una più ampia azione di riordino del sistema fiscale e di riduzione del tax gap, da attuare nell’orizzonte temporale del PNRR, alcuni passi sono stati compiuti anche al di fuori del perimetro della legge delega. A tal fine, per attuare le misure di contrasto all’evasione fiscale, sollecitate dalla Commissione europea fin dalle CSR del 2019, la ‘Relazione per orientare le azioni del Governo⁶ di dicembre 2021 delineava un insieme articolato di misure per il contrasto dell’evasione da omessa fatturazione.

Alcune di queste proposte sono state successivamente attuate, contestualmente all’adozione di misure già previste nel PNRR. Nel loro insieme questi interventi riguardano la piena operatività della banca dati e dell'infrastruttura informatica dedicata per la messa a disposizione della dichiarazione IVA precompilata; il miglioramento della banca dati delle lettere di conformità⁷; l’introduzione di sanzioni amministrative per il rifiuto del pagamento elettronico⁸; l’estensione della trasmissione giornaliera dei pagamenti elettronici nelle operazioni B2C, incrociabili con i corrispettivi e le fatture elettroniche.

I prossimi obiettivi, da conseguire entro la fine del 2022, riguardano: l’invio di oltre 2,5 milioni di lettere di compliance finalizzate a incentivare l’adempimento spontaneo (20 per cento in più rispetto al 2019), sulla base dei controlli effettuati incrociando i dati a disposizione dell’Agenzia delle entrate; una riduzione del 5 per cento dei cd. falsi positivi nell’invio delle lettere di compliance; un maggior gettito derivante dall’adempimento spontaneo per giungere a 2,4 miliardi.

Gli investimenti pubblici per la transizione verde e digitale e per la sicu-rezza energetica: un quadro d’insieme

Le implicazioni a lungo termine del conflitto in Ucraina per la sicurezza energetica, l'economia, la difesa e la crescita sollecitano un’accelerazione nel processo di transizione verde e digitale da parte della UE.

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⁶ Relazione-per-orientare-le-azioni-di-governo-volte-a-ridurre-l-Evasione-fiscale-derivante-da-omessa-fatturazione.pdf La Relazione è stata firmata dal Ministro dell’Economia il 28 dicembre 2021 e contiene: i) una valutazione di impatto ex post delle misure recanti incentivi ai consumatori; ii) un’analisi del rischio di evasione da omessa fatturazione; iii) una ricognizione tecnica delle possibili opzioni da valutare nella definizione della predetta strategia. Essa è oggetto della milestone M1C1-101, conseguita a dicembre 2021.

⁷ Si tratta di comunicazioni tempestive ai contribuenti per i quali sono state rilevate anomalie.

⁸ A partire dal 30 giugno 2022, nei casi di mancata accettazione di un pagamento elettronico, di qualsiasi importo, si applica una sanzione amministrativa di 30 euro aumentata del 4 per cento del valore della transazione per la quale non è stato accettato il pagamento (art.19 ter D.L. n. 152/2021 e successive modifiche introdotte dall’articolo 18 c.1 del D.L. n. 36 del 30 aprile 2022).

MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE 107

NOTA DI AGGIORNAMENTO DEL DOCUMENTO DI ECONOMIA E FINANZA  2022

Tenendo conto di questa evoluzione, il Governo ha messo in campo numerosi provvedimenti a sostegno dell’economia e degli investimenti in alcuni settori chiave, che si sono affiancati all’azione - già avviata - per l’attuazione del programma per la transizione verde e digitale previsto nel PNRR.

Alla fine del 2021 con una direttiva del Presidente del Consiglio⁹ è stato rafforzato il meccanismo istituzionale/amministrativo per assicurare la coerenza delle politiche di investimento pubblico con gli obiettivi di sostenibilità derivanti dagli impegni assunti dall’Italia in sede internazionale ed europea. Tale direttiva prevede l’adozione, entro quest’anno, di una delibera - da parte del CIPESS - per avviare la valutazione di sostenibilità delle opere e degli investimenti pubblici¹⁰ anche in considerazione del principio del ‘Do no significant harm’ previsto dalla legislazione europea¹¹. In tema di transizione ecologica, il quadro della governance è potenziato anche dalle attività del Comitato Interministeriale per la Transizione Ecologica (CITE )¹² e dal Piano per la Transizione Ecologica (PTE)¹³.

L’impegno del Governo per le ‘spese verdi’ nel bilancio dello Stato è testimoniato anche dall’emissione di titoli BTP green. Si tratta di titoli di Stato i cui proventi sono destinati al finanziamento delle spese sostenute dal Governo per supportare la transizione ecologica¹⁴.

Attraverso le emissioni di BTP Green potranno infatti essere finanziate tutte le spese che contribuiranno alla realizzazione degli obiettivi ambientali delineati dalla ‘Tassonomia europea delle attività sostenibili’, in particolare: mitigazione e adattamento ai cambiamenti climatici; uso sostenibile e protezione delle risorse idriche e dell’ambiente marino; transizione a un‘economia circolare; prevenzione e controllo dell'inquinamento; protezione e ripristino della biodiversità e degli ecosistemi.

Per stimolare gli investimenti pubblici e privati per la sicurezza energetica, i recenti decreti¹⁵ hanno permesso di snellire e velocizzare le procedure per incrementare la capacità di rigassificazione nazionale, attribuendo a tali opere il carattere di ‘interventi strategici’. Vanno nella medesima direzione anche i principi e i criteri direttivi previsti dalla legge delega per la riforma degli appalti che velocizzano l’iter di approvazione delle infrastrutture energetiche attraverso la semplificazione della normativa in materia di programmazione e localizzazione delle opere pubbliche. Sono state anche approvate misure di semplificazione per favorire la realizzazione di impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili ed è proseguito il programma di conversione energetica degli edifici. Queste riforme si aggiungono gli investimenti pubblici per la transizione verde nel settore energetico nell’ambito del PNRR: gli obiettivi previsti per il primo semestre 2022 in questo ambito sono stati tutti raggiunti. Per i dettagli su tali misure si rimanda alla

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⁹ Recante ‘Linee di indirizzo sull’azione del Comitato interministeriale per la programmazione economica e lo sviluppo sostenibile (CIPESS) per l’anno 2022’.

¹⁰ In questo lavoro il Cipess è supportato dal Nucleo di valutazione e verifica degli investimenti pubblici (NUVV), che sta studiando l’uso di vari indicatori connessi agli Obiettivi dell’Agenda ONU 2030, in linea con la revisione della Strategia nazionale per lo sviluppo sostenibile (SNSvS).

¹¹ ‘Tassonomia per la finanza sostenibile’, Regolamento UE 2020/852.

¹² Si vedano le competenze del CITE https://www.programmazioneeconomica.gov.it/competenze-2/.

¹³ https://www.gazzettaufficiale.it/eli/gu/2022/06/15/138/sg/pdf.

¹⁴ È importante sottolineare che i BTP green fanno riferimento a spese del bilancio dello Stato e non a quelle del PNRR finanziate da NGEU.

¹⁵ D.L. n. 21/2022 e D.L n. 50/2022.

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IV. LE RIFORME E LE RACCOMANDAZIONI DEL CONSIGLIO DELL’UNIONE EUROPEA

sezione IV.3 – ‘Ridurre l’utilizzo dei combustibili fossili, diversificare le importazioni energetiche, sviluppare le energie rinnovabili’.

Oltre che tramite i progetti in materia energetica, la transizione verde è sostenuta, nel PNRR, da una molteplicità di investimenti che hanno come obiettivo la riduzione delle emissioni di CO2 e altri gas inquinanti, il contrasto al dissesto idrogeologico del territorio e la riduzione dell’impatto delle attività produttive sull’ambiente. Per assicurare il loro buon esito, è essenziale la semplificazione delle procedure di pianificazione, realizzazione e di finanziamento dei progetti, in particolare quelli relativi al rischio idrogeologico. Un insieme di disposizioni¹⁶ di recente emanazione ha consentito – in linea con quanto richiesto nella milestone associata alla misura M2C4-1 del PNRR, da conseguire entro giugno 2022 – di: accelerare le procedure per l'elaborazione dei progetti e stabilire principi generali per semplificare la realizzazione e il finanziamento dei relativi progetti; aumentare la capacità amministrativa degli organi responsabili dell'attuazione di tali progetti e rafforzare il coordinamento tra i vari livelli di governo coinvolti; sviluppare un sistema di indicatori per una migliore individuazione dei rischi idrologici e creare banche dati comuni.

A ciò si aggiunge quanto già attuato e in programma in materia di infrastrutture idriche, per le quali il PNRR mette a disposizione risorse destinate all'upgrading di 25 reti per l'acqua potabile, digitalizzandole e trasformandole in un ‘network intelligente’ che favorisca la gestione ottimale delle risorse idriche, riducendo perdite e sprechi¹⁷. A giugno è stato formalmente conseguito l’obiettivo di semplificazione della normativa per gli interventi nelle infrastrutture idriche primarie per la sicurezza dell'approvvigionamento idrico.

Per sfruttare le esistenti sinergie e ottimizzare gli effetti sulla crescita è fondamentale che gli investimenti nella transizione verde vadano di pari passo con la trasformazione digitale. Come segnalato di recente dalla Commissione europea,¹⁸ le tecnologie digitali potrebbero svolgere un ruolo chiave nel conseguimento della neutralità climatica, nella riduzione dell'inquinamento e nel ripristino della biodiversità; allo stesso modo, proseguire la transizione verde trasformerà il settore digitale¹⁹.

L’Italia registra significativi progressi nella riduzione del divario di digitalizzazione dell’economia e della società rispetto ad altri paesi. Il Rapporto DESI 2022²⁰ – nel misurare i progressi complessivi degli Stati membri nel periodo 2017-2022 - colloca il Paese in cima alla classifica dei top performers in termini di miglioramento dell’indice complessivo: in un contesto di generale convergenza, l’Italia (che partiva da un basso livello di sviluppo digitale) è

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¹⁶ D.L. n. 76/2021, D.L. n. 22/2021, D.L. n. 77/2021, D.L. n. 80/2021, legge di bilancio per il 2022, D.L. n. 36/2022.

¹⁷ Ulteriori interventi in materia di infrastrutture idriche presenti nel PNRR: https://italiadomani.gov.it/it/news/dal-pnrr-4-3-miliardi-di-euro-per-il-settore-idrico.html

¹⁸ Nello ‘Strategic Foresight Report’ – 2022.

¹⁹ Ad esempio, il conseguimento della neutralità climatica e dell'efficienza energetica dei centri dati e delle infrastrutture cloud entro il 2030, anche soddisfacendone la domanda di energia elettrica con energia solare o eolica, sosterrà l'ecologizzazione delle tecnologie, come l'analisi dei big data, la blockchain o l'internet degli oggetti.

²⁰ The Digital Economy and Society Index (DESI) | Shaping Europe’s digital future (europa.eu)

MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE 109

NOTA DI AGGIORNAMENTO DEL DOCUMENTO DI ECONOMIA E FINANZA  2022

cresciuta a un ritmo ‘notevolmente superiore a quello previsto’ pur rimanendo al 18° posto su 27 Stati membri.

In questo contesto, il PNRR sta imprimendo un ulteriore impulso, soprattutto in tema di connettività. Ad oggi, la copertura in 5G è pari al 99,7 per cento (media UE 66 per cento) e la rete a banda larga veloce NGA (Next generation access) copre il 97 per cento delle famiglie.

Nell’ultimo anno è stata approvata la Strategia per la banda ultra larga per aumentare la capillarità e capacità dell’infrastruttura per l’accesso a Internet e sono stati aggiudicati tutti i bandi previsti dal PNRR per un totale di oltre 5,5 miliardi di risorse pubbliche, attraendo investimenti privati per oltre 2,2 miliardi²¹. In particolare: sono stati assegnati 15 lotti del Piano Italia a 1 Giga e sono stati firmati i contratti per l’avvio dei lavori; sono stati assegnati i bandi ‘Scuole connesse’ e ‘Sanità connessa’ rispettivamente per circa 166 e 314 milioni; i due bandi22 per lo sviluppo delle reti 5G sono stati aggiudicati e sono stati firmati i contatti per avviare i lavori; il bando di oltre 45 milioni per la connettività delle isole minori italiane delle Regioni Lazio, Puglia, Sicilia, Toscana e Sardegna è stato aggiudicato con due mesi di anticipo rispetto alle tempistiche previste dal PNRR.

Essenziale è anche il ruolo delle risorse pubbliche per incentivare investimenti privati in attività che sostengono la digitalizzazione: beni strumentali materiali e immateriali 4.0 e beni capitali, ricerca, sviluppo e innovazione.

Nell’ambito delle misure del PNRR dirette a combinare investimenti pubblici e privati per sostenere i processi di innovazione e trasferimento tecnologico, a giugno è stato raggiunto il traguardo inerente l’approvazione dei progetti da finanziare tramite il Fondo per la realizzazione di un ‘sistema integrato di infrastrutture di ricerca e innovazione’. Le risorse a disposizione sono pari a 1,58 miliardi di cui 1,08 miliardi per le ‘Infrastrutture di ricerca’ e 500 milioni per le ‘Infrastrutture tecnologiche di innovazione’. Inoltre, sono state completate le procedure di gara per la selezione degli ‘Ecosistemi dell’innovazione’, a cui sono stati destinati circa 1,3 miliardi, e dei ‘Campioni nazionali di R&S’ sulle principali tecnologie (key enabling technologies).

Gli Ecosistemi dell’innovazione selezionati sono 11, a cui partecipano reti di università, enti pubblici di ricerca, enti pubblici territoriali, altri soggetti pubblici e privati e hanno finalità di formazione di alto livello, innovazione e ricerca applicata definite sulla base delle vocazioni territoriali. Nel PNRR si prevede il finanziamento, entro il 2026, di 12 ‘campioni territoriali di R&S’ con risorse pari a 1,3 miliardi. L’investimento destinato ai ‘campioni nazionali di R&S’ mira a finanziare almeno 5 centri di ricerca nazionali, con risorse pari a 1,6 miliardi, che in collaborazione con Università e imprese, siano in grado di raggiungere alti livelli di capacità di ricerca e innovazione. I centri sono dedicati a cinque aree tematiche strategiche²³ per la crescita del Paese e gli investimenti riguarderanno: l’assunzione di ricercatori e personale; il rinnovamento di laboratori e

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²¹ https://innovazione.gov.it/notizie/articoli/firmati-i-primi-contratti-per-internet-veloce-e-5g/

²² Il primo assegna 725 milioni per investimenti per la realizzazione di rilegamenti in fibra ottica di siti radiomobili esistenti mentre il secondo incentiva la realizzazione di nuove infrastrutture di rete mobili con velocità di trasmissione di almeno 150 Mbit/s in downlink e 30 Mbit/s in uplink.

²³ Simulazioni, calcolo e analisi dei dati ad alte prestazioni; Agritech; Sviluppo di terapia genica e farmaci con tecnologia a RNA; Mobilità sostenibile; Biodiversità.

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IV. LE RIFORME E LE RACCOMANDAZIONI DEL CONSIGLIO DELL’UNIONE EUROPEA

infrastrutture; la realizzazione di programmi e attività di ricerca; iniziative d’impresa a elevato contenuto tecnologico²⁴.

Dal 2021 sono cresciuti notevolmente gli investimenti in venture capital e i dati della Relazione annuale del MISE sulle Start up innovative e PMI del quarto trimestre 2021 confermano la forte tendenza all’investimento sull’innovazione²⁵. Per sostenere concretamente questo processo, il PNRR prevede che siano integrate le risorse del Fondo nazionale per l’innovazione per ampliare la platea delle imprese beneficiarie. Questo investimento ha iniziato a essere operativo con la definizione, a giugno, dell’Accordo di finanziamento tra MISE e CDP Venture Capital SGR.

A luglio scorso è stata firmata la Convenzione che prevede l'assegnazione di risorse per la creazione e gestione del Fondo ‘Italia Space Venture’²⁶ a CDP Venture Capital: esso investirà nei progetti imprenditoriali innovativi in ambito spaziale e aerospaziale come, per esempio, le attività di accelerazione e di trasferimento tecnologico. L’obiettivo del Fondo è dare sostegno alle iniziative imprenditoriali innovative in ambito spaziale e aerospaziale, come gli spin off universitari, le startup e le imprese innovative in fase di crescita, oltre che ai fondi di venture capital privati dedicati allo spazio.

In aggiunta a quanto previsto dal PNRR, il decreto ‘Aiuti ed Energia’²⁷, emanato a maggio, interviene sugli strumenti esistenti di finanziamento alternativi al canale bancario estendendoli e rafforzandoli. In particolare, si stabilisce una maggiorazione del credito di imposta per investimenti in beni immateriali 4.0 (effettuati a decorrere dal 1° gennaio 2022 e fino al 31 dicembre 2022, ovvero entro il 30 giugno 2023); tale credito passa dal 20 al 50 per cento del costo.

IV.3 PROCEDERE CON L’ATTUAZIONE DEL PNRR E CON I NEGOZIATI PER GLI STRUMENTI DELLA POLITICA DI COESIONE 2021-2027 (CSR2)

Stato di attuazione del PNRR

Al 30 giugno 2022 tutti i 45 milestone e target (relativi a 15 Riforme e 30 Investimenti) riferiti al primo semestre dell’anno in corso erano stati correttamente realizzati, consentendo così al Ministero dell’economia e delle finanze di avanzare alla Commissione europea la richiesta di pagamento della seconda rata, pari a 21 miliardi, al netto del prefinanziamento già riscosso.

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²⁴ Per approfondimenti su ‘Centri nazionali’, ‘Ecosistemi dell’innovazione territoriali’ e ‘Infrastrutture di ricerca e di innovazione tecnologiche’ si veda: https://www.mur.gov.it/it/news/martedi-28062022/pnrr-mur-‘l’impatto-della-conoscenza-grazie-un-nuovo-modo-di-fare-ricerca-e-innovazione’.

²⁵ Nel quarto trimestre 2021 le Start up innovative inscritte alla sezione speciale del Registro delle Imprese risultano 14.077, con un capitale sociale complessivo in aumento rispetto al terzo trimestre (+24,5 milioni di euro pari ad una variazione del +2,68 per cento t\t) e che in media si attesta a circa 65 mila euro a impresa. Evidente anche il processo di digitalizzazione in atto. Il 75,7 per cento delle Startup innovative fornisce, infatti, servizi alle imprese in specializzazioni digitali: 38,5 per cento produzione di software e consulenza informatica; 14,3 per cento attività di R&S e 8,9 per cento attività dei servizi d’informazione.

²⁶ Il Fondo ha una dotazione di 90 milioni provenienti dal Fondo complementare al Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza, che andranno a sommarsi ad ulteriori 90 milioni messi a disposizione da CDP Venture Capital, e a cui si aggiungeranno altri coinvestimenti privati con un effetto leva stimato che porterà totale a 250 milioni.

²⁷ D.L. n. 50/2022.

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NOTA DI AGGIORNAMENTO DEL DOCUMENTO DI ECONOMIA E FINANZA  2022

Tra i 45 obiettivi raggiunti, sette riguardano la digitalizzazione; cinque la cultura e uno il turismo; quattro l’agricoltura sostenibile e circolare; cinque l’energia rinnovabile e l’idrogeno; uno l’efficienza energetica e la riqualificazione degli edifici; quattro la tutela del territorio e delle acque; due il potenziamento dei servizi di istruzione; sei la ricerca per l’impresa; quattro le infrastrutture sociali; cinque le strutture di telemedicina e uno la digitalizzazione del servizio sanitario.

Per quanto riguarda le due riforme orizzontali - giustizia e pubblica amministrazione - tutti gli impegni sono stati rispettati, così come per le riforme abilitanti (scadenze relative alla riforma degli appalti, alla riduzione del tax gap e al processo di spending review), grazie all’entrata in vigore della legge delega di riforma del Codice degli appalti²⁸ e degli atti di diritto primario e derivato relativi al rafforzamento della tax compliance.

Molti dei traguardi raggiunti a fine giugno riguardano la cultura e il turismo, come l’entrata in vigore dei decreti ministeriali per migliorare l'efficienza energetica nei luoghi della cultura²⁹ e per l’assegnazione di risorse per l'attrattività dei borghi agli oltre 300 Comuni che hanno trasmesso i relativi programmi di intervento³⁰.

Vanno anche sottolineati i progressi compiuti in vari settori rilevanti per la transizione ecologica. Nell’ambito del rafforzamento dell’economia circolare e della gestione dei rifiuti è stata adottata la Strategia nazionale per l'economia circolare³¹, l’accordo per lo sviluppo del piano d'azione per la creazione di capacità a sostegno degli enti locali per l’attuazione dei Criteri Ambientali Minimi e del Programma nazionale per la gestione dei rifiuti (PNGR)³². Quest’ultimo è anche una riforma essenziale per il PNRR, strettamente collegato agli investimenti per il potenziamento delle infrastrutture di gestione dei rifiuti; a tale proposito il D.L. ‘Aiuti ter’³³ consente un ulteriore passo in avanti per il raggiungimento degli obiettivi di economia circolare, prevedendo che le opere, gli impianti e le infrastrutture necessari ai fabbisogni impiantistici individuati dal PNGR siano da considerarsi interventi di pubblica utilità, indifferibili e urgenti.

Molti interventi puntano poi allo sviluppo dell’idrogeno, con la definizione di un apposito Piano di ricerca e sviluppo³⁴ e l’introduzione di una serie di incentivi fiscali³⁵ per promuoverne la produzione e il consumo. Con la creazione del Fondo IPCEI³⁶, il Governo ha inteso gettare le basi per la creazione di una filiera dell'idrogeno che possa partecipare a potenziali importanti progetti di comune interesse europeo (IPCEI)³⁷. Al riguardo, a luglio, la Commissione europea ha

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²⁸ L. n. 78/2022.

²⁹ Decreto MiC n. 452 del 07/06/2022.

³⁰ Decreto MiC n. 453 del 07/06/2022.

³¹ Decreto MITE n. 259 del 24/06/2022.

³² Decreto MITE n. 257 del 24/06/2022.

³³ Art. 22

³⁴ Decreto MITE n. 545 del 23/12/2021.

³⁵ D.L. n. 36/2022.

³⁶ Decreto interministeriale 21 aprile 2021.

³⁷ Gli Important Project of Common European interest (IPCEI) sono uno strumento dell’Unione europea volto a supportare le imprese coinvolte nella realizzazione di iniziative di collaborazione industriale. Nello specifico si tratta di progetti strategici transnazionali che, a seguito dell’autorizzazione europea degli aiuti di Stato, possono beneficiare di finanziamenti specifici da parte degli Stati membri. Gli IPCEI possono riguardare tutte le politiche di intervento e le azioni che soddisfano obiettivi comuni europei, in particolare gli obiettivi della strategia Europa 2020, le iniziative faro dell’Unione e i settori chiave per la crescita economica, quali le tecnologie abilitanti fondamentali (KET, Key Enabling Technologies).

112 MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE

IV. LE RIFORME E LE RACCOMANDAZIONI DEL CONSIGLIO DELL’UNIONE EUROPEA

autorizzato il finanziamento del primo IPCEI dedicato all’Idrogeno per un valore di 5,4 miliardi di aiuti pubblici, di cui oltre 1 miliardo destinati a progetti presentati da sei imprese che operano sul territorio nazionale e due enti di ricerca italiani.

Inoltre, sono state approvate una serie di misure per promuovere le tecnologie di decarbonizzazione, attraverso il rafforzamento della filiera italiana delle batterie e dell’industria del fotovoltaico e dell’eolico³⁸. A marzo è stato lanciato anche il Portale nazionale per l’efficienza energetica degli edifici³⁹. Sempre in ambito di transizione ecologica, per stimolare la crescita del Venture Capital, con particolare riferimento alle start up green, è stato disciplinato il funzionamento del Green Transition Fund⁴⁰ con una dotazione di 250 milioni. Inoltre, con l’obiettivo di ampliare la platea di imprese innovative beneficiarie del Venture Capital, è stato istituito il Digital Transition Fund che, con una dotazione di 300 milioni, incrementa le risorse del Fondo nazionale per l’innovazione. L’operatività di entrambi i Fondi è avvenuta a fine giugno con la stipula di due distinti Accordi finanziari sottoscritti da MISE e CDP.

Due importanti traguardi riguardano il contrasto al dissesto idrogeologico e alla siccità: è stato semplificato il quadro giuridico per la gestione dei rischi idrogeologici ed è entrato in vigore il decreto-legge che dispone la semplificazione normativa per gli interventi nelle infrastrutture idriche primarie⁴¹.

Il Governo ha più volte ribadito che l’istruzione, scolastica e universitaria, deve tornare a essere al centro delle politiche per la crescita. Tra gli impegni con scadenza al 30 giugno 2022 rientrano, non a caso, molte misure relative a scuola, università e ricerca come quelle contenute nel D.L. ‘PNRR bis’⁴² che disciplina la formazione, l’abilitazione e l’accesso in ruolo dei docenti e l’approvazione del decreto di adozione del piano Scuola 4.0⁴³ al fine di favorire la transizione digitale del sistema scolastico italiano. È stata istituita la Cabina di Regia MUR-MISE per lo svolgimento delle attività connesse alla componente del PNRR ‘Dalla ricerca all’impresa’⁴⁴ ed è entrato in vigore il decreto per la semplificazione della gestione dei fondi per la ricerca⁴⁵. Numerosi interventi mirano inoltre a migliorare i collegamenti tra mondo accademico e imprese⁴⁶. Con l’emanazione del D.L. ‘Aiuti ter’ si è infine dato avvio alla riforma degli istituti tecnici e professionali, che mira ad allineare i curricula degli istituti tecnici alla domanda di competenze che proviene dalle imprese, in particolar modo, orientandoli verso l’innovazione introdotta dal Piano Nazionale ‘Industria 4.0’, anche in un’ottica di piena sostenibilità ambientale⁴⁷. A questo fine, viene anche istituito, presso il Ministero dell’istruzione, l’Osservatorio nazionale per l’istruzione tecnica e professionale.

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³⁸ Decreto MISE del 27/01/2022.

³⁹ Già istituito dal D.Lgs. n. 48/2020: http://pnpe2.enea.it/

⁴⁰ Decreto MISE del 03/03/2022.

⁴¹ D.L. n. 121/2021, modificato dalla legge di conversione n. 156/2021.

⁴² D.L. n. 36/2022 convertito dalla L. n. 79/2022.

⁴³ Decreto Min. Istruzione n. 161 del 14/06/2022.

⁴⁴ Decreto MUR n. 1233 del 10/11/2021.

⁴⁵ Decreto MUR n. 1314 del 14/12/2021.

⁴⁶ Come già accennato, sono stati approvati diversi finanziamenti come quelli relativi alla creazione e al rafforzamento degli "ecosistemi dell'innovazione per la sostenibilità" e dei "leader territoriali di R&S” e per la creazione di "campioni nazionali di R&S" su alcune Key Enabling Technologies.

⁴⁷ Tale riforma costituisce anche una delle milestone da conseguire entro la fine del 2022.

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NOTA DI AGGIORNAMENTO DEL DOCUMENTO DI ECONOMIA E FINANZA  2022

Non può esserci crescita senza inclusione sociale: tra le misure portate a termine nel primo semestre 2022 rientrano anche quelle di sostegno alle persone emarginate mediante realizzazione di alloggi temporanei e stazioni di posta e i progetti di rigenerazione urbana⁴⁸. Infine, per ridurre il disagio abitativo nelle periferie urbane attraverso la riqualificazione e l'incremento dell'edilizia sociale sono state stipulate 158 convenzioni per programmi innovativi della qualità dell’abitare (PInQuA) relative a 19 Regioni.

L’attuazione del PNRR nello scorso semestre ha interessato anche la sanità, elemento chiave anche del Programma Nazionale di Riforma 2022. I risultati riguardano la definizione di un nuovo modello organizzativo della rete di assistenza territoriale e l’adozione di diversi atti normativi relativi alla riorganizzazione della medicina territoriale e dell’assistenza sanitaria intermedia, oltre alla promozione di un modello digitale per l’assistenza domiciliare⁴⁹. Sono stati sottoscritti 21 Contratti istituzionali di sviluppo tra il Ministero della salute e le singole Regioni e Province autonome per l’ammodernamento del parco tecnologico e digitale ospedaliero. L’obiettivo al 2026 è che le strutture diventino completamente interconnesse, tecnologicamente attrezzate e operative. Infine, entro il 2026, gli strumenti di telemedicina dovranno consentire di fornire assistenza ad almeno 800.000 persone over 65 in assistenza domiciliare.

Una misura trasversale a molti dei settori considerati riguarda l’aggiudicazione degli appalti per i progetti di connessione più veloce⁵⁰. Inoltre, per rafforzare la competitività delle filiere produttive più innovative e/o strategiche (Agroindustria; Design, moda e arredo; Automotive; Microelettronica e semiconduttori; Metallo ed elettromeccanica; Chimico/farmaceutico⁵¹), il PNRR alloca 750 milioni rivolti in particolare alle PMI e che verranno assegnati attraverso lo strumento dei contratti di sviluppo.

Se gli sforzi intrapresi e i passi compiuti sono importanti e numerosi, altrettanto sfidanti sono i prossimi obiettivi: per dicembre è fissata la scadenza di altri 55 milestone e target, al cui raggiungimento è legato il pagamento della terza rata. Alcuni progressi sono stati compiuti già nelle ultime settimane. In ambito scolastico va citata l’approvazione della legge di riforma del sistema degli Istituti Tecnici Superiori⁵² (ITS) e la pubblicazione del bando di concorso per la progettazione di 212 nuove scuole. Inoltre, le prime risorse per il contrasto alla dispersione scolastica sono state assegnate a oltre 3.000 scuole secondarie di I e II grado.

La realizzazione del PNRR richiede un ampio e pervasivo coinvolgimento delle imprese: è per questo che molti dei traguardi verso la terza rata sono rappresentati proprio dalla pubblicazione di bandi, come l’avviso per il finanziamento di 14 misure nell’ambito del programma ‘Salute-ambiente-biodiversità-clima’ del Piano complementare; le procedure di gara per la realizzazione e il potenziamento delle

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⁴⁸ Decreto Min. Interno, MEF e MIMS del 30/12/2021.

⁴⁹ Decreti Min. Salute del 05/04/2022 e del 29/04/2022.

⁵⁰ Si tratta dei 5 interventi "’talia a 1 Giga’, ‘Italia 5G’, ‘Scuola connessa’, ‘Sanità connessa’ e "Collegamento isole minori’ (per ulteriori dettagli cfr par. ‘Gli investimenti pubblici per la transizione verde e digitale e per la sicurezza energetica, un quadro d’insieme’).

⁵¹ Per approfondimenti: https://www.mise.gov.it/index.php/it/normativa/decreti-ministeriali/decreto-ministeriale-13-gennaio-2022-attuazione-dell-investimento-5-2-competitivita-e-resilienza-delle-filiere-produttive-del-piano-nazionale-di-ripresa-e-resilienza-pnrr

⁵² L. n. 99/2022.

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IV. LE RIFORME E LE RACCOMANDAZIONI DEL CONSIGLIO DELL’UNIONE EUROPEA

strutture del Servizio sanitario nazionale; l’avviso per l’erogazione di contributi economici per favorire la migrazione al cloud di tutti i Comuni italiani. Da segnalare anche la pubblicazione delle graduatorie dell'avviso pubblico relativo agli investimenti su asili nido e scuole dell’infanzia per la creazione di oltre 260.000 nuovi posti per bambine e bambini da 0 a 6 anni.

Sempre allo sviluppo delle imprese che puntano alla transizione ecologica è rivolto lo sportello, attivo dal 25 luglio, riservato alle aziende della filiera degli autobus elettrici, che potranno richiedere agevolazioni in forma di contributo a fondo perduto, finanziamento agevolato o una combinazione dei due.

FIGURA IV.1 – OBIETTIVI DEL PNRR SUDDIVISI PER MISSIONE

Fonte: Italia Domani https://italiadomani.gov.it/

Focus sulla riforma della giustizia

Il processo di riforma della giustizia, che ha preso avvio lo scorso anno con l’approvazione delle leggi delega di riforma del processo civile e penale, è tuttora in corso. Come sottolineato dalla Commissione Europea nel Country Report 2022, i progressi compiuti vanno nella direzione giusta, anche se rimangono ulteriori passi da compiere per raggiungere un grado di efficienza in linea con gli standard internazionali. Il dato da salutare con ottimismo è la riduzione dell’arretrato: nel 2021 il numero di procedimenti penali pendenti è tornato a ridursi rispetto al 2020 (-3,9 per cento) ed è proseguita la riduzione di quelli civili, che hanno registrato un -6,5 per cento rispetto all’anno precedente. Più problematico, in base all’edizione 2022 dell’EU Justice Scoreboard, il tempo medio stimato per risolvere i contenziosi civili e commerciali in tutti e tre i gradi di giudizio, che rimane il più elevato tra i paesi UE⁵³. Il giudizio di appello si conferma come il segmento più delicato, con oltre 1500 giorni stimati necessari nel 2020.

Tra le azioni intraprese negli ultimi mesi, bisogna innanzitutto ricordare il completamento, nell’ambito della giustizia amministrativa⁵⁴, delle assunzioni di

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⁵³ Il confronto è con i paesi per i quali sono disponibili dati aggiornati al 2020.

⁵⁴ Con il D.L. n. 36/2022 si è specificato che si tratta di assunzioni a tempo determinato che pertanto non possono essere rinnovate.

MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE 115

NOTA DI AGGIORNAMENTO DEL DOCUMENTO DI ECONOMIA E FINANZA  2022

personale per il potenziamento dell’ufficio del processo, obiettivo fissato dal PNRR al 30 giugno 2022, e conseguito nei termini previsti. Inoltre, sono stati approvati lo schema di decreto legislativo in attuazione della Direttiva (UE) 2019/1023 che incide sulla disciplina dell’insolvenza, la riforma della giustizia e del processo tributario e il disegno di legge di riforma dell’ordinamento giudiziario.

L’entrata in vigore del Codice della crisi d’impresa e dell’insolvenza⁵⁵ è stata posticipata al 15 luglio 2022, al fine di allineare il termine di entrata in vigore del Codice con quello di attuazione della Direttiva (UE) 2019/1023⁵⁶ tramite lo schema di decreto legislativo approvato in via definitiva dal Consiglio dei ministri a giugno. A partire dal 15 luglio 2022 sono entrate in vigore tutte le previsioni del Codice, comprese quelle relative alle procedure stragiudiziali⁵⁷, per le quali era stata inizialmente prevista la data del 31 dicembre 2023.

Ad agosto è stata definitivamente approvata la legge di riforma della giustizia tributaria, con l’obiettivo di rendere più celere il contenzioso tributario, anche attraverso la riduzione dell’elevato numero di ricorsi in Cassazione, come previsto nel PNRR. Tra le disposizioni più importanti si segnala la professionalizzazione dei magistrati tributari (attualmente tutti onorari⁵⁸), il rafforzamento dell’organo di autogoverno della giustizia tributaria⁵⁹, l’introduzione della prova testimoniale, il ricorso all’istituto della conciliazione su iniziativa del giudice – con finalità deflattive - per le controversie di valore non superiore a 50.000 euro e l’attribuzione al giudice monocratico di primo grado della competenza per le controversie fino a 3.000 euro. Alcune delle misure introdotte mirano inoltre alla deflazione del giudizio in Cassazione, come il rinvio pregiudiziale⁶⁰.

Inoltre, con legge del 17 giugno 2022, n. 71, è stata adottata la riforma dell’ordinamento giudiziario che riveste un’importanza centrale per migliorare l’efficienza del sistema. Tale legge prevede sia una delega per la riforma della magistratura, sia alcune disposizioni immediatamente precettive. Per quanto riguarda il primo aspetto, vengono rivisti i criteri di assegnazione degli incarichi direttivi e semidirettivi e le procedure di valutazione di professionalità dei magistrati, con l’istituzione di un apposito fascicolo. Viene rivisto anche l’accesso in magistratura per ridurre i tempi che intercorrono tra la laurea e l’immissione in ruolo degli aspiranti magistrati. Tra le disposizioni immediatamente precettive rientrano, tra l’altro, le disposizioni relative al ruolo della Corte di Cassazione, agli illeciti disciplinari dei magistrati⁶¹ e la regolamentazione del passaggio dalle funzioni giudicanti a quelle inquirenti e viceversa. Alcune disposizioni riguardano, infine, l'efficienza del sistema giudiziario e la celere definizione delle controversie.

La riforma interviene, inoltre, sullo status dei magistrati, con particolare riferimento alla loro eleggibilità, all'assunzione di incarichi di governo e al loro

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⁵⁵ Introdotto dal D.lgs. n. 14 del 2019.

⁵⁶ Direttiva (UE) 2019/1023 sulle procedure di ristrutturazione preventiva, insolvenza ed esdebitazione, la cui attuazione rientra tra gli impegni assunti nel PNRR. L’entrata in vigore del Codice inizialmente era stata prevista per il 16 maggio 2022.

⁵⁷ Il Titolo II che disciplina questa materia sarà infatti interamente sostituito dall’articolo 6 dello schema di decreto all’esame del Parlamento (A.G. 374).

⁵⁸ Il MEF viene autorizzato a bandire diversi concorsi per l’assunzione di magistrati tributari a partire dal 2023 e fino al 2030, oltre ad alcune figure amministrative e dirigenziali.

⁵⁹ Viene istituito, presso il Consiglio di presidenza della Giustizia tributaria (CPGT), un Ufficio ispettivo a tutela del corretto esercizio e funzionamento degli organi della giustizia tributaria e un Ufficio del Massimario nazionale per garantire l’uniformità di giudizio per fattispecie analoghe.

⁶⁰ Cioè diretto, dai giudici tributari di primo e secondo grado alla Cassazione per ottenere la soluzione preventiva di questioni di diritto nuove o rilevanti o particolarmente complesse o ricorrenti.

⁶¹ Vengono introdotti gli istituti dell’estinzione dell’illecito e della riabilitazione.

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IV. LE RIFORME E LE RACCOMANDAZIONI DEL CONSIGLIO DELL’UNIONE EUROPEA

ricollocamento al termine del mandato. Attraverso alcune disposizioni immediatamente precettive è stato disposto anche un intervento organico sulla costituzione e sul funzionamento del CSM.

Infine, con il D.L. ‘PNRR bis’⁶² il Ministero della giustizia è autorizzato a procedere a una serie di assunzioni di personale amministrativo e viene disciplinato il funzionamento del Comitato tecnico-scientifico per il monitoraggio sull'efficienza della giustizia civile e di quello per il monitoraggio sull'efficienza della giustizia penale. L’obiettivo di questo intervento è quello di predisporre un efficace sistema statistico attraverso cui monitorare l’efficienza e i tempi del sistema della giustizia.

Per accelerare le procedure di reclutamento di nuovi magistrati e, di conseguenza, lo smaltimento degli arretrati, il D.L. ‘Aiuti ter’ introduce la possibilità di svolgimento della prova scritta del concorso in magistratura mediante strumenti informatici, anticipa la prevista modifica del regime vigente per consentire l’accesso al concorso per la magistratura ordinaria anche ai neolaureati e semplifica la procedura per la composizione delle commissioni⁶³.

Nel chiudere questa sintetica disamina, è opportuno ricordare che, per i prossimi mesi, il PNRR fissa una serie di altri importanti obiettivi nel settore della giustizia. È prevista infatti la digitalizzazione di 1 milione di fascicoli giudiziari, l’avvio delle procedure per l’assunzione di oltre 8.000 dipendenti per i tribunali civili e penali, la riforma delle commissioni tributarie di I e II grado - anche per favorire la riduzione dei ricorsi in Cassazione - l’avvio della procedura per la riqualificazione degli edifici di giustizia e l’esercizio delle deleghe per la riforma civile e per quella penale. In attuazione di queste ultime, il Consiglio dei ministri ha approvato in esame preliminare tre decreti legislativi. Il primo riguarda la riforma del processo civile e prevede, tra l’altro, l’introduzione del Tribunale per le persone, per i minorenni e per le famiglie. Il secondo riguarda invece il potenziamento dell’Ufficio per il processo in attuazione di alcune disposizioni contenute sia nella legge delega di riforma della giustizia civile, sia in quella penale. Il terzo, infine, prevede alcuni interventi in materia di procedura penale, di sistema sanzionatorio penale e di giustizia riparativa.

Focus sulla riforma della PA

Anche il processo di riforma della pubblica amministrazione prosegue a ritmo serrato, nella piena consapevolezza che il rafforzamento della capacità amministrativa, la semplificazione e la digitalizzazione rappresentano strumenti fondamentali per sostenere la crescita del Paese.

Gli obiettivi relativi alla riforma della PA fissati nel PNRR per il 30 giugno 2022 sono stati portati a termine: in particolare, il D.L. ‘PNRR bis’ ha completato il quadro per la riforma del pubblico impiego avviata nel 2021⁶⁴.

Molte delle disposizioni del decreto ‘PNRR bis’ riguardano la pubblica amministrazione e in particolare i meccanismi di accesso e le procedure di selezione che costituiscono una delle direttrici di intervento fissate nel PNRR per

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⁶² D.L. n. 36/2022.

⁶³ In particolare si consente ai professori universitari nominati nelle commissioni di limitare l’attività didattica senza ricorrere ad un decreto ministeriale, ma con la sola richiesta all’Ateneo di esonero totale o parziale dall’attività didattica.

⁶⁴ Con D.L. n. 44 e n. 80 del 2021.

MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE 117

NOTA DI AGGIORNAMENTO DEL DOCUMENTO DI ECONOMIA E FINANZA  2022

migliorare la PA⁶⁵. Il decreto interviene innanzitutto sulla predisposizione dei piani triennali dei fabbisogni di personale, prevedendo che le relative linee di indirizzo interessino anche la definizione dei nuovi profili professionali individuati dalla contrattazione collettiva, per sostenere, tra l’altro, la transizione digitale ed ecologica delle pubbliche amministrazioni in linea con quanto previsto nel PNRR.

A partire dal 1° novembre 2022, inoltre, per accedere a tutti i concorsi per le assunzioni a tempo determinato e indeterminato nella PA sarà necessario registrarsi al Portale InPA⁶⁶, operativo dal 1°luglio ed esteso anche alle Regioni e agli enti locali. Il decreto modifica, inoltre, la procedura semplificata per lo svolgimento dei concorsi pubblici⁶⁷ prevedendo, tra l’altro, che per i concorsi banditi dopo il 1° maggio 2022, si proceda all’espletamento di almeno una prova scritta, a differenza della prova unica prevista finora⁶⁸. In attuazione del PNRR – che prevede il completamento della riforma del pubblico impiego entro la fine del secondo trimestre dell’anno - il decreto prevede un aggiornamento della disciplina sui concorsi pubblici definita nel 1994⁶⁹ attribuendone l’onere a un decreto del Presidente della Repubblica da adottarsi entro la fine del 2022.

Come previsto nel PNRR, si dispone l’inserimento nei codici di comportamento delle PA di una sezione relativa al corretto utilizzo delle tecnologie informatiche e dei mezzi di informazione e social media e lo svolgimento di un ciclo formativo sui temi dell’etica pubblica e sul comportamento etico. A maggio, inoltre, si è insediata la nuova Commissione tecnica per la performance che sosterrà l’attuazione degli interventi previsti nel PNRR per il rafforzamento della PA.

Per quanto riguarda gli investimenti per la formazione dei dipendenti pubblici, infine, accanto al Piano strategico Ri-Formare la PA che agevola l’iscrizione dei lavoratori pubblici a corsi di laurea e master presso tutte le Università italiane⁷⁰ e prevede l'avvio di programmi formativi specifici per sostenere le transizioni previste dal PNRR, a marzo scorso sono stati avviati due programmi per esperienze di formazione e lavoro professionalizzanti nella PA: Tirocinio InPA e Dottorato InPA⁷¹. Tra le misure volte a fornire supporto alle amministrazioni pubbliche coinvolte nei progetti del PNRR rientra anche il recente lancio di Capacity Italy, una piattaforma di servizi che consente a tutte le amministrazioni, in particolare Regioni, Province ed Enti locali, di disporre delle conoscenze e delle competenze necessarie per partecipare in maniera attiva ed efficace all’attuazione del PNRR.

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⁶⁵ Come ricordato nel PNR 2022, le 4 direttrici identificate nel PNRR per il rilancio della PA sono: i) migliorare i meccanismi di accesso e le procedure di selezione e favorire il ricambio generazionale; ii) semplificare norme e procedure; iii) allineare le competenze alle esigenze di una amministrazione moderna; iv) digitalizzazione.

⁶⁶ www.InPA.gov.it

⁶⁷ Introdotta dal D.L. n. 44 del 2021. Il D.L. n. 36 prevede la possibilità di estendere le modalità speciali previste per il reclutamento di personale a tempo determinato e per il conferimento di incarichi di collaborazione per l’attuazione del PNRR introdotte dal D.L. n. 80/2021 non solo ai soggetti attuatori di interventi previsti dal Piano stesso, ma anche al di fuori di questi interventi attuativi. Estende inoltre le facoltà per le regioni a statuto ordinario impegnate nell’attuazione del PNRR e per le amministrazioni che operano nell’ambito della politica di coesione di stipulare contratti di collaborazione o assumere personale a tempo determinato in possesso di specifiche professionalità.

⁶⁸ Restano in vigore invece le altre innovazioni introdotte nel 2021 come, ad esempio, il ricorso a strumenti informatici e digitali per lo svolgimento delle prove.

⁶⁹ D.P.R. n. 487 del 1994.

⁷⁰ Progetto ‘110 e lode’ già citato nel PNR 2022.

⁷¹ Con un DM del 23 marzo 2022.

118 MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE

IV. LE RIFORME E LE RACCOMANDAZIONI DEL CONSIGLIO DELL’UNIONE EUROPEA

Per assicurare la qualità e la trasparenza dell’attività amministrativa e dei servizi ai cittadini e alle imprese, semplificando i processi, a giugno⁷² è stato firmato il decreto ministeriale che definisce i contenuti e lo schema tipo dei PIAO, i Piani integrati attività e organizzazione e il 1°luglio è diventato operativo il relativo portale. Il PIAO è un documento unico di programmazione e governance che sostituisce una serie di Piani che finora le amministrazioni erano tenute a predisporre in relazione a gestione delle risorse umane, organizzazione dei dipendenti nei vari uffici, formazione e modalità di prevenzione della corruzione.

Infine, in materia di digitalizzazione rileva la costituzione, attraverso il decreto PNRR bis, della società 3-I S.p.A.⁷³ incaricata dello svolgimento di attività di sviluppo, manutenzione e gestione di soluzioni software e di servizi informatici in favore degli enti previdenziali e delle pubbliche amministrazioni centrali.

Fermi restando i progressi realizzati, numerosi sono i traguardi da conseguire entro il secondo semestre dell’anno in corso. In particolare, le azioni in corso riguardano la digitalizzazione della amministrazione italiana e in particolare il rafforzamento della piattaforma PagoPA e dell'applicazione ‘IO’, l’approvazione dei progetti dell'amministrazione locale per il miglioramento della qualità e della fruibilità dei servizi pubblici digitali e l’adozione degli atti necessari a garantire il funzionamento del Team per la Trasformazione e della società 3-I.

Tra gli impegni da onorare entro la fine del 2022, rientrano anche il completamento del portale digitale unico e del Polo strategico nazionale (PSN), la piena operatività della Agenzia per la cybersicurezza nazionale - compresa la definizione dell'architettura dell'intero ecosistema della cybersecurity nazionale e l’avvio della rete dei laboratori di screening e certificazione della cybersecurity - e della Piattaforma digitale nazionale dati (PDND) che favorirà l’interoperabilità dei sistemi informativi e delle basi di dati delle PA e dei gestori di servizi pubblici. Entro la fine del 2022 è prevista, infine, l’entrata in vigore delle procedure amministrative per la riforma della semplificazione finalizzata all'attuazione della Recovery and Resilience Facility (RRF). Per quanto riguarda la spending review, entro fine anno è attesa la relazione sull'efficacia delle pratiche utilizzate dalle amministrazioni selezionate per valutare l'elaborazione e l'attuazione dei piani di risparmio.

Focus sulla riforma della concorrenza e degli appalti

Concorrenza

La ‘legge annuale per il mercato e la concorrenza 2021’⁷⁴ risponde all’impegno preso dal Governo nel PNRR di rispettare la cadenza annuale della legge per la concorrenza: con la sua approvazione è stato quindi raggiunto uno degli obiettivi chiave del 2022. La sua completa implementazione richiede l’emanazione, entro l’anno, di sette decreti attuativi, cui si aggiungono quattro decreti ministeriali (su porti, gas e due su farmaci emoderivati) e le linee guida sui poteri Antitrust in merito all’abuso di dipendenza economica delle piattaforme digitali.

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⁷² L’adozione dei Piani, inizialmente prevista dal D.L. n. 80/2021 per il 30 aprile, è stata posticipata al 30 giugno 2022 dal D.L. n. 36/2022.

⁷³ Si tratta di una società a capitale interamente pubblico, sottoscritto da ISTAT, INAIL e INPS.

⁷⁴ Legge 5 agosto 2022 n.118.

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NOTA DI AGGIORNAMENTO DEL DOCUMENTO DI ECONOMIA E FINANZA  2022

Una delle modifiche più rilevanti apportate durante la discussione parlamentare riguarda le concessioni balneari e, in particolare, gli art. 3 e 4 che si aggiungono alla già prevista delega per procedere a una mappatura delle concessioni⁷⁵. Il nuovo articolo 3 proroga al 31 dicembre 2023 – e comunque non oltre il 31 dicembre 2024 - l’efficacia delle concessioni demaniali e dei rapporti di gestione per finalità turistico ricreative e sportive (se in essere alla data di entrata in vigore della legge, sulla base di proroghe o rinnovi)⁷⁶. Al riguardo, il Ministro delle Infrastrutture è tenuto a trasmettere alle Camere due relazioni: una entro il 30 giugno 2024 concernente lo stato delle procedure selettive al 31 dicembre 2023⁷⁷; l’altra, entro il 31 dicembre 2024, relativa alla conclusione delle procedure selettive sul territorio nazionale.

Entro sei mesi dall’entrata in vigore della legge annuale, il Governo è delegato ad adottare uno o più decreti legislativi⁷⁸ volti a riordinare e semplificare la disciplina in materia di concessioni demaniali marittime, lacuali e fluviali, per finalità turistico-ricreative e sportive. L’obiettivo è assicurare un più razionale e sostenibile utilizzo del demanio marittimo, lacuale e fluviale, favorirne la pubblica fruizione e promuovere, in coerenza con la normativa europea, un maggiore dinamismo concorrenziale nel settore dei servizi e delle attività economiche connessi all'utilizzo delle concessioni per finalità turistico-ricreative nel rispetto delle politiche di protezione dell'ambiente e del patrimonio culturale.

La legge annuale innova inoltre la legislazione in materia portuale⁷⁹ introducendo esplicitamente il principio dell’evidenza pubblica – prima non previsto - nell’affidamento delle concessioni delle aree demaniali portuali.

La legge approvata contiene anche articoli sull'Anagrafe nazionale dei carburanti⁸⁰ (prevedendo l'obbligo, per i titolari di autorizzazione o di concessione, dell'aggiornamento periodico dell'anagrafe) e la formazione manageriale nella sanità pubblica⁸¹. Inoltre, è stata modificata la delega per la riforma del trasporto pubblico locale ed è stato soppresso l’articolo che recava la delega legislativa per rivedere la disciplina in materia di trasporto pubblico non di linea (taxi e noleggio con conducente e forme simili).

In attuazione della legge annuale sulla concorrenza sono stati recentemente approvati⁸² - in esame preliminare - due schemi di decreti legislativi relativi al riordino della disciplina dei servizi pubblici locali di rilevanza economica e alla mappatura e trasparenza dei regimi concessori di beni pubblici.

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⁷⁵ Art. 2 della stessa legge.

⁷⁶ In presenza di ragioni oggettive che impediscono la conclusione della procedura selettiva entro il 31 dicembre 2023 - pendenza di un contenzioso o difficoltà oggettive legate all’espletamento della procedura selettiva stessa - l’autorità competente, con atto motivato, può differire il termine di scadenza delle concessioni in essere per il tempo strettamente necessario alla conclusione della procedura e, comunque, non oltre il 31 dicembre 2024. Si ricorda a questo proposito che l’art. 1, commi 682 e 683, della legge n. 145 del 2018, dispone la proroga automatica e generalizzata fino al 31 dicembre 2033 delle concessioni demaniali in essere.

⁷⁷ Evidenziando in particolare l’esito delle procedure concluse e le ragioni che ne abbiano eventualmente impedito la conclusione.

⁷⁸ Su proposta del Ministro delle infrastrutture e della mobilità sostenibili e del Ministro del turismo, di concerto con il Ministro della transizione ecologica, il Ministro dell'economia e delle finanze, il Ministro dello sviluppo economico e il Ministro per gli affari regionali e le autonomie, previa intesa in sede di Conferenza unificata.

⁷⁹ In particolare, dell’art. 18 della L. n. 84/1994.

⁸⁰ L’anagrafe è stata istituita dalla legge annuale per la concorrenza del 2017 e rientra tra gli strumenti volti ad assicurare la razionalizzazione del sistema di distribuzione dei carburanti allo scopo di incrementare la concorrenzialità del mercato e la diffusione al consumatore delle relative informazioni.

⁸¹ In particolare si prevede la possibilità di riconoscimento da parte delle regioni o delle province autonome, su richiesta delle università, della validità di diplomi di master universitari di secondo livello al fine del soddisfacimento di una delle condizioni poste per alcuni incarichi in enti e aziende del Servizio Sanitario nazionale.

⁸² Consiglio dei Ministri n. 95 del 16 settembre 2022.

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IV. LE RIFORME E LE RACCOMANDAZIONI DEL CONSIGLIO DELL’UNIONE EUROPEA

Il primo decreto attua l’impegno preso dal Governo nel PNRR a razionalizzare la normativa sui servizi pubblici locali al fine di incentivare la concorrenza e assicurare al contempo la qualità dei servizi e delle gestioni. Le norme sono orientate alla sussidiarietà orizzontale e vengono incoraggiati i processi di integrazione e riorganizzazione sul territorio dei servizi svolti dagli enti locali. Inoltre, si introduce la distinzione tra funzioni di regolazione e compiti di gestione dei servizi pubblici locali ed è rafforzata la trasparenza sui risultati delle gestioni.

Con il decreto relativo ai regimi concessori viene istituito un sistema informativo di rilevazione delle concessioni, denominato SICONBEP e si garantisce il coordinamento e l’interoperabilità con gli altri sistemi informativi esistenti in materia.

Appalti

La legge delega 21 giugno 2022, n. 78 delinea una complessiva riforma del Codice dei contratti pubblici⁸³, incidendo sulla disciplina dei contratti di appalto e concessione aventi per oggetto l’acquisizione di servizi o forniture, ovvero l’esecuzione di opere e lavori, posti in essere dalle stazioni appaltanti. Inoltre, la delega è finalizzata a garantire il rispetto di criteri ambientali minimi e dei diritti dei lavoratori, anche al fine di assicurare una leale concorrenza con gli operatori economici europei, nonché a semplificare le procedure finalizzate alla realizzazione di investimenti in tecnologie verdi e digitali. Obiettivo fondamentale della delega è anche quello di favorire il contemperamento tra esigenze sociali e organizzazione di impresa, richiedendo l’obbligo per le stazioni appaltanti di inserire specifiche clausole sociali nei bandi di gara.

La legge mira, in primo luogo, a stabilizzare e a rendere strutturali le semplificazioni introdotte negli scorsi anni, in particolare dal D.L. n. 76/2020 e dal D.L. n. 77/2021, in materia di appalti pubblici, con particolare riferimento all’accelerazione temporale delle procedure, ai meccanismi alternativi di risoluzione delle controversie, alla eliminazione delle restrizioni al subappalto.

La legge incide altresì sulla qualificazione delle stazioni appaltanti, incentivando non solo la riduzione del numero dei soggetti attivi, ma anche la loro specializzazione, con l’obiettivo di rendere maggiormente efficiente e professionalizzato l’intero settore del public procurement.

Altro principio cardine della delega è rappresentato dall’individuazione di una strategia di digitalizzazione delle procedure di selezione, prevedendo l’obbligo per le stazioni appaltanti di utilizzare piattaforme telematiche interoperabili con la Banca dati nazionale dei contratti pubblici istituita presso l’ANAC.

Aggiornamento sui negoziati per la programmazione degli strumenti della politica di coesione

Il 15 luglio 2022, a conclusione del negoziato formale avviato il 17 gennaio 2022 dal Dipartimento per le politiche di coesione, con la Decisione di esecuzione della Commissione⁸⁴, è stato approvato l'Accordo di partenariato 2021-2027 dell’Italia. Tale atto conclude la fase di programmazione strategica del ciclo 2021-2027 della

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⁸³ Decreto Lgs. n. 50/2016.

⁸⁴ Decisione C(2022) 4787.

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NOTA DI AGGIORNAMENTO DEL DOCUMENTO DI ECONOMIA E FINANZA  2022

politica di coesione, che si è svolta in parallelo all’intensa negoziazione a livello europeo del nuovo quadro regolamentare approvato a fine giugno 2021.

L'Accordo di partenariato riguarda il sostegno del Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR), del Fondo sociale europeo plus (FSE+), del Fondo per una transizione giusta (JTF), nell’ambito dell’obiettivo ‘Investimenti a favore dell’occupazione e della crescita’⁸⁵, del Fondo europeo per gli affari marittimi, la pesca e l'acquacoltura (FEAMPA), per il periodo dal 1º gennaio 2021 al 31 dicembre 2027.

La definizione dell’Accordo di partenariato si è sviluppata nell’arco di un triennio di intenso confronto tra le istituzioni e con il partenariato economico e sociale, segnato dall’insorgenza e dal perdurare della crisi pandemica da Covid-19 e dalla conseguente introduzione di importanti strumenti europei per fronteggiarla, primo tra tutti ‘Next Generation EU’. Le scelte strategiche e operative si sono dunque dovute misurare non solo con gli obiettivi propri della politica di coesione, che vedono protagonista principale il Mezzogiorno, ma anche con l’obiettivo più generale del rilancio del Paese attraverso PNRR, ricercando demarcazioni e sinergie.

La strategia sostenuta dall’Accordo di partenariato 2021-2027 indirizza i fondi resi disponibili dall’Unione europea e dal cofinanziamento nazionale, per un totale di 75 miliardi, verso interventi rivolti al conseguimento dei traguardi europei per un’economia climaticamente neutra (Green Deal) e per una società più giusta e inclusiva (Social Pillar), in coerenza con l’adesione all’Agenda ONU 2030 e con la Strategia nazionale per lo sviluppo sostenibile.

L’indirizzo strategico delle risorse della coesione per il ciclo 2021-2027 è stato definito in coerenza con il PNRR e, inoltre, con l’attuazione degli interventi straordinari legati alla Strategia per il contrasto all’emergenza Covid-19, a valere sulle risorse delle politiche di coesione per il ciclo 2014-2020. Le azioni promosse attraverso i Fondi europei, oltre a tener conto di quanto previsto nel PNRR, in cui è prevista, tra l’altro, la destinazione di almeno il 40 per cento delle risorse al Mezzogiorno, saranno attuate anche in coordinamento con gli investimenti del Fondo per lo Sviluppo e la Coesione (FSC), al fine di rafforzare le sinergie e le complementarità nel raggiungimento degli obiettivi comuni di coesione.

All’Accordo di partenariato sono collegati 8 programmi nazionali e 38 programmi regionali⁸⁶, a valere sul FESR, il FSE+, il programma nazionale a valere sul JTF e il programma nazionale cofinanziato dal FEAMPA. Per supportare il processo di definizione e notifica dei programmi, il Dipartimento per le politiche di coesione con il supporto del Nucleo di valutazione e analisi per la programmazione (NUVAP), in collaborazione con l’Agenzia per la coesione territoriale, l’Agenzia nazionale per le politiche attive del lavoro (ANPAL), l'Ispettorato generale per i rapporti finanziari con l'Unione Europea (MEF-RGS-IGRUE), ha posto in essere un’azione di presidio e accompagnamento delle amministrazioni. Quest’ultima è

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⁸⁵ Il FESR, il FSE+, il Fondo di coesione e il JTF contribuiscono alle azioni dell’Unione intese a rafforzare la sua coesione economica, sociale e territoriale in conformità dell’articolo 174 TFUE perseguendo gli obiettivi seguenti:

a) l’obiettivo ‘Investimenti a favore dell’occupazione e della crescita’ negli Stati membri e nelle regioni, con il sostegno del FESR, del FSE+, del Fondo di coesione e del JTF; e

b) l’obiettivo ‘Cooperazione territoriale europea’ (Interreg), con il sostegno del FESR.

⁸⁶ Di cui 4 plurifondo FESR/FSE+: Basilicata, Calabria, Molise e Puglia.

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IV. LE RIFORME E LE RACCOMANDAZIONI DEL CONSIGLIO DELL’UNIONE EUROPEA

stata centrata, in particolare, sulla verifica della coerenza dei contenuti dei programmi con l’Accordo di partenariato e delle compatibilità finanziarie rispetto agli obiettivi ivi definiti e delle disposizioni regolamentari in tema di concentrazioni tematiche, contributo al clima, contributo alla biodiversità nonché con riferimento al processo di soddisfacimento delle condizioni abilitanti. I numerosi incontri bilaterali realizzati con le amministrazioni, anche rivolti a verificare le osservazioni formulate dalla Commissione europea nell’ambito dell’interlocuzione informale, hanno avuto lo scopo di comprendere eventuali posizioni discordanti, offrire il necessario supporto tecnico e definire posizioni comuni, agevolando anche il percorso negoziale formale. Nella fase attuale, tutti i programmi risultano notificati formalmente alla Commissione europea e alcuni di essi sono stati approvati con Decisione di esecuzione. Per i restanti programmi è costante l’attività di presidio e accompagnamento svolta dal Dipartimento per le Politiche di coesione nel negoziato formale tra le Autorità titolari e la Commissione europea, al fine di raggiungere l’obiettivo dell’adozione di ciascuno di essi entro e non oltre l’anno in corso e permettere, così, la rendicontazione delle spese per le operazioni già avviate.

Nei prossimi mesi, si darà attuazione al nuovo modello di governance previsto nell’Accordo di partenariato, che dovrà anche garantire la complementarità e sinergia tra le azioni in esso realizzate e quelle riconducibili al PNRR. Nello specifico, nell’ambito del “Comitato con funzioni di sorveglianza e accompagnamento dell’attuazione dei programmi”, si procederà all’istituzione di un tavolo tecnico cui parteciperanno le Autorità di coordinamento della politica di coesione, il MEF in qualità di struttura centrale di coordinamento operativo e monitoraggio del PNRR e, in relazione ai temi che saranno di volta in volta individuati, i referenti delle Amministrazioni titolari di programmi nazionali e regionali, l’ANCI e l’UPI. Anche la Commissione europea prenderà parte ai lavori del tavolo tecnico. Per evitare il rischio di doppio finanziamento sarà, inoltre, promossa l’interoperabilità dei sistemi di monitoraggio dei due strumenti d’intervento (Sistema informativo Regis per gli interventi del PNRR e Sistema nazionale di monitoraggio per la politica di coesione).

Come nei passati cicli di programmazione, l’Italia aderisce anche a programmi transfrontalieri, transnazionali e interregionali dell’ Obiettivo cooperazione territoriale europea (Interreg), i quali coinvolgono Stati membri dell’Unione europea e, in alcuni casi, anche Paesi extra-UE. Tutti i programmi dell’Obiettivo cooperazione territoriale europea risultano trasmessi formalmente alla Commissione europea e la negoziazione formale ai fini dell’approvazione è in fase avanzata. I programmi Interreg sono finanziati con risorse FESR (le risorse UE assegnate all'Italia ammontano a 947,7 milioni) e possono vedere il contributo anche di strumenti finanziari esterni dell’Unione (lo strumento di assistenza alla preadesione - IPA III e lo strumento europeo di vicinato, cooperazione allo sviluppo e cooperazione internazionale - NDICI, per i Paesi extra UE). Il loro obiettivo generale è quello di migliorare la cooperazione tra gli Stati, per favorire la qualità di vita delle popolazioni e lo sviluppo delle aree interessate, in armonia con gli Obiettivi strategici promossi dall’UE.

L'Accordo di partenariato, infine, promuove la programmazione coordinata tra Obiettivo Interreg e Obiettivo investimenti per l'occupazione e la crescita, anche nel contesto delle Strategie macroregionali (EUSAIR e EUSALP) e di bacino marittimo (WestMED). Attraverso l’incorporazione (embedding) delle priorità di tali Strategie

MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE 123

NOTA DI AGGIORNAMENTO DEL DOCUMENTO DI ECONOMIA E FINANZA  2022

nei programmi regionali, nazionali e Cooperazione territoriale europea e l’attivazione di azioni di cooperazione interregionale - all’interno dell'Italia e con altri Stati UE o extra UE - sarà possibile cogliere le opportunità presenti sui mercati internazionali a beneficio dei territori italiani, nonché contribuire all’attuazione delle Strategie. A tal fine, saranno attivate opportune modalità di coordinamento, anche nell'ambito del Comitato AP 2021-2027.

IV.4 RIDURRE L’UTILIZZO DEI COMBUSTIBILI FOSSILI, DIVERSIFICARE LE IMPORTAZIONI ENERGETICHE , SVILUPPARE LE ENERGIE RINNOVABILI (CSR3)

Le tensioni sui mercati dell’energia, iniziate già nel 2021 ed esacerbate dalla crisi ucraina, hanno determinato un considerevole aumento dei prezzi, in particolare del gas naturale⁸⁷. Di fronte a tali aumenti - e al rischio di interruzioni delle forniture russe – l’obiettivo del Governo nella prima parte dell’anno è stata quella di conciliare sicurezza energetica, obiettivi di decarbonizzazione e sostegno alle famiglie e alle imprese.

Sotto questo ultimo profilo, il Governo ha emanato una serie di misure di natura temporanea per contenere gli effetti dei rincari dei beni energetici sui bilanci di famiglie e imprese⁸⁸. I provvedimenti⁸⁹ vanno dalla previsione – per l’anno in corso – di un trasferimento una tantum di 200 euro a varie categorie di contribuenti, a interventi generalizzati per famiglie e imprese. Tra questi: i) il potenziamento del bonus sociale energia elettrica e gas in favore dei nuclei familiari in disagio economico; ii) la riduzione delle accise sui carburanti; iii) l’annullamento, fino al terzo trimestre, degli oneri di sistema che gravano sulle bollette elettriche per tutte le utenze; iv) la riduzione, sempre fino al terzo trimestre, dell’IVA e delle aliquote relative agli oneri di sistema sul consumo di gas; v) la rateizzazione delle bollette per i consumi energetici (fino al 30 giugno 2022); vi) la concessione di crediti di imposta a compensazione delle spese energetiche sostenute da varie tipologie di imprese nella prima metà dell’anno; vii) la concessione di garanzie da parte di SACE per imprese che dimostrino di avere esigenza di liquidità a seguito della crisi; viii) misure di sostegno alle PMI – tramite il Fondo di Garanzia per le PMI - per far fronte ai rincari dei prezzi delle materie prime. A ciò si aggiunge lo stanziamento di ulteriori risorse per mitigare la crescita generalizzata dei prezzi dei materiali nella realizzazione delle opere pubbliche.

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⁸⁷ Per un quadro d’insieme delle misure in materia energetica da marzo 2021 a settembre 2022 si veda il focus ‘Iniziative del Governo italiano in risposta al caro energia’ nel capitolo III.1 del presente documento.

⁸⁸ Per le imprese è rilevante il dato riportato dall’ultima Relazione della Banca d’Italia (pubblicata a maggio 2022), secondo la quale la quota delle aziende che segnalano forti pressioni al rialzo sui propri prezzi di vendita riconducibili al costo delle materie prime è cresciuta dal 9 per cento alla fine del 2020 al 43 nel primo trimestre del 2022.

⁸⁹ Il D.L n. 21/2022 e il successivo D.L. n. 50/2022 che ha ampliato molte delle misure del primo decreto. A tali decreti è seguito il D.L. 80/2022, che ha emanato ulteriori misure per il contenimento dei costi dell’energia elettrica e del gas naturale.

124 MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE

IV. LE RIFORME E LE RACCOMANDAZIONI DEL CONSIGLIO DELL’UNIONE EUROPEA

I due decreti ‘Aiuti bis’ e ‘Aiuti ter’⁹⁰ hanno prorogato e rafforzato alcuni di questi provvedimenti attraverso misure urgenti in materia di energia, emergenza idrica, politiche sociali e industriali⁹¹.

Con il medesimo approccio adottato per le misure di contrasto ai rincari energetici, il D.L. ‘Aiuti bis’ rafforza il bonus sociale per elettricità e gas per il quarto trimestre 2022, tutelando i clienti vulnerabili e sospendendo le modifiche unilaterali dei contratti di fornitura di elettricità e gas. Estende inoltre ad altre categorie di lavoratori, l’indennità una tantum introdotta dal D.L. Aiuti, incrementandone le risorse per quanto riguarda i lavoratori autonomi⁹².

Inoltre, anche per il quarto trimestre 2022, prosegue l’azzeramento degli oneri generali di sistema nel settore elettrico e viene ridotta l’IVA per le somministrazioni di gas metano per combustione per usi civili e industriali nei mesi di ottobre, novembre e dicembre 2022. Infine, sempre per il quarto trimestre 2022, l’ARERA provvederà a mantenere inalterati gli oneri generali di sistema nel settore del gas in vigore nel terzo trimestre.

Da segnalare anche la proroga dei crediti d’imposta in favore delle imprese fino a novembre 2022, prevista dal D.L. ‘Aiuti ter’, che include anche altre misure a supporto delle imprese e di altri soggetti (pubblici e privati) colpiti dall’aumento dei prezzi dell’energia. Tra queste: supporto alle esigenze di liquidità per le imprese; riduzione delle aliquote di accisa su alcuni prodotti energetici utilizzati come carburanti sino al 31 ottobre 2022; misure straordinarie in favore delle Regioni e degli enti locali per garantire la continuità dei servizi; contributi per i maggiori costi incorsi dalle imprese di trasporto pubblico locale e regionale⁹³; ulteriori risorse a sostegno del settore dell’autotrasporto di merci e persone.

Il piano di decarbonizzazione e di diversificazione del mix energetico

La crisi ucraina ha reso il rafforzamento della sicurezza energetica a breve termine una priorità. Contestualmente, gli obiettivi della transizione energetica e della riduzione della dipendenza dalle fonti fossili, in particolare dal gas, hanno acquisito sempre più rilevanza nell’agenda di Governo⁹⁴.

Negli ultimi venti anni, a fronte di consumi di gas naturale sostanzialmente stabili⁹⁵ - in media 76 miliardi di metri cubi - la produzione nazionale di gas naturale si è invece ridotta dai 15 miliardi di metri cubi del 2001 a circa 3,3 miliardi del 2021. Ad oggi, oltre il 95 per cento del gas naturale consumato in Italia viene importato dall'estero.

Per rispondere a queste sfide, è necessario agire su diversi piani: dalla diversificazione delle forniture, a un maggiore apporto del GNL, fino al

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⁹⁰ Si tratta rispettivamente de D.L. n. 115/2022 (c.d. Decreto “Aiuti bis”) e il D.L. n. 144/2022 (c.d. Decreto ‘Aiuti ter) contenenti misure in favore di lavoratori, imprese e famiglie.

⁹¹ Per un quadro completo delle misure del D.L 144/2022 (‘Aiuti ter’) si rimanda al paragrafo ‘Misure urgenti introdotte dal decreto-legge 144/2022 c.d. ‘Aiuti ter’ nel capitolo III.6 del presente documento.

⁹² Su queste indennità è intervenuto ulteriormente il D.L. Aiuti ter, che ha previsto – per una fascia di lavoratori dipendenti - una somma a titolo di indennità una tantum di importo pari a 150 euro da erogarsi una sola volta in corrispondenza della mensilità di competenza di novembre 2022.

⁹³ A cui sono destinati ulteriori 100 milioni.

⁹⁴ L’agenda di Governo è supportata dai programmi della Commissione Europea che ha presentato il piano REPowerEU per risparmiare energia e produrne di pulita, diversificando anche l’approvvigionamento.

⁹⁵ Il consumo di gas naturale è stato sostanzialmente stabile al netto del forte arresto subito nel 2021 (-7 per cento rispetto al 2020) legato agli impatti economici della pandemia e nel 2014. Si veda https://dgsaie.mise.gov.it/pub/sen/relazioni/relazione_annuale_situazione_energetica_nazionale_dati_2021.pdf

MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE 125

NOTA DI AGGIORNAMENTO DEL DOCUMENTO DI ECONOMIA E FINANZA  2022

rafforzamento della capacità di stoccaggio. Ulteriori azioni, che avranno anche l’effetto di rafforzare la sicurezza energetica, dovranno riguardare il potenziamento delle misure legate alla decarbonizzazione (maggiore ricorso a fonti energetiche rinnovabili, minori consumi).

Per aumentare le importazioni tramite la rete di gasdotti che collega l’Italia ai Paesi del Mediterraneo, il Governo ha concluso accordi con l’Algeria per la fornitura di ulteriori 4 miliardi di metri cubi di gas⁹⁶ verso l’Italia e ha stipulato un Memorandum per lo sviluppo di programmi energetici nell’ambito dell’energia rinnovabile⁹⁷. Ulteriori apporti verranno dall’ampliamento delle forniture di GNL dall’Egitto.

Il decreto per il contenimento dei costi dell’energia⁹⁸ ha introdotto misure per aumentare la sicurezza energetica valorizzando la produzione nazionale di gas naturale e incrementandone le forniture e gli stoccaggi. In particolare, dispone semplificazioni nel processo di autorizzazione e definisce un meccanismo di assegnazione a prezzi equi del gas estratto dai giacimenti nazionali ai consumatori industriali maggiormente esposti alle conseguenze del caro energia.

Al fine di ampliare la diversificazione delle fonti di approvvigionamento di gas naturale incrementando la sicurezza energetica, si è stabilito⁹⁹ che le opere finalizzate all’incremento della capacità di rigassificazione nazionale mediante unità galleggianti di stoccaggio e rigassificazione da allacciare alla rete di trasporto esistente, incluse le connesse infrastrutture, costituiscono interventi strategici di pubblica utilità, indifferibili e urgenti. Per la realizzazione di tali opere e delle infrastrutture connesse è prevista una via prioritaria per le valutazioni ambientali ed è nominato un Commissario straordinario di Governo.

Per velocizzare la realizzazione di tali infrastrutture viene anche stabilito che le Amministrazioni coinvolte nelle procedure autorizzative attribuiscano a esse priorità e urgenza negli adempimenti e nelle valutazioni.

Per sopperire alle esigenze di liquidità legate all'aumento del prezzo delle materie prime e dei fattori di produzione o all'interruzione delle catene di approvvigionamento, lo stesso decreto¹⁰⁰ estende ai finanziamenti richiesti dalle imprese che effettuano stoccaggio di gas naturale la garanzia da parte di SACE, già prevista per tutte le altre imprese colpite dalle conseguenze della crisi energetica.

Infine, con decreto del Ministero della transizione ecologica¹⁰¹ sono state fissate le regole per l'allocazione e l'erogazione della capacità di stoccaggio disponibile alle imprese per il periodo contrattuale 2022–2023, da assegnarsi con aste consecutive.

L’obiettivo di raggiungere una minore dipendenza dalle fonti fossili implica la necessità di rilanciare il ruolo dell’energia elettrica – in particolare quella derivante da fonti rinnovabili – nei consumi finali. A tale scopo, lo sviluppo delle reti e delle

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⁹⁶ Tale rilascio fa parte dell’Accordo siglato ad aprile per una fornitura aggiuntiva di gas algerino (per volumi crescenti a partire dal 2022 fino a 9 miliardi di metri cubi entro il 2023-24), il che permetterà al paese africano di diventare il primo fornitore di gas per l’Italia.

⁹⁷ Il Memorandum siglato prevede iniziative di cooperazione e partnership economiche per promuovere lo scambio di informazioni, l'assistenza reciproca e la ricerca e sviluppo in materia di energie rinnovabili e di efficientamento energetico, tramite consultazioni, visite di studio e la promozione di investimenti in materia di rinnovabili.

⁹⁸ D.L n. 17/2022, cvt, con modificazioni, dalla L. n. 34/2022.

⁹⁹ D.L. n. 50/2022, art. 5.

¹⁰⁰ D.L. n. 50/2022 art. 15 ter.

¹⁰¹ D.M. 14 marzo 2022.

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IV. LE RIFORME E LE RACCOMANDAZIONI DEL CONSIGLIO DELL’UNIONE EUROPEA

connessioni elettriche rappresenta una priorità anche per la diffusione dell’energia rinnovabile.

Nel PNRR, il Governo si è posto l’obiettivo di migliorare l’affidabilità, la sicurezza e la flessibilità del sistema, non solo aumentando gli impianti alimentati con fonti rinnovabili, ma anche convertendo all'elettrificazione i consumi di almeno 1.855.000 utenti, rendendo più efficiente e flessibile la rete elettrica, ottimizzando la distribuzione in tempo reale. Entro dicembre 2022 è prevista la definizione dei progetti finalizzati a migliorare la capacità di distribuzione della rete.

Nel processo di transizione da un modello di produzione basato sulle fonti fossili a uno improntato alle energie rinnovabili, molto rilevanti saranno i progetti per lo sviluppo della filiera dell’idrogeno verde¹⁰². Come ricordato, nella gamma di interventi per lo sviluppo dell’idrogeno, un decreto del Ministero della transizione ecologica¹⁰³ ha dato attuazione all’Investimento 5.2 (M2C2) del PNRR. La misura mette a disposizione 450 milioni per finanziare progetti finalizzati allo sviluppo della filiera dell’idrogeno verde, elemento ritenuto fondamentale nel processo di decarbonizzazione dei settori industriali hard-to-abate, dei trasporti pesanti e in selezionate tratte ferroviarie non elettrificabili. Il decreto assegna 250 milioni a progetti IPCEI (Importanti progetti di comune interesse europeo) e ulteriori 100 milioni per la realizzazione di impianti per la produzione di elettrolizzatori¹⁰⁴ nonché 100 milioni a ulteriori progetti attraverso avvisi pubblici di prossima pubblicazione per investimenti legati allo sviluppo della filiera degli elettrolizzatori e delle relative componenti. La misura si affianca agli investimenti per la ricerca finanziati con 160 milioni (i primi contratti di ricerca partiranno entro giugno).

Inoltre, il Governo ha previsto l’introduzione di una serie di incentivi fiscali per sostenere la produzione di idrogeno verde e il suo consumo, anche nel settore dei trasporti. Tali incentivi sono contenuti nel decreto ‘PNRR bis’, che esonera il consumo di energia elettrica prodotta da idrogeno verde dal pagamento degli oneri generali di sistema per l'energia elettrica ed esclude l'idrogeno dal regime di accise previsto dalla legislazione vigente. Si tratta di una innovazione rilevante, considerando che per la prima volta si introduce nell’ordinamento italiano una specifica disposizione fiscale riferibile al consumo di idrogeno¹⁰⁵.

Sono stati lanciati anche i ‘Progetti bandiera’ del PNRR: 21 interventi, uno per ciascuna Regione/Provincia autonoma, considerati di rilevanza strategica per lo sviluppo dei territori e del Paese. Tra i 6 progetti¹⁰⁶ approvati a metà anno cinque sono dedicati alla costruzione delle cosiddette Hydrogen Valleys, i siti di produzione di idrogeno verde in aree industriali dismesse.

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¹⁰² Si intende per idrogeno verde quello ottenuto tramite un processo elettrolitico nel quale si utilizza energia elettrica da fonti rinnovabili per dividere la molecola d’acqua in idrogeno e ossigeno. L’idrogeno così prodotto non configura un consumo finale, ma una forma di stoccaggio dell’energia prodotta dalle fonti rinnovabili, che potrà successivamente essere utilizzato per ottenere nuovamente energia elettrica attraverso l’utilizzo di celle a combustione che operano la reazione chimica inversa.

¹⁰³ Decreto 27 aprile 2022.

¹⁰⁴ Nel processo di espansione del mercato dell'idrogeno è essenziale la produzione di elettrolizzatori, i dispositivi elettrochimici che consentono di rompere le molecole dell’acqua separando l’idrogeno dall’ossigeno.

¹⁰⁵ Si ricorda che ad oggi, l’idrogeno non rientra tra i prodotti energetici sottoposti ad accisa e nemmeno tra quelli sottoponibili ad accisa nel caso siano utilizzati come carburanti per motori e combustibili per il riscaldamento.

¹⁰⁶ I primi protocolli di intesa sono stati sottoscritti con le Regioni Liguria, Piemonte, Friuli-Venezia-Giulia, Umbria, Basilicata e Puglia.

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NOTA DI AGGIORNAMENTO DEL DOCUMENTO DI ECONOMIA E FINANZA  2022

Lo sviluppo delle energie rinnovabili

Il Governo ha più volte ribadito come lo sviluppo delle fonti rinnovabili sia la strada maestra per ridurre la dipendenza del Paese dalle importazioni di combustibili fossili e a tal fine ha approvato il Piano per la transizione ecologica, che contiene una serie di obiettivi sull’uso delle fonti rinnovabili che non saranno raggiungibili in assenza di una adeguata accelerazione del processo di approvazione dei progetti RES e, anche in conseguenza della crisi bellica, si è fattivamente adoperato per snellire la normativa settoriale e sbloccare l’approvazione di progetti di generazione eolica e fotovoltaica.

Le misure più recenti¹⁰⁷ hanno riguardato la produzione di energia da biogas per consentire - soprattutto in ambito agricolo - il pieno utilizzo della capacità tecnica installata di produzione per gli impianti già in esercizio.

Inoltre, con i più recenti decreti in materia energetica¹⁰⁸, sono state approvate numerose misure di semplificazione per favorire la realizzazione di impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili e, in particolare, di impianti fotovoltaici a terra. Tra queste:

• un regime amministrativo semplificato - la ‘dichiarazione di inizio lavori asseverata’ - per taluni interventi su impianti esistenti, a bassissimo o nullo impatto ambientale e senza effetti di natura urbanistica;

• la previsione che la procedura di valutazione di impatto ambientale dei progetti di impianti fotovoltaici con potenza superiore a 10 MW, le cui istanze siano state presentate alla regione competente prima del 31 luglio 2021, rimangano in capo alle medesime Regioni anche nel caso in cui, nel corso del procedimento di valutazione regionale, il progetto subisca modifiche sostanziali;

• la modifica dei procedimenti autorizzatori per l’installazione di impianti per la produzione di energia da fonti rinnovabili, in particolare portando da 10 a 20 MW il limite di potenza che – oltre a richiedere la valutazione di impatto ambientale – prevede anche l’autorizzazione di competenza statale;

• misure di accelerazione dello sviluppo delle fonti rinnovabili, estendendo le distanze massime entro le quali è possibile realizzare impianti fotovoltaici, anche con moduli a terra¹⁰⁹;

• la sostituzione della VIA (ove prevista la competenza statale) con eventuali deliberazioni del Consiglio dei ministri nei procedimenti di autorizzazione di impianti di produzione di energia elettrica alimentati da fonti rinnovabili. Tali deliberazioni confluiscono in un procedimento autorizzatorio unico;

• semplificazioni autorizzative (solo denuncia di inizio attività) per interventi di ammodernamento degli asset esistenti per il trasporto delle energie rinnovabili;

• è ammessa la concessione di aiuti in favore delle imprese del settore agricolo e zootecnico per la realizzazione di impianti di produzione di energia da fonti

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¹⁰⁷ D.L. n. 21/2022.

¹⁰⁸ D.L. n. 21/2022 e il successivo D.L. n. 50/2022.

¹⁰⁹ In particolare, si può estendere - da 300 a 500 metri - la distanza massima da zone a destinazione industriale, artigianale e commerciale ovvero da impianti industriali e stabilimenti entro la quale le aree classificate agricole possono ritenersi aree idonee ope legis all'installazione di impianti fotovoltaici. Si estende altresì - da 150 a 300 metri - la distanza massima dalla rete autostradale.

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IV. LE RIFORME E LE RACCOMANDAZIONI DEL CONSIGLIO DELL’UNIONE EUROPEA

rinnovabili sulle coperture delle proprie strutture produttive, aventi potenza eccedente il consumo medio annuo di energia elettrica, compreso quello familiare¹¹⁰;

• la possibilità, per le Autorità di sistema portuale, di costituire comunità energetiche rinnovabili¹¹¹. La stessa opportunità è data al Ministero della difesa.

Le misure e i programmi per l’efficienza energetica

Negli ultimi anni, l’Italia ha compiuto progressi significativi verso una maggiore efficienza energetica, soprattutto in alcuni settori (trasporti e industria) che hanno mostrato performance superiori rispetto agli altri. Il Governo nel PNRR ha dedicato all’efficienza energetica degli edifici una parte consistente di risorse, per la maggior parte destinata alla riqualificazione degli immobili, tenuto conto che il settore immobiliare rappresenta circa il 12 per cento delle emissioni. La normativa successiva alla legge di bilancio¹¹² ha proseguito il programma di conversione energetica del parco immobiliare con specifici provvedimenti che modificano il quadro degli incentivi per gli edifici pubblici e privati.

Si è quindi agito per il potenziamento del programma di miglioramento della prestazione energetica degli immobili della pubblica amministrazione ed è stata rimodulata la normativa relativa al Superbonus 110 per cento.

Con il decreto del Ministero della cultura del 7 giugno scorso, sono state assegnate le risorse per migliorare l’efficienza energetica dei luoghi della cultura. Questa misura consente di conseguire una delle milestone del PNRR – prevista per la prima metà del 2022 – relativa alla realizzazione di interventi innovativi per migliorare l'efficienza energetica degli edifici del settore culturale/creativo (musei e siti culturali, cinema e teatri). Con il D.L. ‘Aiuti ter’ il Governo ha anche stanziato 40 milioni come contributo ai luoghi della cultura le cui spese di funzionamento sono cresciute in maniera rilevante a seguito dell’aumento dei costi energetici.

Nel primo semestre del 2022 è stato raggiunto un obiettivo del PNRR volto alla semplificazione e accelerazione delle procedure per la realizzazione di interventi per l’efficientamento energetico. Si tratta di una riforma a supporto del processo di riconversione energetica del parco immobiliare italiano, pubblico e privato, basata su quattro azioni chiave: il lancio del già citato Portale nazionale per l'efficienza energetica degli edifici¹¹³; il rafforzamento delle attività del Piano d'informazione e formazione rivolte al settore civile; l'aggiornamento e il potenziamento del Fondo nazionale per l'efficienza energetica; l'accelerazione della fase realizzativa dei progetti finanziati dal Programma di riqualificazione energetica della pubblica amministrazione centrale (PREPAC). L’obiettivo è quello di facilitare

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¹¹⁰ D.L. n. 50/2022. Disposizione subordinata all’autorizzazione della Commissione europea.

¹¹¹ Previste dal D.lgs. n. 199/2021, sono istituite con l'obiettivo principale di fornire benefici ambientali, economici o sociali a livello di comunità ai suoi soci o membri o alle aree locali in cui opera la comunità, senza la realizzazione di profitti finanziari. Ciascun consumatore che partecipa a una comunità può detenere impianti a fonti rinnovabili e l'energia autoprodotta è utilizzata prioritariamente per l'autoconsumo istantaneo in sito ovvero per la condivisione con i membri della comunità.

¹¹² Destinate alla proroga del Superbonus e delle detrazioni fiscali in tema di efficienza energetica e ristrutturazione edilizia (commi 28 e 37).

¹¹³ Il Portale – istituito formalmente presso l’ENEA - ha lo scopo di fornire ai cittadini, alle imprese e alla PA informazioni sulla prestazione energetica degli immobili, sulle migliori pratiche per le riqualificazioni energetiche efficaci in termini di costi, sugli strumenti di promozione esistenti per migliorare la prestazione energetica, inclusa la sostituzione delle caldaie a combustibile fossile con alternative più sostenibili, e sugli attestati di prestazione energetica.

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NOTA DI AGGIORNAMENTO DEL DOCUMENTO DI ECONOMIA E FINANZA  2022

le procedure amministrative per gli interventi di efficientamento energetico e ampliare la platea dei soggetti fruitori.

Allo stato attuale, le azioni chiave sono state conseguite nei tempi e nei modi previsti. In particolare: i) è on line il Portale nazionale¹¹⁴, dotato di una serie di servizi di base (Sportello unico di informazione, Servizio di formazione, statistiche); ii) è stato avviato il secondo Programma di informazione e formazione (PIF) ‘Italia in Classe A’ sul risparmio e l’efficienza energetica per il biennio 2022-23; iii) la legge di bilancio ha modificato il Fondo nazionale per l’efficienza energetica, che prima aveva natura rotativa, trasformandolo in un fondo a natura mista; iv) è stato potenziato¹¹⁵ il ruolo dell’Agenzia del demanio nel processo di attuazione del PREPAC con l’obiettivo di efficientare l’uso delle risorse e migliorare il coordinamento degli interventi e si è agito per snellire le procedure di affidamento dei lavori (con il ricorso al MEPA).

Tra i numerosi interventi avviati nell’ambito dei programmi d’investimento gestiti direttamente (razionalizzazione, poli giustizia, ricostruzione e sismica), almeno 150 sono connotati da un’elevata componente di innovazione tecnologica, spesso con impianti di produzione energetica da fonti rinnovabili - pannelli fotovoltaici, solare termico e geotermia.

A tali iniziative si aggiungono ulteriori 150 interventi già finanziati nell’ambito del programma PREPAC, per complessivi 300 immobili equivalenti a oltre 3 milioni di mq, la cui riqualificazione fornirà un importante contributo all’obiettivo di efficientamento annuo del 3 per cento della superficie coperta utile climatizzata previsto in attuazione della direttiva europea 2012/27/UE, favorendo altresì un significativo contenimento dei consumi e dei costi della bolletta energetica, nonché un abbattimento delle emissioni CO2 stimabile mediamente nel 40 per cento rispetto a quelle attuali.

Con l’obiettivo di garantire una opportuna pianificazione dei fondi disponibili per l’efficientamento energetico e favorire le scelte d’investimento con miglior ritorno economico, è stata inoltre avviata una campagna di affidamento di diagnosi energetiche, unitamente alle analisi di vulnerabilità sismiche su oltre 2.500 fabbricati in uso governativo.

L’utilizzo massivo della metodologia BIM (Building Information Modeling) consente, grazie ad un maggior controllo in fase di progettazione e di gestione del cantiere, un aumento della qualità del processo edilizio limitando, al contempo, il ricorso a varianti e ottimizzando tempi e costi dell’intervento. Grazie alla possibilità di costituire un vero e proprio fascicolo digitale immobiliare con dati tecnico-fisici dell’immobile, si può, infatti, realizzare un’efficace manutenzione predittiva sugli immobili dello Stato, limitando gli oneri di gestione correlati a interventi ‘a guasto’ e a carattere straordinario.

Al fine di potenziare l’azione e ridurre i tempi correlati alla ‘messa a terra’ degli ulteriori investimenti, è stata creata la ‘Struttura per la progettazione di beni ed edifici pubblici’ che supporta le Amministrazioni centrali e gli Enti territoriali nella realizzazione degli investimenti in tempi certi, secondo modelli progettuali incentrati sulla efficienza e sostenibilità degli edifici pubblici nel rispetto dei criteri NZEB (Nearly Zero Energy Building) e ponendo particolare attenzione agli aspetti di

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¹¹⁴ La prima versione del portale è on line dal 14 marzo 2022 e contiene i dati in possesso di ENEA: lo sviluppo della piattaforma crescerà in base alla disponibilità dei dati che verranno messi via via a disposizione dalle banche dati degli altri attori coinvolti (GSE, MEF, ISTAT, AU ecc.).

¹¹⁵ Con il D.L. n. 17/2022.

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IV. LE RIFORME E LE RACCOMANDAZIONI DEL CONSIGLIO DELL’UNIONE EUROPEA

autoproduzione di energia per ridurre i costi di gestione dell’edificio, ma anche agli aspetti della rigenerazione dei tessuti urbani in cui si inserisce l’intervento.

Le misure per la mobilità sostenibile

L’Allegato al DEF ‘Infrastrutture, mobilità e logistica’ costituisce la cornice programmatica per lo sviluppo della mobilità, in coerenza con gli Obiettivi di sviluppo sostenibile dell’Agenda 2030 dell’ONU e il Green Deal europeo. La programmazione di medio-lungo periodo degli investimenti e dei servizi prevede l’implementazione di sistemi integrati di trasporto per una mobilità sostenibile, a lunga percorrenza e locale. In tale prospettiva sarà fondamentale lo sviluppo dell’Alta velocità delle persone e delle merci, il potenziamento del trasporto su base regionale, il rinnovo in senso ecologico del parco veicolare per il trasporto su terra e via mare, il rafforzamento dell’intermodalità e della logistica integrata, con particolare attenzione all’ammodernamento dei porti. Tra gli interventi necessari per la promozione della mobilità sostenibile sono in atto iniziative per il rinnovo dei veicoli del TPL e per lo stimolo della domanda privata di veicoli non inquinanti.

Per rafforzare le politiche di shift modale verso modalità di trasporto più sostenibili, il D.L. ‘Aiuti’ ha rifinanziato per il 2022 i contributi cd. marebonus e ferrobonus, con risorse aggiuntive rispettivamente pari a 19,5 (oltre a quello già previsto per il 2022 dalla legge di bilancio per il 2021¹¹⁶) e 19 milioni (stanziamento aggiuntivo rispetto a quanto già disposto dalle leggi di bilancio per il 2020 e 2021¹¹⁷).

Inoltre, al fine di promuovere il traffico ferroviario delle merci in ambito portuale, con lo stesso decreto si consente alle Autorità di sistema portuale di ridurre i canoni di concessione: tale beneficio è posto in funzione del raggiungimento di specifici obiettivi di traffico ferroviario nei porti generato da ciascuna area portuale.

Per stimolare la domanda privata di mobilità sostenibile, un ruolo incentivante è stato attribuito ai cd. ecobonus concessi per l'acquisto di veicoli ecologici e la rottamazione dei veicoli più inquinanti, a partire dalla legge di bilancio per il 2019. A seguito dell’esaurimento delle risorse previste fino al 2021 per gli autoveicoli, è stato emanato il nuovo DPCM 6 aprile 2022 che concede nuovi incentivi per l'acquisto di veicoli, auto e moto, elettrici, ibridi e a basse emissioni, con fondi di 650 milioni per ciascuno degli anni 2022-2023-2024. Gli incentivi sono previsti per gli acquisti dalla data di entrata in vigore del DPCM e fino al 31 dicembre 2022, nonché per le annualità 2023 e 2024. In tale contesto, anche la semplificazione delle norme per la realizzazione di punti di ricarica di veicoli elettrici – prevista dal D.L. ‘Aiuti ter’ – potrà incentivare la diffusione della mobilità elettrica oltre che una maggiore trasparenza e concorrenza nel rilascio delle autorizzazioni¹¹⁸.

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¹¹⁶ La legge di bilancio per il 2020 (co. 110) ha autorizzato la spesa di 20 milioni per l'anno 2021; la legge di bilancio per il 2021 (co. 672) ha attribuito 25 milioni per l'anno 2021, di 19,5 milioni per l’anno 2022 e di 21,5 milioni per ciascuno degli anni dal 2023 al 2026.

¹¹⁷ la legge di bilancio per il 2020 (co. 111), ha autorizzato a spesa di 14 milioni per l'anno 2020 e di 25 milioni per l'anno 2021; la legge di bilancio per il 2021 (co. 673) ha attribuito 25 milioni per l'anno 2021, 19 milioni per l’anno 2022 e 22 milioni per ciascuno degli anni dal 2023 al 2026.

¹¹⁸ Si ricorda che la norma modifica anche l’art. 12 della legge annuale per il mercato e la concorrenza (L.n. 118/2022) ed è volta a inserire una procedura competitiva nel caso di concorrenza di più domande autorizzative incompatibili con la programmazione adottata dall’ente locale in materia di punti e stazioni di ricarica di veicoli elettrici.

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NOTA DI AGGIORNAMENTO DEL DOCUMENTO DI ECONOMIA E FINANZA  2022

È stato inoltre istituito¹¹⁹ presso il MISE un fondo con una dotazione di 700 milioni per l'anno 2022 e 1 miliardo per ciascuno degli anni dal 2023 al 2030, per favorire la riconversione, ricerca e sviluppo del settore automotive.

La ricerca scientifica costituisce un elemento imprescindibile per accompagnare il passaggio verso una mobilità sostenibile, individuando le migliori soluzioni innovative e tecnologiche per le infrastrutture e i sistemi di mobilità. Per accelerare il contributo della ricerca in questo ambito è stato recentemente siglato un protocollo di intesa tra il MUR e il MIMS che prevede una cooperazione rafforzata in ricerca e formazione universitaria, dottorale e professionalizzante per favorire la transizione del comparto della mobilità e delle infrastrutture verso gli obiettivi europei di riduzione delle emissioni al 2030 e di decarbonizzazione al 2050, in linea con il Green Deal europeo e l’Agenda 2030 dell’ONU¹²⁰.

In prospettiva, una delle sfide che il PNRR si è posto per rendere più sostenibile la mobilità passa per la sempre più ampia diffusione dell’idrogeno nel trasporto ferroviario e stradale. A tal fine, il Piano stanzia un totale di 530 milioni per la sperimentazione dell’uso dell’idrogeno nel trasporto ferroviario, in ambito locale e regionale, e nel trasporto stradale, con particolare riferimento al trasporto pesante. Due recenti decreti del MIMS¹²¹ fissano le modalità per lo sviluppo della filiera dell’idrogeno in entrambi i settori.

Per il trasporto ferroviario le risorse previste, pari a 300 milioni, sono destinate a trasformare i servizi regionali o locali che attualmente vengono effettuati con treni a gasolio o altri idrocarburi di origine fossile altamente inquinanti. Le dieci stazioni di rifornimento di idrogeno dovranno essere ultimate entro il 30 giugno 2026 e l’assegnazione delle risorse per la loro realizzazione dovrà avvenire entro il 31 marzo 2023.

Il decreto per la sperimentazione dell’idrogeno nel trasporto stradale stabilisce le modalità per attuare gli investimenti, che ammontano a 230 milioni. L’obiettivo è quello di sviluppare la sperimentazione dell’idrogeno attraverso la realizzazione di almeno 40 stazioni di rifornimento per veicoli leggeri e pesanti entro il 30 giugno 2026, prevedendo la notifica dell’aggiudicazione degli appalti entro il 31 marzo 2023. Le dieci stazioni di rifornimento di idrogeno dovranno essere ultimate entro il 30 giugno 2026 e l’assegnazione delle risorse per la loro realizzazione dovrà avvenire entro il 31 marzo 2023¹²².

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¹¹⁹ D.L. n. 17/2022.

¹²⁰ A tale scopo è prevista la costituzione di un Comitato di indirizzo, composto dai due Ministri (o loro delegati) e da due rappresentanti per ciascun Dicastero, per favorire e coordinare l’attuazione del protocollo e proporre le azioni congiunte.

¹²¹ DM 198 e DM 199 del 30 giugno 2022. Si veda https://www.mit.gov.it/comunicazione/news/pnrr-al-la-sperimentazione-dellid rogeno-nel-trasporto-ferroviario- e-stradale.

¹²² La localizzazione degli investimenti tiene conto, in via prioritaria, delle aree e delle esigenze già individuate nel PNRR e in altri provvedimenti per l’implementazione dell’idrogeno, tra cui la Valcamonica e il Salento, la ferrovia Circumetnea e quella Adriatico Sangritana, le linee ferroviarie regionali Cosenza-Catanzaro, il collegamento ferroviario tra la città di Alghero e l’aeroporto, la tratta Terni-Rieti-L’Aquila-Sulmona.

132 MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE

È possibile scaricare la

Nota di Aggiornamento del

DOCUMENTO DI ECONOMIA E FINANZA 2022

dai siti Internet

www.mef.gov.it ● www.dt.tesoro.it ● www.rgs.mef.gov.it

ISSN: 2240-0702

EX-99

Exhibit 9

	National Reform Programme
	2022
	Abridged version

	National Reform Programme
	2022
	Abridged version
	Submitted by Prime Minister
	Mario Draghi
	and Minister of the Economy and Finance
	Daniele Franco
	Adopted by the Council of Ministers on 6 April 2022 and endorsed by the Parliament on 20 April 2022

FOREWORD

In 2021, the Italian economy posted a strong recovery, as GDP grew by 6.6 percent in real terms and the general government deficit and debt ratios to GDP fell more sharply than expected, to 7.2 percent and 150.8 percent, respectively, from 9.6 percent and 155.3 percent in 2020.

Italy's Q4-to-Q4 GDP growth in 2021 was the highest among the large European economies, thanks also to the policies adopted by the Italian Government to support households and businesses and to the success of the anti-Covid vaccination campaign.

In the final months of the year, the economic environment deteriorated, not only because of the surge in Covid-19 infections caused by the spread of the Omicron variant, but also because of the exceptional increase in the price of natural gas, which drove up electricity tariffs and emission rights (ETS) prices. The consequent increase in the inflation rate, which has been shared by all advanced economies, albeit to a varying degree, has led the main central banks to reverse their monetary policy stance towards restriction or, in the case of the European Central Bank, to signal a future move in that direction. As a result, interest rates rose, and the spread between the yield on Italian government bonds and that on German Bunds widened. Even so, the growth outlook at the start of the year, although revised slightly downwards, remained largely favourable.

In February, following a military escalation, Russia launched its invasion of Ukraine, to which the European Union, the G7 and numerous other countries responded with a series of economic sanctions. The war led to a further increase in the prices of energy, foodstuff, metals, and other raw materials and to a further decline in business and household confidence. In Italy, consumer inflation rose to 6.7 percent in March, and core inflation (net of energy products and fresh food), albeit much more moderate, reached 2 percent.

In view of these developments, the growth outlook for the economy is now weaker and much more uncertain than at the beginning of the year. In updating the official forecast of this Document, the worsening of the economic scenario is determined by the trend of exogenous variables - from energy prices to interest rates, from the trade-weighted exchange rate of the euro to the lower expected growth of Italy's export markets. These variables are now all less favourable than they were in September, when the previous official forecast was published in the Update of the Stability Programme and in the Draft Budgetary Plan (DBP) for 2022.

Given a fourth-quarter GDP level closer to the pre-crisis high than previously estimated and to the economic impact of the war in Ukraine, the baseline GDP growth forecast (under existing legislation) for this year is revised down compared to the DBP, from 4.7 percent to 2.9 percent. The one for 2023 is also cut from 2.8 percent to 2.3 percent, while for 2024 the forecast is revised only slightly, i.e.,

MINISTRY OF ECONOMY AND FINANCE III

THE ECONOMIC AND FINANCIAL DOCUMENT 2022

from 1.9 percent to 1.8 percent. The forecast for 2025 is set at 1.5 percent, following the approach according to which the three-year projection converges towards the “potential” growth rate of the Italian economy, which is currently estimated at 1.4 percent. This estimate assumes the implementation of the investment and reform programme envisaged in the National Recovery and Resilience Plan (NRRP).

In light of the many unknowns of the current situation, the baseline forecast is characterised by significant downside risks, including the possible interruption of natural gas inflows from Russia, which accounted for 40 percent of Italy's imports in 2021. Although this risk is already partly incorporated in current gas and oil prices, it is reasonable to assume that a complete shutdown of Russian gas would cause further price increases, which would negatively affect GDP and push up inflation further. In such a scenario, average annual growth in 2022 could fall below the 2.3 percent inherited from 2021.

Already last year, the Italian Government responded to the sudden increase in energy prices with measures to contain costs for gas and electricity users. Such measures - which have been implemented since the third quarter of 2021 - amounted to 5.3 billion in terms of general government net borrowing in 2021 and 14.7 billion for the first half of this year, when measures were added also in favour of large companies, including energy-intensive ones, to contain fuel costs and to support the transportation sector. As a result of these measures, the increase in energy bills paid by businesses and households in the first half of the year is estimated to be at least a quarter lower than it would have been without such interventions.

Additional measures were adopted in the early months of the year in favour of specific categories (non-repayable grants and support for business liquidity), measures to cover part of the costs of regions and local authorities, and measures for the health sector (for a total of another 4.1 billion in 2022).

The Italian Government is also working on a broader and more structural response to the energy crisis, both through actions at the national level and through active participation in the formulation of European policies. On the national front, in agreement with the companies in the sector, an effort is being made to broaden and diversify gas supplies by making greater use of Italy’s southern pipelines, as well as to increase LPG imports and regasification capacity. An increase in domestic production of natural gas and biomethane will also be promoted.

The commitment of the Italian Government and gas companies to diversify gas supply sources is accompanied by growing efforts to rapidly reduce dependence on fossil energy sources by boosting the installation of electricity generation capacity from renewable sources. This line is consistent with the European Commission's recent REPowerEU communication, which emphasises the development of biofuel production and a concerted EU-wide policy for gas acquisition and the imposition of minimum storage levels, while also calling on Member States to curb energy consumption by increasing the energy efficiency of buildings and saving measures, for example on indoor temperatures.

The Commission also proposes, in line with the position expressed by Italy, to revise and improve the mechanisms for the functioning of gas and electricity

IV MINISTRY OF ECONOMY AND FINANCE

FOREWORD

markets, without undermining the principles of transparency and competitiveness on which they are based.

The main objective in responding to the current energy crisis is to accelerate the ecological transition while securing gas supplies, which represent the bridge to a decarbonised and sustainable economy, and improving the structure and the transparency of the energy markets.

More generally, the difficult phase we are going through should not be a distraction, but rather reinforce the commitment of all administrations and levels of government to effectively implement the NRRP and its largest ‘mission’ in terms of investments and other outlays, namely ecological transition. The completion of the first instalment of the NRRP at the end of 2021, with the disbursement of the relevant funds by the Commission, was indeed a first important achievement.

The past year was also characterised by bottlenecks in international transport and logistics, as well as shortages of crucial products in modern industrial supply chains such as semiconductors. The automotive industry has been particularly affected, not only because of insufficient availability of electronic components and consumers' uncertainty about the timing of the phasing out of conventional cars, but also because of difficulties in reconverting the conventional car industry.

With regard to industrial policy, new funds have been allocated to support the car industry (both in terms of sales of non-polluting vehicles and support for innovation and reconversion of the production chain) and to sustain investments in the semiconductor industry.

Further measures will be issued in April. However, before describing what the next steps will be, it is worth considering the starting point in terms of public finance.

As mentioned, the year 2021 saw a significantly lower than expected general government deficit. Data on the cash requirements of the State sector shows that public finance developments remained favourable in the first quarter of this year. The new projections show lower general government deficits than projected for 2022-2024 in the DBP policy scenario, especially for 2022. This reflects sustained and higher-than-expected tax and social security contribution revenues and lower expenditure. Recent measures to lower energy costs have been funded in a way that does not raise the deficit compared to the announced target.

The general government deficit in the baseline scenario is 5.1 percent of GDP this year and is projected to fall to 2.7 percent of GDP in 2025. Against these projections, the Government has decided to confirm the DBP nominal deficit targets for 2022-2024. This entails a deficit path starting from 5.6 percent of GDP this year and declining to 2.8 percent in 2025 and creates room for new expansionary measures amounting to 0.5 percentage points of GDP this year, 0.2 in 2023 and 0.1 in 2024 and 2025.

Using these budgetary margins, the Italian Government will prepare a new decree-law to restore some funds that were used to cover the recent Decree-Law No. 17, integrate the resources intended to compensate for the increase in the cost of public works in the face of the dynamics of the price of energy and raw materials, and intervene again to contain the cost of fuel and energy. Instruments will also be put in place to support the companies most affected by the sanctions against Russia;

MINISTRY OF ECONOMY AND FINANCE V

ECONOMIC AND FINANCIAL DOCUMENT 2022

to this end, the Guarantee Fund for SMEs will also be refinanced. Finally, additional resources will be made available to provide assistance to Ukrainian refugees.

Taking into account these measures, the policy scenario is characterised by GDP growth that is slightly higher than the baseline, especially in 2022 and 2023, when GDP is expected to grow by 3.1 percent and 2.4 percent, respectively, with positive repercussions on employment growth.

As mentioned above, in the policy scenario the general government deficit target is unchanged from the DBP for the years 2022-2024 and declines below 3 percent in 2025. The path of the structural balance is only slightly higher than that of the DBP due to a different quantification of one-off measures but in any case envisages improvements in the structural balance throughout the planning horizon. The debt-to-GDP ratio will fall from 150.8 percent in 2021 to 141.4 percent in 2025.

The decision to confirm deficit targets that were set under more favourable economic circumstances testifies to the attention of the Government towards the sustainability of public finance. Even at this difficult time, when public finance is called upon to respond to multiple needs of both a cyclical and structural nature, the sustainability of public accounts is confirmed. Indeed, longer-term projections show that the gradual improvement of the budget balance in the years after 2025 and the full implementation of the reform programme outlined in the NRRP will make it possible to bring the debt-to-GDP ratio below the pre-pandemic crisis level (134.1 percent) by the end of the decade.

At the same time, it remains imperative for the Government to continue working to promote higher and sustainable economic growth. Already last year, it repeatedly laid the foundations for raising the economy's growth potential. More than 320 billion has been allocated for public investment, adding to the resources provided for in the NRRP those of the Supplementary Fund and those earmarked by the 2022 Budget Law. Incentives for private investment and, in particular, incentives for research have been extended over time to provide greater planning certainty. New instruments have also been created to support basic and applied research.

The reform of the Personal Income Tax (IRPEF) and the cut in the Regional Tax on Production Activities (IRAP) reduce the tax burden on households and businesses, which will have positive effects on employment and the labour market. In addition, the introduction of the universal child benefit, the development of early education infrastructure, and the support for home buying in favour of young people are examples of the broader action that the Italian Government is taking in favour of families and the birth rate, also in light of adverse demographic trends.

The current situation should not make us turn our attention away from the structural policies that have already been launched in the strategic sectors of the ecological and digital transition, the competitiveness of the economic system, health and welfare, with particular regard to the structure of the pension system; for this latter, it will be necessary to find solutions that allow for flexible exits and a strengthening of supplementary pensions, while fully respecting the sustainability of public debt and of the pay-as-you-go system. Retirement prospects for younger generations will also have to be carefully analysed.

VI MINISTRY OF ECONOMY AND FINANCE

FOREWORD

In conclusion, the policy objectives of the Document are based on a scenario in which the economy is slowing down but is still registering a significant annual growth. The budgetary margins resulting from the confirmation of the targets set in the DBP will be used to further support the productive system, households and to carry out planned investments.

However, there is considerable uncertainty related to international political and economic factors. If the global scenario deteriorates further, annual growth is likely to be lower than that resulting from the carry-over of the 2021 result.

The Italian Government will not hesitate to intervene as decisively and rapidly as possible to support Italian households and businesses.

The Italian Government is committed to strongly accelerating the diversification of energy sources and the achievement of greater national energy autonomy.

The pressing problems we are currently facing must not divert our attention from medium and long-term objectives. The NRRP and all the initiatives aimed at making our economy more sustainable must be fully implemented: we must boost investment in human and physical capital and raise the employment rate and productivity growth.

Daniele Franco

Minister of Economy and Finance

MINISTRY OF ECONOMY AND FINANCE VII

ECONOMIC AND FINANCIAL DOCUMENT 2022

VIII MINISTRY OF ECONOMY AND FINANCE

TABLE OF CONTENTS

FOREWORD	III
I. UPDATE OF THE REFORM STRATEGY	1
I.1 INTRODUCTION	1
I.2 RESPONDING TO NEW CHALLENGES	1
II. MACROECONOMIC SCENARIO	5
II.1 MACROECONOMIC FRAMEWORK OVERVIEW	5
II.2 MACROECONOMIC IMPACT OF THE NRRP AND REFORMS	7
III. POLICY RESPONSES TO THE COUNTRY’S MAIN CHALLENGES	11

MINISTRY OF ECONOMY AND FINANCE IX

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NATIONAL REFORM PROGRAMME

X MINISTRY OF ECONOMY AND FINANCE

I. UPDATE OF THE REFORM STRATEGY

I.1. INTRODUCTION

The National Recovery and Resilience Plan (NRRP) is the most comprehensive and structured reform, innovation and investment revival programme of recent decades. Its formulation and concrete implementation have been, and will be in the coming years, a major challenge at a technical, organisational and coordination level between administrations and levels of government.

Given the constantly evolving economic, technological and geopolitical European and global context, it is appropriate to accompany the periodic reporting on the progress of the NRRP with an annual update of the Italian Government's economic and social policy and reform strategy.

Although the National Reform Programme was presented less than a year ago, and only nine months have passed since its finalisation, which was also the result of an intense dialogue with the European Commission, the European and global situation has changed to such an extent as to require an update on the overall reform strategy.

Consequently, this edition of the National Reform Programme (NRP) is not a mere fulfilment of the European Semester and a chapter of the Economic and Financial Document required by national legislation, but rather an opportunity to update the reform strategy in light of a changed global context.

I.2. RESPONDING TO NEW CHALLENGES

The main areas of focus for reform and investment in the NRRP and other policy initiatives are presented in Chapter III. This section highlights the areas where new initiatives are taking place.

Energy transition and diversification of supply sources

The energy sector is the area that has experienced the most significant changes since last summer, both in Europe and globally. Since late spring 2021, the price of natural gas has risen sharply, also relative to the price of oil. The recovery in global gas demand has been accompanied by supply shortages due not only to climatic events and technical accidents, but also to geopolitical factors, and, most recently, the military attack against Ukraine by the Russian Federation.

The resulting huge increase in gas prices has also caused a surge in electricity prices in Europe. Emission allowance (ETS) prices have also risen sharply. In the first few months of this year, especially after the Russian attack on Ukraine, oil reached price levels unprecedented in the last ten years. Gas reached a new high on 8 March, but then fell to levels just above those of December but equal to

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NATIONAL REFORM PROGRAMME

almost five times the average level for the 2020-2021 thermal year. The market remains influenced by fears of interruption of gas (and oil) inflows from Russia, both as a possible form of tightening of EU sanctions and as a means of exerting pressure from the Russian side.

All this creates a supply shock to which our country is highly exposed, both because natural gas accounts for 31 per cent of national energy consumption¹ and 57 per cent of electricity is produced by thermal power plants (mainly gas-fired)², and because Russia is Italy's main supplier (accounting for 40 per cent of Italian gas imports in 2021)³.

The response to rising gas prices and the Ukrainian crisis is based on the following priority actions:

• Accelerating the installation of electricity generation capacity from renewable sources in order to rapidly reduce the output of thermal power plants;

• Relaunching domestic production of natural gas and biomethane;

• Diversifying import sources by making greater use of the southern pipelines and increasing LNG imports, including by increasing regasification capacity.

• Reducing gas consumption by improving the thermal efficiency of buildings, thus promoting a reduction in indoor temperatures and greater use of heat pumps.

Accelerating the transition to renewable energy sources is the most important initiative in the medium and long term. However, as the European Commission also argued in its recent REPowerEU communication⁴, immediate actions are also needed to coordinate the gas supply of EU countries, the efficient circulation of available gas and the gas storage policy. Such actions would be even more essential if Europe were to move towards extending sanctions to the energy sector.

That said, the development of renewable sources remains the main road to decarbonising the economy and reducing the country's dependence on imported fossil fuels. The Italian Government has actively worked to streamline sectoral regulations and speed up the approval of wind and photovoltaic generation projects.

Development of production chains linked to the ecological transition

The push towards renewables also raises the question of the related industries. Indeed, in the coming years demand for photovoltaic panels and wind turbines will be huge and, in addition, we must seize the production and employment opportunities created by investment in renewables. The projects for the development of production chains for the ecological transition contained in the NRRP and the instruments to support research and development and initial industrialisation such as the Important Projects of Common European Interest (IPCEI) are key levers for promoting production growth in renewables and in the production and use of hydrogen in industry and mobility.

The Italian Government is working to optimise the use of all instruments to support research and development and investments in new production capacity.

___

¹ 2020 Italian energy balance.

² Source: Terna for 2021, see Monthly Report on the Electricity System, December 2021.

³ Source: Italian Ministry of Ecological Transition - DGISSEG

⁴ European Commission, REPowerEU: Joint European Action for more affordable, secure and sustainable energy, Communication to the EU institutions, 8 March 2022.

2 MINISTRY OF ECONOMY AND FINANCE

I. UPDATE OF THE REFORM STRATEGY

Particular attention will be paid to the photovoltaic sector, which is expected to relaunch the production of advanced solar panels in Italy and develop the upstream and downstream sectors of this production, and to the hydrogen sector. An increased presence in the wind power sector, which will be the subject of concrete studies and industrial initiatives, is also desirable and will be an essential component for achieving the goal set out in the Ecological Transition Plan of 72 per cent of electricity produced from renewable sources by 2030, up from 35 per cent in 2021.

Industrial policy for leading sectors such as chips and electric cars

Another issue that has emerged strongly over the past year is the global shortage of semiconductors and, more generally, Europe's dependence on components and products imported mainly from Asia, and how much ground the EU has lost to international competition in several key industries over the past two decades. In a context where China, other Asian countries and even the United States have launched major initiatives to support the semiconductor industry, Europe is finally responding with initiatives that aim at preserving fair competition and the integrity of the single market, while at the same time providing the possibility for Member States to support private sector investment in research and new production capacity. For instance, this is the spirit of the recent European Chips Act, which foresees the possibility of public subsidies for innovative first-of-a-kind plants. The Italian Government has already responded to these new conditions by increasing the resources available through the recent Decree-Law No. 17/2022, which allocates 150 million for this year and 500 million a year from now until 2030 to support investments in the microprocessor industry and in new industrial applications of innovative technologies.

The automotive and components industry is known to be undergoing a major transition towards non-polluting vehicles. Battery-powered electric vehicles (BEVs) are now expected to be the dominant technology in the coming decades, although some manufacturers have great faith in fuel cells as a potential winner for long-distance trucks. The Italian supply chain really specialises in traditional cars with internal combustion engines. Therefore, there is a need for companies in the sector to convert to electric mobility, autonomous and assisted driving and numerous other innovations.

On the demand side, in recent quarters car sales have suffered not only from the shortage of semiconductors, but also from consumer uncertainty about the timing of the phasing-out of conventional cars and the insufficient development of charging infrastructure for electric cars. In view of these factors, the above-mentioned Decree-Law No. 17/2022 allocates 700 million for 2022 and one billion per year for the 2023-2030 period to encourage the purchase of cars with low or no environmental impact and, on the supply side, to support research, innovation and investment in related industries. In addition, the NRRP already contains a project line to provide subsidies for a first gigafactory for the production of batteries for BEVs.

MINISTRY OF ECONOMY AND FINANCE 3

NATIONAL REFORM PROGRAMME

Education, training, research, retraining and job placement

The Italian Government's commitment to supporting research, innovation and industrial investment has also led to a series of measures included in the 2022 Italian Budget Law and in legislation adopted in the first quarter. The common thread connecting these measures is the need to continue improving the country's attractiveness as a destination for domestic and foreign investment and to revitalise the sectors most exposed to technological changes.

In order to take full advantage of the opportunities offered by the current innovation phase and by the changes in global value chains, it is also necessary to have adequate human resources. The NRRP includes numerous projects aimed at improving education and training, strengthening doctoral programs and university research, promoting STEM disciplines and realigning skills with the needs of the productive system.

Social inclusion, job placement and reintegration are among the priority objectives of the NRRP. The “Active labour market policies” component of NRRP Mission 5 can count on 6.66 billion in resources to design a new paradigm for active policies and overcome problems that slow down their implementation by systematically integrating them with other policies, first and foremost vocational training. Job Centres will be strengthened, both in terms of the capillarity of access points and the number of staff, and in terms of the quality of services and measures offered.

As part of the active policies promoted by the NRRP, the National Guarantee Programme for the Employability of Workers (Garanzia di occupabilità dei lavoratori, GOL), which is currently being launched, was adopted in November with an inter-ministerial decree. A total of 4.4 billion have been allocated to it, plus 600 million for strengthening the Job Centres and 600 million for strengthening the dual system. The main objectives of the programme are to reach at least 3 million beneficiaries by 2025 and for at least 800,000 of them to be involved in training programmes, of which 300,000 to improve digital skills. The programme also foresees that by 2025, 500 Job Centres will achieve the objectives of the regional plans and that 135,000 young people will participate in the dual system by 2025.

4 MINISTRY OF ECONOMY AND FINANCE

II. MACROECONOMIC SCENARIO

II.1. MACROECONOMIC FRAMEWORK OVERVIEW

After a sharp contraction in 2020, the global economy grew at a robust rate in 2021, far exceeding pre-crisis levels, partly due to the increasing availability of Covid-19 vaccines. Towards the end of the year, the first signs of a slowdown emerged following the spread of new variants of the virus and the resulting restrictions on social contacts and selective lockdowns in some countries. The rapid growth in demand, as supply failed to adjust in time, led to global inflationary pressures, which became more pronounced from the second half of 2021 onwards and strengthened further in the final months of the year. Geopolitical tensions and Russia's military invasion of Ukraine exacerbated price volatility, which spread to all commodities. The onset of the conflict between Russia and Ukraine, together with the continuing pandemic, shift downside the risks for the global scenario.

In 2021, the Italian economy posted a strong recovery. Compared to the previous year, gross domestic product (GDP) increased by 6.6 per cent in real terms, exceeding the NADEF 2021 estimate. However, the pace of growth was slowed in the final months of the year by the fourth wave of the Covid-19 outbreak and the surge in natural gas and electricity prices. The year 2022 began with a halt in industrial production and construction, strong inflationary pressures, rising interest rates and a widening spread between Italian government bonds and Bunds.

This already complex scenario was compounded at the end of February by Russia's military attack on Ukraine; international tensions affected the rise in natural gas and oil prices, which reached a new high on 8 March, followed by a correction. The military crisis in Ukraine also caused a marked increase in food commodity prices, which may have further impacts on inflation.

As to the Covid-19 pandemic, in light of the trend in infections and hospitalisations, the Italian Government ended the state of emergency on 31 March and adopted a roadmap for the removal of existing anti-Covid restrictions⁵. Nevertheless, the pandemic is still ongoing and remains a drag on global economic activity.

Regarding the outlook for the coming months, the most recent household and business confidence indicators⁶ showed a deterioration, which was more marked for households and less pronounced for businesses. In contrast the construction sector confidence index reached a new high in March, although a high proportion of companies reported upward pressure on prices.

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⁵ The provisions are contained in Decree-Law No. 24/2022 of 17 March 2022.

⁶ March 2022.

MINISTRY OF ECONOMY AND FINANCE 5

NATIONAL REFORM PROGRAMME

Based on the latest available data, nowcasting models indicate that the 0.6 per cent cyclical increase recorded in the fourth quarter of 2021 was followed by a 0.5 per cent contraction in GDP in the first quarter of this year, mainly attributable to a contraction in industrial value added. Quarterly GDP growth is expected to recover moderately in the second quarter, mainly driven by services. The latter assessment, however, presents downside risks.

For this year, the baseline scenario (under existing legislation) estimates that the economy will grow by 2.9 per cent in terms of real GDP. In 2023, also as a result of the ongoing economic tensions, real GDP growth will slow to 2.3 per cent. In 2024-25, GDP will increase by 1.8 per cent and 1.5 per cent, respectively. The value for 2025 also reflects the customary approach of converging the three-year forecast to the potential growth rate of the Italian economy⁷.

TABLE II.1: SUMMARY MACROECONOMIC BASELINE SCENARIO (1) (percentage changes, unless otherwise indicated)
	2021	2022	2023	2024	2025
GDP	6.6	2.9	2.3	1.8	1.5
GDP deflator	0.8	3.0	2.1	1.8	1.8
Consumption deflator	1.7	5.8	2.0	1.7	1.8
Nominal GDP	7.5	6.0	4.4	3.6	3.3
Employment (AWU) (2)	7.6	2.5	2.2	1.6	1.3
Employment (WF) (3)	0.8	1.8	1.7	1.2	1.0
Unemployment rate	9.5	8.7	8.3	8.1	8.0
Current account balance (balance in % GDP)	3.3	2.3	2.7	2.8	2.8
(1)  Any inaccuracies are due to rounding. (2)  Employment expressed in terms of standard work units (AWU) (3)  Number of employed people according to the Continuous Labour Force Survey (Rilevazione Continua delle Forze Lavoro, RCFL).

In line with what has already been done in the past months, the Italian Government is ready to adopt further measures to cushion the impact of the increase in energy prices on businesses and families, as well as to alleviate the economic impact of the ongoing conflict in Ukraine on Italian companies and to improve the competitiveness and attractiveness of our country. In addition, support will continue to be given to the health system's response to the pandemic and to the sectors most affected by the pandemic emergency. Finally, measures have already been financed and are in the process of being defined to support the automotive sector and in particular the sales of cars with low environmental impact, as well as the semiconductor sector. The forthcoming and already adopted government measures will contain the adverse effects on the system and on economic operators of this difficult moment in history.

___

⁷ The latter, assuming the implementation of the investment and reform programme envisaged in the NRRP, is estimated at 1.4 per cent.

6 MINISTRY OF ECONOMY AND FINANCE

II. MACROECONOMIC SCENARIO

II.2. MACROECONOMIC IMPACT OF THE NRRP AND REFORMS

In view of the close link between the NRP and the implementation of the NRRP, this section provides an updated assessment of the estimates of the overall macroeconomic impact of the NRRP expenditure measures using early available information on the disbursements incurred in the years 2020 and 2021⁸. In addition, in compliance with the indications provided by the European Commission regarding the content and format of national NRPs, the impact assessments of some reforms are also reported⁹. In most cases, the assessment was carried out with reference to the long-term structural effects of the reforms. For reasons of prudence, and considering the margins of discretion inherent in the assessment exercise, the short- to medium-term macroeconomic framework of the Stability Programme (SP) does not take into account these estimates of structural impact.

The assessment of the macroeconomic impact of the NRRP was carried out considering only the resources that finance additional projects¹⁰, not taking into account the measures contained in the Plan that would have been implemented even without the introduction of the NRRP. These are RRF loans and grants (124.5 billion), REACT-EU funds (13.9 billion)¹¹, the anticipated resources of the Development and Cohesion Fund (15.6 billion) and those allocated through the Complementary Fund (30.6 billion), for a total of approximately EUR 184.7 billion.

The results of the simulations are described in Table II.2, which shows the impact of the Plan on the main macroeconomic variables. In order to compare the results contained in this document with the simulations conducted in April 2021, the table also shows the differential in terms of impact on GDP between the two versions.

TABLE II.2: NRRP MACROECONOMIC IMPACT (percent deviations from the baseline scenario)
	2021	2022	2023	2024	2025	2026
GDP	0.2	0.9	1.5	2.1	2.8	3.2
Private consumption	-0.3	-0.8	-0.7	-0.3	0.5	1.5
Total investment	2.1	6.5	9.6	11.2	11.7	10.1
Imports	0	0.6	1.4	2.2	3.0	3.6
Exports	-0.1	-0.5	-0.5	0.2	1.1	2.2
GDP differential (PNR2022 - NRRP2021)	-0.4	-0.3	-0.4	-0.4	-0.3	-0.4
Notes: MEF-DT elaboration, QUEST-III R&D model.

In 2026, the final year of the Plan, GDP would be 3.2 percentage points (p.p.) higher than in the baseline scenario as a result of the planned expenditure¹². When comparing the results with the simulations carried out in April 2021, it emerges that

___

⁸ The previous assessment of the macroeconomic impact of the NRRP at both the overall level and that of individual missions was conducted in April 2021 and is reported in Chapter 4 of the Italian NRRP.

⁹ The methodology followed for the assessments and the summary information set out in Table 3 of the Commission's 2022 NRP guidelines are set out in detail in a dedicated appendix (Appendix 1).

¹⁰ Or projects that would have been carried out at a different time or in a different sector in the absence of the Plan.

¹¹ This amount does not include the tranche of about 400 million for technical assistance.

¹² Which does not take into account these expenses.

MINISTRY OF ECONOMY AND FINANCE 7

NATIONAL REFORM PROGRAMME

the impact on the level of GDP is now slightly lower, with the difference being attributable mainly to two factors. First, in April 2021 a similar time pattern of expenditures between the Complementary Fund and the rest of the Plan was assumed. In the current version, however, around EUR 9.5 billion of the Fund will be used after 2026. Another factor that affects the simulation results is the different and less rapid dynamics of the overall expenditure schedule than previously assumed.

Regarding the reforms, the macroeconomic impact assessment was carried out for the following areas: household tax and benefit; banking system and capital market; education and research; active labour market policies; Public Administration (PA); justice; competition and procurement. These are only a part of the structural reforms described in detail in the next chapter, i.e., those for which quantitative targets can be identified and for which the assumptions needed for the simulations are less arbitrary and more robust¹³.

With reference to tax measures, the introduction of the Universal Single Allowance (Assegno Unico e Universale) for children and the first module of the Personal Income Tax (IRPEF) reform have been assessed with the ITEM model. The two reforms determine a positive and increasing impact on GDP, equal to 0.5 p.p. in 2025 (Table II.3).

The macroeconomic impact of the measures on corporate crisis and reorganisation, introduced in 2021 together with the identification of instruments able to identify insolvency cases, was quantified with the ITFIN model, assuming that the percentage incidence of non-performing loans (NPLs) on total loans in the Italian banking system would reach the Euro Area value. The reduction in the stock of NPLs has a positive effect on economic growth: at the end of the fourth year real GDP would be about 0.2 p.p. higher than in the baseline scenario (Table II.3).

TABLE II.3: EFFECTS ON REAL GDP OF THE FIRST MODULE OF TAX REFORM AND INTERVENTIONS IN THE BANKING SYSTEM (percent deviations from the baseline scenario)
	2022	2023	2024	2025
Universal single allowance for children and first tax reform module	0.2	0.4	0.5	0.5
Interventions in the banking system and capital markets	0.0	0.1	0.1	0.2
Notes: MEF-DT elaboration, ITEM and ITFIN model.

The macroeconomic effects of the other reform measures envisaged in the NRRP have been assessed with the QUEST model. The impacts on real GDP in the short, medium and long term are shown in Table II.4, while further details are reported in Appendix 1.

For the education reform, the effects in terms of reducing school drop-outs, improving human capital and the quality of school and university supply have been considered. These interventions have a significant impact in the long run, where the level of GDP is 3 p.p. higher than in the baseline scenario.

The reform of active labour market and training policies envisages that a large part of the funds will be directed to the National Guarantee Programme for the

___

¹³ See Appendix 1 for details.

8 MINISTRY OF ECONOMY AND FINANCE

II. MACROECONOMIC SCENARIO

Employability of Workers (Garanzia di Occupabilità dei Lavoratori, GOL) and the adoption of the National New Skills Plan. It has been assumed that these and other interventions will lead to an increase in labour market participation rates. The reform has a significant impact on GDP already in 2026, while in the long run GDP increases by 2.5 p.p. compared to the baseline scenario.

TABLE II.4: EFFECTS ON REAL GDP OF REFORMS IN EDUCATION AND RESEARCH, LABOUR MARKET, PUBLIC ADMINISTRATION, JUSTICE, COMPETITION AND PROCUREMENT (percent deviations from the baseline scenario)
Reforms	2026	2030	Long term
Education and research	0.5	0.9	3.0
Active labour market policies	1.2	1.8	2.5
Public Administration	0.9	1.6	2.3
Justice	0.4	0.6	0.7
Competition and Procurement	0.6	1.0	1.7
Notes: MEF-DT elaboration, QUEST-III R&D model.

The main objective of the structural actions relating to the reform of the Public Administration envisaged in the NRRP is to make the PA more streamlined and efficient, with positive effects on productivity and the quality of human capital, together with a reduction in costs for businesses. This will have a positive effect on real GDP of 2.3 p.p. in the long run.

The measures envisaged by the NRRP in the area of justice aim at reducing the duration of civil and criminal trials (by 40 and 25 per cent respectively), as well as improving the efficiency and predictability of the judicial system. The reform increases the level of GDP in the long run by 0.7 p.p. compared to the baseline scenario.

Finally, the reforms on competition and procurement aim at increasing the level of competition and competitiveness of the production system and at simplifying the rules on public contracts. On the basis of the contents of the reforms implemented and of those that will have to be implemented in subsequent years, it has been assumed that Italy could reach the level of the best performers in the various areas considered, with an estimated impact on GDP with respect to the baseline scenario equal to 1.7 p.p. in the long run.

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III. POLICY RESPONSES TO THE COUNTRY'S MAIN CHALLENGES

Reform of the judiciary system

The Italian judiciary system has long been confronted with two structural problems that hamper the smooth functioning of the system: the excessive length of proceedings and the high backlog of cases. In the last year, thanks to the momentum provided by the National Recovery and Resilience Plan (NRRP), the justice reform has found particular vigour in aiming to make a decisive contribution to the country's recovery.

According to the 2021 Justice Scoreboard, Italy ranks among the European countries with the highest disposition time, especially as regards the third instance of justice¹⁴. Moreover, the number of pending cases in the third quarter of 2021 stood at 1.5 million in the criminal sector (albeit down by 2.3 percent compared to the same period of 2020) and around 3 million in the civil sector, down by 5 percent compared to the same period of the previous year.

Taking into account citizens' demand for justice, but also considering the indications expressed by the European Commission in the Staff Working Document (SWD) accompanying the Council Decision on the NRRP and in the Country-Specific Recommendations (CSRs) of 2019 and 2020¹⁵, with the NRRP the Government has set itself the target of reducing the duration of civil trials by 40 percent, the duration of criminal trials by 25 percent and the backlog in the civil sector by 90 percent by June 2026. The resources will be allocated first and foremost to strengthening human capital, in particular through the Trial office¹⁶, but also to the digital transformation of the judicial system and the redevelopment of real estate assets.

On the regulatory side, as envisaged in the NRRP, in 2021 the Government approved the enabling law for the reform of the civil process¹⁷, the reform of the criminal justice process¹⁸ and the decree law on insolvency reform¹⁹.

The enabling law on civil justice is based, on the one hand, on the enhancement of alternative dispute resolution tools and, on the other, on the rationalisation of trials in order to concentrate court activities in the first hearing. Among the most relevant provisions are the reduction of the cases in which the court judges in

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¹⁴ The disposition time (DT) indicator, defined as: DT = 365 * (cases pending at the end of the year/cases settled during the year), provides an estimate of the expected time to settle a case in terms of days.

¹⁵ The 2019 and 2020 CSRs call on Italy, respectively, to reduce the length of civil and criminal trials at all levels of justice and to improve the efficiency of the justice system.

¹⁶ Established by the Decree Law No. 90/2014 with the aim of reducing the time taken by justice; it provides for the judge to be supported in the preparatory activities of the trial by qualified personnel. The establishment of the Trial offices was made mandatory by the High Council of the Judiciary in July 2018.

¹⁷ Law No. 206/2021.

¹⁸ Law No.134/2021.

¹⁹ Decree Law No. 118/2021 converted by Law No. 14/2021.

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collegiate composition, the regulation of the appeal, a revision of family and child law and the introduction of the preliminary appeal in Cassation.

The draft enabling law for the reform of criminal justice aims first of all at unblocking those phases of the trial that can lead to a standstill, also by encouraging the use of alternative procedures. It sets out the principles for revising the penalty system, confirms the reform of the statute of limitations²⁰ and introduces corrective measures to protect defendants by means of the new institution of inadmissibility due to exceeding of the time limits²¹. Moreover, the Government is also called upon to intervene on the issue of restorative justice. Finally, it is called upon to implement the principle of mandatory use of digital methods for filing acts and documents, for the preservation of procedural documents and for communications and notifications.

The measures foreseen in the NRRP on insolvency and already adopted in 2021 concern the amendments to the Corporate Crisis and Insolvency Code that will enter into force in time for the transposition of Directive (EU) 2019/1023²², on which the Government has already intervened to make some provisions immediately operational, such as the instrument of negotiated settlement²³.

Legislation authorising the recruitment of staff to work in the Trial Office - a tool with great potential that entered into force in 2021. In addition, the recruitment of technical administrative profiles is expected to take place by June to improve the efficiency of the offices' administrative machinery and to equip courts with the technical skills needed to cope with technological and digital transformation. In fact, the Government intends to put in place a number of instruments to encourage the digitisation of the judicial system.

The civil and criminal justice reforms defined in the enabling legislation will see the light in 2022 with the adoption of implementing decrees on which the Government is already working. The reform of tax justice is also a priority for the Government , given that Italy has a high backlog in this area as well²⁴ - with the number of pending disputes increasing by 2.8 percent at the end of 2020 compared to the same period in 2019, and average trial times are very long²⁵ and increasing further. This data require a systematic intervention to make the system more efficient, especially as regards the reduction of appeals to the Court of Cassation. In the longer term, construction works to improve the efficiency of judicial offices²⁶are planned, with many projects to be completed by 2026.

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²⁰ It is reiterated that the limitation period stops with the judgment of first instance, whether of acquittal or conviction as provided by Law No. 3/2019, and it is established that the blocking of the limitation period is linked to the judgment of first instance, but no longer to the criminal decree of conviction.

²¹ According to this institution, failure to conclude the appeal proceedings within two years and the cassation proceedings within one year constitute grounds for declining to prosecute and, consequently, for acquittal.

²² The Code was introduced by Legislative Decree No. 14 of 2019, implementing the Enabling Law No. 155 of 2017, and is currently undergoing some revisions such as those provided for in Directive No. 1023/2019. The relevant amendments were approved by the Council of Ministers, in preliminary examination, in March.

²³ Through this instrument, entrepreneurs can request the appointment of an independent expert to facilitate negotiations with creditors with a view to finding a solution to the crisis.

²⁴ Pending disputes as at 31 December 2020 totalled 345,295.

²⁵ According to the 2020 Annual Report on the State of Tax Litigation, the average time for tax proceedings in 2020 was 1,055 days at Regional Tax Commissions and 631 days at Provincial Tax Commissions.

²⁶ Prison architecture projects are also planned, to be financed with resources from the supplementary fund.

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III.  POLICY RESPONSES TO THE COUNTRY'S MAIN CHALLENGES

Among the reforms outside the scope of the NRRP is the draft law reforming the judicial system²⁷,which will contribute to improving the efficiency of justice and the management of human resources, as well as strengthening the autonomy of the judiciary also through the reform of the Superior Council of the Magistracy. The Budget Law has intervened on the economic discipline of the honorary judiciary²⁸, also to cover the costs of carrying out competitive procedures for the confirmation of honorary magistrates currently in service.

A more modern, competent and efficient public administration

The European Commission, as well as the other main international institutions²⁹ blame the weak administrative capacity of the Public Administration (PA), especially at local level, for the lack of dynamism of public investment in Italy and underline its negative effect on the business environment.

Several years of recruitment freeze have resulted in a PA with a very high average age, lacking specific skills - especially digital skills - and penalised by low mobility and slow and rigid recruitment procedures. The pandemic has forced an acceleration of the digitisation process, thanks also to the extensive use of smart working, but much progress is still needed: according to the DESI 2021, drawn up by the European Commission, Italy ranks eighteenth in the EU in terms of digital public services. The share of people using e-government services, at 36 percent in 2020, remains well below the EU average of 64 percent.

The issue of late payment is also a key challenge: in the light of the data of May 2021³⁰, average payment times have gone from 55 days in 2018 to 45 in 2020, with 74.1 percent of invoices paid on time, but with different trends by sector and geographical area, and in any case not yet in line with the payment terms laid down by the regulations³¹. Reducing payment times is one of the enabling reforms of the NRRP and the first provisions were introduced in 2021³².

In the 2019 CSRs, the Commission emphasised the need to strengthen the skills of public employees, accelerate digitisation and increase the efficiency and quality of local public services.

The NRRP represents a great challenge for the PA, especially at local level, and for this reason the Government has identified four main lines of action along which to intervene: improving the access mechanisms and selection procedures, and favouring the generational turnover; simplifying rules and procedures, especially to remove bottlenecks that could hinder the investments set forth by the NRRP; aligning skills with the needs of a modern administration by investing in the qualification and requalification of human resources; and favouring the digitisation, which is a cross-cutting tool to fully implement previous reforms.

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²⁷ Project Law (AC) No. 2681.

²⁸ In the Legislative Decree No. 116/2017.

²⁹ The OECD, in its 2021 Economic Survey on Italy, devoted a specific chapter to the PA.

³⁰ https://www.rgs.mef.gov.it/VERSIONE-I/i_debiti_commerciali_delle_pubbliche_amministrazioni/index.html

³¹ Pursuant to the Legislative Decree No. 231/2002, for all public administrations the maximum payment term is 30 days, extended to 60 days for NHS bodies or when justified by the particular nature of the contract or certain of its characteristics.

³² Art. 9 paragraph 2 of Decree Law No. 152/2021.

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Many measures provided in the NRRP and related to the PA have already been completed in 2021. Pursuant to the reform of staff selection mechanisms, the new recruitment portal ‘InPA’ for mapping job opportunities in the PA has been active since last November, procedures have been launched for the recruitment of 2,800 civil servants for the South of Italy³³ and 1,000 experts³⁴ and investments are planned for the training of civil servants³⁵. With regard to the civil service reform and the revision of access and recruitment mechanisms, the relevant decrees³⁶ came into force in 2021 and the process will be completed in the first half of 2022.

The measures necessary to strengthen the administrative machine and simplify the management of the NRRP were also adopted in 2021, with the definition of the NRRP governance structure, the introduction of an archiving system for audits and controls to monitor the implementation of the RRF³⁷ and the simplification of certain procedures directly linked to the implementation of the plan³⁸. In addition, the implementation modalities of the reform for simplification and standardisation of procedures are being defined within the framework of the Simplification Agenda (Agenda per la semplificazione)³⁹.

The largest share of the resources allocated to the PA in the NRRP is earmarked for digitisation. Actions already taken and being implemented in 2022 include: the approval of the feasibility project for the implementation and management of the PA cloud infrastructure, the Strategic National Hub (Polo strategico nazionale, PSN)⁴⁰, the establishment of the Agency for National Cybersecurity (Agenzia per la cybersicurezza nazionale, ACN) and the identification of programmes for testing the Digital Civil Service.

The NRRP also provides for strengthening the MEF's role in improving the effectiveness of the spending review process through the establishment of a scientific committee and a dedicated mission unit⁴¹, set up in 2022. The spending review process is also reinforced in the context of economic and financial planning and the annual and multi-year budget⁴² and the 2022 Economic and Financial Document (DEF) sets savings targets for central government.

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³³ Already provided in the Budget Law for 2021 and implemented by the Decree Law No. 44 of 2021. This is a measure paid for out of the national budget.

³⁴ Decree Law No. 80/2021. With the Prime Ministerial Decree of 12 November 2021, the resources for the relevant recruitments were allocated.

³⁵ This also includes the “PA 110 e lode” project, which offers civil servants degree courses, specialisation courses and master's degrees on favourable terms, as well as some provisions of the Budget Law for 2022, which, for example, establishes a special fund for the training of civil servants.

³⁶ Governed, respectively, by the Decree Law No. 80/2021 and the Decree Law No. 44/2021. See NADEF 2021 for a more extensive discussion of this topic.

³⁷ The features of the ReGis information system are expected to be completed and put into production by June 2022.

³⁸ These measures are regulated by the Decree Law No. 77/2021, see NADEF 2021 for details. Decree Law No. 152/2021 further intervened on simplifications.

³⁹ Prepared on the basis of the provisions of the Decree Law No. 76/2020.

⁴⁰ The call for tenders was published in January and offers can be submitted by 16 March.

⁴¹ Decree Law No. 152/2021. In order to strengthen the structures of the national General Accounting Office (Ragioneria generale dello Stato, RGS), the recruitment of 40 staff members and 10 experts is planned, as well as the possibility of using the support of companies with majority public participation.

⁴² As already provided n Law No. 196/2009.

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III.  POLICY RESPONSES TO THE COUNTRY'S MAIN CHALLENGES

The public procurement reform process

In the 2021 CSRs, the European Commission insisted on the need to increase public investment, giving priority to sustainable and growth-friendly investments.

This cannot be done without a drastic improvement of the national institutional set-up in the field of procurement, both in terms of simplification of the rules and in terms of strengthening the professionalism of public contracting authorities. International institutions, the European Commission, the International Monetary Fund and the OECD, have in fact repeatedly stressed the need to improve the public procurement system in terms of transparency, simplification and accountability⁴³.

Already with the 2016 Code of Public Contracts⁴⁴ the legislator had intended to reorganise the entire sector in order to boost public investment. The measure was subsequently amended by a corrective decree and further actions⁴⁵. The succession of such measures has resulted in an uneven and unclear legal framework, which has increased uncertainty.

The public procurement market (works, services, supplies) has a substantial impact on GDP: in 2020 (latest available data)⁴⁶ it recorded a total value of 178.8 billion, an increase of 78 percent compared to 2016, the year in which the new Code of Public Contracts came into force⁴⁷.

The implementation of the investment projects envisaged in the NRRP will lead to an increase in public tenders. To this end, the Government has introduced a number of urgent simplification measures⁴⁸ and launched a new organic intervention on the relevant legislation, providing for the simplification, digitisation and computerisation of tender procedures and the implementation of the National Database of Public Contracts. In this database, managed by ANAC and connected in a relationship of interoperability with the telematic platforms of the contracting stations, a virtual file of the economic operator has been set up for the verification of the data concerning the participation requirements of economic operators, which can be used for several tenders⁴⁹.

The measures already approved also aim, among other things, to respond to the European infringement procedures (e.g. on the subcontracting threshold)

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⁴³ European Commission (2021), “Commission Staff Working Paper. Analysis of the recovery and resilience plan of Italy”, SWD (2021). IMF (2021), “2021 Article IV Consultation”; OECD (2021), OECD Economic Studies: Italy 2021.

⁴⁴ Legislative Decree No. 50/2016.

⁴⁵ For example, the so-called ‘Sblocca cantieri’ Decree Law and the so-called ‘Simplification’ one introduced a number of temporary changes to Article 36 of the Code, concerning procedures for awarding contracts below the EU thresholds, extending the thresholds for using negotiated procedures (with different indications depending on the class of tender amount).

⁴⁶ Source: ANAC (2021), ‘Relazione annuale 2020’.

⁴⁷ This is the total value on the basis of tenders for works, supplies and services (calls and invitations for an amount of EUR 40,000 or more). Please note that EUR 40,000 is the ordinary threshold set by the Code for direct awarding. Currently, notwithstanding the Code, and until 30 June 2023, as established by ‘Decree Law No. 77/2021, the threshold for direct awarding is set at EUR 150,000 for public works, and EUR 139,000 for services and supplies. For reasons of homogeneity of the data, the National Anti-corruption Authority’s (Autorità nazionale anticorruzione, ANAC) historical series of award procedures reports notices and invitations for an amount equal to or greater than EUR 40,000.

⁴⁸ Implemented by Decree-Law No. 77/2021. Among the measures adopted are the modification of the thresholds for direct awards and the obligation of timely transmission to the ANAC database of information on the choice of contractor, award and execution of public contracts by contracting authorities.

⁴⁹ Since July 2021, the Building Design Structure of the State Property Agency (Struttura per la progettazione incardinata presso l’Agenzia del Demanio) has been operating to support Public Administrations, particularly in the upgrading and refunctionalisation of public buildings.

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opened against Italy. With regard to the crucial issue of the regulation of subcontracting, the threshold rule has been totally eliminated⁵⁰, as of 1 November 2021⁵¹. This will encourage the participation of SMEs in the public procurement market and increase competition. As of 1 February 2022, the ban for the contractor to subcontract to persons who have participated in the tender procedure, and the obligation to indicate the third set of subcontractors when submitting a bid have been definitively dismantled⁵².

The Decree Law No. 77/2021 provided for simplifications in the awarding of public contracts covered by the NRRP. Amendments have also been introduced in the area of integrated procurement, in order to speed up the implementation of public contracts, and changes have been made to the replacement powers of the Single Manager of the Procedure (Responsabile unico del procedimento, RUP) in case of inertia, and to the acceleration bonuses that can be granted by the contracting authority for each day in advance of the scheduled completion date. The number of contracting authorities is reduced by changing the rules governing their qualification. The public debate rule, which is particularly relevant for measures financed in whole or in part with NRRP resources, is given a more detailed regulation. Other measures concern direct awarding of contracts for works below EUR 150,000 and the simplification of procedures for the purchase of IT goods and services instrumental to the implementation of the NRRP. Finally, the⁵³ Steering Committee (Cabina di regia) for the coordination of public contracts has been set up, to which specific tasks have been assigned in order to pursuit the objectives of the NRRP and the revision and rationalisation of public contracts.

A most comprehensive reform of the public contract sector was initiated with the approval by the Council of Ministers of a draft law, concerning the ‘Delegation to the Government on public contracts’⁵⁴ to simplify the current discipline and shorten the time frame of tendering procedures, with the aim also of facilitating the implementation of the NRRP. The final approval of the text - currently under discussion in Parliament - is expected in June, while legislative decrees must be issued by 31 March 2023. The delegation aims to restore clarity, unity and simplicity to the sector's regulations - limiting references to secondary legislation as far as possible - and to ensure consistency with the European legal framework, limiting the level of regulation to the minimum required by European directives (elimination of so-called gold plating or over-regulation). It also aims at reducing the number and upgrading of contracting authorities, and provides incentives to public administrations that contact existing central purchasing bodies.

The Presidency of the Council of Ministers (Presidenza del Consiglio dei Ministri, PdCM) and ANAC have signed a Memorandum of Understanding for the implementation of the qualification system for contracting authorities and central purchasing bodies. ANAC is called upon to set up the system and carry out a review of qualifying contracting stations and their reduction targets, and after consulting

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⁵⁰ Decree Law No. 77 of 2021.

⁵¹ That is, the legal limit - initially set at 30 percent and subsequently raised to 40 percent, and until 31 October 2021 to 50 percent - on the amount of work that can be carried out by subcontractors.

⁵² With the provisions inserted in the European Delegated Act No. 238/2021.

⁵³ Prime Minister Decree of 5 November 2021.

⁵⁴ Project Law (A.S.) No. 2330.

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III.  POLICY RESPONSES TO THE COUNTRY'S MAIN CHALLENGES

the PdCM, adopt non-binding guidelines by 31 March 2022, to give contracting authorities the opportunity to prepare for the new rules.

To encourage the process of qualification and professionalisation of contracting authorities, the NRRP has provided for resources and measures for the recruitment of staff in order to strengthen the human capital operating in the PA, thus addressing the review of the public procurement system within the broader and challenging reform of the PA, especially with regard to the digitisation and computerisation of procurement procedures and the reduction of the documentary and economic burdens on the parties involved in the procedures.

The National Public Contracts Database has assumed a pivotal role in the overall monitoring system⁵⁵.

In terms of tender format and award criteria, the reform envisaged by the draft law aims at encouraging the use of flexible procedures, such as competitive dialogue, innovation partnership and competitive procedures with negotiation for the conclusion of complex public contracts, and drastically limits the use of price or cost criteria alone by providing for it only in cases of repetitive supplies of materials whose quality and price characteristics have already been identified in detail.

The delegation of power affects the entire process of public investment projects and provides for the simplification and revision of the primary legislation on planning, localisation of public works and the so-called ‘public debate’, and simplifies the procedures relating to the approval phase of public works projects.

These measures are aimed at achieving, by December 2023, the target of reducing - to less than 180 days - the time for approval of a project adopted by the implementing authority, by 100 days the average time between publication of the notice and award of the contract for contracts above the EU threshold, and by 15 percent (at least) the average time between award of the contract and completion of the work. In addition, in order to reduce the number of disputes, the delegation of powers provides for the promotion of alternative dispute resolution methods to the judicial ones, including during the contract execution phase.

Preventing and combating corruption is something linked to the issue of public procurement. The simplification of regulations and procedures, together with their digitisation and the qualification of contracting authorities - general objectives of the NRRP - are effective remedies together with the creation of a single platform for administrative transparency - created by the ANAC - in order to streamline the publication obligations of the government bodies on their own platforms.

On the international anti-corruption strategy front, as part of the G20 Presidency, in 2021 Italy promoted the adoption of the High Level Principles on Corruption on the basis of which the G20 countries committed to adopting measures to strengthen the integrity of the public sector and the public procurement system, the technical capacity of public administrations and the transparency of administrative action⁵⁶ by enhancing ICT technologies in the PA, the interoperability

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⁵⁵ Decree Law No. 77/2021.

⁵⁶ See: G20 High-Level Principles on Corruption related to Organised Crime,

https://www.unodc.org/documents/corruption/G20-Anti-Corruption-Resources/Principles/2021_G20_High-Level_Principles_on_Corruption_related_to_Organized_Crime.pdf

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of data collected by different bodies and the exchange of information. These are issues for which the NRRP provides specific measures.

Promoting competition for a more dynamic economy

In Italy, barriers to competition are particularly marked in the services sector⁵⁷, where restrictive regulations - with high entrance barriers - are found especially in professional services, retail trade and the use of concessions to award public goods, with important repercussions on productivity performance and innovation⁵⁸.

The resulting competitive gap has been underlined several times by the Commission in the CSRs⁵⁹, and is also noted by the OECD in the recent Economic Survey⁶⁰ on Italy as well as in the Product Market Regulation indicators⁶¹.

The measures taken by the Government and the regulatory authorities in recent years have been both sectoral and organic in nature. As regards structural interventions, an important step forward was taken with the decree⁶² implementing Directive (EU) 2019/1, which gives Member States' antitrust authorities more effective enforcement powers to ensure the proper functioning of the internal market, confirming a number of prerogatives and investigation powers, and introducing new tools to strengthen its investigative and sanctioning powers.

In the NRRP approach, the competition reform (referred to as enabling reform’) represents the precondition for the successful implementation of investments, which in turn will act as virtuous drivers for the improvement of the business environment. First of all, the fundamental role of the annual market and competition law is recognised⁶³ with the commitment that its annual frequency will be ensured.

A first set of competition-related measures has been included in the draft annual law for market and competition for 2021, while others will be considered in the annual laws for subsequent years. The annual draft law for 2021⁶⁴, currently under discussion in Parliament, incorporates most of the National Competition Authority’s (Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, AGCM) proposals⁶⁵ and intervenes with specific measures in the main areas identified by the NRRP, including, for example, the construction and management of strategic infrastructures and the removal of barriers to market entry (concessions for large-scale hydroelectric derivation and natural gas distribution).

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⁵⁷ It is recalled that the services sector - public and private - accounts for about 75 percent of added value and employment.

⁵⁸ Ciapanna, E., S. Mocetti and A. Notarpietro (2020), The effects of structural reforms: Evidence from Italy. Temi di discussione No. 1303, Bank of Italy, November 2020.

⁵⁹ The Recommendations for 2019, in particular, call for ‘addressing restrictions to competition, in particular in the retail sector and in business services, including through a new annual competition law’.

⁶⁰ OECD Economic Studies: Italy 2021.

⁶¹ For Italy, the indicators are summarised in this OECD publication.

https://issuu.com/oecd.publishing/docs/ita_country_note_-_tot_final?fr=sNDUzYzkzNTk1MQ

⁶² Decree Law No. 185/2021.

⁶³ The annual competition law, which has been provided for in the national legislation since 2009 (by Law No. 99/2009), was concretely adopted only by the 2015 Law, approved by the Parliament in 2017 (Law No. 124/2017).

⁶⁴ Project Law (A.S.) No 2469.

⁶⁵ Italian National Competition Authority, ‘Proposte di riforma concorrenziale ai fini della legge annuale per il mercato e la concorrenza anno 2021’ 22 March 2021.

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III.  POLICY RESPONSES TO THE COUNTRY'S MAIN CHALLENGES

Further measures to promote competition, including in other sectors, will be defined in subsequent annual laws.

The NRRP also envisages that the annual law for 2022 will include rules aimed at ensuring the timely implementation of the electricity network development plans, while the law for 2023 will include provisions on motorway concessions. A first step in this direction was the setting up, last January, of a Commission to identify how to update and revise the motorway concession system, in line with EU provisions.

With regard to the sale of electricity, the Plan envisages completing, by 2023, the adoption of rules aimed at ensuring an informed and transparent transition to the free market by domestic customers and micro-businesses.

Further instruments identified by the NRRP are the strengthening of certain powers and prerogatives of the AGCM - bringing the prerogatives provided for by national legislation closer to those of European law, especially as regards the assessment of company mergers and companies operating in several markets - and of other independent authorities (ARERA, ART, Consob).

Some measures reported by the Authority, but not included in the NRRP, were subsequently included in different legislative initiatives. In particular, the issue of state concessions on maritime areas - of particular urgency, due to the European calls for compliance with the Bolkestein Directive and the large number of state property for which the concession fee is out of line⁶⁶ - was addressed in February 2022 with an amendment proposal to the annual draft law for market and competition, according to which, existing concessions would continue to be effective until 31 December 2023, while thereafter they would be assigned through tender⁶⁷. The Government is delegated to adopt, within six months of the entry into force of the draft law, one or more legislative decrees aimed at opening up the sector to competition.

In this respect, given the social, educational and inclusive role of amateur sports associations (Associazioni sportive dilettantistiche, ASD), specific mechanisms could be considered for ASDs whose activities take place in state-owned areas⁶⁸.

Finally, as repeatedly mentioned, the relaunch of competition policy is a central pillar of the country's structural growth strategy. A key point in this strategy is the process of regulatory simplification. The competition draft law for 2021 contains two important delegations to simplify the regulatory framework, whose complexity often acts as a brake on investment.

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⁶⁶ According to the AGCM data, in 2019, out of a total of 29,689 state-owned maritime concessions (for any purpose), as many as 21,581 were subject to a fee of less than EUR 2,500. For the same year, the total amount of licence fees was 115 million.

⁶⁷ Except for concessions granted according to selective procedures (public notice) and in compliance with EU rules, which will remain effective until their expiry date, i.e., even beyond 2023.

⁶⁸ Under the Bolkestein directive, non-profit associations carrying out amateur sporting activities are of considerable social importance; since they often pursue exclusively social or recreational aims, they cannot constitute an economic activity under EU law and should not be covered by the directive.

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Relaunching tourism

Italy is one of the countries with the longest tradition of tourism and boasts an artistic heritage and natural resources with few equals in the world, but the pandemic has had a dramatic effect on the sector: according to the annual report on the economic impact of tourism (EIR) conducted by the World Travel & Tourism Council and Oxford Economics, in 2020 the turnover in Italy fell by -51 percent and the impact on national GDP fell to 7 percent compared to 13.1 percent in 2019⁶⁹.

Signs of recovery have emerged in 2021, but there is still a large gap to make up compared to 2019.

The effects of the crisis in the sector have been mitigated by the transitional support measures implemented for over EUR 2 billion, but effective and targeted strategies are needed to reactivate investment policies.

The planning tool for the sector's policies is represented by the five-year Strategic Plan for Tourism Development (Piano strategico di sviluppo del turismo, PST)⁷⁰, which will have to be updated in 2022, due to the natural expiry of the previous one (2017-2022). The Ministry of Tourism has already set up⁷¹ the Permanent Committee for the Promotion of Tourism in Italy⁷².

Also in line with the objectives of the 2030 Agenda for Tourism proposed by the European Commission, the new PST will have to be developed along five strategic lines: i) a shared governance and monitoring model (already identified in the previous 2017-2022 PST but which should be strengthened); ii) digital tourism, for the implementation of important projects, such as the Tourism Digital Hub (TDH)⁷³, in line with European guidelines⁷⁴. In this regard, the launch of the ‘TDH022’⁷⁵ platform will make it possible to guarantee a targeted and unified offer, from the country to the tourist; iii) a sustainable and integrated tourism that also includes ‘proximity tourism’; iv) a tourism for all (in terms of safety and quality) that takes into account the issues of inclusiveness, the requalification of work and businesses, the development and enhancement of heritage and territorial specificities; v) high-level training in hospitality, attraction and tourist organisation through an in-depth study of existing courses or new thematic specialisation schools.

The measures of the next PST have been anticipated by the actions foreseen in the NRRP and in particular by some measures such as the tax credit for the improvement of accommodation facilities (EUR 500 million), business support and development investments; the tax credit for the digitisation of travel agencies and tour operators (EUR 98 million); the definition of the various stages of progress and

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⁶⁹ https://wttc.org/Research/Economic-Impact

⁷⁰ See the provisions of Article 34-quinquies, paragraph 3, of Decree Law of 18 October 2012, No. 179, converted, with amendments, by Law No. 221 of 17 December 2012.

⁷¹ Ministerial decree of 23 June 2021, prot. 962.

⁷² The Committee's primary task is to ‘promote a coordinated action between the various stakeholders operating in the tourism sector, with the relevant national policy and planning, ensuring the representation of public and private stakeholders operating in the sector’.

⁷³ The TDH will make it possible to bring together the various aspects of tourism, both public and private, using the potential of technology to offer innovative services to tourists. Its success depends on two factors: data exploitation and interoperability.

⁷⁴ Transition Pathway for Tourism, EC 4 February 2022.

⁷⁵ The first version is scheduled to go live in May 2022, in the meantime the interoperability guidelines are in public consultation: https://docs.italia.it/italia/mitur/lg-tourism-digital-hub-interoperabilita-docs/it/bozza/index.html

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III.  POLICY RESPONSES TO THE COUNTRY'S MAIN CHALLENGES

the calls for tenders to launch the Tourism Digital Hub (TDH). The NRRP will also reform the regulations governing the professions of tourist guides.

A fairer and more effective tax system.

With the draft enabling act, approved on 5 October 2021 by the Council of Ministers and currently being examined by Parliament, the Government has embarked on a path of reform of the tax system to accompany the implementation of the NRRP. While not falling within the operational scope of the NRRP, interventions for the rationalisation and fairness of the tax system can contribute to achieving the general objectives of social equity and improving the competitiveness of the productive system already indicated in the Recommendations to Italy. In fact, the NRRP makes explicit the need for a comprehensive intervention, the main objective of which is to define a certain and fair tax system.

This is the background to the very recent revision of the Personal Income Tax (Imposta sul reddito delle persone fisiche, IRPEF), provided for in the Budget Law for 2022⁷⁶ and aimed at removing the distortive effects on labour supply associated with the irregular trend in marginal effective tax rates, reducing the tax burden for a wide range of taxpayers and concentrating the benefits on average incomes⁷⁷.

It should be noted that a combined analysis of the effects of the IRPEF review and the introduction of the Universal Single Allowance (see Section Social Inclusion and Territorial Cohesion) - carried out by the Department of Finance - showed a significant redistributive effect. The Gini index, for example, indicates a significant decrease in disposable income inequality for households as well as an improvement in territorial inequalities: in the regions of Southern Italy the Gini index of household disposable income shrinks to a greater extent than in other geographical areas.

Another piece of the tax reform design is the revision of the national tax collection system. In this respect, the Budget Law for 2022 implements a greater integration between Agenzia delle Entrate and the Agenzia delle Entrate-Riscossione (Revenue Agency).

There are many other areas in which the tax reform plan intends to act, such as the progressive evolution of the system towards a dual model in which some income would be subject to proportional taxation while the remaining would be subject to progressive taxation. It also provides for the reorganisation of existing deductions and exemptions, and the harmonisation of savings taxation regimes.

Corporate income tax reform will also be implemented and VAT and excise duties will be rationalised in line with international commitments at intra-EU and G20 and G7 level.

Part of the reform plan concerns the gradual phasing out of the regional tax on productive activities - (Imposta regionale sulle attività produttive, IRAP)⁷⁸, as

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⁷⁶ Law No. 234 of 30 December 2021, Article 1, paragraphs 2 and 3.

⁷⁷ The distortive effects are due to the increase in the statutory marginal rate from 27 percent to 38 percent.

⁷⁸ In this regard, it should be noted that during the Fact-finding investigation on the Irpef reform (Indagine conoscitiva sulla riforma dell'Irpef) of the Finance Commission of the Chamber of Deputies, a reform or radical

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NATIONAL REFORM PROGRAMME

well as the adoption of rules aimed at modifying the system of the cadastral registration of real estate.

Finally, Article 7 of the draft law contains principles and guideline that should guide the Government in the reform of regional and local taxation, both in its personal and property components.

A renewed commitment to fight tax evasion, particularly in the form of omitted invoicing, will also be instrumental in the implementation of the tax reform. Indeed, reducing the tax gap will continue to be a priority for the Government.

In order to consolidate the trust between taxpayers and tax authorities, it is also intended to encourage an increase in the level of compliance also through the full digitisation of relations with taxpayers and stakeholders.

A key element in the implementation of this approach, which is closely linked to digitisation, is the optimisation and extension of the channels made available by the financial administration, such as the gradual extension of the pre-filled tax return method also for VAT obligations (VAT registers, periodic settlement communications, annual statement), made possible by the extension of electronic invoicing and the telematic submission of receipts.

The control phase should also be affected by the digitisation momentum; the possibility of managing the different stages of the interaction between the citizen and the Administration, including the remote preventative cross examination, should also be confirmed and encouraged.

Looking ahead, the EU-OECD initiative ‘EFR-Enhancing an environmental Fiscal Reform in Italy and in the EU’ has led to an important reflection on the advantages of environmental taxation⁷⁹.The guidelines that have emerged have been further developed in the framework of the Ecological Transition Plan, and various hypotheses will be explored, with the aim of encouraging investment and sustainable forms of consumption and production by shifting the tax burden on the exploitation of natural resources and the emission of pollutants.

Removing and reshaping environmentally harmful tax subsidies could be an important lever to encourage environmentally sustainable consumption choices and compensate for any negative redistributive effects on taxpayers where any expenditure savings were targeted at the most disadvantaged or vulnerable subjects.

Also at the European and international level, the strengthening of administrative cooperation through the exchange of information between tax jurisdictions will be ensured. Furthermore, the commitment will be aimed at ensuring the implementation of the new internationally agreed rules (G20 and EU) on taxation of the profits of multinationals and the digital economy and continuing the activities related to the BEPS (Base Erosion and Profit Shifting) project. These activities led to the historic ‘Two-Pillar Solution to Address the Tax Challenges Arising from the Digitisation of the Economy’ agreement signed in

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abolition of the Regional Tax on Production Activities (Imposta regionale sulle attività produttive, IRAP) was proposed by many of the parties interviewed, with a view to the overall review of business income.

⁷⁹ The EFR project is funded by the European Commission under the ‘Structural Reform Support’ Programme (SRSP) and is coordinated by the OECD.

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III.  POLICY RESPONSES TO THE COUNTRY'S MAIN CHALLENGES

October 2021 under the Italian G20 Presidency, thanks to which a global minimum taxation of 15 percent on multinationals' profits was introduced.

A banking system and capital markets that support growth

The improvement of economic environment, the support measures still in place and the stronger position with which banks dealt with the crisis triggered by Covid-19 reduced the severity of the pandemic's impact on the sector. At the end of September 2021, the ratio of best quality capital to risk-weighted assets averaged 15.2 percent, showing the capital strength of intermediaries. In addition, in the first nine months of 2021, profitability across the banking system more than doubled compared to the same period last year, mainly as a result of lower loan impairments⁸⁰.

Despite the health crisis, in recent years Italian banks have raised asset quality with a significant reduction in non-performing loans (NPLs)⁸¹: sales of bad debts⁸² and probable defaults continued and, although slightly increasing in the fourth quarter of 2021, the flow of new NPLs - compared to performing loans - remained low at 1.3 percent.

In addition, the reduction in outstanding amounts continued: in September 2021, the ratio of non-performing loans to total loans (net of write-downs) stood at 1.9 percent, three-tenths of a point lower than at the end of 2020.

The high availability of cash set aside by companies during the crisis also has a potentially positive impact on the quality of bank assets, but the risk of deteriorating credit quality remains high due to the high incidence of moratoria⁸³, which may have delayed the emergence of loan repayment difficulties.

In the third quarter of 2021, loans with a moratorium expired and loans with still active ones had default rates of 2.4 percent and 4.6 percent, respectively, compared with 0.9 percent for loans without support measures. Credit quality for loans covered by the Central Fund guarantee schemes (an estimated EUR 150 billion had actually been disbursed by the end of 2021) remains high: in September, only 0.5 percent were classified as non-performing.

While public guarantees on credit, together with support and relief measures, have proven their effectiveness⁸⁴, the limited use of the extensive interventions set up by the Government to support the capitalisation of companies⁸⁵ exacerbates the risk of undercapitalisation of Italian companies following the crisis.

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⁸⁰ The recovery in profitability is confirmed by the preliminary full-year results reported by listed banks in early February 2022.

⁸¹ In this regard, in the 2019CSRs, Italy is called upon to foster the restructuring of banks' balance sheets, in particular for small and medium-sized banks, by improving efficiency and asset quality, continuing the reduction of non-performing loans and diversifying funding.

⁸² It should also be noted that thanks to the measure introduced by IDecree Law No. 18/2020 (the so-called ‘Cura Italia’ Decree), banks were able to convert part of their deferred tax assets into tax credits when selling nonperforming loans.

⁸³ The ex-legislative grace periods in favour of SMEs, introduced by the so-called ‘Cura Italia’ Decree, ended on 31 December 2021. Therefore, grace periods offered on a voluntary basis by individual intermediaries or on the basis of framework agreements promoted by trade associations remain in place.

⁸⁴ See Department of Finance, Thematic Note No. 5/2021, ‘L’impatto della crisi Covid 19 sul fabbisogno di liquidità delle imprese’ e De Socio et al., ‘Gli effetti della pandemia sul fabbisogno di liquidità, sul bilancio e sulla rischiosità delle imprese’, Bank of Italy, ‘ovid-19 Notes, November 2020.

⁸⁵ Tax credits for small enterprises, “Fondo Patrimonio PMI’ fund for medium-sized enterprises and ‘Patrimonio Rilancio’ for large ones.

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NATIONAL REFORM PROGRAMME

These results reiterate the need for Italy - as noted in the Staff Working Document and in the 2019 CSRs⁸⁶- to expand the channels for raising private capital as an alternative to banks (especially for start-ups and SMEs) and to strengthen the capitalisation of companies⁸⁷.

An important step in this direction was taken with the simplification of the Individual Savings Plan (Piani individuali di risparmio, PIR) legislation in 2019⁸⁸, while the NRRP aims to promote the development of alternative financing channels through a set of measures to support the competitiveness of the production system. Among the objectives already achieved is the refinancing and revision of the Fund introduced by Law 394/81, managed by SIMEST, to support the internationalisation of small and medium-sized enterprises⁸⁹ operating on foreign markets.

Further key actions of the NRRP consist of financial support for the growth of production chains, through the development contract instrument and interventions to support start-ups and venture capitals, in sectors related to the ecological transition. To this end, a dedicated fund with resources of EUR 250 million (Green Transition Fund) is to be set up with an investment strategy focused on renewables, the circular economy, mobility, energy efficiency, waste management and energy storage, to be implemented in the first half of 2022⁹⁰.

Access to credit for businesses and households will also be impacted, in the years to come, by the level of digitisation of the banking system⁹¹ and by the ability to identify and manage the risks of cyber-attacks, fraud and misuse of personal data that could result from these transformations⁹². At the same time, exploiting the full benefits of this process for households and businesses can improve the assessment of creditworthiness and promote access to financial services by those less well served by the traditional system⁹³.

To accompany the digital development of the financial sector, a decree⁹⁴ has been issued, providing Italy with a regulatory sandbox, a protected space dedicated to the experimentation of technological innovation activities in the banking, financial and insurance sectors. This is one of the most innovative projects in the sector, which will allow FinTech operators to test innovative solutions,

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⁸⁶ 2019 CRSs recommend to ‘improve non-bank financing for innovative small businesses’.

⁸⁷ See also: Hearing on the issues related to the imbalance in the financial structure of Italian companies that may be caused by the Covid-19 pandemic, testimony of the Head of the Financial Stability Service of the Bank of Italy A. De Vincenzo, 6^th Permanent Commission (Finance), Chamber of Deputies, Rome, 18 March 2021; Memo from the Bank of Italy on Zanichelli Resolution No. 7-00748 on initiatives to protect private savings and encourage their use in the real economy, 6^th Permanent Commission (Finance), Chamber of Deputies, Rome, 25 January 2022.

⁸⁸ See box ‘L’impatto delle recenti modifiche normative sui fondi PIR’, in Bank of Italy, Rapporto sulla stabilità finanziaria, 1, 2019.

⁸⁹ This is the Sub-Measure falling under M1.C2.I5 of the NRRP owned by the Ministry of Foreign Affairs and International Cooperation.

⁹⁰ Discussions are under way with the Deposit and Loan Fund (Cassa depositi e prestiti, CDP) to sign the relevant financial agreement, while the ministerial decree setting out the investment policy is currently being adopted.

⁹¹ According to the Bank of Italy, contactless card transactions have increased from 35 percent in the pre-lockdown period to over 55 percent. E-commerce transactions and online transactions have grown.

⁹² In this context, public-private initiatives (CERTFin) are active between the Bank of Italy and ABI, aimed at increasing the cyber risk management capacity and cyber resilience of the Italian financial system.

⁹³ See speech by the Governor of the Bank of Italy at the 28th ASSIOM FOREX Congress - 12 February 2022.

⁹⁴ Ministerial Decree No. 100 of 30 April 2021. The steering committee for this initiative is the Fintech Committee already active at the MEF since 2018

http://www.dt.mef.gov.it/it/attivita_istituzionali/sistema_bancario_finanziario/fintech/comitato_fin/.

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III.  POLICY RESPONSES TO THE COUNTRY'S MAIN CHALLENGES

benefiting from a simplified, transitional regime, and in constant dialogue with supervisory authorities: Consob, IVASS and the Bank of Italy.

Finally, private investment and economic recovery require a mature financial sector that is also active in the development of sustainable finance. The Italian Presidency of the G20 has taken the lead in defining an ambitious multiannual programme for sustainable finance and the fight against climate change.

Policies for matching labour supply and demand

The European Commission, already in the 2019 CSRs, called for intensified efforts to combat undeclared work; ensure the effective integration of active labour and social policies and the involvement of young people and vulnerable groups; support the participation of women in the labour market. The 2020 CSRs also focused on replacement incomes and access to the social protection system, in particular for atypical workers, and on the need to mitigate the impact of the COVID-19 crisis on employment, including through flexible working arrangements and active employment support. These objectives come in a challenging context in terms of employment: in 2020, the Social Scoreboard recorded an employment rate of 62.6 percent for the population aged 20-64, against a European average of 72.5 percent.

To date, the many measures taken to counteract the effects of the pandemic have led to some progress: employment growth continued in 2021, driven mainly by the temporary contract component. The trend in employee positions strengthened and the number of activated contracts almost reached the growth path that would have been recorded if the evolution of labour demand had remained, even during the health emergency, on the same pace as in 2018-19⁹⁵ period.

From the second half of 2021, permanent hirings and conversions also started to increase again, until exceeding 2019 levels. There has also been an increase in the resignation of permanent employees and in the mobility of workers between companies. Employment dynamics were affected by the low rate of redundancies, which, despite the progressive lifting of the freeze, remained below pre-pandemic levels, thanks also to the extension of facilitated access to wage subsidies.

Despite recent improvements, difficulties in entering the labour market remain, especially for women - confirming a trend that had already emerged before the health emergency and was further aggravated, during the pandemic, by increased family burdens - and for young people (aged between 15 and 34): for this segment, the incidence of fixed-term work on the total number of employees has risen from 19 percent in 2004 to 36.8 percent in 2019. This aspect has contributed to make the category of young people the most affected one by the recent crisis. This situation is confirmed by the Social Scoreboard, which shows a youth unemployment rate of 29.4 percent in Italy compared to the EU average of 17.1 percent. Again, this phenomenon is now a structural feature of the Italian society.

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⁹⁵ Ministry of Labour and Social Policies, Bank of Italy and ANPAL, ‘Il Mercato del Lavoro’ - January 2022.

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NATIONAL REFORM PROGRAMME

The focus on women and young people is therefore a ‘cross-compliance clause’ throughout the NRRP, consistently with the 2019 and 2020 CSRs⁹⁶.

The presence of precarious foreign workers, with low-skilled occupations and lower incomes than Italians and EU workers, of unemployed foreigners (10.3 percent of the total) and inactive workers (34.8 percent and half of them women)⁹⁷ calls for strengthening measures to reduce the distance from the labour market for these categories of workers. Specific interventions are also needed for the socio-occupational integration of foreign women⁹⁸.

The Commission's recommendations - if properly implemented - will support the country in achieving the ambitious goal of the European Pillar of Social Rights Action Plan, according to which at least 78 per cent of the population aged 20-64 should be employed by 2030. The measures introduced by the Budget Law for 2022⁹⁹, in view of the stable recovery of employment and to strengthen the system of social protection and active policies go in this direction. In order to encourage employment growth, the contribution exemption, already provided for the stabilisation of young people under 36, is also granted to firms that hire workers from companies in crisis (regardless of age limits)¹⁰⁰; apprenticeship training is enhanced; support (in the form of a contribution exemption) is provided for the establishment of workers' cooperatives. Some provisions are aimed at specific disadvantaged groups, such as women, who will benefit, inter alia, from an increase in the Fund to support Gender Pay, an extra three months of maternity allowance (for some categories of workers¹⁰¹) and a one-year tax-relief for mothers employed in the private sector. The New Skills Fund for retraining and requalifying workers is also strengthened.

In the South of Italy thanks to the REACT-EU funds, the tax relief of employment contracts has also been activated to boost employment, particularly among women and young people. This measure, which has already yielded satisfactory results, is funded until 2029, but was only authorised by the European Commission under the Covid Temporary Emergency Aid Framework (until 30 June 2022).

The Government also intends to reform national legislation on sports workers¹⁰², whose vulnerability has been highlighted by the pandemic, with measures to strike the right balance between worker protection and the specificities of the sector.

A particularly important intervention concerns the reform of social safety nets, with the aim of increasing the overall fairness of the system, rationalising and making universal this important instrument, while improving benefits, both in terms

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⁹⁶ One example is the provision, for companies participating in projects financed by the NRRP and the REACT-EU and FCN funds, to include specific clauses (also in calls for tenders) aimed at making the implementation of projects conditional on the recruitment of young people and women.

⁹⁷ Report ‘Gli stranieri nel mercato del lavoro in Italia. Anno 2020’.

⁹⁸ This category has a lower employment rate than Italian women (24 percent lower).

⁹⁹ Law No. 234/2021.

¹⁰⁰ The exemption consists of a 100 percent reduction of contributions for 36 months, up to a limit of EUR 6,000 per year.

¹⁰¹ Self-employed women and workers in coordinated and continuous collaboration, traders, artisans and agricultural entrepreneurs.

¹⁰² Law No. 91 of 23 March 1981.

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III.  POLICY RESPONSES TO THE COUNTRY'S MAIN CHALLENGES

of duration and treatment¹⁰³. Enlarging the number of beneficiaries is expected to provide new or increased social protection to 12.4 million¹⁰⁴ people.

The link between wage integration and vocational training and active policies is also strengthened. The Extraordinary Wages Supplementary Scheme (Cassa Integrazione Guadagni Straordinaria, CIGS) is also addressed, extending it to all employers with more than 15 employees who do not have access to bilateral solidarity funds, without any sectoral distinction. The solidarity contract is strengthened and the occupational transition agreement is introduced to provide additional support for employees in companies with more than 15 employees in these special working circumstances.

In case of unemployment, the reform of social safety nets sets forth two lines of action: easing the subjective requirements - by relaxing the eligibility requirements for the New Social Insurance Provision for Employment (Nuova Assicurazione Sociale per l’impiego, NASPI) and extending it to other categories¹⁰⁵ - and strengthening the economic aid, with more favourable compensation for those workers who, due to their age, find it more difficult to re-enter the labour market. The unemployment insurance for coordinated and continuous workers (DIS-COLL) is also strengthened.

With the reorganisation rules, the legislator introduced the need to participate in updating and requalification processes of a training nature as one of the conditions for benefiting from the extraordinary wage supplementation compensation.

Active labour policies are strengthened in the Budget Law through a series of interventions that are part of the broader reform process defined in the NRRP, which allocates EUR 6.66 billion to the ‘Active labour policies’ component of Mission 5.

At the heart of the reform of active policies promoted by the NRRP is the National Guarantee Programme for the Employability of Workers (Garanzia di l’occupabilità dei lavoratori, GOL), adopted by inter-ministerial decree in November 2021 and currently being launched, for which total resources of EUR 4.4 billion have been earmarked. It is closely linked to the National Plan for New Skills which, in turn, sets training standards for unemployed people surveyed by employment centres with the aim of providing a unified frame of reference for the vocational training system.

The GOL intends to offer personalised job guidance and/or training programmes to a group of people mainly benefiting from social safety nets (NASPI, Dis-Coll), as well as from Citizenship income. The programme will be open to Neet young people, non-working female population and other fragile categories, using the Youth, Women and Work National Programme, co-financed by the ESF+.

The Budget Law states that the programme can be extended to workers benefiting from the CIGS with an employment transition agreement, and to self-employed workers who close their VAT number. With regard to self-employment, a

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¹⁰³ The benefit is calculated at 80 percent of the normal wage within a fixed range that cannot be exceeded.The reform concerns this range by raising the threshold from EUR 1000 to EUR 1200.

¹⁰⁴ The aim is to include all employees in income support, even those with minimal job seniority, including apprentices and home workers.

¹⁰⁵ In particular, it is reduced by 3 percent every month starting from the sixth month (now fourth), the decalage starts from the eighth month for unemployed people over 55. It will also apply to certain types of permanent-contract agricultural operators.

MINISTRY OF ECONOMY AND FINANCE 27

NATIONAL REFORM PROGRAMME

special desk is set up at the employment centres (Centri per l’impiego, CPI), and measures are planned to promote employment transitions into self-employment and professional work. In addition, resources are allocated to CPIs for activities related to the implementation of active labour market policies for Neet..

The relaunch of active policies, promoted through the NRRP and reinforced by the Budget Law, does not exhaust the huge challenge that the country is called to face. In Italy, a quarter of workers have a low individual wage (i.e., below 60 percent of the average) and more than one worker in ten are in poverty (i.e., live in a household with a net equivalent income below 60 percent of the average). In-work poverty does not only concern insufficient wages but also working time, family composition (how many people have an income in the household) and the redistributive role of the state, and therefore requires an integrated approach with multiple instruments¹⁰⁶. To this end, the Working Group ‘Interventions and Measures to Combat Working Poverty’ was set up at the Ministry of Labour and Social Policies¹⁰⁷, which recently put forward a reform proposal.

Family and demographic development policies

Italy's population has been declining for a number of years. According to the most recent ISTAT estimates, in 2021 the number of births amounted to approximately 399,000, a decrease of 1.3 percent compared to 2020 and almost 31 percent compared to 2008, the year of the most recent relative maximum; the resident population at 31 December 2021 is estimated at 58.98 million people, approximately 253,000 less than at 31 December 2020¹⁰⁸. Based on the updated ISTAT demographic projections (2020 baseline)¹⁰⁹, the population is expected to decrease compared to 2020 by 3.3 million in 2040, 5.5 million in 2050, 8.8 million in 2060 and 12 million in 2070. The trend is significantly worse compared to the previous ISTAT demographic projections (2018 baseline), leading to a reduction in population forecasts of about 2.9 million in 2040, 3.7 million in 2050 and about 4.4 million in 2060 (year in which the fall in population is expected to double compared to 2020).

The law delegating the Government to support and enhance the family (the so-called Family Act), which has been definitively approved by Parliament, provides an organic programme of measures to support the family and birth rate.

The Universal Single Allowance (Assegno unico universale)¹¹⁰ is a concrete benefit that is available from as early as March 2022. The funds allocated to families with dependent children have been merged into a single national support measure (as requested by the Commission in the 2020 CSRs), which assigns a single economic

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¹⁰⁶ For more details see the Report of the working group on interventions and measures to combat in-work poverty in Italy. https://www.lavoro.gov.it/priorita/Documents/Relazione-del-Gruppo-di-lavoro-sugli-Interventi-e-misure-di-contrasto-alla-poverta-lavorativa-in-Italia.pdf

¹⁰⁷ Ministerial Decree No. 126 of 2021.

¹⁰⁸ ISTAT ‘Demographic Dynamics - Year 2021’, March 2022

¹⁰⁹ ISTAT ‘Previsioni della popolazione residente e delle famiglie’ (Forecast of resident population and family units) published in November 2021

¹¹⁰ Provided for by delegated law No. 46 of 01 April 2021. In implementation of the delegated law, the Decree-Law No. 230/2021 introduced the Universal Single Allowance.

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III.  POLICY RESPONSES TO THE COUNTRY'S MAIN CHALLENGES

benefit to family units on a universal and progressive basis¹¹¹. The benefit is intended for all family units (irrespective of the working status of the parents) that have dependent children, and is available from the 7th month of pregnancy until the 18th year of age, and can be extended until the age of 21 (under certain conditions) and without age limit for disabled children. The monthly amount ranges from a minimum of EUR 50 per child to a maximum of EUR 175 depending on ISEE.

Moreover, following a reform, paternity leave has been extended to 10 days, to be taken within five months of the child's birth¹¹².

At the same time, it is necessary to act with reforms and measures aimed at permanently removing obstacles to the improvement of female labour supply, which is negatively conditioned by the lack of childcare services. Currently, in Italy, the ratio of available places in nursery schools to the number of children up to the age of two is 25.5 percent (the European average is 35.1 percent and the European target to be reached by 2027 is 33 percent), with significant territorial differences. As regards primary education, 46.1 percent of I families ask for full-time education, but all requests cannot be satisfied due to insufficient services.

In view of these shortcomings, the NRRP has provided for a number of measures to strengthen the supply of childcare services, and a number of acts¹¹³ have already been adopted to finance the construction, upgrading and securing of nursery schools, kindergartens and early childhood education and care services. The Budget Law for 2022 has also provided for implementing measures necessary to ensure the effective management of the nursery schools service, once the infrastructures envisaged under the NRRP are completed¹¹⁴.

In order to remove territorial imbalances in the provision of childcare services, the Municipal Solidarity Fund (Fondo de solidarietà comunale, FSC) allocated further resources to increase the number of available places and a threshold number that each municipality or territorial area is required to guarantee has been set.

Another aspect underlined by the European Commission's SWD is the need to support young people and less well-off families in buying their first home.

To this end, the measures derogating from the ordinary use of the Solidarity Fund for mortgages for the purchase of the first home (the ‘Gasparrini Fund’), originally introduced by the ‘Cura Italia’ Decree Law¹¹⁵ have been extended to 31 December 2022, and access to the First Home Guarantee Fund (Fondo di Garanzia

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¹¹¹ The benefit absorbs (from March 2022) all other family support measures, such as child benefits and tax deductions for children up to 21 years old. The day-care bonus remains valid.

¹¹² Budget Law for 2022 Art. 1, paragraph 239.

¹¹³ In October 2021 the Steering Committee (Cabina di regia) responsible for the education sector established, as part of the ‘Nursery Plan’, a call for tenders published by the Ministry of Education on 2 December 2021 for the construction of new nursery schools. The ‘ Budget Law for 2020 (Article 1, paragraph 59) provided for such interventions, and the Ministerial decree of the Ministry of the Economy and Finance of 6 August 2021 allocated the resources for the implementation of the measures provided for in the NRRP (including that for the construction of nursery schools).

¹¹⁴ The NRRP has allocated resources to finance the Plan for nurseries and preschools and early childhood education and care services (Piano per asili nido e scuole dell’infanzia e servizi di educazione e cura per la prima infanzia) (Mission 4, Component 1, Investment 1.1) for a total of EUR 4,600 million until 2026, of which EUR 900 million for the management of nursery schools in 2025.

¹¹⁵ The Fund has been increased by EUR 290 million for 2021 and EUR 250 million for 2022. In addition, subsidies are provided for the purchase of a first home until 31 December 2022, for young people under the age of 36.

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NATIONAL REFORM PROGRAMME

prima casa)¹¹⁶ has been increased, as well as the discipline of the IRPEF deductions for leases stipulated by young people.

More recently, further measures have been approved by the Council of Ministers to improve the balance between work and private life for parents and carers. Finally, in order to enhance the value of teleworking tools, the Government will intensify the dialogue already under way with businesses, with a view to finding the right balance between flexibility and work according to needs.

Education and training

The gap in the levels of education between Italy and other European countries is widening with respect to several indicators (share of population with a diploma or degree, percentage of 18-24-year olds having at most a lower secondary qualification and being out of the education system, school drop-out rate). Short-term measures are therefore needed to address the most urgent gaps and overcome the effects of the pandemic on the younger generation, to create more resilient education and training systems, in line with the 2021-2027 Digital Education Action Plan and the European Education Area, and to pave the way for achieving the Digital Decade goals¹¹⁷.

The NRRP aims to promote equal education opportunities by reducing regional inequalities in terms of infrastructure and academic performance, strengthening digital technologies in the education system and tackling the gender gap. The investments cover four areas of intervention¹¹⁸ to be addressed over a very long period of time: as of 31 December 2021, three goals have already been achieved.

The first concerns the entry into force of reforms in the tertiary education system to improve educational outcomes in terms of qualifying degrees, graduation classes and reform of doctorates; the aim is to increase the involvement of businesses and promote applied research. In order to facilitate access to some professions, exclusion from state exams for the relevant degree courses is envisaged.

The second goal concerns access to education for students with financial difficulties. To this end, the scholarship system has been revised, increasing the amount and the number of scholarships so that at least 300,000 students can access them in the coming years. Finally, the third goal concerns the creation of new university building facilities: to this end, incentives have been introduced for the construction of student accommodation by private entities, and the total cost of the maximum quota of State co-financing has been raised from 50 to 75 percent.

Over the coming years, the NRRP will implement a number of projects to close the significant regional gap in education: renovation of buildings and creation of

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¹¹⁶ Extended with the Decree Law ‘Sostegni bis’. The Budget Law for 2022 extends to 31 December 2022 (instead of 30 June 2022) the deadline for submitting applications for certain benefits concerning the maximum guarantee that can be granted by the First Home Guarantee Fund.

¹¹⁷ The integrated digital education portal https://scuolafutura.pubblica.istruzione.it/ is a step in this direction, with a specific section dedicated to training school staff and a section providing digital education content for teachers and students in order to improve the digital curriculum in schools.

¹¹⁸ In particular: i) qualitative improvement and quantitative expansion of education and training services; ii) reform of teachers' careers; iii) broadening of skills - with particular reference to STEM disciplines (science, technology, engineering, mathematics) and multilingualism - as well as upgrading of infrastructures; iv) reform of degree classes and qualifying degrees, as well as doctorates.

30 MINISTRY OF ECONOMY AND FINANCE

III.  POLICY RESPONSES TO THE COUNTRY'S MAIN CHALLENGES

new places in nurseries, measures to prevent and combat early school leaving, strengthening of core competences and STEM disciplines.

The reforms to be adopted by 2022 concern: the revision of the current system for recruiting teachers and their initial training (by 2024 the new system should lead to the hiring of 70,000 qualified teachers); the establishment of the Scuola di Alta formazione (School of Higher education) for school leaders, teachers and ATA staff; a decrease in the number of students per class and interventions on the sizing of the school network; the introduction of career counselling modules in schools, with the creation of a digital platform with the tertiary training offered by universities and technical institutes (Istituti Tecnici Superiori, ITS), to encourage students to make informed choices.

By 2023, the ‘Connected Schools Plan’ (Piano scuole connesse) will be completed to provide around 35,000 school buildings with 1 Gbit per second Internet connectivity, while the ‘School 4.0 Plan’) Piano Scuola 4.0) will allow for the transformation of 100,000 classrooms into innovative learning environments and the creation of laboratories for the digital professions of the future.

In addition to the measures envisaged in the NRRP, competitive public selection procedures have been simplified - starting with those for teaching science and technology classes - as well as those for becoming a member of permanent staff. Tax credits have been financed to support training initiatives and to combat educational poverty. Further reform initiatives could benefit from the in-depth analysis of the INVALSI tests.

Support for research and innovation

According to the 2021 European Innovation Scoreboard, Italy is a ‘moderate innovator’, with high-quality public research that is under-equipped in terms of human, economic and structural resources, and private research that reflects a non-science-based production specialisation.

The 2021-2027 National Research Plan (Piano Nazionale per la Ricerca - PNR) and the NRRP are the two governmental strategic guidance and planning measures aimed at putting research back at the heart of the country's development. The 2021-2027 PNR identified and defined the national priorities in which to invest: young researchers, consolidation of basic research and encouragement of interdisciplinary research, promotion of the international dimension of higher education and research, and dissemination of knowledge between research and the production system. The implementation phase of the 2021-27 PNR will be carried out with funds from different sources, both national and EU, for a total value of approximately EUR 14.5 billion.

Under the ‘From research to enterprise’ component of the broader ‘Education and Research’ mission of the NRRP, approximately EUR 11.4 billion is to be allocated for a series of investments to be made between 2022 and 2026. The reform of the R&D support framework is essential for the implementation of the Plan's measures: the new model will be based on a limited number of horizontal missions in line with the priorities of the 2021-2027 NRP and the pillars of Horizon Europe. The aim of the reform will also be to simplify the management of funds devoted to public-private research activities.

MINISTRY OF ECONOMY AND FINANCE 31

NATIONAL REFORM PROGRAMME

Alongside this reform, the NRRP intends to implement a series of investments to: i) strengthen basic research; ii) support innovation processes; iii) strengthen the conditions for supporting research and innovation (R&I).

In order to strengthen basic and industrial research activities, EUR 6.91 billion will be allocated, in particular, to young researchers and to the creation of public-private partnerships of national relevance or with a territorial vocation. In this context, it is planned to strengthen research structures and to create ‘national champions’ of R&D on certain key enabling technologies and to create and strengthen ‘innovation ecosystems for sustainability’.

In order to promote innovation processes, direct support measures are envisaged for companies as well as actions to reorganise, rationalise and strengthen structures offering advanced technological services. Additional resources are allocated for the financing of both approved and future IPCEI projects (Important Project of Common European Interest). The goal is to have at least 285 projects submitted by early 2025.

Particularly important is the fund designed to promote investments in microelectronics, with a total budget of EUR 4.15 billion from 2022 to 2030.

In addition, there are plans to support a network of 60 centres (including Digital Competence Centres, Digital Innovation Hubs, and Digital Innovation Points) responsible for developing projects, providing businesses with advanced technological services, and innovative and qualifying technology transfer services.

In order to strengthen the conditions enabling the development of R&I activities, action will be taken regarding: the infrastructure endowment; the development of skills (doctorates) addressing specific business needs; financial instruments designed to support R&I investments by SMEs. To this end, EUR 1.58 billion is allocated to the Fund for the creation of an integrated research and innovation infrastructure system to finance 30 infrastructure projects. In order to broaden the number of innovative enterprises, resources from the National Innovation Fund, managed by Cassa Depositi e Prestiti (CDP) to support the development of venture capital in Italy, will be made available to support 250 innovative SMEs with investments totalling EUR 700 million. Finally, EUR 600 million are to be used to create innovative doctoral programmes. At the same time, a hub is to be set up to exploit the economic potential of research produced by industrial doctorates, encouraging the creation of spin-offs.

Digitisation and infrastructures for advanced communications

According to the latest edition of DESI¹¹⁹, Italy still suffers from a number of gaps, especially in terms of human capital and digital skills, while making some progress on the integration of digital technologies and the digitisation of public services. The CSRs for 2019 and 2020 also call on Italy to improve skills, especially digital skills, and to support innovative companies and investments for the digital transition. The national policy response to the European recommendations and challenges is contained in the National Strategy for Digital Skills of May 2020, through which, for the first time, Italy has adopted a digital agenda characterised

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¹¹⁹ https://digital-strategy.ec.europa.eu/en/policies/desi-italy

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III.  POLICY RESPONSES TO THE COUNTRY'S MAIN CHALLENGES

by a multi-sectoral and organic approach, aimed at increasing citizens' digital skills. In order to eliminate the gap with other European countries and to break down the digital divide, the Strategy intervenes on: higher education and training, active workforce, ICT specialist skills, citizens (with particular regard to the elderly, people with low education or disabilities).

The Strategy was developed within the framework of the multilateral initiative Digital Republic (Repubblica Digitale), which aims to reduce the digital divide and promote education on the technologies of the future: by the beginning of 2022, this initiative had already promoted 200 projects for 2 million students, 85,000 public sector workers and 230,000 private sector workers. As from January 2022, the projects of this initiative are supported by the resources of the Digital Republic Fund.

In order to provide access to broadband connectivity services, the Voucher Plan was launched and, since November 2020, more than 118,000 vouchers dedicated at low-income families have been issued, for a total of more than EUR 59 million. The Transition 4.0 Plan, which further extended the tax credit for 4.0 training, has provided support for retraining and improving the skills - including digital skills - of workers.

As required by the RRF Regulation, the NRRP devotes 27 percent of total resources to digital transition, focusing on two main axes: infrastructure and ultra-wideband connectivity on the one hand, and digital transformation of the public administration on the other.

Both axes must involve all segments of the population. To this end, the NRRP addresses the issue of digital skills through a wide range of measures aimed at the general population, the PA, the education system and the needs of a labour market in transition. A total of EUR 195 million has been allocated for the ‘Digital Civil Service’ (with resources amounting to EUR 55 million for the three-year period 2022-2024) and the networks of ‘Digital Facilitation Services’, with actions planned for 2021 already underway.

The NRRP investment in broadband connectivity totals EUR 6.71 billion. Concurrent with the launch of the Plan, in May 2021 the Ultra-Broadband Strategy – ‘Towards the Gigabit Society’ - was approved. Its projects are entirely financed with NRRP resources and contribute to the goal of bringing connectivity to 1 Gbit/s download and 200 Mbps upload throughout the country, as well as ensuring 5G coverage in all populated areas by 2026, ahead of the European objectives set for 2030.

The Strategy is based, inter alia, on five public intervention plans to cover geographical areas where the supply of very high-speed digital services and infrastructures is absent or insufficient: Italy at 1 Giga, Connected School Plan, Connected Healthcare Plan, Connection of Smaller Islands, Italy 5G Plan. To date, the call for tenders for 15 geographic lots of the Italy at 1 Giga Plan has been published (with this call for tenders, fast Internet will reach another 7 million addresses throughout Italy), progress has also been made in the Italy 5G Plan and calls for tenders have been published for the Connection of Smaller Islands, Connected Schools and Connected Healthcare Plans. Thanks to the latter two plans, more than 12,000 healthcare facilities and about 10,000 schools will be connected to fast Internet by June 2026.

MINISTRY OF ECONOMY AND FINANCE 33

NATIONAL REFORM PROGRAMME

Several resources of the Plan are destined to strengthen national cyber defences, starting with the full implementation of the National Cybersecurity Perimeter. The National Cybersecurity Authority has been established and will be fully operational by 2022.

The Government established in the NRRP that the achievement of the Digital Compass 2030¹²⁰ objectives is to be brought forward to 2026, which will require efforts on a number of fronts: development of infrastructures, increase in STEM knowledge, and strengthening of skills in order to have a digitally prepared workforce. If effectively deployed, the resources provided by the NRRP will allow - within the 2026 timeframe - to double the number of digital identities (with regular use by 70 percent of the population), to further increase skills so that 70 percent of citizens will have them, to get at least 75 percent of the PA to use the cloud, and to almost completely deliver public services online (80 percent). These targets are accompanied by the even more ambitious goal of providing 100 percent of households and businesses with ultra-broadband networks.

Ecological transition and sustainable mobility

In March 2020, the Interministerial Committee for Ecological Transition (Comitato interministeriale per la transizione ecologica, CITE), which is responsible for ensuring the coordination of national policies on the subject, approved the for Ecological Transition Plan (Piano per la transizione ecologica, PTE). The PTE, together with the NRRP's Mission ‘Green Revolution and Ecological Transition’ and in synergy with the Mission ‘Infrastructures for a Sustainable Mobility’, represents the Government's tool for meeting the European and international 2050 objectives, starting with the European Green Deal.

These instruments are oriented towards decarbonisation but also towards the conservation of biodiversity and the preservation of ecosystems, integrating health with the economy. The same synergistic approach characterises the National Strategy for Sustainable Development (Strategia Nazionale per lo Sviluppo Sostenibile, SNSvS), the planning tool for the national transposition of the UN’s 2030 Agenda.

Decarbonisation for climate neutrality

The PTE, in line with the European Fit for 55 package, sets the national emissions target for 2030 to around 256 million tonnes of CO2 equivalent. To achieve this, it is assumed that an additional effort will be made in energy saving policies and in the electrification of the primary energy system. By 2025, almost all electricity will have to be produced without using coal, and by 2030, 72 per cent of it will have to come from renewable sources, reaching levels close to 95-100 per

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¹²⁰ In 2021, the European Commission launched the ‘2030 Digital Compass: the European Way for the Digital Decade’, a new strategy for Europe's digital transformation that will guide member states' actions until 2030. The objectives of the Digital Compass focus on four areas: skills, infrastructures, business and e-government with a series of challenging targets, including: the development of digital skills (for at least 80 percent of the adult population); the creation of sustainable, secure and high-performance digital infrastructures (with targets relating to Gigabit connectivity and 5G coverage); the digital transformation of businesses (primarily through clouds and big data); and the digitisation of public services, which must all be available online by 2030.

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III.  POLICY RESPONSES TO THE COUNTRY'S MAIN CHALLENGES

cent by 2050. The aim is to invest heavily in photovoltaics as well as in the substantial decarbonisation of the industrial sector.

The international geopolitical situation and the consequent increase in energy prices have also made it necessary - through very recent measures - to increase domestic gas production. These measures will have to be integrated with more actions¹²¹, not least the use of taxes, in order to redirect the excise duty rates on energy products in line with the decarbonisation objectives.

The NRRP includes interventions up to 2026, with investments aimed at increasing the quota of renewables, upgrading and digitising network infrastructure, promoting the production, distribution and final uses of hydrogen, encouraging the growth of more sustainable local transport systems and improving the energy efficiency of buildings. The actions envisaged are manifold and range from the construction of innovative plants to the simplification of procedures for promoting hydrogen and the development of biomethane. To encourage the energy efficiency of buildings, in addition to the extension of the 110 per cent Superbonus and a recent fine-tuning of this measure to prevent any fraudulent use, a reform aimed at simplifying and accelerating procedures is planned. In addition, by 2026 a total of 195 school buildings and 48 judicial offices are to be replaced, made safe and upgraded in terms of energy efficiency.

Sustainable mobility

In 2019 (last year pre-Covid), the transport sector was responsible for a quarter of Italian emissions, most of which were attributable to road transport. Therefore, a strong push towards a modal shift from road to rail for passenger and freight transport as well as an increase in other forms of collective transport is required.

In order to encourage the diffusion of electric vehicles, including for long-distance travel, the Transport Regulation Authority (Autorità di Regolazione dei Trasporti, ART) has launched a procedure for the definition of concession schemes for the awarding, among other things, of concessions for the construction and management of electric charging systems on the national motorway network¹²².

In order to promote the green transition as well as research and investment in the automotive sector, a fund has been set up with a total budget of EUR 8.7 billion from 2022 to 2030.

In the NRRP there are several Missions dedicated to sustainable mobility and Mission 2 (‘Green Revolution and Ecological Transition’), in particular, allocates the largest resources (EUR 9 billion) to the ecological transition of local mobility. This includes the development of rapid mass transport with 240 km of new public transport lines, the construction of more than 570 km of urban and metropolitan cycle paths and 1,200 km of national tourist cycle paths. There are also plans to develop a public electric vehicle charging network with 7,500 stations on motorways

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¹²¹ Such as, for example, the shift from fossil fuels to fuels derived from renewable sources such as hydrogen, bioenergy and synthetic fuels, electrification and the use of capture and storage of CO2.

¹²² The Budget Law for 2021 states that ‘in order to achieve the decarbonisation objectives in the area of transport and to facilitate the diffusion of electric mobility beyond urban areas, motorway concessionaires shall equip their motorway areas with high-performance charging stations [….]”’

MINISTRY OF ECONOMY AND FINANCE 35

NATIONAL REFORM PROGRAMME

and another 13,750 in urban sites, as well as 40 experimental hydrogen charging stations for heavy transport.

The resources allocated by the NRRP for the replacement of about 3,000 polluting buses with electric buses and for the entry into service of at least 150 zero-emission trains are supplemented by funds from the National Strategic Plan for Sustainable Mobility (Piano Strategico Nazionale della Mobilità Sostenibile, PSNMS), which provides for an allocation of EUR 3.7 billion for the renewal of the regional and municipal bus fleet by 2033.

Mission 3 (‘Infrastructures for sustainable mobility’) of the NRRP allocates about EUR 27 billion, in addition to about EUR 10 billion financed with national funds, to the completion of high-speed rail infrastructure and road safety and another EUR 3.5 billion to intermodality and integrated logistics¹²³.

Other Missions also include reforms functional to planned investments¹²⁴. The reforms already approved concern: reducing the time for approving and carrying out projects in the infrastructure sector, strengthening road infrastructure safety and increasing the competitiveness of ports. In addition, the NRRP envisages further targets to be reached in 2022 regarding the award of contracts for strategic works.

The Budget Law has allocated an additional EUR 36.1 billion to strengthen and modernise national infrastructure and mobility systems from a sustainable perspective . In particular, the ‘Fund for the Sustainable Mobility Strategy’, with a budget of EUR 2 billion, has been created and will finance initiatives to transform the transport system as well as interventions to upgrade rail infrastructure, rapid mass transport and local mobility, in addition to the maintenance and construction of road infrastructure, bridges and viaducts.

In order to align public objectives in this field with a coherent strategy, a special Commission was set up in January 2022 at the Ministry of Sustainable Infrastructure and Mobility to draw up the new General Transport and Logistics Plan (Piano generale dei trasporti e della logistica). In addition, the Centre for Innovation and Sustainability of Infrastructures and Mobility Systems (Centro per l’Innovazione e la sostenibilità di infrastrutture e sistemi di mobilità, CISMI) was established and the Structure for the Ecological Transition of Mobility and Infrastructures was created to implement the Fit for 55 package.

Combating soil consumption and hydrogeological instability

The NRRP (Mission 2 C4 - for a total of EUR 8.5 billion) envisages specific actions for preventing and combating the effects of climate change on hydrogeological instability and land vulnerability. In particular, it provides for measures to manage flood risk and hydrogeological risk; interventions for resilience, land valorisation

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¹²³ The most important interventions for the completion of the high speed/high capacity railway system concern the construction of the main functional lots of the Salerno-Reggio Calabria line (EUR 11.2 billion), the completion of the Naples-Bari line (EUR 1.4 billion), further functional lots of the Palermo-Catania-Messina line (EUR 1.4 billion). For the Brescia-Padua line, the crossing of Vicenza and the final design of the lot from Vicenza to Padua are planned (EUR 4.6 billion). The interventions on the Liguria-Alpes line concern the completion of the Terzo Valico dei Giovi (EUR 4.0 billion) and, on the Verona-Brennero line, the Trento crossing (EUR 0.9 billion).

¹²⁴ Aimed at streamlining project approval procedures, digitising the rail traffic management system, the logistics chain and air traffic management, and making tenders for port concessions more competitive.

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III.  POLICY RESPONSES TO THE COUNTRY'S MAIN CHALLENGES

and energy efficiency in municipalities, as well as the simplification and speeding up of procedures for the related interventions.

In this context, the Operational Plan for the implementation of an advanced and integrated monitoring and forecasting system for illegal waste dumping, fires and emergency management has already been approved¹²⁵.

One of the measures envisaged in the PTE is to reduce soil consumption to zero by 2030 in order to combat current instabilities and increase the resilience of land and water resources. In particular, adaptation actions based on natural solutions will be implemented, also with the aim of naturally combating soil erosion.

A nationwide uniform planning is envisaged and, with a view to cooperation between the State and the Regions, operational and planning guidelines will be drawn up to standardise the methodologies for collecting information and optimising interventions.

Improving the management of water resources and related infrastructure

The NRRP has allocated EUR 4.38 billion for reforms and interventions to improve water infrastructure (including distribution networks, sewers and water treatment plants), monitor and digitise networks to reduce water losses (by 2026) and optimise irrigation systems. There are also reforms aimed at simplifying the governance of interventions and strengthening the ‘National Plan for Works in the Water Sector’ (making it the central public financing instrument for investments in the sector) and improving the efficiency of water management with the creation of public-private consortia at supra-municipal level. Improvements include the completion of interventions in the main water infrastructures beyond the timeframe of the NRRP, by 2040.

The protection of terrestrial and marine biodiversity

Italy is adopting the 2030 National Biodiversity Strategy. To this end, the NRRP has allocated EUR 1.69 billion, to be combined with additional national and European resources, for the launch of a number of pilot measures to be completed by 2026 and extended to 2030 and beyond. The most relevant measures concern: i) the ‘protection and enhancement of urban and suburban green areas’; ii) the reduction of air pollution in metropolitan areas; iii) the reduction of the number of air quality infringement procedures; iv) the recovery of man-made landscapes.

Other measures include the ‘digitisation of national parks and protected marine areas’ and the ‘re-naturalisation of the river Po’.

Between 2022 and 2026, thanks to the Marine Ecosystem Restoration Project, which is also included in the NRRP, at least 90 percent of the marine and coastal systems of EU interest will be mapped and monitored in order to identify areas requiring protection measures - as provided for in the corresponding European Strategy - and to carry out environmental restoration work in particularly degraded habitats of EU interest.

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¹²⁵ Decree of the the Ministry of Ecological Transition (MITE) No. 398 of 29 September 2021.

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NATIONAL REFORM PROGRAMME

Circular economy

The NRRP includes investments that are consistent with the EU's Circular Economy Action Plan¹²⁶. To this end, three strategic reforms are envisaged, all of which are underway and will be implemented by the first half of 2022: the update of the National Strategy for the Circular Economy¹²⁷, the adoption of the National Waste Management Programme¹²⁸, the National Waste Prevention Programme¹²⁹ and technical support to local authorities through the Local Capacity Building Action Plan¹³⁰. The projects aim to halve the amount of plastic waste at sea and of urban waste, as well as to reduce the amount of microplastics released into the environment by 30 percent before the end of 2030.

Sustainable agriculture

The Government has provided - mainly in the NRRP - for actions to promote the innovation and competitiveness of the agricultural system with a sustainable approach, ensuring energy diversification through a greater diffusion of renewable energies. Measures have been taken to develop agro-energy, especially agri-solar energy, using the roofs of agricultural and agro-industrial buildings. The NRRP has earmarked EUR 1.5 billion for the Agrisolar Park and numerous resources for agri-voltaics (EUR 1.1 billion), biogas and biomethane (EUR 1.98 billion).

Part of the resources of the complementary fund to the NRRP in favour of supply chain contracts (EUR 1.2 billion) are intended for organic farming, while the National Strategic Plan includes resources amounting to EUR 2.5 billion for the conversion of at least 25 percent of agricultural land. Finally, the Budget Law for 2022 has earmarked resources equal to EUR 420 million up to 2032 for the implementation of the National Forestry Strategy.

In order to speed up the sustainable transformation of the sector, NRRP funds will be complemented by European and national cohesion funds and ordinary budget funds managed by central public administration and local authorities.

A more efficient, resilient and inclusive health system

In the health sector, a large amount of financial and instrumental resources¹³¹ have been spent to address the emergency situation. However, the growth of digital health has also been stimulated, thus showing its enormous potential, in line with the 2020 CSRs.

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¹²⁶ The investments are devoted to the construction of new waste management plants, the design of circular economy projects, the creation of green islands, the establishment of green communities in rural and mountain areas and the dissemination of greater awareness of environmental issues.

¹²⁷ The corresponding public consultation ended on 30 November 2021.

¹²⁸ As referred to in Article 198bis of Legislative Decree No. 152/2006.

¹²⁹ Pursuant to Article 180 of Legislative Decree No. 152/2006.

¹³⁰ According to the target, an agreement on the development of the capacity-building action plan to support local authorities is expected to be approved by the second quarter of 2022.

¹³¹ The EFD specifies that healthcare expenditure in 2020 increased by 6.1 percent compared to the previous year, totalling about EUR 123 billion. The new level of national health needs, which accounts for the total financing of public and accredited healthcare in Italy, has been set by the Budget Law for 2022 at EUR 124,061 million for 2022, EUR 126,061 million for 2023 and EUR 128,061 million for 2024.

38 MINISTRY OF ECONOMY AND FINANCE

III.  POLICY RESPONSES TO THE COUNTRY'S MAIN CHALLENGES

In order to reduce regional disparities, the National Programme,Equity in Health,¹³² is currently being approved. It is aimed at facilitating access to health services in the regions experiencing the greatest difficulties in the provision of care¹³³, and has four main priorities: i) combating health poverty; ii) mental health; iii) gender health; iv) increased coverage of cancer screening tests.

In order to improve infrastructural capacity and increase access, the Government has intervened with various measures: the ‘Relaunch’ Decree Law has allowed the renewal of expiring therapeutic plans, simplifying the distribution of medicines and the procedures for renewing medical prescriptions for essential medicines. It has also financed an increase in the number of beds for intensive and sub-intensive care¹³⁴. Furthermore, the structural strengthening of hospitals in the national health system is under way.

First the ‘Sostegni bis’ Decree Law and then the Budget Law for 2022 addressed the issue of waiting lists for access to healthcare services. The Budget Law for 2022 increased funding to cover extra personnel requirements and to strengthen local assistance. In addition, people who are not self-sufficient are guaranteed access to social and socio-health services through single access points (Punto Unico di Accesso, PUA). Finally, it has provided funding for interventions in the field of healthcare construction and for the technological modernisation of the public health system¹³⁵.

The NRRP devotes an entire Mission to the health sector (allocating approximately EUR 20.23 billion over the 2021-2026 period, including REACT EU and Complementary Fund resources). One of the objectives is to bridge the gap between the different regional health systems in order to provide home-based integrated care to 10 pe cent of patients over 65 years of age in each region¹³⁶: the reform of territorial assistance will contribute to this end¹³⁷. In addition, important projects are envisaged to enable technological and digital innovation in the National Health Service, including: harmonisation and dissemination of the Electronic Health Record (Fascicolo Sanitario Elettronico, FSE); upgrading of national telemedicine platforms; remote diagnostics and monitoring; creation of a national platform for the screening of telemedicine projects; and research initiatives on digital technologies in health and care¹³⁸. By 2026, thanks to the ‘Connected Health’ Plan, state-of-the-art digital infrastructures will be available inside health facilities.

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¹³² Financed by the EC with ERDF and ESF+ funds from the Cohesion Policy 2021 - 2027.

¹³³ Basilicata, Calabria, Campania, Molise, Apulia, Sardinia and Sicily. The Programme envisages resources amounting to EUR 625 million to be added to those already allocated for NRRP projects.

¹³⁴ In implementation of Article 2 of Decree Law No. 34 of 2020, in October 2021, Directorial Decree No. MDS-DGPROGS-84 provided for the adoption of the ‘Reorganisation Plan approved by the Ministry of Health and Regions’, concerning the reorganisation plans submitted by the Regions and Autonomous Provinces and aimed at strengthening the capacity of hospital facilities belonging to the Italian National Health Service (NHS) in order to deal with pandemic emergencies.

¹³⁵ The amount was increased by a further EUR 2 billion.

¹³⁶ In order to strengthen local healthcare, the agreement reached at the Conference between the State, Regions and Autonomous Provinces on 12 January 2022 divided the resources of the NRRP and the Complementary Plan among the Regions and the Autonomous Provinces. A total of EUR 1 billion has been reserved for Italian community hospitals. Moreover, the Ministry of Health clarified in its Report on the implementation of the NRRP of December 2021 that suitable sites for the construction of community hospitals have been identified.

¹³⁷ Ministerial Decree No. 71 ‘Models and standards for the development of healthcare in the territory’.

¹³⁸ On 15 December 2021, the Interministerial Committee for Digital Transition launched an initiative to set up the national telemedicine platform, which will manage the national enabling services for the adoption of telemedicine services in the territories.

MINISTRY OF ECONOMY AND FINANCE 39

NATIONAL REFORM PROGRAMME

As regards human resources, the introduction of a qualifying degree will facilitate access to the medical profession, while NRRP resources (over EUR 700 million) will be used to train health professionals. In December 2021, a first important milestone of the NRRP was achieved with the adoption of the Reorganisation plan of health facilities for the pandemic emergency.

In the future, NRRP investments will have to be supplemented by a constant focus on human capital, regular monitoring of the rapid implementation of investments in health construction and technology and the implementation of ‘proximity’ healthcare. For the latter purpose, and to safeguard the proximity network of pharmacies, a new method for calculating their remuneration will be evaluated in order to transform them into ‘service pharmacies’.

Social inclusion, gender equality and territorial cohesion

The epidemiological crisis has had a different impact on the various social groups, particularly affecting women, young people, workers with low professional skills and immigrant workers, with substantial differences even at regional level. In this regard, the Government's action is consistent with the European objectives set out in the European Pillar of Social Rights.

Italy has aligned itself with the other European countries by introducing first the Inclusion Income (Reddito di inclusione, ReI) and then the Citizenship Income (Reddito di cittadinanza, RdC), providing a single instrument to guarantee a minimum income and the possibility of entering the labour market. During the first three years of implementation of the measure, more than 2 million family units, corresponding to 4.65 million people, received at least one monthly payment, for a total disbursement of almost EUR 20 billion.

The Emergency Income¹³⁹(Reddito di Emergenza, REM), introduced in 2020 at the end of the first phase of the pandemic to support households in an economically disadvantaged position that have been excluded from other support measures, is configured as a simplified version of the Citizenship Income (Reddito di cittadinanza – RdC), providing a lower amount but having fewer constraints and being free from obligations linked to active labour market policies. In 2021, transfers linked to the REM amounted to EUR 2.2 billion (EUR 830 million in 2020).

The Budget Law for 2022 refinanced the RdC until 2029, increasing controls to combat any fraud and allowing the recipient to refuse up to two employment offers¹⁴⁰. Resources are also allocated to meet the operating costs of employment centres. The two major reforms entered into force in 2022, i.e. the IRPEF reform and the reform of the Universal Single Allowance, will result in an increase in annual income of up to more than EUR 1,900 for the most disadvantaged households.

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¹³⁹ Initially designed to cover only two monthly payments, the REM was later extended and partly modified by Decree Law No. 104/20202 (so-called August Decree), Decree Law No. 137/20203 (Ristori Decree), Decree Law No. 41/20214 (‘Sostegni Decree) and, finally, Decree Law No. 73/20215 (Sostegni bis Decree).

¹⁴⁰ With the Budget Law for 2022, Art. 1, paragraphs 73-86, the definition of the benefit is modified, as is the maximum number of job offers that the beneficiary may receive before acceptance (two instead of three). Moreover, the offer is no longer determined depending on how long the RdC benefit is received, and it is defined as suitable if the offered position is within a distance of 80 km from the residence of the beneficiary (instead of 100 km, as currently provided for) or can be reached by public transport in no more than 100 minutes, in case of a first offer, or anywhere in Italy, in case of a second offer. Finally, the time limit of twelve months for the benefit is abolished.

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III.  POLICY RESPONSES TO THE COUNTRY'S MAIN CHALLENGES

A National Action Plan aimed at boosting the fight against undeclared work in the various sectors of the economy, similar to the model already used for the agricultural sector, is to be adopted by the end of 2022. In particular, to prevent undeclared work in the construction sector, the Government has introduced stricter requirements for employers.

With regard to the specific aspect of helping people enter the labour market, the NRRP envisages investments (for a volume of EUR 600 million) aimed at further strengthening the Employment Centres (Centri per l'Impiego, CPI).

In order to increase women's participation in the labour market, in particular by supporting their entrepreneurial activity, the NRRP plans to: remodel the current support systems for female entrepreneurship; facilitate the implementation of entrepreneurial projects already established and operating; support female start-ups; create a favourable climate for female entrepreneurship.

In 2021, the ‘Impresa Donna’ Fund¹⁴¹ has been financed with EUR 160 million and a ‘National certification system for gender equality’ is being defined to guide and encourage enterprises to adopt adequate policies to reduce the gender gap in all critical areas.

In order to improve the balance between family life and work for parents, contributing to the increase in female employment, the NRRP envisages investments amounting to EUR 4.6 billion to expand the provision of childcare, increasing the number of places available in nurseries and kindergartens by at least 260,000 and increasing the number of schools offering full-time education by at least 1,000 (with an additional investment of EUR 1 billion).

In 2021, the first National Strategy for Gender Equality 2021-2026 and the new National Strategic Plan on Male Violence against Women were presented, in addition to the establishment, with the Budget Law for 2022, of an inter-institutional steering committee against sexual and gender-based violence and a National observatory for the integration of gender equality policies.

With regard to generational policies, an integral part of the Government's agenda and one of the objectives of the NRRP is to identify methods to effectively engage young NEETs. The measures put in place for this purpose are: the reinforced Youth Guarantee, youth desks in employment centres and a travelling information campaign, the Universal Civil Service, the ‘GIOVANI2030’ portal as well as the European programmes managed by the National Agency for Youth, and the Multiannual National Plan (2021-2027) on the inclusion of young people with fewer opportunities.

In January 2022, the ‘Neet Working’ plan was adopted for the identification and guidance of inactive young people. Investments in the budget manoeuvre in support of young people amount to a total of EUR 1.031 billion and are spread over several fronts: psychological support services in schools to cope with the hardships resulting from the health emergency; the permanent Fund for combating bullying and cyberbullying (EUR 2 million) and the Fund for preventing and combating behavioural and substance addictions among the younger generations (EUR 2 million for 2022 and 2023 respectively). The budget for the National Youth Council was also

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¹⁴¹ Decree of the Minister for Economic Development, in agreement with the Minister for the Economy and Finance and the Minister for Equal Opportunities and the Family of 30 September 2021 and Supplementary Decree of the Minister for Economic Development and the Minister for Equal Opportunities and the Family of 24 November 2021.

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NATIONAL REFORM PROGRAMME

increased by EUR 500,000. Finally, a draft enabling law is to be presented for the definition, development and coordination between the different levels of government managing youth policies, providing, inter alia, for the adoption of the National Plan for Young Generations.

The NRRP (Mission 5) also targets significant resources to the Universal Civil Service: for 2022, the financial resources used to implement these programmes amount to over EUR 330 million, supplemented by allocations dedicated to the Civil Environmental Service, amounting to EUR 10 million for the first year.

Finally, as of 2022, the ‘National Youth Card’, which allows its beneficiaries, namely young people aged between 18 and 35, to benefit from discounts and facilities has become fully operational, and the ‘Culture Bonus’ has been refinanced.

Another line of action is aimed at vulnerable and disadvantaged groups, such as people with disabilities and the elderly. On 22 December 2021, the enabling law on disability was adopted: its actions will be financed using resources from the new ‘Disability and non-self-sufficiency fund’ created with the Budget Law for 2020 (EUR 800 million in total for the three-year period 2021-2023). In addition to the aforementioned enabling law, the NRRP entails a cross-sector commitment on the part of all the competent Administrations, providing for specific investments and projects in each of the Missions.

For the inclusion of non-self-sufficient elderly people, a process of simplifying access to care services, a multidimensional assessment and the definition of a personalised project have been launched, enabling people to stay at home¹⁴².

In July 2021, the second ‘Plan for social interventions and services to combat poverty’ (2021-2023), which also includes the National Social Plan 2021-2023, was approved. The Plan establishes how to use the National Poverty Fund (amounting to a total of EUR 619 million per year), which is distributed among the territorial areas (Ambiti Territoriali, AT - associations of municipalities), to strengthen services for combating poverty.

Policies for the inclusion of migrant citizens or citizens with a migration background fit into the European framework of the new Pact on Migration and Asylum and the Action Plan on Integration and Inclusion 2021-2027 and into the strategic axis ‘Social Inclusion’ and Mission 5 ‘Cohesion and Inclusion’ of the NRRP.

In order to reduce the territorial disparities between the North and the South of Italy, the Government has decided to allocate to the southern regions no less than 40 percent of the NRRP investments with a specific territorial destination¹⁴³. As of March 2022, with reference to the resources allocated so far, the target has been met even beyond expectations, with 45 percent of the resources allocated to the South. A strategic measure that has already begun is the reform of Special Economic Zones (SEZs), which has provided for the simplification of

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¹⁴² On 9 December 2021 it was signed the Directorial Decree approving the Operational Plan in which the requirements of the projects aimed at providing services to vulnerable people are defined, based on the Guidelines already approved by the Ministry, Regions and Local Authorities and in coherence with the National Plan of interventions and social services 2021-23.

¹⁴³ This threshold is more ambitious than that for ordinary funds: under current legislation - as part of national investment programmes - resources must be allocated to the southern regions at least in proportion to their resident population (about 34 percent of the population).

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III.  POLICY RESPONSES TO THE COUNTRY'S MAIN CHALLENGES

governance, the introduction of mechanisms to speed up interventions, and the strengthening of the role of the Commissioner for SEZs. The Government also intends to relaunch and promote ‘inner areas’, marginalised territories at risk of abandonment.

The Government intends to redevelop and enhance at least 200 properties confiscated from organised crime, which will be used to promote social housing, urban regeneration and the strengthening of local public services, as well as to help combat educational poverty in southern Italy. Several other projects financed by the NRRP will be dedicated to urban regeneration¹⁴⁴ and the fight against housing deprivation: in 2021, funds were allocated for the National Innovative Plan for Housing Quality known as PINQUA (159 projects for EUR 2.8 billion) and funds for investments related to Integrated Urban Plans (EUR 3.13 billion) were allocated to metropolitan cities.

Sport can play an important role in inclusion processes. The Government therefore intends to set up a fund for the construction of neighbourhood sports facilities and parks to promote grassroots sport, and to facilitate access to these facilities through associations that promote integration and inclusion projects.

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¹⁴⁴ In this context, the role that could be played by the Interministerial Committee for Urban Policies, established by Article 12 bis of Decree Law No. 83 of 22 June 2012, converted by Law No. 134 of 7 August 2012, within the measures to reorganise public intervention in the sector currently being examined by Parliament, is particularly important.

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ECONOMIC AND FINANCIAL DOCUMENT 2022

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ISSN 2239-5539